三旧改造尽调报告（通用5篇）
篇1：三旧改造尽调报告
认识“三旧”、理解“三旧”、思考“三旧”，集思广益、共创辉煌
为推进“三旧”改造工作，广东省政府先后出台了相关的配套政策，惠州市政府“关于推进“三旧”改造工作的实施意见”也即将制定完成。马安阅粮畜牧场“三旧”改造项目自申报以来，在集团领导的亲自指挥下，迅速投入人力、物力、财力，目前该项目已获市“三旧”办初审通过。为使集团公司广大干部职工更好地认识“三旧”、理解“三旧”、思考“三旧”，在集团公司内部掀起大讨论，集思广益，促进集团公司大发展，现将有关政策文件及马安阅粮畜牧场“三旧”改造项目介绍如下：
一、广东省人民政府“三旧”改造政策文件
（一）广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见（粤府〔2009〕78号）：
各地级以上市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构：
为深入贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》和《中共广东省委广东省人民政府关于争当实践科学发展观排头兵的决定》，切实推进我省旧城镇、旧厂房、旧村庄(以下简称“三旧”)改造工作，促进节约集约用地试点示范省建设，确保经济社会又好又快发展，提出如下意见。
1、充分认识推进“三旧”改造工作的重要性和紧迫性
(1)改革开放以来，我省经济社会快速发展，综合实力实现历史性跨越，连续23年经济总量排名全国第一。在经济高速发展的同时，也消耗了大量的土地资源，粗放的土地利用方式已难以为继，土地资源供求矛盾日益突出，严重制约我省可持续发展。立足土地资源省情，大力推进节约集约用地，千方百计盘活存量土地，统筹保障发展和保护资源，是当前和今后一个时期我省深入贯彻落实科学发展观，确保经济社会又好又快发展必须着力解决的迫切而重大的课题。
(2)“三旧”改造是我省在土地资源供需矛盾日益突出的情况下，拓展建设空间、保障发展用地的重要途径，是推进节约集约用地试点示范省建设的重要内容。必须进一步解放思想，深化改革，通过制度创新和政策完善，有效破解“三旧”改造的难题，在新增建设用地逐年减少、单位建设用地产出逐年提高的条件下，统筹利用有限的土地资源，切实提高建设用地利用效率，力争在节约集约用地方面为全国探索出一条新路。
(3)珠江三角洲地区是我国改革开放的先行地区和重要的经济中心区域，在全国经济社会发展和改革开放大局中具有重要地位。贯彻实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》，落实好科学发展、先行先试的要求，必须深化重要领域和关键环节的改革。大力推进“三旧”改造，是继续深化土地管理制度改革，进一步解放土地生产力的具体体现，不仅有利于节约集约用地、优化土地资源配置，也有利于促进产业结构调整升级、转变经济发展方式，保障和促进科学发展。
2、明确“三旧”改造的总体要求和基本原则
(4)总体要求。以科学发展观为指导，围绕提升综合竞争力和资源承载能力，切实转变发展观和用地观。遵循“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，在不突破土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田面积和建设用地总规模的前提下，积极稳妥推进“三旧”改造工作。将“三旧”改造与农村土地整治有机结合，统筹规划、全面推进土地综合整治。以推进“三旧”改造工作为载体，促进存量建设用地“二次开发”，统筹城乡发展，优化人居环境，改善城乡面貌，努力建设生产发展、生活富裕、生态良好、文化繁荣、社会和谐、人民群众充满幸福感的新广东。
(5)基本原则。
——政府引导，市场运作。政府统一组织，制定专门政策，充分调动政府、集体、土地原使用权人及相关权利人的积极性，吸引社会各方广泛参与，实现多方共赢，确保国有、集体资产的保值、增值。在按市场化运作的同时，政府要正确引导，加强监管，确保改造规范推进。
——明晰产权，保障权益。调查摸清“三旧”现状，做好“三旧”土地的确权登记工作。属于“三旧”改造的房屋和土地，未经确权、登记，不得改造。正确处理“三旧”改造过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定。
——统筹规划，有序推进。统筹经济社会发展和资源环境保护，依据国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划，科学制定“三旧”改造规划，并强化规划的统筹管控作用。严格界定“三旧”改造范围，对列入改造范围的，必须编制控制性详细规划和改造方案，有序推进。严禁擅自扩大“三旧”改造政策的适用范围。
——节约集约，提高效率。通过市场运作和公开规范的方式，强化市场配置土地，促进土地高效利用。严格执行土地使用标准，提高土地使用强度。创新机制方法，强化土地资源、资产、资本“三位一体”管理，实现土地利用效益的最大化。
——尊重历史，客观公正。既要做好与国家法律政策的衔接，防止发生新的违法违规用地行为，又要兼顾各地发展历史和土地管理政策的延续性，妥善解决历史遗留问题。要科学合理地制定改造方案和配套政策，改造利用与完善手续相挂钩，做到公开、公平、公正。
3、围绕经济社会发展战略部署，合理确定“三旧”改造范围
(6)各地要紧紧围绕产业结构调整和转型升级、城市形象提升和功能完善、城乡人居环境改善、社会主义新农村建设等战略部署，在有利于进一步提高土地节约集约利用水平和产出效益的前提下，确定“三旧”改造范围。下列土地可列入“三旧”改造范围：城市市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。
(7)“三旧”改造以土地开发程度较高、“三旧”分布相对集中的珠江三角洲地区为重点，兼顾其他条件具备的地区。各地要根据本地实际，因地制宜确定“三旧”改造的起步范围，先行试点，积累经验后再逐步推开。
4、科学规划，统筹推进“三旧”改造
(8)开展“三旧”改造的地方，要认真进行“三旧”用地的调查摸底工作，将每宗“三旧”用地在土地利用现状图和土地利用总体规划图上标注，并列表造册。要根据土地利用总体规划和城乡规划等，围绕本地区经济社会发展战略实施要求，对“三旧”改造进行统一规划，优化土地利用结构，合理调整用地布局。通过统筹产业发展，加快商贸、物流等现代产业或公益事业的建设，增加生态用地和休闲用地，优化城乡环境。
(9)依据“三旧”改造规划，制定实施计划，明确改造的规模、地块和时序，并纳入城乡规划实施计划。涉及新增建设用地的，要纳入土地利用计划，依法办理农用地转用或按照城乡建设用地增减挂钩政策规定办理。通过“三旧”改造，进一步推进土地利用总体规划、城乡规划以及产业发展规划的协调和衔接，优化城市功能布局和促进产业转型升级。
5、因地制宜，采用多种方式推进“三旧”改造
(10)市、县人民政府为了城市基础设施和公共设施建设或实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，由市、县人民政府依法收回、收购土地使用权，纳入土地储备。土地使用权收购的具体程序、价格确定，由市、县人民政府依法制定实施办法。
(11)在旧城镇改造范围内，符合城乡规划、“三旧”改造规划和实施计划的，鼓励原土地使用权人自行进行改造。自行改造应当制订方案，经土地行政主管部门和城乡规划部门同意后报市、县人民政府批准实施。所涉及的划拨土地使用权，可采取协议方式补办出让手续，涉及补缴地价的，按地级以上市人民政府的统一规定办理。
(12)在旧城镇改造范围内，符合城乡规划的，市场主体根据“三旧”改造规划和实施计划，可以收购相邻多宗地块，申请进行集中改造。市、县土地行政主管部门可根据收购人的申请，将分散的土地归宗，为收购人办理土地变更登记手续。收购改造应当制订改造方案，经土地行政主管部门和城乡规划部门同意后报市、县人民政府批准实施。涉及补缴地价的，按地级以上市人民政府的统一规定办理。
(13)旧城镇、旧村庄改造涉及收回或者收购土地的，可以货币方式向原使用权人补偿或支付收购款，也可以置换方式为原使用权人重新安排用地。置换的土地其使用权价额折抵不足的，可以货币补齐。
