水资源合理开发利用的对策研究

2022-09-10

1 坚持水资源开发“全面规划, 统筹兼顾”的原则

我国的《水法》和《水污染防治法》阐明了有关水资源合理开发利用的一系列政策与原则。其中的一条重要原则是:全面规划, 统筹兼顾, 综合利用, 讲究效益, 发挥水资源的多种功能。

水资源在较大的空间范围内具有流动性, 一个流域往往涉及较广的地理和社会经济范围, 由于水资源不足现象普遍, 不同地区之间会发生争水的情况, 导致河流流量较小甚至断流, 或是水体污染。

水资源在时间上的分布也是不均匀的, 有时降水量很大形成洪水, 有时长时间内没有降水导致干旱。

水资源具有多种不同的功能, 例如工业生产、农业灌溉、生活用水、景观用水、航运、发电等, 往往只能满足一项或几项功能, 不可能同时满足所有功能, 因而不同功能之间可能会形成用水矛盾。

这些问题说明水资源在客观特性方面具有空间不平衡性和时间不平衡性, 从人的主观方面看水资源具有功能不平衡性 (或功能冲突性) 。这些不平衡性决定了要合理开发利用水资源, 就应当在空间、时间等方面对水资源进行全面规划:在功能开发中注重统筹兼顾。

2 推进水资源开发利用中的法制建设

作为一条基本经验, 我国历来重视水资源开发利用中的法制建设。从当前情况看, 仍应当加强这方面的工作, 进一步体现依法治水的思想。

这首先是计划经济向社会主义市场经济转变的客观要求。市场经济需要有完备的法律法规作为保障, 在这个意义上市场经济是一种法制经济。资源配置是市场经济的一项重要内容, 水资源已经成为经济活动 (包括日常生活) 的重要基础资源, 其开发利用方面暴露出来的一些问题同法制管理不完善有很大关系。特别是水资源问题有的能够依靠政府行政手段解决, 有的需主要依靠市场力量解决。对于后一种情况, 需要有相应的调节市场行为的法律法规, 这是原先计划体制条件下制定的法律法规所不具备的。

从现有水资源开发利用的法律法规看, 体系框架正逐步建成, 但具体条文过于原则, 可操作性不够。同时, 水资源开发利用正呈现出新的特点。例如, 随着水资源价值观的确立和强化, 原水己经不再是无偿的资源了。在其开发分配中, 有的已建立了收费制度, 但仍有大量原水被无偿取用, 对此迫切需要相应的法律法规。又如, 水环境污染正从局部范围向区域扩散, 水污染治理的全流域统一行动成为必要的措施。如在淮河第一阶段的治污行动中, 立法先行, 制定专门法规《淮河流域水污染防治暂行条例》, 依据法律权威保障和政府强力的实施, 是治淮行动的突出特点。为了使类似的污染治理行动常规化和全面推广, 有必要制定更多类似的法规。而且, 流域管理的内容将逐步从污染治理扩展到更多方面, 必要条件之一也是法规先行。再如, 在推广节约用水的工作中, 教育宣传能够起到一定的作用, 而在教育宣传的同时, 配以合理的经济政策对于推广节水型技术和设备将更为有效。这方面的政策还没有完全到位。

同立法的进程相比, 执法环节更加落后于实际社会生活的需要。在机构设置方面既有重叠问题, 又有虚设问题;在执法人员政治和业务素质、经费保证、社会法制观念等方面都有待加强。

在推进水资源开发利用法制建设的过程中, 应当积极吸取国内外特别是国内的先进经验。其中, 我国环境保护法制建设的经验值得借鉴。我国环境保护工作从70年代开始逐步系统地开展起来, 较早地注重了法制建设。1979年9月13日, 五届全国人大通过了《中华人民共和国环境保护法 (试行) 》, 使我国的环境保护工作走上了法制轨道, 至今坚持不懈, 不断发展。为了把环境法的要求落到实处, 在政策建设方面制定了预防为主、谁污染谁治理和强化环境管理三大环境政策, 并在实践中不断深化、细化, 形成了环境影响评价、“三同时”排污收费、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证、污染限期治理和污染集中控制等项制度和措施。在执法队伍建设方面, 明确国家、地方以及相关部门在环境保护上的责任, 充分调动各个方面执法的积极性。设立了从国家到省、市 (地) 、县比较健全的各级环境管理机构。同时, 又在工业、交通、农林、水利等部门设立行业或部门的环境管理机构, 形成了一个统一管理、分工协作的环境保护的管理休制。实践证明, 这种管理体制在执法保证方面起到了积极作用。上述法规政策体系构成了有中国特色环境保护道路的重要组成部分。

环境保护的法制建设经验对水资源开发利用有何启发?首先应注重对《水法》的深化和细化, 把在水资源开发利用实践中行之有效的制度和措施以法律法规的形式固定下来, 逐步形成各项专门法律和相关法规、国家法规和地方法规相结合的水资源开发利用的法规体系。

3 地表水和地下水的年际联合调度

不少城市的水文资料显示, 往往存在连续丰水年或连续枯水年的情况。如北京历史上的连续枯水年历时9年。连续枯水年将威胁城市供水系统的原水保证。据北京市规划设计研究院的唐炳华总工估算, 如果北京市从1999年开始进入连续枯水年, 到2006年左右将把几个主要水库的库存水吃完。像北京这样有很好水库蓄水条件的城市尚不能完全避免连续枯水年的威胁, 其他水文条件类似的北方城市更应当重视这个问题。

从目前的城市水库情况看, 北方城市的水库蓄水能力还不能够做到将丰水年多余的水全部蓄存起来, 而是要放走很大一部分。在每年的汛期, 为了保证行洪安全, 水库的水位不得超过水利部规定的汛期水位因此在迎汛时水库要将大量存水排走, 泄入下游。

4 地下水库功能

调查中了解到, 华北平原地面之下的地下含水层中贮存着可更新和难以更新的地下水体, 可供人们大量开采利用;地下水含水层的富水性和水质在空间上的分布是不均匀的, 可分为若干个子系统;在一个独立的子系统中, 水力联系十分密切, 可看作为一个天然的“地下水库”。同时, 华北平原降水量偏低, 年降水量在4 0 0 m m~700mm, 其中3/4的降水量集中在6、7、8三个月, 常以暴雨形式出现。为了保证汛期中地面水库的安全行洪, 只能将多余的洪水放走。如果能够发挥地下水库的调节功能, 在洪水期将多余的水有计划地回灌, 待枯水期再使用, 就可以大大提高华北平原城市的原水供应量, 还可以缓解地下水位下降和地面沉降等问题。

除了采取技术措施提高回灌井的能力, 还应着眼于较大范围的宏观调度, 以使更多降水资源有计划地贮存到“地下水库”中。 (1) 在透水性好的地区有计划地把潜水位降到一定深度, 腾出空间, 迎接雨季降水和洪水入渗; (2) 有计划地将地表水库在汛前排出多余水量, 引渗到最需要的供水“地下水库”中; (3) 建设适当规模的地表水和地下水两套管网供水系统, 在丰水年尽量多用地表水, 少用地下水, 节约地下水以备枯水年使用; (4) 在河道中的合理位置建设拦水工程, 截水引渗补给地下水; (5) 充分利用砂石坑、大口井等现有设施引水回灌; (6) 在有必要及有条件的地区, 还可积极进行人工降水试验, 直接利用雨水。