人大参与社会治理

第一篇：人大参与社会治理

浅论人民法庭参与基层社会治理

一、当前人民法庭参与基层社会治理面临现状

在第三次全国人民法庭工作会议上，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱强调，要以深化司法体制改革为契机，不断加强和改进人民法庭工作，进一步发挥人民法庭便民的独特优势，当好司法为民排头兵，为维护社会公平正义、促进社会和谐稳定作出积极贡献。最高人民法院周强院长强调，要深入分析新形势下做好人民法院和人民法庭工作的重要性和紧迫性，深刻阐释人民法庭的制度优势和功能发挥。针对广大农村“熟人社会”、“人情社会”的特点，人民法庭要在坚持合法自愿的基础上，着力加强调解工作，妥善处理民间纠纷，积极修复邻里关系，让大量矛盾纠纷通过调解等方式得以化解，充分认识人民法庭在基层政权建设和基层治理中的重要意义。随着社会经济的快速发展，社会矛盾也不断复杂化、多样化，给社会治理带来很大难度，如果能够积极发挥基层法庭的一线“作战能力”(调解作用)，有力配合乡镇机构、基层调解组织平息家庭纠纷，对于维护家庭团结和基层安定具有重大意义。

二、当前人民法庭参与基层社会管理存在的问题

实践证明，人民法庭尤其是地处农村的人民法庭有力配合地方乡镇机关，在维护辖区稳定，促进辖区经济发展等方面，发挥了不可替代的作用。但我们应该理性地认识到，当前一些人民法庭在参与基层社会治理中仍存在自我定位不够明确，审判职能不能得以延伸，维稳作用难以发挥等问题，笔者认为这是认识不够清晰、措施不够深入所致。

(一)参与治理意识不强

目前基层人民法庭个别干警将审判工作与综合治理割裂开，二者之间没有交集，从而导致参与社会治理工作意识不强，不能自觉地将审判工作与社会治理有机结合。没有大局观，养成了就案办案的习惯，不能从根本上消除基层矛盾和纠纷。集中体现在在审理案件时思想工作未做到位，特别是对一些离婚损害赔偿纠纷、土地权属纠纷等易于引起民众矛盾激化的民事案件，没有开展深入细致的思想工作，不能及时消除双方之间对立情绪，使纠纷未能及时得到化解，从而为社会治理工作留下隐患。

(二)司法为民意识不强

人民法庭承担大量的民商事案件的审判任务，便民诉讼是基层人民法庭一如既往坚持的优良传统。但个别基层法庭不结合农村仍停留在以往等案上门，坐堂审案现状，忽略巡回审判、“假日便民法庭”带来的便民实效，忽视了基层人民法庭和农村的特殊情况。一方面增加了群众诉累，影响其正常生产生活。另一方面延长审判周期，村民合法权益得不到及时保障。

(三)调解组织作用不显著

有的辖区调解组织成立存瑕疵，甚至有的与村委会是一套班子，调解流于形式。大部分基层特别是农村调解组织处于“哑火”状态，调解组织的作用未能得到应有发挥，人民法庭在其业务上的指导也不及时、不到位。

(四)法制宣传力度不够

第一，公开审判开庭旁听人员不多，辐射范围小，应有的警示和教育作用受到限制。第二，深入乡舍开展巡回审判、以案讲法的工作不扎实，未能形成长效机制。第三，新闻媒体宣传不够。一方面，新闻媒体采稿质量要求高，采稿数有限，另一方面，由于基层人民法庭干警普遍偏少，而办公条件又有限，不能安排专人负责法制宣传工作，宣传不及时、不到位，不能做到紧密围绕当前农村社会治理较为突出的问题，结合典型案件进行广泛宣传与报道。

三、完善人民法庭参与基层社会管理中的功能

(一)深化参与农村治理意识

基层人民法院的地位和职能作用决定了其参与基层社会治理中的重要作用。人民法庭是人民法院最基层的审判组织，是典型的“到群众中去”，它们更容易听民声、察民情、解民忧，非常有利于各类纠纷案件的顺利解决。人民法庭参与社会基层治理中有着得天独厚的地理优势，它不仅充当人民法院参与社会治理的排头兵，更是筑起整个社会治理工作的第一道防线。人民法庭通过依法审理大量民商事案件，把矛盾纠纷解决在基层化解在萌芽状态，从源头上解决关系社会治理问题，有力地防止人民内部矛盾的激化。因此，人民法庭在社会治理中发挥着不可替代的作用。

(二)审判工作与农村治理有机结合

人民法庭参与社会治理必须立足于审判工作，高效优质的审判就是强有力的参与。审理易激起民众矛盾的民事商案件时要格外关注社会舆论和影响。对社会影响较大的案件要妥善处置，避免涉诉信访的发生。另外，要大力提倡巡回办案、就地审理的做法，方便民众参与诉讼，加快案件审结速度，减少民众诉累，及时、有效维护民众合法权益。

(三)强化基层调解组织作用

人民群众之间产生纠纷往往首先反映到人民调解委员会(下称调委会)。如果通过非诉调解，不再走诉讼途径，不但可以避免矛盾冲突减轻法院办案压力，还更有利于解决“执行难”。同时，人民法庭调委会的支持与帮助下，有利于人民法庭提高办案质量，加快办案进度。《人民法院组织法》明确规定，指导人民调解委员会工作是人民法庭的一项重要工作任务。人民法庭必须转变以往“就案办案”模式，从维护农村长远稳定发展大局出发，担当起对基层调解组织的业务指导重任。

(四)审判职能广泛延伸

第一，举办公众开放日活动。通过公开审判、巡回办案、就地审理等方式方法，广泛宣传中国特色社会主义法制，培养群众的法制观念，减少和避免矛盾纠纷的产生。第二，强化司法建议工作。严格要求通过书面建议形式向有关单位发函，并及时对建议进行跟踪反馈。创新开展具有农村特色的司法建议工作，充分发挥司法建议的重要作用。第三，完善定期回访制度。开展定期回访工作，及时对相关当事人进行跟踪反馈，巩固办案效果，防止不和谐声音的产生。

(五)加强人民法庭建设

一是加强人民法庭组织建设。领导重视、组织关怀是法庭发展的有力推手，同时，严格选拔德才兼备、政治素质好、工作能力强的干部选拔到基层法庭担任领导岗位。二是加强人民法庭“软件”建设。本着“政治强、业务精、作风硬”的标准鼓励年轻干警到基层锻炼，使法庭始终保持新鲜血液和新的活力。重视法庭干警的思想政治教育，让干警真正维护好人民群众的切身利益。三是加强人民法庭硬件建设。良好的物质装备建设是彰显法律权威、法官尊荣的标志，同时，实现人民法庭办公区、审判区、生活区有效分离，切实保障法庭干警人身安全。

四、结语

总之，人民法庭参与基层社会管理是深入推进司法为民的现实迫切需要。人民法庭积极参与基层社会管理就要把服务百姓、维护辖区一方安宁作为人民法庭工作的永恒主题，就要将助推社会管理创新作为人民法庭的一项重要工作任务，就要以审判为核心，更为广泛地延伸拓展审判职能，努力树立司法权威，提高司法公信力。重视化解农村社会矛盾，减少涉诉信访案件，及时反映和协调民众各方面利益诉求，切实解决好群众最实际的困难。妥善处理好政府和群众利益关系，从源头上预防减少社会矛盾。整合资源力量，形成府院有效对接、综合施策的化解矛盾新格局，确保基层各项事业健康有序发展，助推基层社会治理新体系的构建。