(14)土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，原农村集体经济组织申请将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地的，可依照申请报省人民政府批准征为国有，由市、县(区)、镇人民政府根据“三旧”改造规划和实施计划分别组织实施。其中，确定为农村集体经济组织使用的，交由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设。
(15)土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄改造，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，除属于市、县人民政府应当依法征收的外，可由农村集体经济组织或者用地单位自行组织实施，并可参照旧城镇改造的相关政策办理，但不得用于商品住宅开发。
(16)“三旧”改造涉及拆旧腾挪的合法用地，确能实现复耕的，可根据国土资源部的相关规定，纳入城乡建设用地增减挂钩试点，由省土地行政主管部门根据各地级以上市的情况安排周转指标。周转指标的使用和管理按照国家和省的规定办理。
6、分类处置，完善“三旧”改造涉及的各类历史用地手续
(17)纳入“三旧”改造范围、符合土地利用总体规划和“三旧”改造规划、没有合法用地手续且已使用的建设用地，用地行为发生在1987年1月1日之前的，由市、县人民政府土地行政主管部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照原国家土地管理局1995年 3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权后，办理国有建设用地确权登记发证手续；用地行为发生在1987年1月1日之后、2007年6月30日之前的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理(处罚)后按土地现状办理征收手续，属于政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其他可以协议方式出让。凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，不再举行听证、办理社保审核和安排留用地。
(18)纳入“三旧”改造范围，没有合法用地手续的土地，符合土地利用总体规划而又保留为集体土地性质的，参照第十七条进行集体建设用地确权登记发证。
(19)“三旧”改造中涉及的边角地、夹心地、插花地等，符合土地利用总体规划和城乡规划的，可依照有关规定一并纳入“三旧”改造范围。允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式，对原有存量建设用地进行调整使用。
(20)纳入“三旧”改造范围、需完善征收手续的土地，由当地市、县人民政府制订改造方案，报省人民政府批准后实施；供地手续由市、县人民政府按本意见办理。
(21)完善“三旧”改造中涉及的各类历史用地手续工作应当在2012年前完成，之后第十七、十八、十九、二十条不再执行。2007年6月30日之后发生的违法用地不适用上述完善用地手续的意见。
7、加大财政支持力度，拓宽“三旧”改造筹资渠道
(22)市、县人民政府应保障开展组织实施“三旧”改造工作经费。对“三旧”改造涉及的城市(城镇)公共基础设施建设，应从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持。
(23)在旧城镇改造中，需要搬迁的国有企业用地由当地人民政府依法收回后通过招标拍卖挂牌方式出让的，在扣除收回土地补偿等费用后，其土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项用于支持企业发展。在旧村庄改造中，市、县人民政府通过征收农村集体建设用地进行经营性开发的，其土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项用于支持原农村集体经济组织的发展。具体操作办法由市、县人民政府根据当地实际制订。
(24)对现有工业用地改造后不改变原用途，提高容积率的，不再增缴土地价款。
(25)鼓励各地探索利用社会资金开展“三旧”改造。除鼓励土地权利人自行改造外，对由政府统一组织实施“三旧”改造的，可在拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为收(征)地(拆迁)补偿成本从土地出让收入中支付；也可在确定开发建设条件的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等公开方式确定土地使用权人。市、县人民政府可以探索引入市场主体参与“三旧”改造的具体方式。
8、切实加强“三旧”改造工作的组织领导
(26)推进“三旧”改造工作是我省贯彻落实科学发展观、建设节约集约用地试点示范省的重大举措，关系到经济社会发展大局，政策性强，关联度高。各级政府要从战略高度，将这项工作摆上重要议事日程，统筹谋划，周密部署，建立目标责任制，切实加强组织领导。各相关职能部门要主动服务，优化程序，凡涉及“三旧”改造项目的审批事项，应当采取提前介入、并联审批等方式加快办理，切实提高工作效率，为“三旧”改造工作营造高效的行政服务环境。
（二）广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见(试行)的通知（粤府办[2009]122号）：
各地级以上市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构：
省国土资源厅《关于“三旧”改造工作的实施意见(试行)》业经省人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向省国土资源厅反映。
关于“三旧”改造工作的实施意见(试行)
省国土资源厅
为贯彻落实《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府[2009]78号)，确保我省“三旧”改造工作有序推进，现就“三旧”改造工作提出如下实施意见。
1、认真编制“三旧”改造规划及实施计划
开展“三旧”改造工作的县级以上人民政府应组织城乡规划、建设、国土资源等部门，结合当地经济社会发展实际和产业发展需求，根据当地土地利用总体规划、城乡规划，编制“三旧”改造规划及实施计划；有条件的镇(街、开发区)人民政府(办事处、管理委员会)经上一级政府同意也可组织编制。“三旧”改造规划由地级以上市人民政府批准实施，实施计划由县(市、区)人民政府批准实施。
“三旧”改造规划为期5年，分实施。实施计划依据“三旧”改造规划编制，纳入城乡规划实施计划。
2、符合条件的旧村庄集体建设用地经申请转为国有建设用地
纳入“三旧”改造规划的旧村庄集体建设用地，符合下列条件的，有关农村集体经济组织可向所在地县级以上国土资源管理部门申请转变为国有建设用地。
(1)该集体建设用地在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内且符合城乡规划。
(2)土地权属清楚，无争议。
(3)经本集体经济组织(或村民代表大会)2／3以上人员同意。
(4)已纳入“三旧”改造实施计划。
旧村庄集体建设用地申请改变为国有建设用地的，由县级以上国土资源管理部门负责审查后报同级人民政府审核，并由国土资源管理部门逐级上报省国土资源厅；省国土资源厅审核并报经省人民政府同意后批复地级以上市人民政府。
3、完善历史用地手续
(1)制订改造方案。纳入“三旧”改造范围、需完善征收手续的历史用地，由当地县级以上人民政府组织制订改造方案。改造方案包括如下内容：
①.基本情况：改造涉及的土地位置、面积，需完善征收手续的具体范围、面积，用地发生的时间及涉及的所有权人，土地确权、登记情况。需继续保留自居自用集体建设用地的，还应明确其范围、面积。
②.规划情况：改造涉及的土地是否符合土地利用总体规划和城乡规划，是否符合“三旧”改造规划并纳入实施计划。
③.土地利用现状情况：土地用途、面积、已使用年限，地上建筑物的面积、容积率，土地产出率等。
