思辨地方政府融资平台贷款风险

思辨地方政府融资平台贷款风险（精选8篇）

篇1：思辨地方政府融资平台贷款风险

思辨地方政府融资平台贷款风险

交通银行河南省分行行长 梁玉珍

发布时间:2011-06-27

2009年以来，地方政府融资平台公司数量呈快速增长趋势，融资规模也不断增大，已成为地方经济和社会发展筹集资金重要途径，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但随着地方政府融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，其本身所蕴含的银行信贷操作合规性风险、地方政府财政过度负债风险、区域经济发展政策变动风险及银行贷后管理缺位风险而备受社会各界广泛关注。如何能够有效控制融资平台贷款风险，促使地方政府融资平台公司实现规范化市场运作，也值得深入思考。

清理规范融资平台贷款

地方政府融资平台公司(以下简称融资平台)指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，是自1994年实行分税制后逐步出现的。当时城市的现代化发展刚起步，地方政府要承担大量的公共事务支出，而预算法对地方政府直接举债有控制。为了缓解市政建设所需资金规模较大与政府财力相对不足的矛盾，部分地区的地方政府先后开办了一些“市政公司”、“城投公司”、“交通公司”等作为融资主体。1998年亚洲金融危机之后，为了拉动地方经济增长，地方政府以这些融资主体为平台，借助地方政府信用，间接向银行贷款进行基础设施建设。

融资平台贷款成为人们密切关注的焦点则是因为近年来规模的迅速膨胀。为了应对全球金融危机，2009年初中央政府实施了适度宽松的货币政策、提出了4万亿投资的刺激计划。各地政府纷纷开展大规模基建投资，大批投资项目加速上马，由此而来的固定资产投资贷款和流动资金贷款需求迅速增加。由于财政资金短缺，只有通过地方政府融资平台大量增加负债来用于投资，于是以“城投公司”为主导的地方政府融资平台遍地开花，规模由小到大，融资平台层次由省级扩大到县级。而在垄断企业授信规模相对饱和、私营企业风险较大和单户授信额度不高的情况下，商业银行放贷可供选择的范围和空间相对有限，因此信贷集中投向地方政府融资平台和基础设施建设项目，便成为商业银行的一种现实选择。

虽然融资平台贷款规模的迅速增大，对缓解国际金融危机，拉动地方经济增长产生了积极作用。但同时，融资平台数量急剧扩张和地方政府过度举债，如不及时采取措施加以遏制和规范，极有可能导致地方政府的融资平台无法偿还债务，使银行不良资产出现大额新增，甚至危及地方经济的平稳运行，产生地方政府信用危机。加之2009年末，欧洲部分国家出现较为严重的债务危机，使中央对地方债务风险的担忧不断升级。

为了能够真正摸清地方政府债务的家底，把政府性债务理顺，实现融资主体有序管理，防止地方政府因过度负债而诱发系统性债务风险，2010年来中央各部门制定多项措施督促融资平台贷款规范化运行：银监会在2009年末即对融资平台贷款超常规增长给予风险提示，2010年3月份要求金融机构对3月底前投放地方政府融资平台的贷款要逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全。在同年4月份召开的“2010年二季度经济金融形势分析通报会议”上，银监会将地方政府融资平台贷款风险列于当年银行业三大风险之首。2010年6月10日，国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求各地政府抓紧清理核实并妥善处理融资平台债务，对融资平台进行清理规范，加强对融资平台的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。随着清查工作的持续推进，银监会又先后下发了《关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》和《中国银监会办公厅关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》，要求各金融机构提高融资平台贷款风险意识，持续完善融资平台贷款台账管理和分类监管，做好统一约谈工作，按照分期还贷原则改进贷款还款方式，规范融资平台贷款管理。

辩证看待融资平台贷款风险

随着贷款规模的扩大，融资平台自身所存在的法人治理缺陷、自偿能力较差、担保效力不足等一些显性风险也逐步累积，不利于银行维护信贷资产安全，同时也折射出现有体制造成政府投融资冲动过大、银行对融资平台贷款管理缺位等隐性风险，可能会对社会经济体系的稳定运行造成更大危害。

显性风险

融资平台法人治理结构不完善。地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，基本没有实体运作，公司高官人员和主要业务人员也大多是政府有关部门人员兼职或由政府部门指派，资本来源通常是财政资金注入或一些存量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让收入或地方财政补贴收入。由于政府融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，贷款期内不能排除借款人体制发生变化的可能，一旦出现政策性破产，银行贷款将面临巨大风险。同时，近年来融资平台的层级由最初的省级政府设立逐步发展到市级、县级政府设立，其运行也缺乏有效的约束机制，这使得地方政府可较为方便通过建立多个融资平台，利用银行间竞争和信息不对称来获取超额的银行贷款，极大地增加了融资平台贷款的风险。

融资平台管理信息不对称。目前银行在管理融资平台贷款中最为突出的问题是信息的不透明和不对称。融资平台为获取最大的银行贷款支持，可能会对一些关键性问题进行隐瞒，导致银行在贷前和贷后的评估工作存在较大困难，难以准确预测融资平台的还款能力。特别是对于没有自营收入的公益性项目，项目本身需要政府回购，但在无法全面掌握地方政府融资总量、负债规模、政府实际财政收入等情况的背景下，银行自然难以准确评估地方政府的真实财力。

融资平台本身自偿性差，项目资本金不能完全到位。融资平台投资投向单一，大多用于公益性项目，主要投向城市基础设施建设和公共事业等非经营性项目或准经营性项目，特别是部分资金投向了地方政府形象工程，项目普遍没有自偿性或自偿性不足，还是完全依赖地方财政还款。同时，融资平台涉及项目投资需要大量资本金，但是由于缺少突出的主营业务和充足的固定资产，无法正常获取充足资本金，因此多利用各家银行的重复授信来解决，造成了地方融资平台的高负债率。

担保措施合规性存疑，政府承诺效力不足。目前融资平台贷款的担保措施主要采用地方财政或人大承诺、第三方担保或资产抵押等方式，但由于融资平台自身能够提供的保证能力较强，土地资产有限，更多的是融资平台名下的无效低效资产。而第三方担保也频繁出现融资平台互保的情况，实质担保能力往往都无法有效保证。因此，政府财政兜底还款承诺成为目前融资平台贷款中占比最大的保证措施。

隐性风险

现有体制原因导致政府投融资冲动过大，对政府还贷风险估计不足。近年来，地方政府官员在政绩“GDP”导向的影响下，即使财政捉襟见肘，投资冲动仍有增无减。同时，在地方政府惯性思维中，认为银行的资金就是国家的资金，地方政府拿来投资是拿国家的钱办国家的事，只要能还息就行，银行的资金可以一直使用，本届政府贷款由下届政府偿还，地方政府还不起贷款会由中央财政来解决等。由于融资平台的设立十分便利并且缺乏制度约束，因此地方政府往往建立多个融资平台，利用银行间的竞争和信息不对称来获取更多的银行贷款，以解决部分可行性论证不充分和经济效益不明显，但政绩效益显著的项目资金问题。这些融资平台往往不具备自偿贷款的能力，多数仅提供政府承诺等缺乏法律效力的担保措施，实际履行还款责任全部是地方财政收入，一届政府还不了就转嫁给下一届政府。

银行严重依赖政府信用，融资平台贷款风险的管理意识薄弱。虽然融资平台贷款的产生由来已久，但由于以前融资平台贷款规模不大、坏账率不高，加之对政府信用的高度信任，这种经验主义使银行对融资平台贷款风险普遍认识不足。另一方面，由于商业银行本身存在规模效应，因此对扩大规模极为重视，绩效考核与规模挂钩，其扩规模导向作用明显。融资平台贷款对银行扩规模效果显著，也有利于银行维护与当地政府的关系，便于银行其他业务(如吸纳财政存款等)在当地顺利开展。

可以说，不计收益、不考虑财政还款压力的政绩工程投资，既造成了社会资金的浪费，又使得地方债务负担急剧增大，财政过度透支，使得真正关系国计民生的项目建设滞后。如果不能很好的对政府融资规模加以控制，银行在贷款管理中再有所放松，资金的运用随地方政府的意志而转移，极有可能造成部分信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，从而形成大量不良贷款。这种融资平台贷款的坏账风险过于集中和不断累积，不仅对银行本身造成巨大伤害，降低银行资产流动性和资金可支配规模，还可能将融资平台贷款风险进一步向生产型企业传导，甚至有可能产生地区群发性信用危机，不利于地方经济发展。

因此，商业银行要以辩证的眼光看待融资平台的发展问题，坚持防患于未然的态度，通过深入剖析融资平台贷款风险，在监管部门领导下及时敦促地方政府完善融资平台运行模式，规范融资平台贷款管理行为，真正使融资平台贷款进入健康、规范化运作轨迹，为地方经济地发展提供有力支撑。

在日常信贷工作中，交通银行河南省分行就对融资平台贷款始终坚持高门槛准入标准，择优选择运作相对规范、承建项目效益较好、地方财政收入高的市级以上融资平台予以支持，平台贷款规模控制较好。通过认真清查，目前我行融资平台贷款整体风险可控。下一步交通银行河南省分行要充分认识到目前融资平台贷款的潜在风险，积极配合其他债权银行，做好存量融资平台贷款的清查整改、严控平台贷款新增规模，择优选择市场化运行机制良好的融资平台予以支持，使平台贷款风险能够真正得到有效控制。

加强资平台贷款有序管理

随着本次融资平台贷款清查工作的深入开展，各家金融机构通过解包还原、四方对账、分析定性和前一阶段的集中约谈工作，基本对存量融资平台的潜在风险状况达成共识，后续清理工作也取得了一定成效，部分整改为公司类贷款已完成三方签字确认，拟收回贷款也已提前部分收回。

但同时我们也应看到，如要实现融资平台规范化运作目标，仍有较长的路要走。规范地方政府融资平台的运作是一项系统性工程，不能仅依靠政府、商业银行或监管部门一家的努力，而是相关部门形成合力，共同改进政府融资平台贷款管理模式，促进政府融资平台贷款的健康运行。