第二篇：浅谈检察机关参与社会治安综合治理

社会治安综合治理是一个庞大的社会系统工程，它是指在党委和政府的统一领导下，动员和依靠全社会各方面力量，充分发挥政法机关职能作用，通过思想、政治、经济、文化、行政和法律的各种手段，打击犯罪、预防犯罪、改造罪犯，积极消除可能影响社会治安稳定的各种因素，以保证社会长治久安的一系列制度措施。对社会治安实行综合治理，是符合我国国情，具有中国特色实现长治久安的根本大计，也是贯彻落实科学发展观、解决我国社会治安问题的一条重要途径。

检察机关是国家法律监督机关，负有监督执法、保障守法、惩治犯罪、维护稳定的重要职责，是社会治安综合治理主力军。

一、检察机关参与综合治理的重大意义

随着社会形势的发展，社会稳定的要求越来越高，检察机关必须增强参与社会治安综合治理的责任感和紧迫感，认真担负起维护社会稳定的重担，面对挑战，站在参与社会治安综合治理的前沿，主动适应治安形势的需要，严厉打击社会犯罪，不断提高整体的防控能力，及时化解矛盾和纠纷，有效地维护社会秩序的稳定，为构建和谐社会作出应有地贡献。

1、检察机关参与综合治理是贯彻严打方针的实际需要。严厉打击危害群众利益的严重刑事犯罪刻不容缓，当前影响打击力度的原因有多方面，但其中一个重要因素是执法不严的问题。要确保严格、公正执法，检察机关必须进一步加大诉讼监督的力度，通过开展立案监督，切实解决有案不立或以罚代刑的问题;通过开展刑事审判监督，切实解决有罪判无罪或重罪轻判的问题;通过开展刑罚执行监督，切实解决不按法律交付执行或以钱抵刑的问题。实践证明，检察机关积极参与综合治理，是贯彻严打方针，保证打击质量，提高打击力度的重要保障。

2、检察机关参与综合治理是强化社会控制的客观要求。强化社会控制能力，加大预防犯罪的工作力度，是社会治安综合治理的中心环节，检察机关结合职能特点，充分发挥自身的优势，通过办案发现问题，大力开展检察建议活动、法制宣传活动和社会帮教活动，来达到预防犯罪的目的，不仅有助于减少不安定因素，而且能够卓有成效地提高社会整体的防控能力。

3、检察机关参与综合治理是化解社会矛盾的有效途径。当前，社会正处于变革时期，矛盾的冲突、利益的分配导致了社会心理日趋复杂，一些不良的心态个别人不能冷静地处理生活中所遇到的矛盾和冲突，为一点小事而大动干戈者不乏其例。因此，检察机关结合办案，及时排解纠纷;通过纠正错案，有效化解矛盾;通过严格执法，进一步减少不安定因素。这些工作，对正确处理人民内部矛盾，防止矛盾激化，维护社会稳定，起到了十分重要的作用。

二、检察机关参与社会治安综合治理的主要职责

《中央社会治安综合治理委员会成员单位的职责任务》规定检察机关参与社会治安综合治理的主要职责有六个方面：第一，充分行使检察职能，贯彻“严打”方针，严厉打击危害群众利益的严重刑事犯罪;第二，严惩贪污、贿赂等以及渎职等职务犯罪案件;第三，结合办案开展法制宣传，提出检察建议，扩大办案效果，推动有关单位建立健全规章制度，严格管理，堵塞漏洞，从源头上加强犯罪预防工作;第四，做好对不起诉人员的考核和帮教工作，积极参加社区矫正工作，检查督促被管制、缓刑、监外执行、假释、保外就医人员和刑满释放、解除劳教人员的改造、教育工作;第五，协同有关部门做好预防青少年违法犯罪工作，加强对犯罪青少年，尤其是其中的初犯、偶犯的教育、感化、挽救工作;第六，通过处理群众来信来访和受理控告申诉，注意发现和化解、疏导社会矛盾。

2010年2月1日正式实施的《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》第十三条规定：人民检察院应当依法对犯罪嫌疑人、被告人批准逮捕、提起公诉;加强对管制、缓刑、剥夺政治权利、假释、暂予监外执行等刑罚执行的检察监督;加强来信来访、控告举报、刑事申诉、刑事赔偿等工作;加强对刑事、民事、行政审判和侦查工作的监督;加强职务犯罪和未成年人犯罪检察工作;依法提出检察建议，促进和加强有关单位的治安防范。

三、检察机关参与社会治安综合治理的措施

(一)加强法制宣传，教育公民遵纪守法

人民检察院组织法第四条第二款规定：“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。”可见，教育是检察机关的法定职责，是检察环节社会治安综合治理的重要措施之一。

检察机关要始终把法制宣传教育贯穿于法律监督工作中：一是加

大警示教育制度，在办案过程中，以犯罪嫌疑人作为反面教材为发案单位的干部群众上法制课，以案释法，同时深入到重点部门进行法律知识辅导，学习刑法、刑诉法等有关法律知识，并出卷考试，建立廉政知识档案;二是在出庭公诉时，利用法庭辩论和发表公诉词的机会揭露犯罪，进行法制宣传教育;三是要加强对特殊人群服务管理，把教育人、改造人、挽救人放在第一位，加强对监外执行罪犯罪的管理，积极参与社区矫正工作;四是充分利用综治宣传月、举报宣传周、法制宣传日等活动，大力开展法制宣传活动，走向街头、走进社区、深入农村，把法制送到广大人民群众的手中、心中，使人民群众真正做到知法、守法、懂法、护法。

(二)突出首要环节，严厉打击犯罪

打击是综合治理的首要环节，是落实综合治理其他措施的前提条件。实践证明，只有严厉打击，才能使犯罪分子感到人民民主专政和国家法律的威慑力量，规规矩矩地接受改造;才能惩恶扬善，扶正抑邪，充分调动广大人民群众勇于同犯罪分子作斗争的积极性。因此，检察机关只有始终把打击贪污贿赂等经济犯罪和打击严重刑事犯罪作为工作重点，同时加强与公安、法院密切配合，通过行使审查批捕和审查起诉等职能，加大打击犯罪的力度和执法监督力度，维护法律尊严和社会稳定。具体来讲：

1、突出查办大要案、有影响案件和重点部门的案件。

2、加强对国有企业和农村基层组织人员职务犯罪案件的查处。通过办案，一方面挽回了经济损失，另一方面促进了企业、农村经济的再发展，为保障国企改革、新农村建设、维护社会稳定发挥积极作用;

3、认真查处渎职侵权案件。注重查处司法机关工作人员与犯罪分子相勾结，充当保护伞的渎职案件，以及危害民生民利的案件，进一步拓宽办案范围。

4、侦查监督、公诉部门结合“严打”斗争，坚持从重从快方针，努力做到批捕案件三日内审结，起诉案件半月内审结，提高了办案效率。同时在办案中坚持严把证据关、事实关、程序关，努力实现法律效果、社会效果、政治效果的统一。

(三)落实治本措施，预防职务犯罪

预防职务犯罪就是防患于未然。作为基层检察院，要在加大查办职务犯罪的同时，运用个案剖析、预防咨询、对策建议等多种形式预防职务犯罪。在预防工作中，要注意创新预防工作方式，有针对性地开展好预防职务犯罪和个案预防“五个一”活动。一是注意发现犯罪嫌疑人的思想演变和心理动机，教育其写出一份悔过书;二是与案发