④.协议补偿情况：是否已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并作了补偿，是否有因征地补偿安置等问题引发纠纷，是否按用地发生时的土地管理法律政策进行处理(处罚)。
⑤.拟改造情况：改造后的土地用途和产业安排、建筑面积、容积率，拟投入的改造资金、建设改造主体、供地方式，完成改造后的综合效益等。
(2)审查审批。有关改造方案由地级以上市人民政府汇总上报省人民政府，同时抄送省国土资源厅。省国土资源厅会同省住房和城乡建设厅、发展改革委对改造方案进行审查后报省人民政府审批。省人民政府批准后，由省国土资源厅批复地级以上市人民政府。
4、安排“三旧”改造用地周转指标
在实施“三旧”改造工作中，涉及建设用地腾挪需利用城乡建设用地增减挂钩政策的，可按《国土资源部关于印发(城乡建设用地增减挂钩试点管理办法)的通知》(国土资发[2008]138号)、《关于印发(广东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理办法)(试行)的通知》(粤国土资发[2006]179号)的有关规定，由地级以上市国土资源管理部门向省国土资源厅申请使用周转指标。周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，由县级以上国土资源管理部门单列管理。各地级以上市国土资源管理部门应于每年12月31目前向省国土资源厅报告周转指标使用情况。
5、边角地、夹心地、插花地的处理
(1)定义。
边角地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、被“三旧”改造范围地块与建设规划边沿或者线性工程控制用地范围边沿分隔(割)、面积小于3亩的地块。
夹心地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、被“三旧”改造范围地块包围或者夹杂于其中、面积小于3亩的地块。
插花地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、与“三旧”改造范围地块形成交互楔入状态、面积小于3亩的地块。
(2)“三旧”改造中涉及的边角地、夹心地、插花地(以下简称“三地”)，如符合土地利用总体规划和城乡规划，且累计面积不超过改造项目用地面积10％，经改造主体提出申请，按下列方式分类处理：
①.“三地”为国有建设用地的，可按照协议方式办理出让手续。
②.“三地”为集体农用地，需办理农用地转用或土地征收手续的，由各地按批次报批方式，经同级人民政府审核后，逐级上报省人民政府审批。
③．“三地”属集体建设用地的，由各地将“三地”纳入需完善征收手续的“三旧”改造方案一并上报。
“三地”处理中涉及土地征收的，在提供有关证明材料的前提下，可不再举行听证、办理社保审核和安排留用地。有关用地计划指标及耕地占补平衡由市、县级人民政府负责落实。涉及林地的，应依法向县级以上林业行政主管部门申办使用林地手续。
6、分散土地归宗
根据“三旧”改造规划和实施计划，“三旧”改造实施主体在符合下列条件的前提下，可申请将分散的土地归宗：
(1)拟收购归宗的土地，已全部办理了土地确权登记。
(2)收购人与有关土地权利人已签订土地使用权转让合同，并落实了相关补偿安置措施。
(3)土地权属性质相同。
(4)收购已办理土地使用权抵押、地役权登记的土地，必须分别征得土地抵押权人、地役权人的同意，并办理注消土地抵押权、地役权登记的相关手续。
(5)拟收购的土地使用权不属于法律法规限制权利的类型。
(6)涉及补缴地价的，己按地级以上市人民政府的统一规定办理完毕。
办理归宗登记时，土地使用权转让方和受让方必须共同到土地登记机构申请办理土地使用权变更登记。土地登记申请人除按《土地登记办法》规定提交土地权属来源等有关证明文件外，还应提交拟收购合并归宗前宗地权属分布图和各宗地的权属状况列表(含权利人、权属性质、土地坐落、宗地面积、用途、使用期限、土地证书编号等内容)。土地合并归宗后按规定重新编制地号。
7、明确部门职责
各县级以上人民政府对本地区的“三旧”改造工作负总责，各相关部门各司其职，共同推进。发展改革部门负责“三旧”改造中涉及投资项目的立项和产业政策制定；规划部门会同国土资源部门负责指导、组织编制和审查“三旧”改造规划和近期改造片区的详细规划，提供项目的规划设计条件，及时办理项目有关手续；国土资源部门负责办理农用地转用、征收土地等用地手续，负责土地确权、登记，组织国有建设用地使用权招标、拍卖、挂牌等工作；建设部门负责“三旧”改造中房屋的拆迁管理，工程项目建设监管；财政、税务、监察、农业、社会保障、环境保护、林业、文化、公用事业管理、人防、公安等相关部门要各负其责，做好配合、服务工作，共同推动“三旧”改造。
8、加强监督检查
各地不得借“三旧”改造的名义，擅自扩大完善历史用地手续的范围；不得将未使用和不进行改造等不属于“三旧”改造范围的用地按照“三旧”改造特殊政策办理有关用地手续。各地级以上市人民政府应对纳入“三旧”改造范围的用地手续相关材料的真实性、合法性负责，每年年底前对本行政区域内的“三旧”改造工作进行自查，及时对“三旧”改造情况进行总结，尤其要认真总结“三旧”改造对推动产业结构升级、经济发展方式转变的成效，于第二年2月底前专题报告省人民政府。
涉及“三旧”改造的供地，属政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其余则可以协议方式出让。以协议方式出让的，必须经市、县人民政府领导班子集体研究决定，并进行公示，具体操作程序由各地级以上市人民政府制定。
篇2：三旧改造尽调报告
摘要：我国经济快速增长、城市化快速推进，与之相伴的是商品住宅供应紧张，房地产可供开发有效土地供不应求，和大量土地开发投入、土地低效利用。
城市中心区用地供需矛盾更是日趋紧张；与此同时许多旧区普遍存在布局混乱、容积率低、土地闲置、低效利用、市政和公共服务设施短缺、环境污染等弊病，严重阻碍了我国城市化和城市经济的进一步发展进程。因而积极推广“三旧”改造，挖掘土地利用潜力，使土地市场由增量土地向存量地土地转变，走内涵式发展道路，成为了目前实现我国城市土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求和必然选择。对此，房地产开发向“三旧要地”也将成为一种普遍的发展趋势。
关键词：三旧改造 六本木新城 三方共赢
一、前言
2008年，国家出台“三旧改造”的有关政策，并在珠江三角洲地区及广东省试行。“三旧改造”是指旧城镇、就村庄、旧厂房的改造。全面推进“三旧”改造，既是化解人多地少矛盾的迫切需要，同时也是改善城乡人居环境、加快发展方式转变、激发城乡生机与活力的客观要求，对于加快城镇发展具有深远的历史意义和重要的现实意义。
二、三旧改造的优势
1、“三旧”改造可以拉动投资，推动经济持续增长。
2、节省新增建设用地的有偿使用费。
3、按规定完善历史遗留用地手续，不需要落实耕地占补平衡。现在
很多用地要求占补平衡，“三旧”用地改造则不用占补平衡。
4、地方政府集体可以获得土地出让收入。按照20%作为内部和公共设施用地，另外80%按照招拍挂，协议以后一半进入出让。
5、实现多方共赢，调动各方参与改造的积极性。为促进使用存量土地，鼓励原用地者支持改造，新政策允许纳入“三旧”改造范围、没有合法手续的用地，采用协议方式，完善供地手续。
6、有利于统筹城乡发展，推进旧村庄的改造。
三、三旧改造的模式
（一）政府主导模式
政府负责拆迁赔偿，进行土地整理，并投入资金主导建设，属于完全政府主导的公益型改造模式，主要适用于旧城镇和旧厂房改造，具体策略如下：
1．政府主导新建型：（1）政府利用零散地块，投资建设基础设施、公共服务设施，满足地区设施承载力的需要；（2）根据城市规划的功能布局，政府对不适应城市发展要求的旧城或失去功能的厂房用地进行改造，并为因改造产生的失业工人提供免费培训，为原改造范围内的居民提供最低生活保障；（3）政府统征统购被纳入城市建成区的农村用地，为失地农民提供全面的社会保障。
2．政府主导更新型：（1）政府统一对旧城区、旧厂房进行翻新、修葺，通过租金和税费的优惠吸引商业、生产性服务业进驻；（2）允许升级改造的工业区适度发展配套的生产性服务业。