监管部门加强监管和指导，督促政府和商业银行各尽其职。一是建议监管部门牵头与政府协调工作，推动银行业集体维权。监管部门协调所有贷款人共同努力，督促地方政府在本届任期内履行还款责任，不能容忍脱逃偿还责任。对出现风险苗头的，银监当局或银行业协会应及早组织贷款人俱乐部，推动集体维权。

二是建议监管部门设立大项目组团监督机制。制订政府融资平台的银团贷款限额标准，超过限额融资必须通过银团贷款模式，避免融资平台公司“多头融资、多头授信”的问题。融资平台公司管理部门和银监部门齐抓共管，从平台公司和商业银行两方面共同实施监管，防止因平台公司和银行恶性竞争所引起的授信规模失控。

三是建议监管部门应加强外部监督管理和指导。建立地方政府的债务管理机制，从外部加强地方投融资平台举债的监管，将地方政府债务控制在合理的范围，有效约束地方政府融资行为。相关主管部门要督促辖内各融资平台加大信息发布力度，相关信息及时公开披露，推动地方政府融资平台的隐性负债向合规的显性负债转变。

政府部门应加强自律，完善融资平台市场运作机制。一是要完善政府融资平台法人治理结构，加强对地方政府债务总量的控制和管理。进一步完善存量融资平台的法人治理结构，将大量低层次融资平台部门逐步进行整合，集中注入可市场化运作的经营性资源和优质资产，提高融资平台自偿性。政府投资行为应经过严格项目论证，做到“量入为出”，避免债务膨胀趋势恶化，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

二是要提高融资平台信息披露透明度，建立地方债务偿还保障机制。定期统计、评估各融资平台的负债规模、财政收支等情况，并向金融机构和监管部门及时提供符合要求的信息。地方政府应当统筹安排本地区综合财力，拨款设立长期稳定的偿债基金，逐步形成以盈利性项目为载体、城建项目偿债基金为保障的债务偿还机制。

三是拓宽融资渠道，发展多元化融资方式。地方政府应合理预测可支配财政收入和债务规模，大力发展多元化的政府融资市场。一方面，继续加强与金融机构与合作，积极满足金融机构的融资条件，进一步提高间接融资能力；另一方面，鼓励地方融资平台通过资本市场改善融资结构，寻求直接发行债券、股票、产业投资基金、信托计划、资产证券化等多种直接融资手段为补充，降低银行系统风险的积聚。

银行应强化融资平台贷款的风险控制意识，确保政府融资平台贷款的有序管理。一是摒弃短期经营思想，严格执行融资平台贷款准入标准。针对政府融资平台的特点，明确风险底线和授信标准，原则上应仅支持承担有稳定经营收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。建立一套完善的风险评价和管理制度，认真调查和评估政府财力状况，对融资项目应按商业化原则严格审批、审慎评估，对于自身无经营收入，完全依赖财政资金还款的政府融资平台严禁办理新增授信。

二是加强对政府融资平台贷款的贷后管理，严控信贷资金的流向。对新增贷款，应结合银监会“三个办法一个指引”贷款新规，严格要求融资平台贷款按照实贷实付制度执行，做好项目资金使用的持续性跟踪，防止贷款挪用风险。对存量贷款，按照既定处臵原则，及时通过约谈追加合法足值担保或提前收回贷款。在贷后管理工作中，均要做到定期综合评估政府财力并跟踪关注变化情况，及时对贷款期限、方式及风险缓释措施做出相应安排。

三是商业银行间加强合作。对于多家银行共同发放的贷款，牵头行可发起建立“贷款俱乐部”，尽可能通过银团贷款的形式组织发放，内部实现“有利同享、有险共担”，必要时可共同与地方政府协商，维护正当权益。针对地方政府融资平台“多头融资，多头授信”的问题，商业银行之间应通过加强合作，互通有无，共同摸清政府融资平台的偿债能力和负债情况，建立与政府部门的信息通报机制，及时协商解决存在的问题，规避融资平台过度负债带来的风险。

《中国金融家》2011年第4期

篇2：思辨地方政府融资平台贷款风险

广州银行董事长 姚建军

近年来，地方政府借助于融资平台，实施了大量基础设施项目，对当地社会经济发展起到巨大的 推动作用；银行通过支持城市基础设施建设项目，获得了较高的综合收益，实现了商业利益和社会责任的统一。同时，也应该看到，由于地方政府融资平台投融资规模大，借款期限长，风险具有隐蔽性，且贷款往往来自多家银行，单个银行难以通过信贷审查控制风险，一旦发生违约，波及面甚广，存在着较高的系统性风险。当前，银行必须加强认识，重点防范地方政府融资平台贷款风险。

地方政府融资平台快速发展带来的潜在风险

政府融资平台通过大规模融资推动城市化建设，为中国应对国际金融危机和扩大内需发挥了重要作用。地方政府融资平台的快速发展是一把“双刃剑”，一方面带来了巨大的成效，另一方面也埋下了严重的隐患。

借款主体公司治理不完善，经营机制不健全。一是法人治理结构存在先天性缺陷，地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，基本没有实体运作。二是资产虚拟化。资本来源通常是财政注入或存量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让收入或地方财政补贴收入。三是受地方政府干预过多。融资平台法定负责人和主要业务人员往往是政府有关部门人员兼职或由政府有关部门指派，产权不明晰，项目收入的支配权也不明晰，容易造成还款资金被挪用。由于政府融资平台在职能定位、财务 收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，贷款期内不能排除借款人体制发生变化的可能，一旦出现政策性破产，银行贷款将面临巨大风险。

第一还款来源不足，大量依靠财政收入，而政府偿债能力有可能会出现问题。地方政府融资平台投资项目按照还款来源分可分为三类：第一类项目完全没有经营性收入，完全依靠财政收入还款，如城市道路和桥梁，城市广场，公共文化、娱乐、体育设施等；第二类项目有部分经营性收入，但不能完全自负盈亏，部分依靠财政收入还款；第三类项目有经营性收入可以自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投入，如开发新区，建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等。总体来说，贷款偿还很大程度上取决于政府的财力和信誉。我国地方政府的可用还款来源主要是地方本级财政收入、中央税收返还和转移支付以及地方政府性基金收入。由于政府融资平台贷款很大一部分用于非经营性、准经营性项目，这些非经营性、准经营性项目缺乏良好的经济效益，有的项目经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息，第一还款来源存在严重不足，还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。2009年以来，积极的财政政策导致财政支出增速大幅度提高，财政紧张状况日益凸显。政府融资平台的资产负债率普遍高达80％以上，如果土地收入和税收出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，一旦融资平台无法履行其偿债义务，这部分贷款将最终成为银行的不良资产。

信息严重不对称，风险难以监控，存在政府信用风险。在对地方政府融资平台贷款时，银行处于弱势地位，存在较为严重 的信息不对称，无法准确评估各级地方政府的真实财力，特别是无法准确掌握各级地方政府融资平台的贷款总量、对外担保情况等重要信息，这就严重影响了银行准确预测贷款风险。借贷时，银行一般会要求政府出具政府还款承诺函，按照《担保法》规定，政府还款承诺函并不具备法律效力，而政府融资平台又多以不易变现的土地、未来税收等作为抵押，因此，此类贷款更类似于信用贷款。同时，由于中长期项目贷款期限较长，历经几届政府，贷款偿还将取决于各届政府对贷款存续期内建设性资金的使用安排，存在因政府换届而导致金融机构不能正常收回贷款的风险。

贷后管理难度大，政策性风险突出。由于平台类借款人与贷款使用人分离，权、责、利不统一，致使平台对贷款使用的监管出现脱节。平台只负责融资，项目法人负责具体项目的管理，借款人和项目法人之间缺乏有效监督和制约，存在建设期监管不力甚至还款期互相推诿的隐患。地方财政部门或项目建设主管单位同时运作的项目数量多，融资渠道广泛，账户资金进出频繁，这种资金运作模式为项目资金交叉混用提供了便利，却大大增加了银行贷后资金监控难度。银行无法监控贷款资金，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，将形成大量不良贷款。此外，由于政府融资平台贷款项目具有很强的政府背景，因而其政策性风险较大。而且这类贷款的期限往往较长，在贷款期限内，国家的产业政策、环保政策，地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台的经营产生较大影响，可能直接影响到政府融资平台贷款的如期偿还。

防范风险应对措施

深入分析融资平台资质，分类指导、区分对待。银行应推进更为审慎的风险管理举措，通过对项目资本金的严格监控，深入分析偿债能力，跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，把握融资平台的还款能力和贷款风险。合理确定政府投融资平台的信贷政策导向，按不同区域的可支配财力来掌握贷款总量，确定政府投融资平台贷款占各项贷款的比例，并允许政府投融资贷款每年有一个适度的增长。同时，加强行业和项目细分，进一步缩小客户范围，强调项目本身的自偿能力，对于经营性项目、地方政府重点项目和自有资产抵质押的项目要优先给予信贷支持。对经济基础较好、履约能力较强、信誉好、银政合作关系优的区域给予必要的倾斜。此外，控制县级平台的一般城建公用项目贷款，在发达地区的骨干乡镇或中心乡镇适度介入一些现金流预期较好、落实抵押或保证的市政项目。