单位或部门共同分析一次发案原因，找出症结;三是对症下药，提出一份检察建议;四是以案释法，上好一堂法制教育课;五是搞好一次回访考察，检查落实情况。同时，努力在“三个延伸”上下工夫。一是把个案预防向前延伸，对初查未成案的单位提出告诫建议，做到防患于未然;二是把个案预防向案中延伸，将苗头性问题辐射到主管部门，整个系统，起到办理一案，教育一片，警戒一方的作用;三是把个案预防向案后延伸，主动建立联手预防，巩固和深化预防成果，防止个案预防结案后预防工作出现断档现象。在此基础上，通过专项预防和系统预防，在党校、看守所建立预防职务犯罪警示教育基地，强化对国家工作人员和其他依法从事公务人员的思想教育和职业道德教育，引导他们加强思想修养，坚定理想信念，自觉地坚持全心全意为人民服务的宗旨。树立正确的世界观、人生观、价值观、权利观、地位观，从思想深处筑起抵御拜金主义、享乐主义的心理堤防。

(四)落实“宽严相济”政策，推进社会和谐

“宽严相济”的刑事司法政策是宽与严两个方面的有机统一，宽严相济深刻体现了以人为本的价值理念，其核心是区别对待，目的在于最大程度的预防犯罪，减少矛盾。具体讲“严”就是对重犯从严，对首犯从严，对累犯从严，“宽”就是对偶犯、初犯、中止犯、未遂犯、预备犯和未成年犯从宽，做到惩治犯罪与保障人权的统一，全力维护社会稳定，化解矛盾，减少对抗，促进社会和谐。

检察机关必须按照构建社会主义和谐社会的要求，准确认识和把握“宽严相济”的刑事司法政策，在依法严厉打击严重刑事犯罪的同时，对犯罪分子依法能争取的尽量争取，能挽救的尽量挽救，能从宽处理的尽量从宽处理，最大程度地化消极因素为积极因素，为构建社会主义和谐社会服务。

我院认真执行“宽严相济”的刑事政策和刑事和解制度，一是对因民间纠纷引起的轻微刑事案件和交通事故，依照法律规定，运用和解的方式解决问题，同时，杜绝和防止“以钱买刑”现象。二是加强同政府有关部门，共青团、妇联工会等群团组织以及学校、社区的联系和配合，落实好违法犯罪未成年人的帮教措施，共同做好未成年人犯罪的预防工作。把未成年人犯罪案件重点放在“教育、感化、挽救”上，尤其是对那些主观恶性不深，犯罪手段一般，偶尔失足的未成年人犯罪，在法律允许的情况下尽量不采取逮捕措施，为未成年人改过自新，重塑明天创造机会。

(五)建立信访机制，化解社会矛盾

化解矛盾是检察机关参与综合治理的首要任务，检察机关要认真做好控告申诉工作，充分运用刑事、民事等手段，努力化解矛盾纠纷，消除不和谐因素，营造和谐氛围。一是认真地解决信访难题。充分发挥控告、申诉、举报的“窗口”作用，推行执法关口前移，建立健全信访工作的长效机制，畅通信访渠道，深入乡镇流动接访，开通网上举报，让人民群众真切地体验到检察机关执法为民带来的实惠和便利;二是积极地帮助化解社会矛盾。在刑事检察工作中，严格区分罪与非罪界限，对于农村因邻里纠纷和家庭矛盾引发的轻微刑事案件，坚持以教育挽救为主的原则，根据实际情况，慎用刑事措施，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，充分体现依法从宽的一面，努力营造邻里互谅互让、家庭和睦相处的和谐氛围;三是主动地处理民事纠纷。对诉讼主体为农民和诉讼内容在农村的各类程序严重违法、实体处理不公、适用法律错误的生效民事行政案件及时受理、依法审查，坚持“公平、公正、合法”的办案原则，充分运用抗诉和检察建议的方式监督审判机关依法纠正。促进法律正确实施，维护社会和谐稳定。

总之，对社会治安实行综合治理，是已被实践证明了的解决我国社会治安问题的有效方法，作为国家机器重要组成部分的检察机关，要以与时俱进的工作状态，在检察实践中不断探索和拓宽社会治安综合治理的工作途径，充分发挥手段、力量、措施上的综合优势和主力军作用，努力为构建和谐社会、促进社会稳定发挥积极的作用。

第三篇：保险行业参与社会治安综合治理工作汇报材料

近年来，在党中央、国务院和中央综治委的正确领导下，保险业认真贯彻落实《中国保监会中央综治办关于保险业参与平安建设的指导意见》，加强与综治成员部门协调配合，建立互动机制和合作平台，将保险创新与服务社会治安综合治理工作有机结合，协助解决社会治安领域的突出问题，为维护社会和谐稳定做出了积极贡献。为深入贯彻落实科学发展观，积极应

对国际金融危机对维护社会稳定工作带来的新挑战，进一步推动保险业参与社会治安综合治理工作.一、充分认识当前形势下保险业参与社会治安综合治理工作的重要意义

近年来，我国经济平稳较快发展，社会和谐稳定，社会治安状况总体良好，社会治安综合治理成效显著。保险作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，在参与社会治安综合治理工作中发挥了积极作用。当前，受国际金融危机和全球性经济衰退影响，我国经济社会发展面临严峻形势和挑战，维护社会稳定任务更加艰巨。这对保险业进一步发挥保险功能作用，全方位、深层次参与社会治安治理工作提出了更高的要求。全行业要增强危机意识、忧患意识和责任意识，紧密围绕中央“保增长、保民生、保稳定”的战略部署，牢固树立“发展是硬道理，稳定是硬任务”的观念，在坚持“防风险，调结构，稳增长”工作方针，全力推动行业平稳较快发展的同时，积极参与社会治安综合治理工作，全力维护社会大局的稳定。

二、继续深入推进保险业参与平安建设

开展平安建设是新形势下加强社会治安综合治理工作的重要举措。近年来，保险业通过多种方式积极参与平安建设，预防和减少重特大安全生产事故，支持参与灾后重建，保障人民群众安居乐业，协助化解社会矛盾和加强社会管理，对于促进生产、生活和社会平安起到了明显推动作用。今后一段时期，要继续贯彻《中国保监会中央综治办关于保险业参与平安建设的指导意见》要求，明确工作目标，把握工作重点，深入推动保险业参与平安建设工作。

积极发展责任保险，促进社会和谐稳定。扎实做好落实保监会与有关部门联合发文贯彻落实工作，积极推动火灾、安全生产、校方责任、环境污染、产品质量、旅游、医疗等领域责任保险发展。继续完善交强险配套制度，改进完善交强险互碰自赔快速处理机制，保障城乡道路交通安全畅通。

依托“三农”保险业务，广泛参与农村平安建设工作。稳步推进政策性农业保险发展，不断扩大农业保险覆盖面。在试点基础上，推动农房保险、农民工意外保险发展。积极发展农村小额保险，探索建立农业保险、农村小额保险与农村信贷的联动机制，为缓解农民“贷款难”服务。加强“三农”保险机构和网点建设，建立健全“三农”保险服务网络。加强与气象、水利、畜牧等部门合作，运用现代技术手段，提升农业防灾防损水平。

大力发展商业养老和健康保险。结合社会保障体制改革，大力发展个人、团体养老等保险业务。积极探索保险业参与和服务医疗卫生体制改革的新途径和有效模式，为完善国家医疗保障体系服务。

加强警保合作。认真总结推广部分地区开展“治安保险”的做法，把居民财产保险与治安管理工作有机结合起来，协助解决社会治安管理问题，切实提高社区治安防范水平。

健全重大自然灾害、安全事故的快速反应机制和协同工作机制，妥善处理各类重大风险事件。发生重大灾害事故，要及时启动应急预案，迅速组织查勘理赔，在切实履行保险赔付责任的同时，配合政府有关部门做好灾后重建工作，帮助受灾企业和群众尽快恢复生产生活秩序。通过认真总结奥运保险保障工作经验，积极为上海世博会等国内、国际重大活动提供有力风险保障。