3．政府主导改建型：（1）政府主导拆迁补偿等工作，统筹基础设施、公共服务设施和建筑改造的建设与资金投入；（2）政府制定合理补偿标准，并保证拆迁户的安置保障；（3）政府为村民提供社会保障和再就业培训。
4．政府主导整治型：（1）编制专门的保护规划，使新建筑的形式、色彩、层数和尺度与历史建筑保持协调统一；（2）成立改造工作专项部门，监管保护范围内的房屋兴建和修缮；（3）疏解旧城区人口压力，提升居民生活品质。
（二）政府与市场合作模式
政府前期负责拆迁赔偿、土地整理等工作，后期进行政策指导和规范市场行为，引入社会资金进行市场化运作，该模式适用于旧城镇和旧厂房改造，具体策略如下：
1．政府与市场合作新建型：（1）“政府主导、公众参与、市场化运作”相结合，进行“阳光拆迁”；规范拆迁流程、操作方法，建立监督渠道，实现拆迁过程的“全透明”；（2）政府出资进行旧城镇和旧厂房改造，保障一定资金进行过渡安置。
2．政府与市场合作更新型：（1）采用BOT等模式，政府与开发商共同进行拆迁、土地整理与重新建设；（2）引入市场资金发展休闲、生态旅游业，促进产业结构高级化。
3．政府与市场合作改建型：（1）政府主动调整用地功能，引入社会资金参与土地前期整备，共同进行土地开发经营与管理；（2）合理制定开发强度，平衡改造收益，降低改造难度。
（三）集体主导模式
由村集体成立经济发展公司进行改造，政府负责协作或给予扶持政策，可采用集体主导的公益型改造或者集体成立公司的自主性改造两种方式，该模式适用于旧村居和旧厂房改造，具体策略如下： 1．集体主导新建型：（1）集体利用村闲置地作为周转启动地块，建设公寓式新村；（2）对迁出腾空的部分旧村实施拆迁，建设公寓式住宅，用于安置旧村内其它村民；（3）政府予以相关配套设施和政策的支持。
2．集体主导改建型：（1）在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法补偿面积部分）作价入股筹集改造资金；（2）村民参与整个开发，并按照商议的比例分红，保证村民长期收入。
3．集体主导整治型：（1）编制村庄整治规划和详细规划，指导建设；（2）集体提供资金进行改造整治；（3）提倡公众参与，尊重村民意愿。
（四）集体与市场合作模式
村民以土地入股形式与开发商共同改造旧村，享受利润分红。减少拆迁补偿和征地费用；或由村集体提供项目用地，由开发商垫资建设，建成后让开发商拥有数年的租赁经营权，年限到期后由村集体收回。该模式适用于旧村居改造和旧厂房改造，具体策略如下：
1．集体与市场合作新建型：（1）拆迁资金主要来源于市场，由村集体与开发商共同运作危旧房拆迁与安置工作；（2）村集体以土地入股的形式，与开发商对建成后物业赢利的分红；（3）改造后部分铺位无
偿租给开发商经营，将其他铺位的租金用于抵偿建设费用。2．集体与市场合作更新型：（1）引入市场投资获得启动资金，对村居进行改建、翻新，成为艺术家工作坊与休闲旅游基地；（2）利用集体经济的收益，开展村庄人居环境整治，实现村级经济良性循环发展。3．集体与市场合作改建型：（1）以集体土地产权置换开发商改造物业，获得补偿与利润分红；（2）不再另行补偿村民宅基地，只按照国家有关政策补偿村民住宅建设成本和拆迁安置过渡。
四、三旧改造的实施与组织程序
“三旧改造”是在符合土地利用总体规划、城乡规划的前提下对现有低效利用的建设用地进行“二次开发”，通过进行土地资源整合和统筹规划，提高土地资源利用效益，引导产业升级与集聚发展，充分拓展和适度预留城市发展空间，其操作过程基本可归纳为五个步骤(图1)。
其具体的组织管理模式则较为多样，可由政府纳入土地储备进行改造，也可在政府相关政策约束下由原土地使用权人自行改造，或者市场主体收购相邻多宗地块进行集中改造。但佛山市现有的“三旧改造”项目基本都是在“政府引导、市场主体”框架下进行的，即由政府通过制定相关政策引导市场主体参与，开发主体在符合土地规划和城市规划下灵活地选择改造方式，协调多方利益与共享价值增值的过
程。
五、三旧改造的运作机制
1、国有建设用地改造运作机制：“政府引导、社会参与，市场运作、三方共赢”
三旧改造主要是通过土地转让，引导市场主体对其进行二次开发，实现土地集约效益的提升和旧区物质更新。在其整理运作过程中政府通过优惠政策如税收减免、行政性收费减免、土地出让金返拨、专项基金支持等等扶持和鼓励市场主体(开发商)参与改造项目，其一方面减轻政府投入改造所需的巨额资金困难，有利于促进项目改造的全面推进；另一方面政府为市场主体(开发商)进入开辟的“绿色通道”，降低开发商的市场风险，增加了营利空间，增强了其参与开发的意愿与动力。而其整理结果将使政府通过公共基础设施建设和城市空间物质及其产业更新，实现规划发展意图；开发商则在政策扶持的有利条件下，通过经营收益回收成本并获取利润；居民则通过拆迁补偿收入或迁入新的社区，实现了住区环境的改善和收入的提高，从而 6
最终实现参与多方共享土地价值增值(图2)。如佛山祖庙东华里改造完全遵循这个机制，通过引入市场资本75亿元，由政府主导拆迁安置、开发商主导开发建新。佛山创意产业园创建则由开发商主导改造，引入新产业，实现了产业置换，也基本遵循这一机制。
2、集体建设用地改造运作机制：“腾换土地、自主改造”，“利益共享、联合开发”，“转为国有，市场运作”
集体建设用地改造运作机制较为复杂多样，其目前较为典型案例中主要分为集体建设直接更新、联合开发和转化国有土地后更新三种机制(图3)。除了都能获得政府相关政策扶持外，直接进行更新整理项目可以是通过村集体自主成立项目公司、投入资金改造，实现物业经济更新和壮大，利益由村集体分享的自主改造机制(图3上半部分)。如厦西村的改造整理方式：通过拆旧建新方式集中建设的农民公寓，拆旧建新腾出400多亩土地，将置换出来的土地建设广东夏西国际橡胶城，实现了村集体经济持续发展和壮大，提高了村民的收益和福利。也可以是由市场运作改造，开发商和村集村共同分享价值增值的市场主导改造机制(图3中间部分)。如凤池村“以地引资、以租抵建”BOT模式，市场的物业改造全部由开发商按设计标准垫资建设，建成后开发商拥有5年的租赁经营权。而转化为国有土地后更新改造的实为村集体以土地入股，市场出资的联合开发，所得利益按股分红的联合改造机制(图3下半部分机制)，如石头村通过引入市场资金，土地入股实施拆旧建新整体改造，村民不仅拆迁住房按照1比1得到了商品住宅补偿，人居环境也得到有效改善，还将分享项目经营的利
润，而开发商则节省了土地对于资金的占用，降低了投入和风险。
概括而言，集体建设用地改造运作机制可以分为“腾换土地，自主改造”和“利益共享，联合开发”、“转为国有，市场运作”三种方式。第一种方式需要村集体本身具有较强的经济实力，因而难以具备普遍的推广性。而第二种则避免了这一难题，具有较多的推广性，也是目前佛山市“三旧改造”中运作较多的一种方式。至于第三种方式转为国有土地后，市场运作，即类同于国有建设用地改造运作机制。
六、个案分析 六本木新城改造
六本木新城,原本是东京破旧的老城区,低矮的木制房屋鳞次栉比,街道狭窄得连消防车都无法通过, 而东京都政府及主要创建者森大厦株式会社经过17年时间、1000多轮与原业主的谈判,最终促成这一地区的再开发,使之成为旧城改造典范之作。开发完成后的六本木新城集办公、住宅、商业设施、文化设施、宾馆、豪华影院和广播中心等为一体,在这个区域里实现居住、工作、游玩、休憩、学习和 8
创造等多项功能。
六本木在旧城改造的过程中实现了两个目的,一个是老城区的二次城市化,另一个就是产业升级和转型。改造后的六本木不仅高楼林立,城市环境得到改善和美化,还成为东京中心的热门旅游区和商业办公区。
由于日本承认土地私有,六本木新城在拆迁中要面对400多位产权所有者,虽然这些原业主也希望改变破旧、不安全的居住环境,与六本木的开发商意愿达成了一致,但如何进行拆迁补偿,使得“大家都想做,大家又都受益”这是个难题。
六本木的开发商为解决这个难题,灵活采取了四种拆迁方案。第一种是货币补偿,由开发商直接买下土地所有权；第二种是新房换旧房,按协议换算办法,用新房换原业主的旧房；第三种是把六本木新城做成一个项目公司,让那些不愿要钱,也不愿要新房的,以土地折价入股,一起分享土地升值的好处。而第四种方案就是前三种办法的混合,原业主可以把一部分所有权出售后拿钱,一部分用来换新房,一部分所有权入股。