强化贷款项目管理，缩短授信期限。一是优先选择有自偿能力的贷款项目，融资平台资产的性质决定了其多数不具备盈利能力和自偿能力，银行应优先选择土地经营等具备自身偿债能力的贷款项目开展授信，避免开展纯政府信用的贷款项目。二是优先选择短期授信，避免三年以上的长期贷款。三是强化对信贷资金用途的管控。严格按照项目进度发放贷款并监督使用，切实加强对信贷资金用途的监管，严防挪用信贷资金，大额资金支付使用必须提供真实交易背景资料。四是对于大型项目融资，采取银团贷款方式，分散风险，避免同业无序竞争，引导企业设立偿债基金并规范运作，最大程度地实现市场化运作。完善风险防范措施，确保质押权的有效实现。一是应要求地方融资平台在银行开立收费收入的专用账户，出质人所有收费收入均应汇入该账户, 质押合同应对该专用账户进行明确约定，银行对该账户进行日常监管，对单笔资金支用超过一定金额的，应征得银行同意方可支用，银行应有权从该专用账户直接扣收贷款本息，同时，在贷款期限内，该账户应保持足够支付利息的余额。二是质押合同应明确违约责任，在地方政府融资平台违约的情况下，银行可向有关部门提出处置收费权的要求，如果债务人在约定期限内无法履行主合同义务，或者未提出银行可接受的还款方案，银行可诉请法院通过拍卖方式或者变卖方式处置出质的权利，以清偿质押权下的贷款本息。三是应明确在政策或国家法律的变动导致对质押权利的限制、撤销或消灭的情形下，如何保障贷款银行即质押权人的利益。四是完善辅助担保措施。虽然《担保法》明确规定国家机关不得作为保证人，但由地方政府向融资平台出具保函、承诺书的做法并不是要求政府机关在地方融资平台无力还贷时直接承担担保责任，而是地方政府通过其具有的政府信用，帮助项目公司筹集资金还贷，这种辅助担保措施在地方政府融资平台不能清偿贷款时，有助于银行质权的实现。

篇3：思辨地方政府融资平台贷款风险

关键词：商业银行,地方政府融资平台贷款,风险

一、引言

地方政府融资平台的快速发展, 尤其是2008年的4万亿投资刺激, 使商业银行的地方政府融资平台贷款量剧增。这些贷款一方面促进了地方经济发展, 优化了商业银行的贷款结构, 另一方面地方政府融资平台贷款量的激增不仅考验了地方政府的还款能力, 也威胁到了商业银行贷款的安全, 造成信贷风险。

地方政府融资平台贷款的风险问题日益受到各界关注, 对于地方政府融资平台贷款风险的研究, 要研究其特征和来源, 如何测度地方政府融资平台贷款风险, 如何防范地方政府融资平台贷款风险。这些研究既可以为商业银行信贷风险管理提供借鉴, 对于我国的金融稳定也有重要意义。

二、地方政府融资平台贷款风险的综述

国内学者关于地方政府融资平台贷款风险的研究起步较晚, 自2004年开始, 学者们的研究主要集中在定性的风险特征方面。

(一) 地方政府融资平台贷款风险的特征

部分学者指出平台贷款的特点是贷款主体为政府性公司, 贷款用途基本为公益性项目, 贷款由地方政府提供或变相提供担保, 贷款金额大、期限长 (凌华, 2005) , 使风险涉及面广、具有隐蔽性 (肖钢, 2010) , 贷款风险主要集中在地方政府融资平台公司治理机制不完善、还款机制不健全 (杨召举, 2009;魏国雄, 2009;姚建军, 2010) , 银行获取信息不全面 (魏国雄, 2009;姚建军, 2010;王曦, 2010) , 作为还款主体的地方政府投融资渠道单一, 投资结构不合理 (高奇, 2009;苏晓鹏等, 2009) , 其财政收入主要依靠土地和税收 (肖耿, 2009) 。

(二) 地方政府融资平台贷款的风险来源

关于地方政府融资平台贷款的风险来源, 大部分学者从制度方面进行了剖析。

1. 地方政府融资平台贷款风险的制度成因

关于地方政府融资平台贷款风险的制度成因, 学者们的观点可以从平台运行的外部制度环境和内部治理结构两方面进行总结。

(1) 平台运行制度环境。关于平台运行制度环境方面, 大多数学者从财税体制和政治体制方面归纳总结了贷款的风险来源。

在财税体制方面, 部分学者指出分税制导致省级以下地方政府事权和财权不匹配, 地方政府可利用的财力资源非常有限 (路军伟等, 2010) , 财政资金缺口日益俱增 (梅建明等, 2011;许安拓, 2011) 。在政治体制方面, 经济总量考核制度在某种意义上扭曲了地方政府的行为, 各级地方政府要在短期内做出政绩, 必然过于重视经济发展的量 (梅建明, 2011;许安拓, 2011) 。这两方面导致地方政府突破约束寻求借债融资的财政机会主义动机 (路军伟等, 2010) 。

刘春志等 (2012) 指出地方政府融资平台贷款风险具有内生性, 政府融资平台贷款的发放, 是政府、融资平台和商业银行三方进行博弈的结果。

(2) 平台内部治理结构。部分学者从平台内部的委托代理关系着手, 分析了平台贷款风险的来源。比较有代表性的是类承曜 (2011) 的观点。他认为地方政府融资平台资金的投放和回收牵涉到复杂的委托代理关系, 公民和各级政府, 同时中央政府和地方政府之间存在着委托代理关系。

路军伟等 (2010) 则认为在内部治理结构上, 我国地方政府尚没有一套行之有效的信息披露机制。在管理制度方面, 决策主体和投资主体权、责、利界定模糊, 平台资金管理混乱, 因此政府财政部门不能及时对债务进行有效监管 (梅建明等, 2011) 。1同时平台公司又由于其自身的财务缺陷可能使得贷款无法及时偿还 (刘春志等, 2012) 。

祈永忠 (2012) 和刘畅 (2011) 认为地方政府融资平台从开始出现时就存在着制度上的缺陷, 产权不明晰, 责任主体不明确, 信息不透明, 银行对地方政府融资平台公司风险评估形式化, 同时存在融资规模大、渠道单一、现金流覆盖率低、债务担保不足等缺点。

2. 地方政府融资平台贷款风险的非制度成因

部分学者从地方政府视角出发, 研究地方政府融资平台贷款的风险成因。地方政府融资平台“通常由地方政府直接或间接出资设立, 法人代表和主要业务人员往往由政府相关部门人员担任或兼职”2, 其主要作用是为政府融资, 行政色彩浓厚。因此, 地方政府举债更容易受强力晋升机制的激励。同时在我国, 地方政府是中央政府的代理人, 中央政府出于自身信誉的考虑, 不会置地方政府违约而不顾, 这必然增强地方政府过度举债或不偿还的动机 (类承曜,

2011) 。

张舰的《基于银行行为视角的地方政府融资平台贷款成因分析》 (2010) 基于银行行为视角, 利用Stiglitz和Greenwald (2002) 的“均值—方差”模型解释了商业银行的资产配置行为。

(三) 地方政府融资平台贷款风险的实践模式

还有部分学者对地方政府融资平台贷款的风险进行了案例研究。陈晓红等 (2004) 认为国开行在湖南省的20个城建项目, 有借款人与贷款使用者分离的特点, 存在的风险为:借款主体法律实质的缺损决定了贷款的风险, 运行中资本金的短缺使贷款在前期即出现风险, 项目评审中过于强调第二还贷来源而降低了对项目本身还贷来源的要求, 目前设置的信用结构难以落实。潘群峰等 (2007) 论述了贷款的风险为:资金来源渠道窄, 资金需求量大建设持续时间长, 借款、用款和还款错位, 收费权质押缺乏完备的法律依据, 政府信用风险。

凌华 (2005) 以嘉兴市为例, 研究了公司化运作的地方政府贷款风险, 认为出现风险的原因可以从政府和银行两方面解释。朱晓蕾 (2009) 以北京市商业银行为例, 认为银行与政府之间存在信息不对称, 政府有过度负债的风险。

(四) 地方政府融资平台贷款风险的评估

2008年以来, 学者们开始用定量方法对地方政府融资平台贷款的风险进行评估。

1. 引入定量分析方法到平台贷款的风险评估中

部分学者开始对地方政府融资平台贷款的风险进行评估。巴曙松的《地方政府投融资平台的发展及其风险评估》 (2009) 一文概括性描述了政府融资平台的过度负债造成多种风险, 财务、融资信息不透明隐含着信用风险, 贷款规模增长带来财政风险和制约宏观货币政策的调整。王修华等 (2011) 关注地方政府融资平台债务规模是否可控, 他们利用情景分析法测算地方政府融资平台的债务规模和偿债能力。林立 (2012) 3的研究结果和王修华等的研究结果一致。洪源 (2012) 利用灰色新陈代谢GM (1, 1) 模型来测算融资平台债务的可持续规模, 通过将融资平台债务的实际规模和可持续规模进行对比, 评价平台债务的风险。

2. 用风险影响因素和数学模型的结合评估平台的贷款风险

孙继伟等 (2010) 用主成分分析法分析了地方政府融资平台贷款风险因素, 他认为政府融资平台的经营规模、企业营运发展能力、政府担保能力、企业增长能力、流动性能力等五项指标, 是平台企业风险预警综合评价中最主要的影响因素, 这说明政府融资平台贷款还是以“粗放式”经营为主。胡斌 (2010) 利用多变量Logistic回归模型, 选择9个指标作为风险影响因素。刘畅 (2011) 则用层次分析法度量了地方政府融资平台贷款风险。孙继伟等 (2O11) 又建立了风险预警评价指标体系, 通过实证得出神经网络模型比Logistic模型分类更加准确。刘春志等 (2012) 解释了地方政府融资平台不良贷款内生机制并用Logistic模型对武汉市融资平台样本进行了实证。

(五) 地方政府融资平台贷款的风险管理

1. 关于地方政府融资平台贷款的风险防范和管

理, 大部分学者从国家政策层面进行了讨论。董涛 (2011) 解析了四个运作比较成熟的融资平台的风险管理模式。4葛鹤军等 (2011) 指出地方政府财政支出软约束、财政分权不充分造成地方政府融资平台的贷款风险。李晓安等 (2012) 则从法律的视角对融资平台的风险进行研究。

2. 有部分学者从地方政府融资平台与银行的联

系角度出发, 建议从政府和银行两个方面对地方政府融资平台贷款风险共同防范。他们建议银行要遵循商业化和差异化原则, 对其授信需求分析以及还款来源安全性分析 (高奇, 2009) , 建立项目监管制, 强化贷款投资方向, 建立银行间沟通机制, 共同防范贷款风险 (肖耿, 2009;肖钢, 2010) , 引导政府建立专项基金 (耿红斌, 2010) , 分类处理不同政府融资平台贷款 (彭海娇, 2011) , 同时地方政府加强预算约束, 规范地方政府出资行为, 推动地方政府融资平台市场化 (彭海娇, 2011) , 完善分税制, 探索地方债的发行机制 (李娟娟, 2011) 。