三、建立完善流动人口保险保障体系，服务流动人口管理

流动人口服务管理是当前社会治安综合治理工作的一项重点工作。保险业要紧密结合实际，将流动人口保险保障体系建设作为保险业进一步发挥社会管理功能的一项重要任务。要因地制宜，创新方式方法，积极开展多种模式的农民工保险试点，取得成功后推广。积极开发适合农民工和用工单位投保的农民工补充养老、补充医疗等险种。加强管理和服务，以意外伤害、补充医疗等为重点，全面推动农民工保险发展。要积极配合国家稳定和促进流动人口就业政策，吸纳具备条件的流动人员进入保险业工作，缓解流动人口就业压力。

四、着力规范保险市场秩序，切实做好保险业矛盾纠纷排查化解工作

今年以来，在各保监局和保险公司的积极努力下，保险市场秩序有所好转，但销售误导和理赔难问题仍比较突出，广大投保人和被保险人意见依然较大，也积累与形成了不少矛盾纠纷。各单位要认真落实全保会和一季度监管工作会议、一季度监管情况通报会精神，下大力整治保险市场秩序，尤其是要突出销售误导和理赔难问题的综合治理，积极创新保险服务，不断提高服务质量和水平。各保监局和保险公司要高度重视矛盾纠纷的排查化解工作，加大检查监督力度，完善各种制度与机制，做实基础服务工作，有力推动矛盾纠纷从事后处理向事前防范的转移。各保监局要加大查处侵害被保险人权益违法违规案件的力度，切实维护被保险人利益。各保险公司要督促分支机构认真落实有关政策与规定，积极预防纠纷，第一时间妥善处理好纠纷，坚决及时化解好纠纷。

第四篇：江苏省妇联积极参与社会治安综合治理工作

发布时间：2011-02-22 发布人：(省妇联权益部)

2010年，按照全省社会治安综合治理和平安创建工作的总体要求，省妇联认真履行综治成员单位工作职责，以维护妇女儿童权益为己任，以深入开展平安家庭创建为重点，主动融入社会稳定工作大局，抓住新机遇、开拓新思路、落实新举措、推广新经验，为促进男女平等、建设平安江苏、构建和谐社会作出了新的贡献。

一、强化领导，综治与平安建设工作有序推进

一是加强组织领导。省妇联始终把综治和平安创建工作作为全会重要工作任务，坚持一把手负责制，张京霞主席亲自抓，重大会议和活动全部参加并讲话，权益部作为责任部门具体负责工作的执行和推进。一年中，做到党组会、主席会及时传达省综治委有关会议精神，并召开专题会议研究落实举措;综治和“平安家庭”创建、法制宣传教育、信访等工作明确列入全会工作要点和重点工作责任分解表，纳入妇联系统工作目标考核体系。省妇联还积极担负起“平安家庭”创建活动领导小组办公室职责，通过召开委员和联络员会议及创建工作专题会议，交流工作情况，总结工作经验，研究创建活动新思路，制定创建活动新举措。今年，我们在徐州召开“维护妇女权益和社会稳定”工作推进会，总结、交流、推广各地开展法制宣传提高妇女法律素质、整合资源维护妇女权益、诉调对接参与矛盾纠纷调处、创建平安家庭促进社会稳定等方面的好经验好做法，省委常委、政法委书记林祥国出席会议并做重要讲话，对妇联参与综治和平安创建工作取得的成绩给予充分肯定并提出更高要求;我们还联合省法院、省公安厅在无锡召开家庭暴力受害者人身保护工作推进会，省法院院长公丕祥、省妇联主席张京霞、省公安厅副厅长秦军等领导到会讲话，分别对本系统工作进行全面部署，为有效遏制家庭暴力，维护家庭和睦稳定提供了重要保障。

二是加强责任落实。省平安家庭创建工作领导小组年初制定下发了《关于在全省开展“平安家庭”创建活动的实施意见》及考核办法，提出创建活动的总体目标和要求，明确今年平安家庭创建工作围绕 “六防”、“六无”的总体目标，提出了制定“三进家庭”的具体任务和要求。通过联络员会议明确各成员单位工作职责，同时通过妇联系统工作会议，逐级把创建责任分解到条线、基层和家庭。

三是加强督促检查。今年，我们通过“三个必”强化督促检查。省妇联领导每次深入基层调研，都把平安创建作为必查内容;每次召开妇联条线工作会议，都把平安创建作为必报内容，特别要求各市每半年进行一次专题汇报，及时了解各地平安创建的总体情况和存在问题;每次召开工作推进会，都把平安创建现场作为必看内容，及时总结推广成功做法和经验，加强分类指导，提高创建水平。

二、突出重点，平安创建活动措施扎实

平安家庭创建特色鲜明。全省各级妇联把创建“平安家庭”作为促进平安江苏建设的重中之重，大力推进法律和平安知识、安全防范措施、矛盾纠纷调解三进家庭，丰富了“平安家庭”创建的内容和形式。一是推进法律和平安知识进家庭。省妇联组织编印《家庭平安知识手册》和《优秀维权案例》4万册，免费发放到基层，给广大家庭提供学习和借鉴的资料。今年“三八”期间，我们启动 “建设平安家庭，促进和谐稳定”法制宣传服务环省行活动，省妇儿工委主任、副省长李小敏亲自参加启动仪式，并为参加环省行的法律知识宣讲团、以案说法采风团、法律援助服务团三支队伍授旗。一年来，我们组织专家学者深入基层，巡回宣讲30多场次，把法律和平安知识送进社区乡村。各级妇联大力宣传普及防火、防盗、防抢、防拐卖、防暴力、防隐患等生活安全常识，使平安理念、平安知识深入千家万户。广泛开展“家庭防犯罪促稳定”、“不让毒品进我家”、“平安驻我家”等活动，通过签订家庭养老协议、表彰“优秀母亲”、“尊老爱幼好家庭”等形式，引导广大家庭践行健康、文明、科学生活方式，远离毒品和犯罪。二是推进安全防范措施进家庭。各级妇联积极配合相关单位，动员和号召广大家庭，重视技防产品在维护家庭平安和社会稳定中的作用，根据地域特点、防范需要和家庭经济承受能力推荐适用的技防设施和防范模式，“平安E家”、家庭门磁、防盗抢报警器等技防小产品及“十户联防、警铃入户”防范模式在农村家庭得到广泛应用。三是推进矛盾纠纷调解进家庭。今年，省妇联制定下发了《关于加强基层妇女维权站建设工作的意见》，明确提出用2年时间，在乡镇(街道)、村(社区)全面建立妇女维权站的目标要求，并对维权站的组织领导、基本职能、硬件设施、队伍建设、工作制度等作了明确规定。各级妇联因地制宜，充分利用乡镇(街道)、村(社区)现有资源，依托综治中心和大调解中心、依托村居“妇女儿童之家”挂牌建站，目前，已有90%的乡镇(街道)、50%的村(社区)建立妇女维权站，面向妇女和家庭开展维权服务。省妇联要求各级妇联在基层群众中组建平安家庭信息员、矛盾纠纷调解员、政策法律宣传员队伍，定期进村居入家庭走访，宣传法律知识，及早发现矛盾，及时化解纠纷。同时，深入开展创建“流动妇女平安之家”、“资助单亲贫困母亲”、“爱心妈妈”等活动，特别关注失业、单亲等特殊家庭和存在吸毒等问题家庭，帮助她们解决生产生活中的实际困难，真正做到帮助一名妇女，稳定一个家庭。通过一年的努力，平安家庭创建覆盖面进一步扩大，吸引力和社会影响力进一步增强。