四种因人而异的方案成就了六本木新城没有钉子户和无人上访的典范地位。而为了这种多方共赢,六本木的开发商也花费了14年的时间,与原业主成立“恳谈会”、“协议会”,经过了1000多轮谈判,双方才达成一致。而东京都政府也在周边大大小小的改造规划中,都照顾到了这个在谈项目,给六本木新城留有建设空间。
“旧城改造”必然是投资者和原业主共同利益的实现,而利益双
方合作的达成,需要一个平衡点,达到平衡点这个过程要由市场来推动。东京都政府在六本木项目上,一直秉承协调人、仲裁者的角色,充分尽到了日本保护个人对土地的所有权的法律义务。而开发商和原业主上千轮的谈判,也就是市场推动下,博弈双方在寻求利益平衡点的过程。
当然,有的时候这个平衡点只在市场的推动下很难达到。“这时候,政府就要提供把蛋糕做大的条件,让双方都吃饱。”在六本木项目开发过程中,东京都政府确实通过征求民意等办法,反复调查改造范围和方式,不断修改开发计划,甚至把容积率破例提高到一个新水平上,以照顾开发商的利益。
七、三旧改造中开发商所面临的难题和潜在风险
（一）难题
1、拆迁改造问题：
旧址物业产权的复杂性，拆迁谈判的复杂性与长期性，开发商作为独立的经营个体，无法像政府一样有能力与时间去解决拆迁问题。
2、开发定位问题：
三旧改造因开发成本较高，地块容积率一般较高，且通常附有回迁安置要求，而改造后新建住宅往往需要更高更准的定位、定价来实现盈利。
3、开发模式问题：
三旧改造所涉及到的土地类型多样，问题复杂多变，必然要求其开发模式灵活多样以适用不同项目需要，其关键就是要促成经营效益
与社会效益双赢局面，实现项目的顺利开发。
（二）潜在风险
1、营运风险：
一是由于得不到充分的市场信息导致经营定位决策失误；二是由于不清楚三旧改造所涉及的众多的法律条文、城市规划条例、赋税规定等造成投资失败的可能性。
2、财务风险：
一旦将资金投入“三旧”改造开发，就很难转入其他投资领域，这样一旦开发商判断出现偏差，其投资收益将不能弥补支出。另一方面，在“三旧”开发投资中，投资周期往往很长，在开发过程中，由于建造成本不可预计的涨价因素或者获取贷款的利率提高，会直接增加开发成本，可能造成开发投资者不堪重负，欲罢不能。
3、市场风险：
旧改开发成本比较高，必然导致项目房价的提升，市场压力将大大增加，如果建成的物业不能及时出售，或者出租的空置率过高，将导致项目利润率不能实现或净收入低于期望值等。
4、社会风险和自然风险：
由于社会的、经济的较大变动或者冲击以及相应的规模、政策等因素的变动，引起房地产需求和价格的跌落，当社会经济发展处于高潮时期，房地产价格上涨，当各种政策调控和经济衰退时，原有发展规划改变，造成房地产需求下降进而引起房地产价格急剧下降。
八、结论
由以两种土地所有权属性质的三旧改造运作机制可以看出，三旧改造运作的核心问题和本质就是要实现政府、开发商、被拆迁人三方利益协调与共享土地价值升值的过程，而享有权益的同时，就必须履行相应的义务(如表1)。因此在此过程中，利益三方主体在享受三旧改造土地价值升值相关权益的同时，履行各方相应的义务，是保障三旧改造的顺利实施与成功的关键。
目前我国城市正处于快速发展和加速城市化的进程中，耕地不断减少与建设用地不断增长的人地矛盾日益加剧，如何有效推进旧区改造，挖掘城市发展新空间和提高土地利用效益、改善城乡空间环境，己成为了一个急需解决的难题，一方面是由于其改造过程中改造资金的数额巨大、筹措困难；另一方面是被动迁者的激烈抵触行为、使改造难以进行。而 “三旧改造”通过引入市场资本、多方主体参与有效的解决改造资金的筹措困难，通过“政府-原居民-开发商”共享价值增值，构建了较好的利益平衡机制，具体而言，在国有建设土地整理中，通过“政府实现旧区更新-居民居住条件和环境得到改善-开发 12
商经营收入”实现利益协调；在集体建设土地整理中，通过“政府实现城乡统筹发展-村民村集体物业更新、收入增加-开发商利润分成”实现利益协调，从而得到绝大数居民支持和开发商的积极参与，减少了政府政财负担，实现了规划意图。因“三方共赢”保证了“三旧改造”的有效开展。
参考文献
（1）关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见的通知（2007年6月28日 佛府[2007]68号）
（2）关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见（2009年8月25日 粤府[2009]78号）
篇3：三旧改造尽调报告
在土地资源日益紧缺,应对城市转型发展期土地压力大的瓶颈,“三旧”改造是推进国有土地储备、节约集约用地、盘活存量土地最有效的方法之一。据初步测算,到2012年,全省三旧改造投资将达1480亿元,“三旧”改造将增加1000多亿元投资和超过2000公顷建设用地,这相当于一个城市新区的发展规模,对城市未来的发展将起到至关重要的作用[1]。
然而,在看到优势的同时,已实施近一年多的“三旧”改造同样产生许多问题。基于现实背景,本文采用以问题为导向的方法,揭示出传统城市规划在与“三旧”改造运动的碰撞中显现的实际问题,并深入剖析产生问题的根源,由此探寻切实可行的解决之道。
1 旧城改造下城市规划的角色分析。
众所周知,旧城改造是一项相当复杂的系统工程,涉及到城市发展中的各个方面,需要协调好经济、社会、文化、环境等不同领域的利益矛盾。随着各地旧城改造的蓬勃发展,更新过程中滋生的新问题不断涌现,如更新中的暴力拆迁引发的恶性事件;补偿标准欠缺公平与公开;土地交易中的投机现象;历史文化遗产遭到毁灭等问题相互交织影响,危及社会稳定与发展。
总体来看造成这些问题的实质原因是旧城改造利益分配失衡所引起的各方利益冲突。在各种利益博弈过程中,政府制定的一系列制度与政策均具有至关重要的作用。如土地产权制度、居民安置制度、拆迁补偿办法、社会保障制度、历史文化保护、城市规划管理制度等,都从各个方面影响着改造结果。其中,城市规划是政府公共干预的方式之一,是基于公共利益的公共政策和公共管理,具有对土地的空间权益进行分配权力的管理制度。在旧城更新过程中,城市规划部门综合考虑各方利益诉求以及地区的发展条件,从设计和管理两个层面控制改造结果。因此可以看出,城市规划对旧城改造中利益分配的结果具有最后决定权,是保障旧城改造和谐发展的有力武器。但在实际过程中,城市规划却体现着核心权力与作用效果不相一致的失效性。在面对各方利益的诉求下,缺乏对空间权益的刚性管控,导致规划师与规划管理部门在权益分配时丧失自身的职业准则与正确的公共选择,逐渐沦为执行既定结果的技术工具,从而造成改造结果失意与规划话权失意。
图1,2,3,6为作者自绘;
2“三旧”改造的“进步性”与“缺陷性”
2.1“三旧”改造的“进步性”
“三旧”改造是指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作,推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。相比以往的旧城改造,在国土资源政策方面有六大突破:一是简化了补办征收手续;二是允许按现状完善历史用地手续;三是允许采用协议出让供地;四是土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造;五是农村集体建设用地改为国有建设用地,可简化手续;六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠2)。总体来说,是在土地产权的流转以及调动社会资金改造积极性两大方面进行政策优化,降低制度的交易成本,切实提高改造效率。
另一方面,地方的城市规划管理部门依据政策相继出台“三旧”改造编制细则,对于开发强度与公共利益等关键问题进行了一定的技术与制度创新,均体现出“三旧”改造的“进步性”。如东莞市在《关于“三旧”改造项目确定容积率和实施“拆三留一”等问题的意见》中提出的容积率确定办法与“拆三留一”策略。
2.2“三旧”改造的“缺陷性”
“三旧”改造虽然相比以往的旧城改造具有实质性的发展,但在具体实施过程中,仍存在众多问题。