中国工商银行城市金融研究所课题组 (2010) 从地方政府融资平台与银行的深度联系角度出发, 认为开展融资平台贷款给银行带来了机遇和挑战。王立成 (2011) 则利用博弈理论, 论证出政府融资平台与银行的利益关系博弈的结果是银行要控制风险。

3. 有部分学者通过借鉴国外经验, 对我国地方政

府融资平台贷款的风险防范提出建议。唐洋军 (2011) 比较了中国和美、日、欧等发达经济体财权和事权的匹配问题。

孙慧等 (2010) 通过借鉴美、法、加三国的经验, 指出融资的关键是平台自身经营项目具有债务可偿性或者通过金融创新能够从市场中筹集到现金流。为此, 需要支持发展当地金融中介, 完善和创新融资模式。

4. 有部分学者指出应从制度的角度出发, 综合治

理地方政府融资平台贷款风险。武彦民等人的研究设计了债务负担率、债务依存度、偿债率等指标, 测算出我国地方政府融资平台贷款“介于风险与危机之间”, 但风险程度却在不断累积。5

三、研究现状评价和研究展望

(一) 研究观点的总结

以上对地方政府融资平台贷款风险的相关研究政府、平台公司、项目三方面的基本情况出发, 分析影响风险的重要因素。

(二) 已有研究的不足

上述已有研究为地方政府融资平台贷款的风险研究提供了理论基础和研究方法, 并对研究思路有所启迪, 但存在着如下不足之处。

1. 国内关于平台贷款风险的定量研究, 通常选取

国外的某种定量研究方法, 各种方法的结论不同;选用的方法也不完善, 有的风险影响因素没有涉及。

2. 数量分析方法在地方政府融资平台贷款的风

险研究中的应用仍然较少。国内现有的研究多是对现象的描述性分析, 缺乏严格的数量分析。

3. 研究地方政府融资平台贷款风险影响因素的

较少, 且风险因素集中在政府财政状况和政府债务状况上, 对平台公司和项目的具体研究较少。

4. 对地方政府融资平台贷款风险的产生原因, 着

重从银行和政府的信息不对称上分析, 没有从管理和制度层面深入分析。

(三) 研究展望

如上所述, 地方政府融资平台贷款的风险研究还多停留在个别实际案例的分析, 以及提出一些政策主张的层面。从2010年开始, 国内学者用数学模型对地方政府融资平台贷款风险进行定量研究, 但关于风险控制与管理的研究还处在起步阶段。如何找寻到地方政府融资平台贷款风险衡量的确切方法, 用理论指导分析地方政府融资平台贷款的运作和治理, 对地方政府融资平台贷款存在的风险提供详实系统的分析和建议, 是今后研究的重点。

未来对地方政府融资平台贷款的风险进行研究, 可以以风险的特征及其影响因素为核心, 对风险的形成原因进行深入分析, 为解决地方政府融资平台贷款的风险提供对策建议。□

参考文献

[1]梅建明, 詹婷.地方政府融资平台债务风险与“阳光融资”制度之构建[J].中南民族大学学报, 2011, 7.

[2]朱相平.地方投融资平台建设与政府的责任边界[J].宏观经济研究, 2012, 7.

[3]林立.基于物元模型的中国地方政府融资平台风险研究[J].经济理论与经济管理, 2012, 5.

[4]唐涛.政府融资平台运作模式的实证研究[J].山西财经大学学报, 2011, 11.

[5]武彦民, 张丽恒.我国地方政府融资平台债务风险的现状与治理研究[J].青海社会科学, 2012, 6.

[1]魏国雄.建立地方政府融资平台的融资约束机制[J].中国金融, 2009, 20.

[2]梅建明.关于地方政府融资平台运行的若干问题[J].财政研究, 2011, 5.

[3]张舰.基于银行行为视角的地方政府融资平台贷款成因分析[J].经济研究, 2010, 11.

[4]凌华, 唐弟良, 顾军.公司化运作的地方政府贷款风险控制[J].金融研究, 2005, 3.

[5]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融, 2009, 9.

篇4：地方政府融资平台贷款风险与策略

资平台贷款在运行上存在的风险，并对其进行了相应的对策分析。

随着地方政府融资平台的快速发展，地方政府融资平台贷款的风险问题也受到了各界的广泛关注。在其运行时出现了一系列的问题，例如运作不够规范；部分金融机构风险意识薄弱以及对融资平台公司的信贷缺乏管理等等。如何防范地方政府融资平台贷款出现的风险，已成为当前研究的一个重要课题。这一研究对我国的金融稳定有着重要的意义。

1 地方政府融资平台贷款的现状

随着市场经济的不断改革，我国的分税制度也有了较大的改变。在这样的时代背景下，国家财政部为缓解政府上的财政压力，推出了地方政府融资平台这一新兴举措。所谓地方政府融资平台，实际上就是指包括地方政府组建的不同类型的城市开发公司、城市建设投资公司等不同类型的公司，共同组建一个资产和现金流可以达到融资公司标准的公司，在必要时可以辅之财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金用于市政建设、公用事业等项目上。

虽然地方政府早在很久之前就组建融资平台进行城市基础设施建设以及城市建设等方面的融资，但是融资平台则是在近一年来应对金融危机时期事情时才开始发挥主导作用。随着地方政府融资平台的数量以及规模的大幅度发展，地方政府融资平台的负债规模也在日益增加。据有关专家称，高额的地方负债，可能会拖垮中国经济刚刚复苏的脚步。

2地方政府融资平台贷款在运行上存在的风险

信用风险。平台贷款由于具有地方政府以及财政担保的特征，一直以来都存在不同程度的政府代偿风险。另一方面，现有的平台公司中大多由县级平台公司组成，但是因为县级平台公司的经营和管理水平有所不足，这也为平台贷款积累了一定的风险。由于地方政府融资平台的主要作用是用于地方政府融资，通常由政府划拨的土地、股权作为资产在融资中的担保，这样造成了地方融资平台的高负债率。此外，银行与地方政府之间信息的不对称也成为了一种信用风险。地方政府通常不向银行提供详细的财政收支状况以及一些资产融资平台的总贷款额等详细信息，使得银行难以全面的掌握当地财政收支中一些重要信息。由于银行对政府融资平台的信用评价完全取决于当地政府的财政状况，所以银行更需要掌握政府的财政收支以及还贷能力等情况。事实上，银行往往只凭借于一些不完整的资料来进行评估。

流动性风险。由于地方政府融资平台的贷款主要投向于公路以及一些市政基础建设，所以项目资金需求量较大，贷款期限以及偿还期限都较长。因此，平台贷款的增加将导致商业银行在中长期贷款上的快速膨胀，而中长期贷款所占的比重过高则加大了银行贷款结构的不平衡发展。商业银行潜在的信用风险和流动风险都较大。

法律风险。从法律规定上来看，财政性担保实质上就是一种特殊的保证担保，然而在我国法律中曾指出国家机关不能为担保人，很显然，财政性担保不属于国家机关可以成为担保人的范畴，因此若有冲突银行很难拿着相关协议去法院打官司。还有一些政府为了融资的便利，该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第565期2014年第33期-----转载须注名来源以行政的手段将其他法人的资产强行规划到政府融资平台中，其中尤以容易得到银行信任的燃气、自来水等公共事业为主。这就为金融机构带来了一定的融资风险以及相关的法律风险。在市场经济体制下，政府用行政手段强行划归法人资产，一旦出现债务问题，债权人也难以用法律的手段去处置这些资产。

政策风险。平台贷款所面临的政策风险主要表现为两个方面。一方面是指地方政府受到经济环境变化的影响，财税或是土地转让收入大幅度下滑或是支出大幅度增加，进而在客观上导致财政收入不稳，财政状况入不敷出。无力按照原有的担保偿还平台贷款的到期债务。另一方面是指，由于平台贷款期限一般较长，可能跨越几届政府任期，地方政府因换届而不愿偿还贷款，新一届政府不为上一届政府买单，能拖则拖。特别是地方政府融资平台企业与地方政府形式上的相对独立，使银行面对较大的不确定性风险。

3 规范地方融资平台的对策

任何融资行为都会存在一定的风险，关键是如何才能对其进行正确的防范、化解和控制。地方政府融资平台贷款有一定的合理性，但是如果不能对其进行有效地风险控制及管理，将会造成严重的后果。根据地方政府融资平台贷款的特殊性，应当着手对地方政府融资平台进行一场不同于普通信贷风险产品的改革。

提高政府融资平台的透明度。提高政府融资平台的透明度，推动公开披露当地政府在融资平台所造成的隐性负债，改变当前信息披露严重不透明状态。一方面，当地政府的可支配收入以及当前负债情况要有明确的统计，并定期进行审核和修改。另一方面，银行需要充分了解当地政府的融资平台负债及其担保的具体情况，并做好一定的统计和评估。

建立地方政府融资责任制。无论是通过地方政府融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都需要区分对待，保留公益性和半公益性性质的融资平台，把具有经营性质的融资平台推向市场进行发展。这需要地方政府的债务规格和其财力状况相匹配，期限尽可能与政府任期保持一致。建立地方政府融资责任制度，规范制度准则，严格管理地方政府担保行为，同时明确地方政府的债务统计以及公开责任。

建立适应地方政府融资平台风险特点的管理体制。商业银行应该建立起应对地方政府融资平台风险的管理体制，其中包括严格控制项目资金，深入分析地方政府的偿还能力，对打捆贷款的发放进行控制，追踪不同地方政府的负债状况和偿还能力，并对此进一步进行分析评估，以此来控制地方政府融资平台的还款能力以及信贷风险。一方面要严格执行各监管部门的相关规定，配合监管部门的监督管理。另一方面是要将强对地方政府融资平台类贷款的风险评估，对地方政府融资平台类贷款进行详细且全面的评估，并进一步对地方政府的财政状况和偿还能力进行评估。还有是要控制融资平台类贷款的集中度，加强监管融资平台类贷款的使用方向，防止贷款在项目之间的私自挪动。通过以上几个方面，切实保障银行贷款的安全性和可控性，并能对地方政府融资平台贷款的风险进行监管和预测。