成员单位联动成效明显。维护家庭和睦稳定被越来越多的单位所重视关注和支持。今年上半年，我们进一步加大妇女维权力度，通过维权促进维稳取得明显成效。上半年，省法院、省公安厅、省妇联召开推进会，推广无锡市崇安区法院、公安局在家庭暴力受害者人身保护工作中的成功经验和做法，同时出台了《关于依法处理涉及家庭暴力婚姻家庭案件若干问题的指导意见》，以规范性文件的形式明确了各部门职责，有效探索并解决了人身安全保护裁定和执行问题。各地认真贯彻落实会议和文件精神，受害者人身保护裁定和执行工作正在全省逐步推开。这项工作为全国首创，全国妇联副主席到会讲话，年底，这项工作经验由省法院的同志做代表，在反家暴国际会议上作专题介绍，与会代表对此给予高度评价。今年，省妇联推出了“维护妇女权益示范岗”创建活动，旨在进一步动员社会各方力量，积极参与妇女维权工作，帮助解决妇女维权中和重点难点问题，更好地维护妇女权益、促进社会稳定。各级妇联广泛宣传发动，与妇女权益密切相关的各个行业、各个领域的部门和单位积极参与争创，各争创单位将维护妇女权益与本部门工作紧密结合起来，保障妇女权益成为各职能部门共同的责任，依法维护妇女权益权的社会化程度明显提升，维护社会稳定作用进一步得到显现。

联系点共建有效推进。宿迁市宿豫区是省妇联平安共建联系点。为推进联系点综治和平安创建工作，我们与宿豫区共同协商讨论，联合制定出台共建意见，规范共建工作。省妇联领导和责任部门两次深入联系点开展调研，就创建工作中存在的困难、问题以及如何推动新一轮平安创建进行认真研究，提出意见建议。省妇联还把宿豫区作为平安家庭创建工作联系点，帮助他们总结创建经验，提升创建质量和水平，并从有限的工作经费中挤出2万元，作为小技防进家庭的补助，同时免费赠送《家庭平安知识手册》和《优秀维权案例》等书籍和资料，为平安家庭创建工作提供有效的业务指导。

机关内部管理规范有序。我们通过各类会议及时传达省综合治理和平安创建工作会议及有关文件精神，增强机关干部的安全防范和维稳意识。通过开展法制道德教育活动和反腐倡廉警示教育活动，提高广大干部学法、知法、守法的意识和能力。通过制定完善机关和直属单位安全保卫制度，加强督促检查和考核，强化安全防范和管理。特别是加强妇女儿童活动中心、妇女干部学校安全防范措施的指导检查，促进校园安全。同时，我们还在机关和直属单位开展“百日安全驾驶竞赛”活动，努力营造安全和谐的良好工作环境。

三、抓住难点，维权和综治平安创建工作同步推进

积极参与矛盾纠纷调解。一是积极参与诉调对接。一年来，各级妇联争取法院的支持，建立妇女维权合议庭356个，对妇女维权案件优先调解、优先立案、优先审理、优先执行。各级法院充分发挥全省1232名妇联干部特邀调解员和572名人民陪审员的作用，参与8000多件案件的调解和审理，打造了一条婚姻家庭矛盾调解和案件审理的绿色通道。二是积极探索公调对接。各级妇联争取公安部门的支持，在基层派出所普遍建立家暴投诉站，将家暴投诉纳入“110”出警范围，同时及时总结并推广徐州、南通等市公调对接经验，把妇联纳入公调对接横向联系网络，对家庭内部矛盾及公民之间、邻里之间的纠纷，公安机关接警后及时与妇联对接，充分发挥妇联干部语言贴近百姓，善于做群众工作的优势，提高了矛盾化解的成功率。三是积极融入大调解格局。针对婚姻家庭矛盾和邻里纠纷比较突出的现状，各级妇联争取政法综治和司法行政部门的支持，依托综治中心和大调解中心开设妇女投诉咨询窗口，开展矛盾纠纷调解。通过建立周例会、分析会、调处会“三会”制度，实现了群众来访联接、矛盾纠纷联调、突发事件联动，在综治维稳大局中进一步推进了妇联维权工作。

努力提升信访服务水平。一是坚持信访制度。省及各级妇联坚持领导值班制、首问负责制、分级管理制、重大信访报告和专家会办等制度，充分发挥五级信访网络、江苏妇女网“网上信访平台”、妇女维权热线12338的作用，及时为妇女群众提供便捷的法律咨询和心理疏导服务，妥善协调处理涉及妇女权益的群众上访和重点案件。一年来，全省县级以上妇联接待信访7930件，其中省妇联接处近800件，直接办理疑难信访36件。二是注重把握舆情。充分利用信访窗口，掌握妇女群众诉求，及时分析舆情，对苗头性、倾向性问题和重要信访人采取果断措施，切实有效预防矛盾升级和事态扩大。针对今年大事多、突发性事件多的特点，省妇联先后三次下发通知，要求各级妇联做好妇女群体的信访息诉工作。三是重视个案维权。针对信访中反映的严重侵害妇女儿童权益的案件，省及各级妇联切实协同有关部门会办处理，对符合法律援助的对象给予及时服务和救助，为受害妇女伸张正义。省妇联在全省征集汇编了一批优秀个案维权案例，其中有三个案例被全国妇联评为一等奖。

扎实帮教特殊群体。各级妇联在收教所、劳教所、看守所、戒毒所、监狱等特殊场所建立帮教基地、特困服刑人员子女帮扶驿站，利用“三八”妇女节、中秋节、国际禁毒日等重要节点，通过组织法律、心理专家和女企业家、社会爱心人士开展法律法规、职业技能、心理疏导、所外试工等咨询服务活动，积极开展服刑在教人员及其家庭的帮扶工作，为稳定家庭、平安一方做出了积极贡献。今年“三八”节、中秋节，省妇联联合省司法厅、省教育厅等单位，在省女子劳教所、省未成年人管教所开展主题帮教活动，组织动员女企业家建立所外试工和安置基地，为女子劳教人员和未成年犯提供暖心和安心服务。

用心关爱留守流动妇女儿童。留守流动妇女儿童的安全，直接关系到广大农村亿万家庭的幸福和社会的稳定和谐。各级妇联树立“一切为了孩子，为了一切孩子”理念，开展“社会妈妈”关爱行动。广泛发动女党员、女干部、女企业家、致富女能手及“五老”人员与留守儿童结对，从单纯的经济资助拓展为生活关怀、心理咨询、学习辅导等全方位的帮护。实施“让我玩”城市流动青少年体育运动项目，通过开展形式多样的体育娱乐活动，帮助城市流动儿童增强自信心，培养创造力。实施“共享蓝天”工程，以各地妇女儿童活动中心为依托，开展各类科普教育活动，开设爱心美术班，举办留守流动儿童书画展，有效拓展了留守流动儿童的活动空间和学习视野。推广“儿童快乐家园”项目，通过整合妇联内部资源和社会资源，在乡镇街道建立专门活动阵地，为留守流动儿童提供安全、心理、学习、卫生、娱乐、生活等方面的服务与指导。继续实施国际劳工组织预防青少年拐卖项目，在流动青少年中广泛开展“预防拐卖安全流动”宣传教育活动，减少青少年被拐卖事件的发生。