首先是政策的负面影响。“三旧”改造过程的复杂性和目标的综合性使得政府的政策因素对旧城更新的影响十分巨大。如“三旧”改造提出“经营性土地使用权可采取协议方式出让”,打破了我国规定的“招拍挂”政策,增加了土地交易过程中的“道德风险”的问题;在3年的政策时限条件下,大规模、高效率的改造模式易造成市场预期过热、地价房价过高的问题;实物补偿导致开发容量过大、人口疏解不利、公建配套不足的问题;改造土地目标的倾向性不明确,而社会资金的积极性提高,促使市场化经营性土地的过度开发,使公益性用地(如保障性住房、公共设施、公共绿地等)的开发欠缺保障的问题。
其次是负责空间权益协调的城市规划管理的先天不足。一方面是自身空间权益体系没有系统的建构,缺乏明确的空间权益分配、协调技术与政策方法;另一方面是在高效率的改造要求下,规划短视所造成的低标准方案。两者结合使规划师在制定方案时,满足了开发商的利益诉求,实现了政府的政绩要求,解决了居民的回迁安置,但却丧失了地区的公共利益诉求。肇庆星荷小区“三旧”改造项目就是典型案例。
2.3 肇庆星荷小区“三旧”改造项目的实践分析
2.3.1 项目背景
星荷小区位于肇庆市中心,紧邻国家4A级旅游景点——星湖,是城市中心与星湖紧密衔接的地区,也是城市建设最为敏感的地区。该小区是二十世纪八九十年代开发建设的政府机关单位宿舍区。随着肇庆星湖岸线的开发建设,星荷小区低矮破旧的住宅与星湖景观极不协调,因此改造意愿油然而生。
2.3.2 项目过程——两次搁浅
该项目在2008年由政府主导启动,以城市设计的形式由设计方提供了几种发展的可能性方案,重点是对星湖西侧地区发展的整体考虑,在道路交通、公共节点、滨水环境等方面进行了详细的分析与论证,但政府并没有考虑到现状拆迁补偿的成本与可实施性的问题,使项目不了了之(图1)。
2010年,随着广东省“三旧”改造大力实施,肇庆也积极响应,相继推出多个城市建设重大项目。在“三旧”优惠政策的框架下,星荷小区作为“三旧”地块又再次摆上台面。但与之前不同的是,此次改造是由开发商主导,进行片区的整体拆迁和重建。开发商对现状做了较为详细的统计,提供了成本与收益估算,并确定采用回迁安置的方式,提出净容积率5.5的指标要求。在如此高容积率指标要求下,设计单位做了多方案的尝试,分别以基本平衡方案(图2)、理想方案(图3)和高强度方案供甲方选择,并试图在较高开发强度下提供更多的公共产品。但相比较08年的规划方案,容积率指标均已突破,且也超过了控规对该地区容积率指标的要求。开发商理所当然的选择最高强度的方案,但规划局立场鲜明的指出高强度方案对滨湖环境的破坏以及旧城人口的增加,这直接导致此项目再次搁浅。
图4,5为南华西地块保护规划项目图
2.3.3 项目思考——缺乏必要的管控机制
项目两次搁浅值得进行深刻的思考与反思。该项目区位优势明显,改造时机也日趋成熟,但最终搁浅反映出典型的利益矛盾难以调和的问题。政府由于资金短缺,无法承担拆迁安置的高额费用,只能求助于开发商实现城市形象的改善;开发商的最终目的是实现开发利润,势必要提高土地利用强度;原居民坚持要求原址回迁安置,这又使该地区承载量进一步加大;而规划师在方案设计层面虽做出诸多努力,但仍受困于乙方的服务现实,自身规划的价值观受到了甲方经济利益平衡的驱使,导致理想方案也突破了该地区的控制要求。多方利益难协调最终导致的是城市旧区无法改善。这个案例一方面突出的反映了作为利益分配工具之一的城市规划缺乏必要的协调机制,无法对“三旧”改造予以“给力”的技术支持;另一方面也反映出“三旧”改造项目对利益协调机制上的迫切需求。星荷小区项目如在具有利益协调机制的前提下,可采取如区域平衡、以“新”养“旧”的开发策略,既完成了政府提升城市旧区形象的目标,保障了滨湖岸线资源的公共利益,实现了居民的回迁安置,同时又通过新区的补偿政策满足了开发商所需要的经济利益,最终可实现多方共赢的局面。
因此可以看出,“三旧”改造的“进步性”主要体现在政策简化、提高效率方面。但在“三旧”改造如此高效率的情形下,如何避免旧改过程中的恶性开发,保障良性运转,城市规划干预机制却并不完善。主要体现在面向旧改的城市规划在空间权益的分配、公共利益的保障和改造结果的标准这三个核心要素的公共干预不足。
3 构建公共干预机制的“必要性”与“优越性”
基于目前“三旧”改造的发展现实、以及肩负使命的城市规划陷入核心权力与作用效果不匹配的困境,笔者提出构建城市规划视角下的“三旧”改造公共干预机制。在此,公共干预机制是指城市规划管理部门以实现改造地区整体利益最优为目标,通过刚性与弹性相结合、技术与政策相协调的空间权益管控体系对“三旧”改造地区的开发过程进行必要的公共干预。该机制的建立有助于全面理解“三旧”改造的本质、优化并完善城市规划自身技术体系、保障“三旧”改造的顺利实施,最终实现多方共赢。下面以广州市”南华西-草芳围“地块改造项目为例,简要说明公共干预机制的“必要性”与“优越性”。
南华西、草芳围同为广州市海珠区的两个规划改造地块。其中南华西地块是极具保护价值的岭南历史街区。项目开始阶段是对南华西这一独立地块进行规划研究,试图寻找历史文化保护与改造成本的平衡点。设计方虽努力尝试,但由于改造成本压力过大,设计方案在基本平衡的前提下依然破坏了该地区的整体风貌。就在设计师、政府部门与开发商陷入项目无法进行的困境时,与之同步进行的草芳围地块引起了各方的关注。草芳围地块位于海珠区已开发的两个滨江高层楼盘之间,为一线滨江地块,具有极佳的区位优势,而现状多为破旧厂房,改造成本相对较低,在原控规容积率指标下改造利润已经较大,因此考虑将南华西改造地块保护成本的容积率转移至仍有容积率空间的草芳围地块,以实现历史街区的保护和开发价值的最大化(图4、5)。经多次协商,政府与开发商达成一致,促成了两个地块的联动发展。但也可以看出,此过程的实现需要同时具备多方面的条件,如容积率输出地区的保护价值、具有合适的容积率接收地区、土地开发权的统一以及各方的发展意识等,并且对于协议结果也缺乏必要的保障。
因此,当前改造项目中不可避免的面临开发量超出地区承载力、改造条件苛刻使实施过程不顺或难以实施。虽然规划师凭借自身的专业经验与理论,积极的在政府与开发商之间进行协调,但苦于缺乏必要的合法机制,成败往往依靠于政府与开发商自身的意愿,而且博弈结果也因为缺乏保障而具有随意性。因此,有效的、系统的公共干预机制是促成“三旧”改造的顺利运行,保障地区开发综合效益最优的有力保障。
4 城市规划视角下的“三旧”改造公共干预机制
在此,笔者依据城市规划的核心管控要素形成公共干预机制的基本框架。主要包括空间权益分配、协调机制与公共利益保障、优化机制两大机制。这两大机制既相互独立、又彼此联系,构成推动“三旧”改造规划良性发展的制度框架体系。
4.1 空间权益分配、协调机制
随着社会利益主体的多元化,不同利益群体对城市空间资源的争夺加剧,使城市规划的空间权益分配和协调功能的重要性得以显现,尤其体现在利益关系复杂的“三旧”改造中。因此,在“三旧”改造中如何科学的分配、协调空间权益,是城市规划迫切需要解决的关键问题,也是城市规划的核心权力所在。当前“三旧”改造中的开发强度确定方法多依赖于改造成本与收益基本平衡的核算方法,并以已有控规作为基本指标依据。如东莞市提出“拿地成本=土地市场价值”3)的容积率计算公式。但在操作过程中往往是开发商故意做大成本,导致改造容积率大大超过控规容积率,而先前控规容积率又缺乏科学合理的制定依据,使得规划部门在容积率这个“权力指标”的管控上一直处于被动地位,逐渐丧失了城市规划对于容积率的管控权。同时,“三旧”改造单元划分后,各地块独立开发成井喷现象,并且基本上均超过原控规容积率指标,在扩大尺度的街区总量上缺乏有效控制,直接导致地区人口的大量增加和基础设施负担过重。
有鉴于此,笔者认为应充分发挥规划先行的旧改理念,建立既保障公共利益,又兼顾公平与效率的空间权益分配、协调机制。首先,在编制“三旧”改造单元规划之前应开展以控规管理单元为基本尺度的地区开发总量研究,并以产权边界作为改造单元的划分依据,进而通过合理的分配标准确定各改造单元的开发容量,再与“成本核算”法相结合,明确土地开发的附加条件,最终确定公平、合理的开发容量指标。
