县域治理中的基层民事纠纷

2023-02-12

“郡县治, 天下安”。中国自上而下的法治构建绕不开基层这片广阔天地。而中国基层社会由于其环境的特殊性, 加之时代变迁因素的影响, 与以往相比, 基层的大背景产生了很多变化, 日益呈现出错综复杂的特点。但毋庸置疑, 基层法治建设是影响城乡中国和谐稳定的重要因素。

基层, 尤其是乡镇一级政权以及村委会, 把很大一部分精力投注于通过开展调解路径实现纠纷解决, 以江西省崇义县为剖面样板, 据暑期实践团队亲身体会和实地调研为依据, 将实践团队对基层农村纠纷解决机制———调解的情况、看法、分析、建议一一阐述之。

如今正值社会转型之拐角, 物质化泛滥。农村传统的熟人社会结构受到冲击, 甚至其内核性质都发生变化, 在新常态新形势下, 我们认为, 基层乡村以调解为主的纠纷解决模式, 未来路径计将安出, 还需处理好三大关系:基层乡镇一级政权与“村两委”之间的关系;司法所、派出所与综合办的建制、职能之权衡关系;体制与民“争利”, 政治国家利益与基层乡民社会利益之分野。

1 村、镇“两委”关系引发的思考

关系其一, 当处理好基层乡镇一级政权与“村两委”之间的关系。无疑, 在乡镇党委政府与“村两委”两者中, 处于弱势地位的自然是“村两委”, 因而在权威性和信任度方面, 相比之下村一级是明显不如乡镇一级。这使得在实际工作中, 乡镇一级党政机关被大包大揽调解工作, 村一级调解职能被边缘化和虚化。要改善这一状况, 良性路径应是:在调解工作流程中, 应先由“村两委”方面出具调解意见处理书, 再上报到上一级, 以修正“村两委”调解职能弱化的现状。除此之外, 还应该适度提高“村两委”干部的工资等待遇, 提高其对调解工作的积极性。以江西省崇义县为例, 一般而言, 村“两委”干部的月工资大约在1 500元左右, “农忙时干农活, 农闲时再民主管理”是真实的写照。不提高村干部的待遇, 村干部没有内驱动力, 哪来既要马儿跑又要马儿不吃草之理?当然由于地方工作的复杂性, 应基于基层财政的实际情况酌实际考量增加工资等待遇的幅度。

在实践调查中发现, 乡镇一级政权的权威和执行力相比以前而言是在削弱的。究其原因有很多, 举其荤荤大者有四:一是以人为本施政理念的贯彻, 但乡镇党政机关在群众中的震慑力更不如从前;二是网络等自媒体的监督职能发挥作用, 乡民也在一定程度上了解甚至运用媒体曝光来维权, 这对乡镇党政机关行使职权有督促力;三是上一级政权对乡镇一级权力的“制衡”和监督, 乡镇方面权力受到掣肘;四是因为体制内基层干部的问题, 事实上存在为数不少的基层干部明哲保身, 执行工作时不敢“甩开膀子”干事, 这在一定程度上降低了乡镇党政机关的权威性。

关系其二, 妥善协调好司法所、派出所与综治办三者之间的关系。以赣南为例, 规定人口在一万人以上的乡镇方可单独设置派出所。一个派出所一般而言只有5-6名警察的员额, 警力十分有限。然而就是在派出所警力紧张的情况下, 却在农村调解工作中扮演重要角色。派出所本司社会治安职能, 却职能越位。民间纠纷多是争所有权的归属, 警察加入民间纠纷调解工作, 在一定程度上削弱了司法的作用。而司法调解以法律为准绳, 将形成全民信法守法的风尚, 故调解工作应以司法所为主导为好。

相对于派出所、司法所来说, 综治办更不为人所知。综治办承担信访、维稳、矛盾纠纷排查调处等职能。在实践中, 乡镇一级的综治办是兼职单位, 我们发现, 在实践中乡镇综治办和人民调解委员会可谓是“两块牌子, 一套人马”。尤其是在矛盾纠纷排查工作中, 综治办设立人民调解委员会, 在当地村民的一般认知上多是老一套的东西。其实, 设立了派出所之后就没有必要再设置综治办, 甚至我们认为派出所下设综治办会更为妥当。综治办归综治办, 调解归调解, 这才符合一般的社会生活观念, 不该把二者画上等号。

当然乡镇一级的派出所、司法所和综治办不可能完全厘清界线。总之, 相比于派出所和综治办, 如若倾向于发挥司法所的能动性, 更有助于激发民众朴素的正义感和法律感。

关系其三, 在体制与民众的利益博弈中, 应该实现两者的利益共赢。毋庸讳言, 基层民众与基层党政机关在对某些事情的认知上存在一定差异, 尤其是对涉及到自己切身经济利益方面的政策, 存在不同的声音。面对不同的声音诉求, 我们要合理甄别, 实现对等的利益平衡。在这里要特别谈到上访问题, 现在在基层, 对待上访多是以堵为主, 设置维稳重点人物, 重点监督。若基层农民上访到信访办, 县方面会限制上访人数, 一般在某一时间段只选2到3人作为代表到上一级政权进行上访。在具体处理的实务中, 不同的县相关政策的强度和妥协的程度不同, 财政相对富裕的县为了维稳便采取妥协方式, 甚至答应上访群众的无理要求。求我们了解到, 在上一级对下一级的关于上访的批复, 多是以“根据目前有关政策妥善处理”为结项语, 这样一来使得下一级部门着实为难, 有“踢皮球”之嫌。