积极推动地方政府融资形式的多样化。积极推动地方政府融资形式的多样化可以有效地缓解地方政府融资平台银行信贷的压力，有利于解决政府融资平台融资成本高、风险大的问题，也有利于中央政府对于地方政府负债的控制和管理。有关专家建议，在处理地方政府债务风险时应该注意，在规范融资平台的同时，应该逐步建立多元化的融资结构，从而减轻地方政府的财政压力以及商业银行的风险，从而实现融资平台与地方银行的可持续发展。此外，还应该加强银行对于融资平台信贷的控制作用，并对地方政府的融资加强约束，这需要财政部门与金融监管部门的协调合作。

虽然我国对于地方政府融资平台信贷政策早已运行，但对于有关其风险控制和管理的研究还处于起步阶段，如何找到确切衡量地方政府融资平台贷款风险的方法，用理论指导地方政府融资平台贷款的运作和管理，仍是今后研究的重點。希望通过对地方政府融资平台贷款风险的分析，能够为解决地方政府融资平台贷款的风险提供相应的解决方法。

篇5：思辨地方政府融资平台贷款风险

摘要：本文就防止政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险，提出了合理确定授信总规模，对融资平台及项目作优选，做好项目资金的测算，完善贷款方案，有效落实项目贷款的担保条件，做好贷后管理工作等建议。关键词：政府融资平台贷款；信贷风险；风险防控中图分类号：F832.4 政府融资平台贷款的风险及防控随着国家基础设施及政府投融资平台信贷投放的增加，银行信贷风险在不断累积，主要体现在以下三个方面：（1）业务发展的内在要求及市场竞争的外部压力推动各家银行对地方政府投融资平台贷款大量增加，政府贷款及中长期贷款比例迅速提高，提高了银行信贷资产的风险集中度。（2）中长期贷款的迅速增加使银行流动性风险和利率风险加大。（3）政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险。尤其是政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险不容忽视，下面将作重点分析。

一、政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险（1）政府信用风险。政府融资平台公司贷款的政府背景，决定此类贷款的本质是政府信用，还款有无保证取决于政府是否有能力和有意愿归还这类贷款。由于中长期项目贷款期限较长，历经几届政府，贷款偿还将取决于各届政府对贷款存续期内建设性资金的使用安排，存在因政府换届而导致金融机构贷款不能正常偿还的风险，因此政府信用将直接影响到贷款的按期偿还。

（2）政策性风险。国家政策改变，会导致政府财政收支波动较大，影响金融机构贷款的正常偿还。贷款期内政府财政收支、财税体制等存在变化的可能，同时，财政支出受地方政府发展思路、城市建设整体规划、未来规划建设项目的投资计划、融资力度与效度、财政经常性开支等各方面因素的影响，可用于项目还款的资金能否按预测归集存在较大不确定性。

（3）法律及合规性风险。政府对金融机构贷款的任何担保或变相担保、承诺等支持行为目前仍不受法律保护。

量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让出入返还或地方财政补贴收入。由于政府融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，贷款期内不能排除借款人体制发生变化的可能，一旦出现政策性破产，银行贷款将面临巨大风险。同时由于地方政府融资平台财务透明度及可信度不高，其评信的难度降低了银行对贷款主体风险识别能力。（5）还款来源的风险。在当前宏观经济背景下，地方政府的投资计划明显提前，投资规模放大，融资平台在数量上有增加的趋势，规模扩张明显，债务急遽增加，过度融资的风险迅速放大。如南京某区，在本轮拉动内需加快投资的推动下，在短短半年内先后成立了城建、交通、产业园等数个新平台，扩大融资规模。此类政府项目公司的预期收入和还款来源主要依赖于土地出让收入，这种收入模式基本取决于土地使用权的增值，具有不确定性和非连续性，市场景气状况、地方经济发展水平、政府招商引资的能力和效果等因素都影响到土地出让收益水平和速度。尤其对经济欠发达地区来说，没有实体经济的支撑，土地等生产要素不仅没有上涨的势头，还存在下跌的可能。以江苏苏北沿海某市开发区为例，从2004年到2007年四年间开发区土地出让平均价格分别是每亩13.25万元、12.55万元、9.74万元、8.6万元，存在逐年下降的趋势。

（6）信贷资金的监管风险。很多情况下政府背景的项

目贷款是以政府融资平台名义借入，由地方财政或划归项目建设主管单位统一调配使用，借款人实际并不使用和管理信贷资金。地方财政部门或项目建设主管单位同时运作的项目数量多，融资渠道广泛，账户资金进出频繁，与地方财政及关联公司往来密切。这种资金运作模式为项目资金交叉混用提供了便利，也大大增加了银行贷后资金监控难度。贷款银行无法监控贷款资金，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，将形成大量不良贷款。

二、对政府背景贷款风险防控的建议

地方政府融资平台贷款在推进地方经济增长、加快城市建设方面发挥了重要作用，有力地支持了中央经济刺激计划。金融机构在加大信贷投放的同时要领会并贯彻中央

2006年财政部等五部委联合下文，明确规定“各级地方政

府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效。”同时由于地方政府集中推进项目，项目的法定资本金比例往往不能达到监管要求，项目开工的合法性批文、土地使用权证等等不能到位，增加了银行信贷合规的风险。

（4）借款主体的风险。地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，基本没有实体运作部门，公司法定负责人和主要业务人员往往是政府有关部门人员兼职或由政府有关部门指派，资本来源通常是财政注入或存

精神，努力优化信贷结构，在控制信贷风险的前提下坚持“区别对待，有保有压”。地方政府主导的项目中不乏盲目性、重复性建设项目，特别是当前保增长的环境下，各类融资平台存在信贷过度扩张的倾向，当项目难以实现资金平衡，各融资平台总体现金流断裂时，就有可能出现系统性的信贷风险。构参与程度等，确定独家承贷、联合贷款或组建银团贷款等不同的项目融资方案。根据融资方案测算项目的资金状况，包括前期建设资金、后期营运资金以及第一还款资金来源。政府出资能力分析主要分析需出资一级政府的可支配财力。有收益项目主要依据项目市场预测和财务分析结果,分析项目的偿债能力,包括测算项目还款现金流、偿债覆盖率等。如果项目自身现金流不足以归还贷款本息，再测算借款主体的综合偿债能力，主要是企业的其他收入来源。如果仍不能正常偿还贷款本息，则测算需要政府财政补贴的最大额度，并在此基础上，对政府的补贴能力进行分析评价。对无收益项目，政府应出具承诺函，承诺每年从财政安排资金用以还款，并确保财政补贴额度和期限与还款额度期限相匹配。

1、全面客观地分析政府的信用状况及举债能力，合理 确定授信总规模

对地方政府信用评价和偿债能力可从经济基础、体制框架、财政实力、债务负担、行政管理能力、历史信用记录等方面来衡量。经济基础是判断政府基准信用风险的关键因素，地区经济实力的强弱将提升或降低财政实力。体制框架涵盖了提供支持的政府具有的行政权限，涵盖宪法赋予的权利和职责、对外借款权限以及与上级政府间关系等。财政实力分析指在收入方面，通过分析政府财政的收入类别、波动水平以及政府新增或调整税收和收入的决策能力来评价其信用能力。在支出方面，综合考虑政府支出预算及预算弹性。债务负担方面首先评价政府各融资平台总债务对总财政收入的压力。同时考虑债务结构，区分分期偿还和到期一次性偿还的不同期限的政府债务。行政管理能力是分析和评价政府的行政管理体制及管理能力，包括政策体系和通过立法程序改变现有政策法律法规的能力。历史信用记录则是考察往届及现政府在处理银行不良贷款时的表现，包括态度和处理手法等。

为了提高对政府债务负担及偿债能力的分析水平，银行同业应加强合作，共享信息，及时全面掌握政府平台公司的总体贷款情况，在借款人出现异常变化时及时化解信贷风险。

4、重视贷款的第二还款来源，有效落实项目贷款的担 保条件

由于中长期贷款期限长，将会经历政府换届、经济周期变化等很多不确定因素，为保证贷款安全，银行应降低信用贷款的规模，提高担保贷款占比。在担保条件中，应努力争取房产土地或在建工程等实物资产的抵押，有收益的项目落实收益权质押，并努力争取地方政府出具的还款承诺函。对保证担保的要认真分析担保方的担保能力，努力争取较高级的融资平台进行担保。要求地方政府财政出具的承诺函中应力求条款细化，可操作性强。在地方人大常委会决议文件中明确将项目还款计划列入地方财政预算，并争取建立政府偿债资金专户，将预算偿债资金定期划付到偿债资金账户，实现对政府偿债资金账户和收费权账户的有效监控。

5、针对项目贷款特点，做好信贷资金用途的管控，持 续做好贷后管理工作

在认真做好贷前调查、贷款审查的基础上，扎扎实实做好贷后检查，跟踪项目资金的用途、流向，做好信贷资金的管理工作。严格按照项目进度发放贷款并监督使用，切实加强对信贷资金用途的监管，严防挪用信贷资金。大额资金支付使用，必须提供真实交易背景资料，并按照银监会《固定资产贷款管理暂行办法》的要求，切实履行好“贷款人受托支付”职责，确保贷款资金直接支付给借款人交易对手。对信贷资金的严格监管，既是银行合规的要求，也是项目按规划顺利推进，最终按计划顺利还贷的重要保障。