其基本技术路径为:(1)综合考虑城市发展和地区的环境容量承载力,控制地区的开发总量;(2)对该地区进行详细的建筑、环境评估,初步确定拆除建筑总量,并依据该地区旧改经验确定拆建比,得出完全改造后的开发总量;(3)两个总量指标进行比较研究,最终合理确定地区改造后的开发总容量。(4)在总量确定的情况下,对各改造单元的改造诉求以及改造条件进行调查,以满足地区发展需求和保障公共利益为前提,对总量进行初次分配。(5)初次分配的结果同本单元的现状成本进行核实,按照改造压力高低程度对分配结果进行适当调整,但仍应以地区发展需求和公共利益为原则,最终确定各改造单元的开发容量。(6)此开发容量作为各改造单元开发的基准指标,与按照详细的“成本核算”法得出的开发容量指标进行核实,核实结果以及最终刚性指标的确定分以下两种情况:对差值较大的单元,应以总量容积率作为刚性指标,并辅以合理的改造单元额外开发条件。如某单元的成本容积率低于基准容积率,则该单元应优先考虑作为多余容积率接收地区或负担一定的公共设施建设;如高于基准容积率,则该单元多余容量应转移至区内成本容积率低于基准容积率的地区,相应的转移价值差额可采用货币补偿等方式协调解决,如控规管理单元内无法解决,则可在城市范围内统筹解决。对差距较小的单元,为保证项目开发的可实施性,应以成本容积率为刚性指标。基准容积率与成本容积率的差值标准应根据当地实际情况而定。
综上所述,公共干预机制中的空间权益分配、协调机制旨在为城市规划的核心权力提供有力的技术保障,限制开发商在成本和利益的驱使下对空间发展权的不合理追求,并有效的杜绝了开发商之间相互扯皮、只顾追求低成本高收益的不公平现象,实现了地区总成本与总收益的适度平衡。
4.2 公共利益保障、优化机制
针对“三旧”改造过程中公共利益难保障问题,笔者积极借鉴东莞市提出的先进理念,并加以优化完善,提出可操作性强的公共利益保障、优化机制。该机制体现“公共利益量化”的基本技术理念,其内容主要包括:人均得地率、拆留比、公共性程度三个技术指标。
人均得地率:人均得地率是用于限制容积率的新指标。受改造成本与改造用途的影响,“三旧”改造的容积率往往较高且以居住用地为主,随容积率的上升,建筑密度差别不大,看似保障了开敞空间的面积,但居住人口却明显增加,损失的是人均得地的指标。以广州楼盘统计数据可以看出,随着容积率的升高,人均得地的指标明显下降(表1)。而国家规范在人均居住用地层面往往制定上限,目的是杜绝铺张浪费,体现集约用地原则,但对于下限却没有明确规定,造成高容积率下的拥挤环境。因此,此指标的合理确定不仅有助于限制旧改产生的高容积率,也切实的保障了人均足够的公共活动空间。
拆留比:东莞市在关于印发《关于“三旧“改造项目确定容积率和实施”拆三留一“等问题的意见》的通知中明确提出“拆三留一”政策。“拆三留一”是指为通过“三旧”改造提升城市品质、完善城市功能、增加公共用地,以拟拆迁项目用地面积为基数,拆迁改造后应提供不低于1/3比例的公共用地,用于道路、市政、教育、医疗、绿化等公共用途的一项政策4)。此举有效的保障了“三旧”改造过程中公共产品的数量,并为城市建设公共设施和营造公共空间提供了条件。因此笔者建议各地方规划管理部门应根据当地城市建设用地的实际情况制定“拆留比”的指标及规则,有效保障地区公共利益的实体化。同时,针对当前“拆三留一”的尚存缺陷,笔者认为应加强两点:一是“拆留比”指标应先与控规管理单元总量研究相结合,在区域层面保障一定“拆留比”的公共用地;二是“拆三留一”中的“一”应保障其较高的公共价值,杜绝目前已出现的“边角地”用作公共用地的现象。
公共性程度:首先,建立公众参与方案评选。设计初期,规划师应积极进行多方案的设计,并由多方利益群体共同参与方案比较,重点在于对各方案的公共性程度与综合效益进行评价,尤其强调居民及大众对多方案的评选结果。其次,建立专家评价体系。根据改造地块的既有条件,确定影响方案公共性程度的因子,如公共用地比例、人均得地率、公共界面率、公共空间集中度等,建立公共性程度的评价指标体系,由专家依据此体系进行多方案评价,结合民意评价结果最终确定改造方案。
公共利益保障、优化机制通过公共利益量化的技术路径,切实解决旧改过程中公共利益难以保障的问题,并加强大众在方案设计阶段的公众参与力度,增加专家对公共性程度的评价体系,结合经济效益、文化效益、社会效益的评价,最终确定整体效益最大化的改造方案,保障改造结果的高标准。
5 结语
广东省“三旧”改造的先试先行,使我们看到了珠三角地区由土地扩张式发展转变为土地释放式发展的决心,但在快速发展下如何避免市场过热导致城市空间结果失意的现象,政府的公共干预尤为重要。城市规划作为政府公共干预方式之一,对城市空间的管控具有不可推卸的责任,但目前在应对如火如荼的“三旧”改造运动中却力不从心。因此迫切需要完善城市规划自身的公共干预技术体系,切实提高空间权益与公共利益两个核心要素的精细化管理水平,充分发挥对“三旧”改造的公共干预作用,使“三旧”改造真正成为高效率、高品质的旧改模式。
摘要：本文以传统城市规划与“三旧”改造这一新型城市运动的碰撞为研究契机,一方面揭示了城市规划在应对策略上存在着权力与作用不匹配的现实困境,另一方面也体现出“三旧”改造在利益协调上迫切的机制需求。因此,本文通过对典型案例的实证分析,揭示出造成双重困境的技术根源在于:城市规划作为旧改当中最重要的公共干预方式,由于其内部体系缺乏必要的、明晰的空间管控机制,导致在“三旧”改造过程中无法体现出有效的公共干预作用。由此提出构建以增强城市规划在“三旧”改造中的公共干预作用为基本目标,以空间权益协调、分配机制和公共利益保障、优化机制为核心技术体系的公共干预机制,以期引导“三旧”改造运动的良性发展。
关键词：“三旧”改造,城市规划,公共干预机制
参考文献
[1]关于印发《关于“三旧”改造项目确定容积率和实施“拆三留一”等问题的意见》的通知.东莞市城乡规划局.2010.
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[5]刘阳恒.论旧城更新过程中的公共干预[J].城市规划汇刊,1995,(5).
篇4：三旧改造尽调报告
经济社会进一步发展的用地瓶颈制约突出，全市60%以上的镇街没有超过500亩的可集中建设地块。从2009年开始，东莞市便积极推动“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造工作，动员社会各方介入其中，先后投入资金400多亿元，完成改造1万余亩，正在实施改造2.8万亩，保障了经济社会发展的用地需求，改善了城乡环境。
一、操作主体多元化，积极引导各类主体进入更新改造
“三旧”改造涉及非常复杂的利益关系，早期的改造大多采取政府主导的模式，即由政府先完成土地征收和拆迁，再通过公开市场出让土地。这种方式往往造成政府财政压力大，且容易形成与被拆迁群众的直接矛盾。
因此，东莞市积极引导各类主体参与“三旧”改造，减轻城市更新改造带来的政府财政压力，也通过多元化的操作主体平衡复杂的利益关系。比如，东城区牛山钟屋围村的旧村改造是由开发商与村集体联合开发，东坑镇三甲工业城则由当地的商会会员组成开发公司合股联建，位于市中心区的东城万达广场则是由政府主导。
二、改造业态多元化，从注重商住开发到注重产业升级
由于商住项目盈利大、收益快，前期启动的“三旧”项目超过八成为商住项目。2012年后，东莞市就对“工改工”、产业转型升级类的项目给予政策倾斜。一是在“三旧”改造专项规划中确定“三旧”改造用地规划为商住用地的比例，市区不高于60%，各镇不高于40%；二是给予“工改工”项目最高1000万元的财政补助；三是鼓励建设高层工业大厦，允许其按栋、层分割销售。2013年以来，“工改工”成为东莞市“三旧”改造的重要方向，近半新增项目为“工改工”项目，其中既有增资扩产、高端制造，也有研发设计、检验检测、企业孵化器等2.5产业。同时，东莞市实施“拆三留一”政策，具体为按拆迁面積计算，预留不低于1/3的用地作为道路、市政、教育、医疗、绿化等公共用地，目前已预留公共用地约4700亩。
三、资金来源多元化，大力动员社会资本介入改造
“三旧”改造项目需要投入的资金量较大、项目周期较长，完全由政府投入所带来的财政压力非常大。截止2015年5月底，东莞市“三旧”改造已投入资金达到405亿元；其中，政府投入67亿元，社会投入338亿元，二者的比例为14：86。社会投入包括村集体自筹与开发商投入两部分。村集体自行改造项目一般由集体经济组织自筹资金，村企合作改造项目以企业筹集资金为主，村集体则以土地等资产作价入股。
四、利益分配多元化，政府在土地价款和税费分配上大幅让利