我们认为, 上访一级压着一级的做法未称妥当, 堵不如疏。针对上访问题, 我们经过全方面、多角度的考察后, 提出三点建议: (1) 由相关省市制定补贴等具体的政策, 以统一规定各县的做法, 防止各县各自为政, 出现要么妥协要么僵持的情况; (2) 每一级不堵上访, 但是要把好关, 把握分寸, 允许正常上访, 允许正常的利益诉求的表达, 不接纳无理取闹的诉求, 而无须控制, 这样才能真正实现和谐; (3) 信访部门与其他部门要实现信息的互动, 要及时与民政等其他部门联系了解相关政策情况, 实现信息沟通, 切忌“乱下药”, 将具体政策与上访群众讲明来, 政策越辩越明。

2 基层纠纷现状

关于基层乡村纠纷类型, 以江西省崇义县为例, 乡镇以森林纠纷和土地纠纷为主, 矿产纠纷多是县与县之间。就森林纠纷而言, 存在国土部门测绘登记时闭门造车的情况, 很多情况是没有进行实地调查就确定林权边界, 径直就发放林地产权证, 造成很多划分的界址出现重复, 引发森林纠纷。而在土地纠纷方面, 耕地界址分明, 一般无纠纷, 土地纠纷集中在宅基地。

2.1 关于调解方法, 以江西省崇义县为例

一般的调解方法是:乡镇以及村方面参加调解的干部按照相关政策, 对反映的矛盾聚焦点的实际情况进行适当调查, 以调查中多数人的认知和了解情况为认定事实标准, 处理解决纠纷。在调解方法上, 当地乡镇部门也做了一些有益的尝试, 如乡镇驻村干部分片负责调解, “你把好你的门, 我把好我的门”, 即在明揭斯旨。这种做法上面没有明确予以规定, 但是事实上也取得了一定的社会效果。当然村一级也有调解委员会, 3至5个村干部就可以组成调解委员会, 但是效果不太理想, 多是依赖驻村干部协助解决调解纠纷。在这里, 我们提出可以进行适度有偿调解的建议。

2.2 时过境迁, 随着经济社会发展, 农村出现了空洞化趋向, 农村大量劳动力转移, 这对农村法治构建产生了一定影响

例如“村两委”找人开会难, 难以聚集在一起宣传普法。村民的个人观念增强, 对集体自治组织的信任度降低。但是这对基层干部开展调解工作来说, 影响还是比较微弱。

2.3 基层乡村这种新变化带来的影响, 还有宗族观念的淡化

人口的流动性增强, 使传统的聚族而居格局受到不断冲击, 宗族影响力进一步弱化。传统宗族秩序的解体, 族人不买宗族方面的账, 宗族的长辈大都无威信可言。我们认为, 一个很重要的原因是法律法制的健全, 使得传统的家族家规几乎丧失了约束力, 成了无强制力的道德规范。在解放前, 由于法律的不健全, 家族家规曾在维护社会秩序发面发挥过积极作用。而现在, 硕果仅存的家族规范仅剩下重视教育和品德, 都是不成文的家族规范。在实际中, 伴随着宗族观念的下降, 同时祖宗观念和姓氏观念呈现上升趋向, 一个很好的例子就是宗族联谊会。在基层乡村家庭调解中, 叫宗族中长辈来做裁断者的情况在减少, 宗族调解的权威性急剧下降, 多为形式性之象征。

2.4 宗族长辈说话分量明显弱于之前, 传统社会性质的族长在退出历史舞台

传统社会的族长, 又称“族长公”, 是所有人中辈分最高的人, 若辈分相同则以年长为先。族长公一般负责家族常规事务, 在家庭纠纷发生时会请族长公做证人, 即在场人旁听, 说句公道话。但是这种公证已经没有权威性和终局性可言, 只能是提出族长公自己的观点看法, 供当事人考虑而已。

3 纠纷调解方式的思考与建议

根据我们的实地调研, 无论是在实践中还是观念上, 崇义县将诉讼和调解当做一种解决纠纷矛盾的方式, 也非常注重两者在维护社会稳定的中的重要作用, 而且从法院领导和当地民众的口中, 我们感觉到调解作为一种制止纷争的方式被广泛使用。但是从年轻的驻村干部和崇义县竹坑村的村民口中可以发现, 不成功的调解仍然存在, 其一是双方矛盾较多, 难以达成一致而走上司法程序, 其二是由于急于制止纷争而“息事宁人”。从经济学角度来说, 法院最终以调解的方式完结该案, 这看似解决了纷争又节省了成本, 但因此造成其他村民对调解结果很失望, 从而减损了村民对法律的信仰, 这种损失的“软成本”很难精确衡量但又却不可忽视。因而, 我们认为在司法机关和社会组织调解的过程中, 必须也要注重当事人的满意度, 尤其是法律资源相对匮乏的一方。对此有以下建议:

3.1 加大普法力度, 普法针对的通常是不特定的人群 (相比于个案中的法律援助)

我们认为普法要注重实用, 在短期以内, 要多普及民众更愿意由诉讼途径解决的法律领域, 例如关于人身损害、借贷纠纷、买卖纠纷这一类法律的具体内容, 另外在调查中, 我们发现劳动纠纷 (主要是劳动合同和工伤这一类的纠纷) 也大量存在, 因此劳动法的内容也是普法的重要领域。普及大众愿意通过诉讼途径解决的法律, 可以使普法发挥更高的效率。