2、对融资平台及项目作优选

为了规避风险，银行应重点考虑政府信用好及实力较强的政府融资平台，选择具有明确财政补贴、确定的土地出让收益返回机制、获得的经营特许权等等的平台公司。在项目选择上，重点关注能够产生现金流、能够自求平衡的项目。政府背景公司主要包括公共事业类，含水、气、暖、公交等行业，由于公共事业的重要性，政府一般会提供建设资本金，为了维持运转，政府也会给予补贴。这类企业自身能够产生现金流，发生问题时政府支持的意愿强。土地储备类公司基本上是依靠土地抵押向银行融资来进行城市改造或基础设施建设，然后利用土地出让后的资金还贷。这类企业融资任务重，容易受土地出让市场的影响，波动性较大。发生问题时政府一般会给予新的土地或协调银行贷款。城投类公司，主要负责城市基础设施建设，大多是路桥、隧道等无收益的项目。政府给予项目资本金和财政贴息，支持力度强的将列入预算，分年逐步还款。代建业务，指政府有明确的回购协议或是资金安排的项目，如经济适用房项目。这类项目基本有明确的资金安排，且社会影响面广，政府的支持力度很强。收费公路、铁路，政府一般会给项目资本金，在企业正常运营时不太可能提供大的支持。

6、把握宏观经济政策，落实监管部门的要求，确保银 行信贷工作稳健合规经营

银行应按照银监会“调结构，防风险”的要求，深入细致地做好每一笔贷款的“三查”工作，严格审查平台公司项目建设的合法性，包括项目立项、占地和环保等方面的合法审批手续。严格执行项目贷款资本金制度，按照监管标准落实资本金的比例要求。加强资金监管，确保信贷资金真正用于满足客户的生产建设、服务运营或消费需求。同时，按照审慎经营的标准，严守授信集中度、资本充足率、拨备覆盖率等指标的底线，持续增强风险抵补能力。作者简介：

丁学海，男，江苏仪征人，东南大学MBA在读研究生，现供职于上海银行南京分行。

3、做好项目资金的测算，完善贷款方案

篇6：思辨地方政府融资平台贷款风险

此次银监会发行的《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》主旨在于遵循“降旧控新”的原则，既保障在建工程，压制重建工程和控制新建工程。由于地方各地财力、运营情况及政府信用的差异，地方融资平台的级别也参差不齐，因此需要银行对各平台进行甄别。近年来随着债券、信托市场向地方融资平台全面开放，平台贷“债券化”、“信托化”两大趋势已逐渐成为地方政府融资的两种主要模式。但由于监管比较宽松，地方融资平台不断抢滩债券市场，这势必导致风险进一步增加。商业银行是我国债券市场最重要的投资者，相关金融风险仍大量淤积于银行体系内部。尤其是流动性较差的定向工具，其投资人有限，主要为商业银行。因此，对于资质较好的平台公司，银行也不愿意象往常一样“撒钱”了。

此次对于地方融资平台的现金流是否能覆盖贷款本息及所建项目是否能够吸引社会资金投资也成为关注的重点。意见中明确提出今年各银行在信贷计划安排上不得新增融资平台贷款规模且对 “平台借贷”有着更加规范化的要求。在新增贷款方面，仍然维持已有的五个前提条件：一是公司治理完善；二是现金流全覆盖；三是抵押担保符合现行规定且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；四是资产负债率低于80%；五是融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源。

平台管理类的新增贷款投向应主要集中在5个方面：一是符合《公路法》的收费公路项目；而是国务院审批或核准通过且资本金到位的重大项目；三是土地储备类和保障性住房建设项目；四是农业发展银行支持且符合中央政策的农田水利类项目；五是工程进度达到60%以上，且现金流测算达到全覆盖的在建项目。

篇7：思辨地方政府融资平台贷款风险

银监发〔2012)12号

各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、金融资产管理公司，邮政储蓄银行，各省级农村信用联社，银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司：

2012年，各银行业金融机构要遵循“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”的总体思路，以缓释风险为目标，以降旧控新为重点，以现金流覆盖率为抓手，继续推进地方政府融资平台(以下简称融资平台)贷款风险化解工作。为深化融资平台贷款风险缓释工作，现提出如下指导意见:

一、严格监控，及时化解到期风险

(一)逐户按月统计到期贷款。各银行、各银监局要建立融资平台(包含仍按平台管理类和退出类平台，下同)贷款今年到期情况的台账统计制度，逐月统计融资平台贷款的到期时间、金额、偿债资金来源、实际偿还情况等，按季报送银监会。(二)落实到期贷款偿还方案。对于今年到期的融资平台贷款，各银行要在全面调查统计的基础上，与各融资平台共同制定详细的还款方案。牵头银行即最大债权银行要按融资平台名录负责测算和还款方案制定工作，将还款方案于2012年4月底前报送各银监局。

(三)加强到期贷款风险分析监测。各银行、各银监局要根据专项统计结果和银企共同制定的还款方案，密切跟踪融资平台运营状况和到期贷款的还款进度。对不能按方案落实资金来源、可能造成还款违约和存在以贷还贷问题的，要及早采取处置措施，并专报银监会。

二、分类处置，切实缓释存量风险

(四)对于融资平台的存量贷款，应按照“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，按照以下情形分别处理。

(五)对于自身现金流100%覆盖贷款本息且项目已建成达产、形成了经营性现金流的融资平台，要以现金流来源为基础，制定均衡的分期还贷计划，并专户集并、封闭现金流收入，确保及时足额清收到期贷款本息。

(六)对于自身现金流100%覆盖贷款本息，项目已建成但尚未达产形成经营性现金流的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批，可在原有贷款额度内进行再融资，切实支持项目早达产、早创收，早日增加还款资金来源。

(七)对于自身现金流100%覆盖贷款本息，贷款到期而项目尚未建成的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批

后，可按照工程建设实际周期合理确定贷款期限，一次性修订贷款合同，使贷款期限符合项目建成要求。

(八)对于自身现金流不能够100%覆盖贷款本息，但项目能够吸引社会资金投资的融资平台，各银行要在现有贷款余额不增加的前提下，积极协助地方政府相关部门和借款人，制

定资产重组、合并、转让或引入新投资者等市场化处置方案，提高现金流覆 盖程度，在项目建成达产后及时按约清收贷款本息。

(九)对于自身现金流不能够100%覆盖贷款本息，且工程项目不宜吸引社会资金投资的融资平台，各银行要在不增加新贷的前提下，与地方政府积极沟通，按原定承诺，量化还款数额，纳入财政预算，分期清收贷款。

三、严格标准，有效控制新增贷款

(十)严格降旧控新要求。按照“保在建、压重建、控新建”的基本要求，今年融资平台贷款要严格准入标准和放贷条件，坚持有保有压和结构调整。对仍按平台管理类的新增贷款进行重点监管，对退出类贷款的变动情况进行跟踪监测，以实现全年融资平台贷款“降旧控新”的总体目标。

(十一)严格控制总量。今年各银行在信贷计划安排上不得新增融资平台贷款规模;各地区的融资平台贷款余额不得超过当地政府可承受债务规模上限;各银行不得对信贷分类中列为压缩类的融资平台新发放贷款。

(十二)严格把握投向。融资平台新增贷款应优先保证重点在建项目需求，既要避免重点项目出现“半拉子”工程，又要防范融资平台假借“保续建”之名套取贷款。仍按平台管理类的新增贷款的投向主要为五个方面:一是符合《公路法》的收费公路项目;二是国务院审批或核准通过且资本金到位的重大项目;三是土地储备类和保障性住房建设项目;四是农业发展银行支持且符合中央政策的农田水利类项目;五是工程进度达到60%以上，且现金流测算 达到全覆盖的在建项目。

(十三)严格新增贷款条件。仍按平台管理类的新增贷款必须满足五个前提条件:一是公司治理完善;二是现金流全覆盖;三是抵押担保符合现行规定且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格;四是借款人资产负债率低于80%;五是融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源。

四、审慎退出，加强退后动态管理

(十四)严格平台退出管理。各银行应以现金流覆盖率为抓手，严格把握融资平台退出条件，审慎评估退出后平台贷款风险，强化退出类平台贷款的风险管控。(十五)严格平台退出条件。融资平台退出需满足五个条件:一是符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人;二是资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计;三是自身现金流100%覆盖贷款本息，且各债权银行对

融资平台的风险定性均为全覆盖;四是存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格;五是诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。

(十六)严格平台退出程序。融资平台退出应严格按照以下程序进行:一是牵头行发起。由牵头行发起，各债权银行认真审核并形成一致性退出意见。二是各总行审批。各债权银行分支机构将融资平台退出申请报各总行审核批准。三是三方签字。各债权银行获总行退出审批通过后，与地方政府相关部门、平台公司进行沟通协商并由三方签字确认。四是退出承诺。在三方签字的同时，地方政府及相关部门应明确承诺不再为退出类平台新增贷款提供任何担保;各银行应明确承诺按审慎信贷原则进行贷款管理，并独立承担新增贷款风险。五是监管备案。牵头行将有关资料收集完整后向融资平台属地银监部门报备，监管部门在融资平台报 表中标示退出。

(十七)严格平台退后管理。对退出类平台，各银行要在落实“名单制”管理的基础上，严格按照商业化原则加强风险管控。监管部门要实施动态监测，对于退出类平台五项条件之

一低于监管要求和违背退出承诺的，要重新纳入平台管理。退出类新增贷款应严格遵循产业

政策、信贷政策和一般公司贷款条件，实行“谁贷款，谁承担风险”的责任追究机制。各银

行不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。

五、完善制度，深化平台贷款管理

(十八)实行信贷分类制度。各银行应在原有“名单制”管理的基础上，对融资平台按照

“支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类。“支持类”指符合融资平台贷款的新增条件和

银行信贷政策及风险偏好，可以新增贷款的融资平台;“维持类”指不完全满足融资平台贷

款的新增条件，但未超越银行风险容忍度，可以为保项目完工进行再融资但贷款余额不超过

年初水平的融资平台;“压缩类”指既不符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策，又

超越银行风险容忍度，贷款余额不得增加且不得以任何形式新发放贷款的融资平台。针对上

述信贷分类，各银行总行要结合自身经营实际情况，制定出具体的分类条件和标准。

(十九)强化授信审批制度。各银行应按照“统一授信、总量控制、逐笔审批、监督支付” 的原则，加强总行对仍按平台管理类贷款的集中审批和管理，对于新增贷款，由总行统一授