一年来，在省综治委的高度重视和精心指导下，我们在推进综合治理和平安创建方面取得了一定的成绩，但与省综治委的总体要求相比，与广大妇女群众的期望相比，还存在许多不足，我们将进一步认真研究探讨，狠抓薄弱环节，推动综治和平安建设工作取得新突破。

第五篇：参与式治理

“参与式治理”研究述评

[关键词] 参与式治理;公民社会;述评

[摘 要] 参与式治理，是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。参与式作为一种新型的治理模式，是参与式民主在治理中的运用。参与式治理在世界范围内的实施和推广，改善了当地的政治生态，提升了公民的主体意识，促进了当地经济和社会发展。作者通过对参与式治理的全面考察，认为参与式治理对中国的“治道变革”和政府治理模式的创新，具有十分重要的借鉴和启示：参与式治理作为一个“决策框架”，有利于政府自身决策的科学化和民主化;有助于重塑政府与公民的关系;有助于培育公民社会，塑造“良好公民”;参与式治理从地方和基层入手的实践本质也给出了我们治理创新的方向。

[中图分类号] D089[文献标识码] A[文章编号] 0257-2826(2009)08-0075-08

在全球化的今天，政府的作用不是减弱而是增强了。我们关注的不再是“大政府还是小政府”，而是政府是否有效，换句话说，我们需要更好的政府治理。许多政府领导者和公务

[]()人员都在不断地努力寻找好的治理方法。1P25在政治与行政日益不分的现实下，能否找到一种治理模式：既能满足日益高涨的公民政治参与的诉求，又能保证“良好”的政治输入和输出?既能克服当前代议制民主下政治的种种弊端，建立一个透明、责任、公平、有效的政府，又能塑造优秀的公民，从而实现人类善治和科学发展的目标?

参与式治理(participatory governance)便是这样的一种尝试。关于“参与式”的研究

[][]已经持续了好多年，如佩特曼的“参与式民主”2和巴伯的“强势民主”。3上世纪90年代以来，伴随着“治理”的出现，“参与式治理”这一术语开始被学术界采用。对于“参与式治理”，尽管可能有术语上的不同，但有一点是一致的，那就是强调利害相关者(stakeholders)自下而上的参与。

国外近年来参与式治理的研究成果主要有：格瑞特和古彼普主编的《参与式治理：政治和社会启示》，海奈特等人主编的《可持续性、创新和参与式治理》、《多层次的参与式治理》，

[][][]冯和赖特著的《深化民主：赋权参与式治理中的制度创新》，等等。456联合国、世界银行等国际组织以及“公民参与世界联盟(CIVICUS)”等国际NGO也对参与式治理给予了极大关注。国内参与式治理的研究刚刚起步，主要成果有：王敬尧的《参与式治理：中国社区建设实证研究》和余逊达、赵永茂主编的《参与式地方治理研究》等。

参与式治理在世界范围内的实施和推广，改善了当地的政治生态，提升了公民的主体意识，促进了当地经济和社会发展。本文试图通过对这一新型治理模式的内涵、实践面向以及存在问题的全面考察，给出参与式治理的全貌。最后希望这一治理模式能对中国地方政府改革和治理转型有所借鉴。

一、“参与式治理”的研究面向及其主要内涵

参与式治理作为社会科学的“流行话语”，学者们的理解不同。目前这一术语的运用，主要集中在三个方面：

(1)参与式治理是一个规范性的概念，等同于“协商民主”或“审议民主”。在这一用法上，参与式治理与以往的“参与式民主”、“强势民主”的概念没有太大区别。参与式治理被看做是“参与式民主”、“协商民主”或“强势民主”的实践，是治疗当前代议民主的良方。[7]参与式治理通过扩展公民参与的规模和深度来扩大民主。

(注：①K•帕帕达基斯和彼得斯一样，是从决策的角度理解参与式治理。彼得斯的“参与式国家”或“参与式政府”也可被理解为参与式治理的一种模式。英文语境中的“国家(state)”是和“社会(society)”相对应的一个概念，在这里大致等同于中文的“政府”，因此“参与式国家”也称为“参与式政府”。彼得斯本人也在书中将两个概念混用。

②台湾学者将其译为“授能参与式治理”。参见鲁炳炎：《授能参与治理之研究》，中国政治学会暨“多元社会、和解政治与共识民主”学术研讨会，台北，中央研究院，2005。

③“治理”本身就包含参与的意义，没有参与，治理无从谈起。

(2)参与式治理是一个利害相关者参与的“决策过程”。8K. 帕帕达基斯在《公民社会、参与式治理和体面工作计划》里写道：“在这个框架内，公共事务的运转并非单单委托给政府或行政当局，还涉及国家和社会团体的合作。参与式治理是“一种运用民主方式使公

[]共决策更加审慎、参与、透明和责任的努力”①。

(3)参与式治理是一个经验分析概念，强调治理过程包括决策在内的全程“参与”。利害相关者(stakeholders)不仅要参与“决策过程”，而且要参与政策执行。从这个意义上理解，一些学者将参与式治理等同于“多中心治理”、“协力治理”、“网络治理”、“合作治理”和“公民治理”等一些“时髦”的治理概念。

以上参与式治理术语的不同运用也可以看做参与式治理的深化轨迹：从影响决策到参与决策再到参与治理。因此可以说，参与式治理是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。参与式治理具有以下几个特征：

(1)参与式治理是一个赋权的过程。参与式治理被有的学者称为“赋权参与式治理”(empowered participatory governance)②，即赋权给那些与政策具有利害关系的个人或组织，扩大其参与公共政策的决策过程。阿尔休•冯和埃瑞克•赖特通过对四个案例的考察得出：“虽然这四个案例在方案设计、问题领域和规模上各不相同，但是都有一个期望，那就是深化、拓宽普通公民有效参与和影响那些与他们直接相关的政策的途径。根据这一共同特

[]征，我们将其称为‘赋权参与式治理’”。4“参与”和“赋权”是“赋权参与式治理”的核心概念。

(2)参与式治理更加突出“参与”。“参与”是在决策的制定和决策的过程中，那些受决策影响的人，尤其是边缘群众和弱势人群，能够有效地参与进来。参与式治理与其他治理模式最大的区别就在于更加强调“参与”的价值和意义③。参与式治理要求非政府组织和公民个人直接地、积极地参与社会公共事务的治理过程，发展政府、社会组织、私营企业以

[]及公民各主体间的多元参与、合作、协商。9在参与式治理中，参与不仅是自身的目的，而

[]且是在社会群体中分享资源、权力和责任，也是政治资源的整合和系统转型的过程。10

(3)参与式治理强调“利害相关人”的权力和责任。利害相关人指的是与政府政策有切身利害关系或受到政策影响的公民，有时也包括基层官员。从理论上讲，公民是国家正式

[]()的所有者，但是在代议制下，公民对国家的所有权只是一面“象征的旗帜”。11P527-540参

[]()与式治理模式是新型政府治理的最好模式，因为它满足了“利害相关人”的要求。12P137-147对于“利害相关人”，权利和责任是对等的，参与式治理意味着参与者在行使权力的同时，要承担相应的责任和义务。

(4)参与式治理是政府与公民的合作治理。参与式治理主张政府与公民建立良性互动的合作关系，鼓励公民参与公共事务，增强政府与公共行政机构、公民和其他社会主体如媒体、学校和私人、第三部门的协商和合作。1

1[

](P527-540)

在斯蒂芬•弗里德曼看来，政府允许公民社团成为治理伙伴的原因之一就是为了确保政府政策目标的实现。公民的默许或支持对政府目标至关重要。为了确保所需要的合作，政府邀请这些公民团体的代表参加决策和