不同的改造项目在收益分配上各不相同，由镇街政府主导改造的项目，土地出让价款和税费市级分成部分返还给镇街政府；由原权利人自改项目补缴的土地出让金，市、镇、村按4∶2∶4或3∶3∶4分成；村集体自改项目和村企合作改造的旧村庄项目，土地出让金先缴后返；村企合作改造的“工改居”项目，按基准地价的70%计缴地价，市、镇、村按2∶4∶4分成；村企合作改造的“工改商”项目，按基准地价的70%计缴地价，市、镇、村按2∶3∶5分成。市一级分成部分则全部注入“三旧”改造资金，补助“工改工”项目。
五、开发方式多元化，将城市更新与地下空间开发及轨道交通有机地结合起来
位于中心城区的万达广场项目南侧地下空间采取挂牌出让的方式，于2013年出让9802平方米，开发范围为地下2层。该地下空间的出让年限为40年，主要用于商业开发和停车场建设。更重要的是，万达广场与周边的卓越商业广场、枢纽站地块的地下空间全部连通，并与轨道站点出口接通，形成一个地下步行网络，未来还在这些商业综合项目之间规划了二层步行连廊系统，从而形成一个立体步行环境，步行区域将建设超过20万平米商业设施，极大地提升了空间利用价值。
篇5：三旧改造尽调报告
关键词：广东省,经济,调控,改造
一、背景
“三旧”改造是国土资源部针对广东省多年经济飞快发展所带来的土地利用低效、土地资源紧缺、产业亟需转型等一系列问题, 特别赋予广东省“建设节约集约用地试点示范省”的创新政策。2009年广东省人民政府颁布的《关于推进”三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》 (粤府[2009]78号) 正式提出了“三旧”改造的概念, 其中“三旧”是旧城镇、旧厂房和旧村庄的统称。广州市作为广东的省会, 率先作为试点城市, 同年以《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》 (穗府[2009]56号) 正式拉开“三旧”改造的序幕。
广州是一个历史悠久的城市, 具有两千多年的历史, 不断进行城市更新。1985~1995年, 主要以地铁、内环路等基础设施建设拉动房地产开发探索旧城改造, 突破发展空间的限制。进入21世纪后, 广州重点以向外扩张新城建设为主, 城市更新改造的重心转为公共建设及危改工程。同时, 随着城市不断扩张, 城中村问题日益浮现, 城中村改造的项目增多。在广东省提出以“三旧”改造促进节约集约用地的号召后, 广州的改造提升为全面的“三旧”改造行动。
二、“三旧”改造中存在的问题
“三旧”改造虽然相比以往的城市更新做法有实质性的创新, 但在具体操作过程中, 仍存在众多问题。
(一) 政策的道德风险
“三旧”改造提出“经营性土地使用权可采取协议方式出让”, 打破了我国规定的“招拍挂”政策, 增加了土地交易过程中的“道德风险”的问题, 在某种程度冲击了政府主导土地一级市场的开发;在政策的推动下, 大规模推进“三旧”改造易造成市场预期过热、地价房价过高的问题;实物补偿过多导致开发强度过大、区域人口过多、公建配套不足的问题。
(二) 控规指标调整, 缺乏法理基础
“三旧”改造是以“行政命令”的方式号召全社会参与的城市更新探索, 其实施流程和内容在某些方面对现有管理体制有所突破, 规划指标的调整缺乏相应的法理基础, 与现行的法定规划体系难以有效衔接。“三旧”改造中对土地规划调整的政策规定过于宽泛, 在操作中与法定控规管理办法有一定冲突, 导致现有的控规管治体系面临前所未有的挑战, 造成规划失效和管理脱节。
(三) 控规调整过于强调经济性
为降低规划的阻力, 通过改造成本反推容积率, 进而确定规划方案的技术方法, 难以满足城市功能优化的发展目标。虽然实现了经济平衡, 确保了“三旧”改造中各利益方实现经济效益, 但是却与城市规划的公共属性大相径庭, 也难以实现城市环境品质的提升和整体功能的优化。
(四) 审批程序过于繁杂
“三旧”改造繁杂的审批程序, 难以适应城镇化的快速发展要求。一个改造项目首先要制订改造方案报区城市更新改造办公室, 审查后再报市“三旧”改造办公室, 在两级审批过程中还要咨询区、市国土、规划等部门的意见, 甚至还需要报市政府最终审批。一个改造项目从开始, 到顺利拿到同意改造的批复, 少则一年半载, 多则长达数年。在长期反复的博弈过程中, 审批周期长, 不能适应城镇快速发展的需求。
(五) 容易造成短视行为
负责控规调整的城市规划管理部门由于自身空间权益体系没有系统的建构, 缺乏明确的空间权益分配、协调技术与政策方法, 为满足“高效率”的改造, 容易形成规划短视, 批准低标准的方案。这容易使规划师在编制规划调整方案时, 实现了政府的政绩, 满足了开发商的利益, 解决了居民的安置, 但却丧失了城市的公共利益。
三、政府的角色定位分析
基于目前“三旧”改造的发展现实, 笔者提出为更有效地推进“三旧”改造, 政府的角色定位需重新明晰。通过刚性与弹性相结合、技术与政策相协调的管控体系对“三旧”改造地区的开发过程进行必要的公共干预, 保障“三旧”改造的顺利实施, 最终实现多方共赢。
(一) 稳定政策, 明确流程
政策是政府充分发挥其引导作用, 为“三旧”改造工作规范运行、有序推进而制定相关的行为准则。政策规范、有序、依法、高效执行是提高政府公信力的必要条件。“三旧”改造以来, 广州市政府根据穗府[2009]56号文和实际发展情况制定了相关政策, 在一定程度上促进了“三旧”改造, 但是个别政策由于权限划分不清, 导致执行效果不佳, 如《关于广州市“三旧”改造管理简政放权的意见》 (穗府办[2011]17号) 目的是提高效率, 将审批权限下移到区一级政府, 但由于文中没有具体划分审批权限, 区一级政府往往还是对改造项目进行初审后上报市一级政府部门, 流程还是照旧;个别政策降低了补偿标准, 限制了自行改造模式的审批, 一定程度上挫伤了参与方的积极性, 如《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》 (穗府[2012]20号) 。为保证“三旧”改造工作的顺利推进, 必须对“三旧”改造工作实际情况进行调研, 充分听取参与方的意见, 制定出稳定的政策, 明确各审批主体的权限和流程。
(二) 统筹协调, 有效监管
为避免“三旧”改造政策执行过程中产生偏差, 统筹协调和有效监管必不可少。现行“三旧”改造政策以权属人的产权边界为依据, 来制订改造项目方案, 而由于历史原因, 产权边界往往不规整, 与周边权属人位于同一规划单元, 无法单独申请改造, 需要与周边权属人达成一致意见, 联合申请共同改造, 但是单靠改造主体与周边权属人沟通难度巨大, 若是混合旧厂、旧村、旧城不同类型的改造, 更是难上加难。政府作为“三旧”改造政策制定者, 必须承担起统筹各改造主体、协调各方利益的责任, 要求市、区两级的“三旧”办、规划局、国土房管局、财政局等行政部门的相互配合, 遵循统筹全局原则, 确立整体观念, 发挥有效监管的作用, 对改造项目不间断地进行跟踪、检查、控制和反馈, 最终促进城市更新目标的实现。
(三) 规划先行, 合理调整
城市空间资源有限, 导致参与改造的利益群体不断进行争夺, 在利益关系复杂的“三旧”改造中更是如此, 因此政府对城市的规划尤为重要。规划条件直接影响到土地的价值, 在现实操作中, 开发商往往故意做大改造成本, 倒逼政府调整规划, 提高容积率, 增加开发强度, 结果导致区域人口大量增加, 基础配套设施无法承受。为避免产生修改规划条件的现象不断发生, 笔者认为在审批改造项目前应对整个片区的规划整体考虑, 充分发挥规划先行的理念, 以控规管理单元为基准, 结合改造项目的权属边界, 调整规划单元的范围, 确定区域的开发总量。再根据项目的实际情况, 核定改造成本, 对个别项目确实存在具体原因 (如“钉子户”、地质原因) , 在充分论证后, 由市政府统一进行调整, 合理提高容积率, 最终确定科学的开发容量指标。
四、结语
尽管“三旧”改造存在诸多的问题和不足, 但广州市先行先试的精神仍然显示政府盘活存量土地资源的决心。如何避免城市更新改造过快引致的一系列社会问题, 政府的角色定位最为重要。制定政策、统筹协调、合理规划等作为政府对城市的管控方式, 具有重要意义。在借鉴其它城市更新改造先进经验的基础上, 对照自身的优缺点, 创新思路, 完善体制, 使城市更新改造流程化、制度化, 推进广州市走上集约、高效、可持续的发展之路。
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