信、逐笔审批，加强支付监督，防止贷款挪用。

(二十)健全统计分析制度。各银行、各银监局要加强对融资平台贷款的动态监测分析，继续按季做好台账统计工作。各银监局应继续做好协调工作，确保每个融资平台只有一个风

险定性结果(“全覆盖、基本覆盖、半覆盖、无覆盖”)，并根据既定要求按季报送。各银行

应对融资平台按“支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类，并于2012年4月将分类结果

通过平台信息系统报送银监会。

六、明确职责，强化监管约束

(二十一)强化信贷约束。对于存在以下情形的融资平台，各银行一律不得新发放任何形

式的贷款:一是信贷分类结果为“压缩类”的;二是借款人为异地融资平台的;三是所在地区地

方政府债务规模达到或超出限额的;四是地方政府以直接或间接形式为新增贷款提供担保承

诺的;五是以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的;六是以无合法土地使用权证的

土地预期出让收入承诺作为质押的;七是存量贷款担保抵押、贷款合同等方面整改不到位的;八是资产负债率和现金流覆盖率不符合规定要求的。

(二十二)实施现场检查。2012年融资平台贷款现场检查按照属地原则，上下半年各进行

一次，由各银监局、银监分局组织实施。各银监局、银监分局应围绕现金流测算、存量贷款

风险缓释、新增贷款控制以及平台退出等方面开展检查。上半年检查对象为2011年末退出

类平台贷款余额最大的一户，下半年检查对象为2012年上半年仍按平台管理类新增贷款最 多的一户。

(二十三)严肃责任追究。各银监局、银监分局应通过现场检查和非现场监管，及时发现

银行在融资平台贷款经营活动中的各种违法违规问题。各银行应建立融资平台贷款风险管控 的问责机制，出现问题的，要严格按照职责规定追究责任。(二十四)银行法人总行职责。实施信贷分类;审批新增贷款;审批融资平台退出;审批存量 贷款分类处置方案;控制融资平台贷款总量。

(二十五)银行分支机构职责。正确执行信贷分类管理制度;正确发起融资平台退出;正确发起新放贷款;正确落实存量贷款增信整改;正确计算现金流覆盖率;正确填报融资平台信息(名单、违约、重组等)。

(二十六)法人机构监管部门职责。督促各银行法人总部落实“降旧控新”目标、准确信贷分类、规范审批融资平台退出、合理处置存量贷款风险、及时准确报送信息。

(二十七)分支机构监管部门职责。督促银行分支机构正确执行信贷分类管理制度、规范发起融资平台退出、确保新发放贷款依法合规、正确整改增信存量贷款、正确计算现金流覆盖率、正确填报融资平台信息。

(二十八)银监局(分局)职责。确定辖内融资平台名单;按是否退出对辖内融资平台进行分类;明确辖内融资平台的风险定性;填报“三项整改”(抵押担保、贷款期限、还款方式)信息;逐户监测融资平台贷款增减变化情况;开展融资平台贷款现场检查;关注今年融资平台贷款到期及还款情况。对于未按照监管规定对辖内银行落实本指导意见的情况进行及时检查或检查后未责令银行对所发现的问题采取整改措施的，依照有关规定追究相关责任人的责任。(二十九)统计信息部门职责。开发维护平台信息采集系统;及时汇总报表数据;及时分析研究数据;提出违规问题并告知相关监管部门。

请各银行业金融机构将本指导意见尽快传达至本系统各级分支机构，并结合本行实际制定具体的落实措施及管理办法。各银监局要将本指导意见转发至辖内银行业金融机构，同时向地方政府做好政策汇报和解释工作。如在执行过程中发现问题，请及时向银监会报告。附件:关于2012年地方政府融资平台贷款风险监管政策有关问题的说明 附件

关于2012年地方政府融资平台贷款风险监管政策有关向题的说明

根据2012年2月20日、21日在深圳召开的“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”精神，现将2012年地方政府融资平台贷款风险监管政策有关问题说明如下。

一、指导思想

地方政府融资平台贷款风险监管工作的指导思想是“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”。

“政策不变”是指自2009年融资平台贷款清理规范工作开始以来的所有政策都不变。“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的十六字方针不变;“全覆盖、基本覆盖、半覆盖、无覆盖”的风险定性四分类方法不变;“降旧控新”的总体目标不变;融资平台按仍按平台管理类和退出类划分的要求不变，其中凡称融资平台的包括仍为平台和退出的平台两类，仍为平台的亦称监管类平台，退出的平台也称监测类平台。

“深化整改”是指着力抓好三项整改工作:一是深化名单制管理。要求各银行把融资平台名单在原有风险定性四分类的基础上，将融资平台再按“支持类”、“维持类”‘’和“压 缩类”三种情形进行管理，并以此作为信贷审批的依据，分类结果由银行自主决定。二是细

化信贷条件。进一步细化融资平台贷款的信贷条件，对新增贷款的投向与条件提出更加 具体要求。三是强化退后管理。将退出类平台纳入信贷分类，并加强退后监测。

“审慎退出”是指要求银行严格落实融资平台退出的有关条件和程序，加强对退出后融资平台的持续管理，责成不符合审慎退出条件的融资平台重新纳入平台管理，坚决杜绝 随意退出、盲目退出、为增贷而退出的现象。

“重在增信”是指融资平台要通过增加资本、增加抵质押、置换无效担保、签订补差协议、将政府承诺还款的部分债务纳入当期财政预算等方式提高自身的信用水平，增强自 身的还款能力。

二、工作目标

地方政府融资平台贷款风险监管的工作目标是缓释风险。一是控制总量风险。各银行原则上在今年信贷计划中不得安排新增融资平台贷款规模。二是缓释存量风险。各银行要分类处置存量贷款。三是消除到期风险。各银行要加强对今年到期贷款风险的监控，防止到期违约风险事件的发生。四是防止断链风险。各银行要重点避免出现在建工程资金链 断裂的情况。

三、工作任务

地方政府融资平台贷款风险监管的工作任务是降旧控新。一是总量减少。各银行原则上不得新增融资平台贷款，重点是控制监管类平台的贷款总量，确保其贷款余额不上升;对于按照商业化运作的监测类平台，要跟踪监测其贷款总量变化和使用情况;对于保障性住房等公益性项目，允许新增贷款，但是必须纳入监管类管理。二是存量下降。今年仍按平台类管理的融资平台贷款余额原则上只降不升。三是有保有压。各银行要根据信贷三分类结果，将从“压缩类”平台中减少的贷款

额度用于投向“支持类”平台，以在融资平台贷款总量不增的情况下实现贷款结构调整。

四、工作路径

(一)控新。一是各银行在今年的信贷计划中，原则上不得安排融资平台贷款增量。二是各地区融资平台贷款余额不得超过当地政府可承受债务规模上限。三是所有“维持类”融资平台的贷款余额不得超过年初水平。对于维持类平台，各银行可以新发放贷款，允许收回再贷，但是贷款余额不得增加。四是不得向“压缩类”融资平台发放任何形式的贷款。各银行对于“压缩类”平台要做到“只收不贷”。(二)降旧。按照五种情形分类缓释融资平台的存量贷款风险，其中退出类融资平台仅适用前三种情形，仍按平台管理的适用五种情形。一是及时收贷。对于现金流全覆盖、项目已经完工达产且已经形成现金流收入的融资平台，要封闭现金流，对回笼款进行专户管理，按照原来的约定及时清收贷款。二是收回再贷。对于现金流全覆盖、项目已建成但还没有产生足够现金流偿还贷款本息(没有经济建成)的融资平台，可以在原有贷款额度内进行再融资。再融资具体包括发行股票、债券、短融、中融、中票、引资、贷款等方式。对于以贷款形式实施再融资的，贷款总量不得超过原有贷款额度。三是据实定贷。对于现金流全覆盖、项目已经确定工期但因有不可抗拒的因素导致不能如期完工，但贷款已经到期的融资平台，要一次性修改贷款合同，根据实际工期重新确定贷款期限。四是引资还贷。对于现金流不能够全覆盖，项目能够吸引社会资金投资的平台，在现有贷款余额不增加的前提下，可以通过资产

重组、引入新投资者，项目出售等方式，引进资金用于还贷。五是只收不贷。对于现金流不能够全覆盖，工程项目不宜吸引社会资金投资的平台，银行只能只收不贷，并要求地方政府将贷款纳入预算。

五、工作方法

(一)信贷分类管理。各银行结合自身信贷经营的实际情况，按照“支持类”、“维持类”，“压缩类”分类标准，自主决定所有融资平台客户的信贷分类结果。其中，“支持类”是指符合融资平台的新增贷款条件和银行的信贷政策及风险偏好，可以增加贷款的平台;“维持类”指不完全满足融资平台的新增贷款条件，但未超越银行风险容忍度，可以为保项目完工进行再融资但贷款余额不超过年初水平的平台;“压缩类”指既不符合融资平台新增贷款条件和银行信贷政策，又超越银行风险容忍度，贷款余额不得增加且不得以任何形式新发放贷款的平台。

(二)到期贷款风险监控，到期贷款主要是指今年到期的贷款。各银行要按月把全年融资平台到期贷款建台帐、做统计，逐户调查今年到期贷款的还款来源，并与平台共同制定还款方案，还款方案于2012年4月末前报送各银监局。各银监局负责监督和信息汇总，按季将还款方案的落实情况报告银监会。

(三)补充押品。各银行要持续提升抵质押品质量，及时置换财政担保和公益性资产等不合规抵质押品，积极防范因资产价格下跌而导致的融资平台贷款抵质押品质价下行风险。

六、工作要求

(一)严格信贷管理。一是明确贷款投向。仍按平台管理类新增贷款的投向为:符合《公路法》的收费公路;经国务院审批或核准的且资本金已到位的项目;土地储备和保障性住房;农发行支持且符合中央政策要求的农田水利建设;工程进度达到60%以上且现金流达到全覆盖的在建项目。二是严格新增条件。仍按平台管理类的新增贷款必须满足五个前提条件:公司治理完善;现金流全覆盖;抵押担保符合现行规定且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格;借款人资产负债率低于8 0%;平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源。仍按平台管理类平台的任何一笔新增贷款必须同时符合有关投向和条件的规定，两者缺一不可。