[]监督执行，确保政府的平稳运行。政府希望鼓励公民参与使决策更容易。13张康之认为，

[各国在政府和非政府的部门间建立的合作治理机制就是参与式治理。

(5)参与式治理发挥公民社会的作用。与参与式治理紧密相连的是公民社会概念。公民社会指的是志愿、自组织的结构和实体。这些组织被纳入参与式治理中，以代表不同类型的利

[]害相关人。参与式治理成功的关键要素之一就是要有一个强大的组织良好的公民社会。15王敬尧认为，随着中国公民社会的形象日益清晰化，政府不再被认为是合法权力的唯一源泉，

[]公民社会同样也是合法权力的来源，治理过程是民主行政的一种新的实现形式。16

(6)参与式治理是网络治理。这是以网络为分析单元来理解参与式治理。参与式治理认为，在许多公共问题上，单靠政府努力是不够的，有必要与商业部门、自愿部门和市民连结，形成一种建立在信任和规则基础上的相互依赖、持续互动的、互利互惠、有着相当程度的自组织网络。参与式治理认为，参与对形成社会资本具有重要作用，社会资本包括在市场领域之外在不同的个人和群体之间形成的关系网络。参与式治理创造机会去加强这些网络和建立新的网络，无论是连接相似社会地位人们的“契约”网络还是允许不同社会地位人们相

[]互走近的“桥梁“网络。17

二、为什么需要参与式治理?

参与式治理的出现，有其理论需要和现实的背景。首先是民主的考量。上世纪70年代以来，代议制民主的弊端日渐暴露。为此，学者们提出了“参与式民主”或“强势民主”、“协商民主”，来解决“民主的赤字”。其指导原则是：“凡生活受到某项决策影响的人，就

[]()应该参与那些决策的制订过程。”18P15他们认为，参与式民主能够弱化人们对权力中心的疏离感，增强对集体问题的关注，从而培养出积极的公民。参与式治理被看做是“参与式民

[]主”、“协商民主”或“强势民主”的实践。7参与式治理通过扩展参与来深化民主。

其次，参与式治理的出现，是政府治理转型的需要。传统的官僚制无法应对日益增多的经济和社会问题，以政治与行政二分法的政府管理模式日益僵化、缺乏回应性和效率低下。与此同时，随着政府职能扩张，官僚机构和公务员队伍也相应膨胀。为解决市场失灵产生的凯恩斯主义却带来了政府的失灵。治理理论正是在此背景下应运而生。治理理论的提出意味着政府治理模式从“统治”到“治理”的转变。参与式治理倡导政府与社会的伙伴关系，认为只有培育公共精神，培育公民社会，改革传统的行政管理体制，才能缓解政府政治合法性[]危机，实现治理转型。19

参与式治理还有一个基本的假设：治理过程中参与度越大，信息就越充分，就会有更好的输出。盖伊•彼得斯认为，公共部门提供的公共产品和服务与低层公务员和普通公民的利益密切相关，相关的计划和政策对他们影响最大，他们对此掌握的知识和信息也最多。因此，如果排除公众对决策的参与，就会造成政策上的失误而不能实现预定的治理目标。彼得斯写道：“要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外

[]()的成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。”1P60-73奥斯特罗姆也提到地方知识的重[]要性。20

参与式治理对公民参与的强调，也契合了新公共行政的价值取向。过去的公共行政只强调如何达成组织的效率，却完全忽略了其服务的对象，这一“目标错置”的现象背离了现代民主政治的原则，也完全漠视了公民权和公共精神。公民只有在参与中才能实现自己的公民资格，在广泛的参与过程中培育公共精神。通过全方位的公民参与(citizen participatory)和投入(citizen engagement)塑造“良好的公民”是参与式治理的一个重要目的。

参与式治理也是培育社会资本的需要。参与式治理被看做是对抗社会问题的方法，包括社会排斥、政治冷漠等等。在大转型和碎片化的社会里，公民的普遍和积极参与是培育社会资本的一个方法，对建设一个有凝聚力的社会是非常必要的。

三、参与式治理的实践面向

从上世纪80年代以来，国际社会见证了参与式治理在各地的实践。巴西的参与式预算，美国的邻里治理，印度的村镇自治，孟加拉的公共服务提供改革，南非的工人合作治理，乌干达的听证制度，等等，这些措施给当地带来了积极的治理变化，也引起了巨大的示范效应。目前，参与式治理在世界各地都有推广和实施。那么，究竟如何“参与”和“治理”呢?

冯和赖特给出了参与式治理的三个基本原则：(1)“实践导向”。关注具体的现实问题比如提供公共安全、培训工人、照顾病人或重建市政预算等;(2)“自下而上参与”。针对那些受身边问题影响最深的人，“和这具有最密切关系的普通公民和官员”;(3)“协商或审议解决”。其中参与者倾听每一个选项，通过正确的思考和协商，产生最后方案。

斯奈德认为，参与式治理的第一个基本原则就是至关重要的完备而准确的信息。政策建立在准确全面的信息上。信息不只是一个技术问题，也是一个社会和政治问题。现实中不同的信息被不同的人掌握，参与过程增加他们对决策结果的影响。第二个基本原理，建立有效的委托和责任机制，确保决策者有委托责任，这样政策实施起来才更有效率、有效果。

他将传统的决策和参与式治理作了一个对比。

21[

](P521-534)



[]

彼得斯认为参与至少可以通过四种机制来实现参与式治理。1第一，如果公民认为政府服务不佳或制度运转不当，他们有权申述。为了使这种权力有效，首先必须要让公民了解公共部门。因此，有效的公民权和参与的要求之一就是进一步开放政府，保证公民的知情权。第二，参与机制是通过增强公民独立决策，采用由下而上的政策制定过程。第三，公共政策应该让公众通过对话过程做出。第四，公民参与提供服务。

综合看来，当前参与式治理的实践主要集中在三个方面：

(1)参与式财政预算。“参与式财政”(participatory budgeting)是参与式治理的一个重要方面，是公民个人和不同群体、不同利益的代表直接参与地方和社区公共财政的开支和投资决策的一种方式。它包括公众直接参与财政预算的制定、决定财政开支和投资的方向、目标及其优先顺序、规定政府和官员的责任、监督财政开支过程及其效益等不同环节。巴西

[]1988年的公民宪章为参与式预算创造了法律基础。151989年，巴西阿雷格里市(Porto Alegre)进行公民直接参与城市财政预算的改革，即由民众讨论决定“市”和“区”的教育和社会预算，自下而上地决定资源的分配及决定政府的施政方针，这一新的地方治理形式被称之为“参与式预算”。“参与式预算”很快扩展到世界其他一些国家和地区。

(2)社区参与式治理。在美国，参与式治理在社区表现为邻里委员会。对社区控制和邻里政府要求的增加，使得许多地区已经在不同邻里区域建起了“小市政厅”，很多地方还

[]()引入了以邻里为基础的咨询委员会，来为邻里最关切的问题的决策提供帮助。22P79-801988年，伊利诺伊州通过法令，公立学校的管理向邻里开放，通过邻里参与的形式建立地方学校委员会(Local School Council)管理学校事务。为了应对治安环境的恶化，芝加哥警务部门仿效学校的参与式治理方法，开始倡导“社区警务”，实施了一个“芝加哥替代警务战略(Chicago Alternative Policing Strategy)”，将治安的责任从警察部门转移到邻里治安委员会。[(3)农村参与式治理和可持续发展。在这里，参与式治理和脱贫、植被保护、灌区治理等