对于以下情形，各银行不得新发放融资平台贷款:一是信贷分类结果为“压缩类”的;二是借款人为异地平台的;三是所在地区地方政府债务规模达到或超出限额的;四是地方政府以直接或间接形式提供担保承诺的;五是以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的;六是以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为质押的;七是存量贷款担保抵押、贷款合同等方面整改不到位的;八是资产负债率和现金流覆盖率不符合规定要求的。

(二)规范平台退出。一是规范退出程序。融资平台退出必须严格遵循“牵头行发起一贷款行(总行)审批一三方签字一退出承诺一监管(局)备案”五项程序。银监局只负责退出平台备案登记，不负责退出平台审批。二是规范退出条件。退出必须同时符合公司治理健全、资产负债率在70%以下、现金流100%覆盖贷款本息、存量贷款已整改合格、无违约记录等五项条件。三是加强退后管理。五项条件之一低于监管要求和违背退出承诺的要重新纳入平台管理;平台退出后不再享受平台管理类贷款的相关优惠信贷政策，新增贷款必须符合产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件，实行“谁贷款，谁承担风险”的责任追究机制;各银行对退出类平台不得再发放保障性住房和其他公益性项目的贷款。

(三)规范报表统计。一是平台风险分类统计。各银监局应继续做好协调工作，确保每

个融资平台只有一个定性结果(“全覆盖、基本覆盖、半覆盖、无覆盖”)，并根据既定要求按季报送。二是平台信贷分类统计。各银行应对融资平台按“支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类，并于2012年4月将分类结果上报银监会。三是融资平台贷款到期偿还及违约情况统计。各银行、各银监局应建立融资平台今年

贷款到期情况的台账统计制度，按月统计融资平台贷款的到期时间、金额、偿债资金来源等情况，并按季报送银监会。

(四)规范数据填报流程。融资平台报表数据填报要遵循以下五项程序:第一步，各银监局、分局负责填报融资平台基本信息，包括资产负债、风险定性、退出情况等，并报送银监会统计部;第二步，银监会统计部将融资平台基本信息表发给各银行业金融机构，由各银行据表填报贷款数据，并报送各银行法人机构主监管员审查;第三步，在主监管员明确审查无误后，银监会统计部对所有融资平台贷款数据进行汇总;第四步，银监会统计部将汇总完毕的数据反馈给相关银监局。

篇8：地方融资平台贷款的风险及防范

一、地方融资平台贷款现状

2010年, 根据国务院和央行要求, 各级政府对投融资平台进行了一次全面调查。此次调查涉及到地方政府及部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立、具有承担公益性项目投融资功能, 并拥有独立法人资格的非银行类投融资机构, 包括但不限于投资公司、资产公司、财务公司、担保公司等平台公司。

按照中国银监会的统计口径, 截至2010年末, 全国地方融资平台公司贷款余额约9.09万亿元, 占全部人民币贷款的19.16%。据央行统计, 随着地方融资平台清理工作的有效推进, 2010年地方政府融资平台贷款持续高增态势有所缓解, 与上年末相比, 2010年年末多个省市地方政府融资平台贷款增速由50%以上降至20%以下, 依靠财政性资金偿债的公益性项目融资平台公司得到重点清理规范, 贷款平稳收缩。但地方政府债务率偏高问题依然存在, 融资平台贷款存在的风险不容忽视。这些问题除增加了人们对银行信贷资产质量的担心之外, 还使人们对地方政府融资平台的融资能力和未来发展方向充满疑虑。

二、地方融资平台贷款风险分析

地方政府融资平台在“保增长、促消费、稳就业”方面发挥了重要作用, 但其贷款风险也应引起高度关注。

(一) 融资平台运作不规范

地方政府投融资平台的发展经历了三个阶段:从1992年到1997年为第一个阶段, 属初步探索阶段, 其标志为上海组建了城市建设投资开发总公司。第二个阶段是推广融合阶段, 从1998年到2008年, 芜湖市、重庆市成立投融资平台并获得银行支持, 各地开始纷纷效仿成立地方政府投融资平台。到2009年以后, 进入高速发展阶段, 各省、市、县地方政府纷纷组建自己的投融资平台, 据央行公布的《2010年中国区域金融运行报告》披露, 截至2010年年末, 全国共有地方政府融资平台1万余家, 较2008年年末增长25%以上, 其中, 县级 (含县级市) 平台约占70%。层次向下移动明显, 潜在风险逐级越大。

这些投融资平台的设立、运作存在不规范的情况, 部分融资平台注册存在资本出资不实、出资不到位、以及抽逃等问题, 其运行也缺乏有效的约束, 存在法人治理结构不完善、操作程序不规范、自身经营和盈利能力较弱等问题, 缺乏核心竞争力和可持续发展能力, 极大地增加了融资平台贷款的风险。

(二) 地方政府支付风险加大

由于投融资平台主要是以政府划拨的土地、股权作为资产, 依靠政府财政担保融资用于基础设施建设, 多头融资、多头负债, 致使贷款增速过快, 地方政府融资平台负债与政府财力增长之间的平衡关系出现失衡, 增加了政府财政负担和偿债风险。一旦融资平台偿债发生困难, 地方政府实际上没有足够的偿还能力。

(三) 透明度低导致系统风险增大

对金融机构来说, 信息不对称是导致信用风险的一个突出问题, 由于信息不对称, 商业银行难以全面掌握本地区融资平台的总体负债、负债情况, 政府融资平台为获取最大的银行贷款支持, 隐瞒实际情况, 致使银行在贷款调查、审查工作存在较大难度。这种银行与政府融资平台之间的信息不对称, 导致银行发放贷款时存在着较大的盲目性, 产生信用风险。同时政府融资平台贷款中一般信用贷款和保证贷款又占有相当大的比重, 导致银行贷后管理风险加大。一旦宏观经济走势发生重大变化 (如经济下行导致的财政状况恶化) , 整体违约集中暴露将造成较大的系统性风险。

(四) 银行信贷操作不合规

地方政府在进行项目推进时相对集中, 而项目资本金往往无法达到规定的比例, 或者采取挪用他行贷款作为贷款行项目资本金的办法, 而银行出于行业竞争和自身扩大规模的考虑, 对此行为采取默许的态度, 这种操作虽然从形式上满足了本行贷款条件, 但从另一方面却增加了银行贷款项目的风险。

(五) 银行贷后管理不到位

银行贷后管理是保证信贷资金安全的重要保障。一方面, 地方政府提供的担保, 使银行在思想上放松了对融资平台贷款的贷后监管, 另一方面, 地方政府融资平台融资渠道广, 账户资金发生金额大、频率高, 与财政资金往来频繁, 为资金交叉混用提供便利的同时, 也加大了银行贷后资金监管的难度。贷款资金游离于贷款银行监控之外, 甚至有个别银行帮助融资平台将资金转移到非指定用途项目, 从而形成风险。一旦项目资金失衡, 融资平台无法偿还借款, 必将形成大量不良贷款。

三、地方融资平台贷款风险防范及化解措施

“加强对金融机构的风险提示, 加强地方融资平台公司贷款风险管理”, 这是央行在发表的中国货币政策执行报告中强调的主要政策思路之一。地方政府融资平台融资额激增、负债增加, 势必会增加地方政府未来的财政风险, 这一问题已经引起决策部门的担忧。一旦政府债务过度, 偿付出现风险, 必将会导致金融市场的不稳定, 引发金融风险, 波及社会的稳定。因此, 地方融资平台贷款风险必须引起高度重视。地方融资平台贷款涉及地方政府和金融单位两个方面, 防范和化解地方融资平台贷款必须从两方面采取措施:

(一) 整合融资平台, 加强调控能力

针对目前地方政府融资平台现状, 应进一步完善投融资体制, 根据不同情况进行整合, 形成一批规模大、实力优、抗风险能力强的政府融资平台, 使其真正成为地方政府强化宏观调控能力、合理调配资源、促进经济结构调整的重要平台, 成为市场化国资管理平台, 政策性产业投资平台和先导性创业引导平台, 构建政府主导、市场运作、社会参与的多元化投融资体系, 加快地方经济发展。

(二) 建立长效机制, 防范财政风险

地方政府要结合当地实际, 制定政府性融资管理和偿债机制的办法和实施细则, 一方面可由地方政府根据自身财政能力, 在财政预算中安排一定比例的政府性偿债资金, 加大偿还政府性债务的力度, 维护政府信用, 另一方面, 政府可通过注入土地等实物资产, 增强融资平台的实力, 降低地方融资平台对政府的依赖性, 使地方融资平台真正进入良性循环的轨道。

(三) 严格控制总量, 防止过度贷款

银行应加强对地方政府融资平台贷款的总量控制, 根据地方政府可承受还本付息的能力, 确定相应的授信额度。地方人大应根据本届政府任期内可供支配用于投资建设的财力为限对地方政府融资总量进行约束, 当本级政府的任何一个融资平台向银行贷款时, 都应向银行提供已用信额度, 银行在此限额内确定贷款融资额度, 超出额度风险应追究银行的责任。

(四) 规范银行信贷审查行为, 防止银行贷款冲动

第一还款来源是判断借款人还款能力的基础, 银行在对融资平台贷款项目考察过程中, 应将是否有独立和稳定的第一还款来源作为发放贷款的先决条件, 通过实地盘查挤掉报表中的“水分”, 全面细致地了解借款人的现实情况。贷款第二还款来源是对第一还款来源的重要补充, 对于地方财政提供担保的项目, 要看是否列入当地财政预算, 要具备贷款偿还的政策支撑, 对于被抵押的土地, 坚持易于变现的原则, 最大限度地防范可能的风险。

(五) 加强贷后管理, 有效防控风险

银行应加强对融资平台贷款的贷后管理, 防止走形式。要密切跟踪监控信贷资金用途、流向, 严防信贷资金被挪用, 对已被挪用的贷款, 要根据项目建设进度测算资金量, 并要求融资平台公司将差额部分转回银行专户管理。要及时掌握资金变化、融资平台经营状况, 强化预警管理, 要建立与政府部门的信息通报机制, 积极向政府反映融资平台贷款风险状况, 及时协商解决存在的问题, 有效防范可能出现的资金风险。