[]一些农村发展项目联系在一起。23

参与式治理不只是有效公共管理的工具，而且常常被看做可持续发展的前提条件。参与

[]式治理是可持续发展的一个向量。24帕帕达基斯研究公民社会组织如何在参与式治理的框架下工作可能有助于实现体面工作议程的目标。作者考察了南非的经验，研究集中在三个领

[]域：职业创造和减贫，健康保健和艾滋病，童工。考察了在这些问题上的政策参与。25一些学者认为，参与式治理应当逐渐赋权给公民，特别是穷人和社会的最弱势群体，以便他们能将他们单个的力量变成真正讨价还价的权力。有的学者认为，参与式治理项目的目的是增

[]强南方国家公民社会和政府行为者的能力，促进和实践国家和地区层面的参与治理。26

四、参与式治理的限度及其面临的挑战

参与式治理作为一种新型治理模式，有其自身的应用限度，具体表现为三对矛盾：

(1)如何处理好集体行动中的“参与”和“主导”?参与式治理要求利害相关人的参与，是政府、民间组织和公民个人的合作治理。在治理过程中，相关各方要充分协商，做出决策并加以执行。如何协调政府、公民组织甚至外部团体的行动是一个大的难题，他们之间的矛盾和冲突通过协商来解决，然而协商产生分歧怎么办?如果仍然是政府说了算，那参与式治理就变成了一个“时髦的口号“;如果公民组织说了算，那么如何保证公民组织不被利益集团收买或占据?即使真正做到了赋权于民，这时候又会出现“集体行动的困境”。而且，如同治理一样，参与式治理对“平等参与”、“伙伴关系”、“多中心”的过分强调可能导致治理过程的无权威和无中心，可能“瓦解公共利益形成的基础，使得任何建设性的公共领域成

[]为不可能，并进而削弱针对重大政治问题达成共识和采取集体行动的能力。27

(2)如何协调治理过程中的“民主”和“专家(官僚)”的关系?也就是如何处理好地方知识和专业知识、多数和少数的矛盾。正如余逊达所言：在一个分工的时代，人民是否真

[]()有足够的能力和知识去参与公共事务的处理?28P1理查德•博克斯认为，民众往往从具体的事务中组建提取并建立概念，他们并不习惯广泛而抽象地思考问题。公共管理当局与公民

[29]委员会经常会在观点上产生分歧，并且很难就某些议题达成一致。这一矛盾其实就是治理的“公共性”和“专业性”之间的冲突。

(3)如何平衡“外部资源”与“内部力量”?“参与式治理”的落脚点在“治理”上，而治理，尤其是地方治理归根到底与公民最为利害相关，因此他们才是根本的力量。政府和志愿团体的参与，是为地方治理提供了外部支持的资源。问题是：外部力量推动的革新和改变，只能持续一段时间。一旦外部的支持没有了，公民的参与热情退去，一切又恢复以往。

[]有的学者因此认为，参与式治理的成功取决于政府的意愿。30如何保持参与式治理实践的长期稳定性，就需要培植“内部力量”。参与式治理通过政府的赋权、志愿组织的推动、公民在决策和实施过程切实的参与，培育公民的民主素养和公民精神。从这个意识上讲，一些学者将参与式治理称为“民主的学校”。从“民主的学校”学到的民主素养和公民精神，就是自身“内生”的力量。即使外力去掉，这个力量也能确保参与式治理的良性运转。海奈特和斯密斯认为参与式治理的成功取决于文化。他们写道：参与式治理被认为能够带来更好的政府，更好的决策和更好的公民。但是，它的积极作用很大程度上取决于文化和地区背景。[31]

五、参与式治理对中国的启示

参与式治理作为一种新的治理模式，对中国的“治道变革”和政府治理模式的创新，无疑有着十分重要的启示。

首先，参与式治理作为一个“决策框架”，有利于政府自身决策的科学化和民主化。参与式治理的一个基本的假设是：公共部门提供的公共产品和服务与低层公务员和普通公民的利益密切相关，相关的政策对他们影响最大，他们对此掌握的知识和信息也最多，如果排除公众对决策的参与，就会造成政策上的失误而不能实现预定的治理目标。因此，参与式治理认为，要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是让那些长期被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的影响决策和参与决策的空间。目前我国各地的人民建议征集制度、听证制度、公民会议等，正是参与式治理的不同形式。通过公民广泛参与决策，不仅确保了政府决策的科学化，而且做到了民主决策。

其次，参与式治理有助于重塑政府与公民的关系。在参与式治理中，政府和公民社会同为治理活动的主体，因此，必然要求建立二者之间的互动合作关系。这一新型的政府与公民模式是对传统政府与公民两极摇摆关系的超越。传统模式下，政府与公民关系处在两极摇摆的状态：一个极端是一切推给社会，扩大社会自主领域，政府干预越少越好;另一极端是社会发育不起来，一切依赖政府，全能政府大包大揽。参与式治理在公民社会和政府之间建立互动合作的伙伴关系。参与式治理所倡导的公民大会和民主协商，在政府与公民之间创设了一个对话、交流、协商、合作的平台;互联网公共论坛的发展，增强了政府的回应性，成为政府与公民沟通和理解的新纽带和桥梁。参与式治理实现政府治理与社会自治的“无缝”对接，塑造良性互动的政府与公民关系。另外，参与式治理中的公民参与预算和政府绩效评估，也强化了政府的责任意识和政府与公民的关联。

再次，参与式治理要求培育公民社会，塑造“良好公民”。政府与公民社会的关系如同吉登斯所说，“国家和公民社会应当开展合作，每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者”，“在政府和公民社会之间并不存在永久的界限，根据情况的不同，政府有时候需要比

[]()较深入地干预公民社会的事务，有时候又必须从公民社会中退出来。”32P83要达到这一点，首先要有成熟的公民社会。然而，不同于西方的是：中国的国家与社会向来没有清晰的分野。健康的公民社会的缺失使得我们对“大政府”极其偏爱，“大政府”反过来又强化了社会的脆弱性和延缓了公民社会的自我发育和成熟，如此导致的公民社会发展滞后是中国政治发展和治理转型的一大障碍。参与式治理的成功需要一个强大的公民社会。强大的公民社会整合“原子化”公民个人的力量，对内维持社会自组织的韧性，对外以集体的力量与政府进行博弈合作，如此不仅实现政府与公民社会的协同治理，而且在这过程中捍卫公民的个人权利。

最后，参与式治理的实践本质给出了我们治理创新努力的方向。参与式治理没有深奥的理论内涵，现实的可操作性是其显著的特征。参与式治理从地方和基层入手，优化政府决策和治理行为，培育公民社会，促进公民参与，通过参与项目和行动的实践推广，达致治理模式的转型和治理目标的实现。对于中国而言，“参与式治理”的提出与地方治理和社区建设密切相关。我们的地方治理模式变革正是从参与式治理的理念出发，赋权于公民，在政府、公民个人和团体之间建立伙伴关系，使各种利益相关者能够参与决策，共同管理公共事务。同样，社区的参与式治理是多方合作的结果，在社区参与式治理方面，一些NGO也发挥了很大作用。

参与式治理的落脚点在“治理”，经由“参与”的“治理”走向“善治”。“善治”和参与式治理的取向是一致的，都是寻求政府与公民对公共生活的合作治理，寻求国家与公民社会两者的最佳结合状态。在此状态下，不仅有“优良的”政治生活，而且有经济、社会和人类自身的和谐发展。因此可以说，参与式治理的最终目标是人类社会的科学发展、和谐发展。