顺德三旧改造历程

顺德三旧改造历程（通用6篇）

篇1：顺德三旧改造历程

顺德区城市更新（“三旧”改造）实施办法

第一章总则

第一条为进一步加快城市更新（“三旧”改造，以下简称城市更新）工作，盘活存量土地资源，促进我区城市升级，实现节约集约用地的目标，根据国家、省市有关推进城市更新及“三旧”改造工作的文件精神，结合我区的实际，制定本实施办法。

第二条本实施办法所称城市更新，是指符合国家、省、市有关城市更新及“三旧”改造有关政策要求，根据城乡规划和本实施办法规定进行综合整治、功能改变、拆除重建等活动。具体范围如下：

（一）因城市基础设施和公共设施建设需要或实施城乡规划要求，进行旧城镇改造的用地；

（二）布局分散、土地利用效率低下和不符合安全生产和环保要求的工业用地；

（三）城乡规划已调整为非工业用途，按照“退二进三”的要求需转变土地功能的工业用地；

（四）改造、提升为符合国家《外商投资产业指导目录》或《产业结构调整指导目录》鼓励类产业以及以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业的原厂房用地；

（五）根据城乡规划建设需要，进行城中村改造的用地；

（六）须按产业调整、城乡规划、消防、环保等要求进行改造的集体旧物业用地；

（七）布局分散、不具保留价值、公共服务设施配套不完善及危房集中的村居；

（八）列入土地整治工程的村居；

（九）城乡建设用地增减挂钩试点中拆旧复垦区域；

（十）根据城乡规划要求进行环境、景观等综合整治的区域；

（十一）在坚持保护优先的前提下进行适度合理利用的古村落、历史建筑、文化遗产等用地；

（十二）其他经区或上级人民政府认定属城市更新范围的用地。第二章项目分类管理及认定政策

第三条对城市更新项目实行分类管理，根据项目改造模式可分为综合整治类、功能改变类、拆除重建类、生态修复类、局部加建类及历史文化保护类。

第四条综合整治类是指在不改变建筑主体结构和使用功能的前提下，进行产业提升改造、改善市政基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、整治环境或对既有建筑进行节能改造等城市更新工作。

（一）综合整治类更新项目由所在镇政府（街道办事处）统筹推进。

（二）综合整治类更新项目中的产业提升改造及对既有建筑进行节能、装饰改造工作由土地使用权人实施。其中，产业提升改造是指在原厂房内设立区域总部、科技研发、工业设计、孵化器、科技信息服务、动漫制作、工业服务外包、旅游文化等项目。改造单位凭城市更新项目认定批准文件办理相关的环保、消防、工商等手续。

（三）综合整治类更新项目一般不得进行加建，因消除安全隐患、改善基础设施和公共服务设施、完善改造项目用地的整体功能需要，可在满足城市规划、环境保护、建筑设计、建筑节能及消防安全等规范的要求下，增加不纳入计算容积率建筑面积的附属设施或构筑物。

第五条功能改变类是指在不改变土地房产使用权的权利主体和使用期限的情况下，保留部分或全部建筑物的原主体结构，同时改变土地及建筑物的使用功能。

（一）项目用地及保留建筑须取得合法的房地产权证，以及已办理工程竣工验收备案手续，土地用途原为工业及其他非公益性质的国有建设用地，符合已批的控制性详细规划或“三旧”改造单元规划，土地规划为发展经营性项目用途（不涉及商品住宅开发建设）。根据项目改造需要，现有土地及建筑物的使用功能需进行调整的，权利主体可以向区“三旧”改造工作主管部门申请实施功能改变类城市更新。项目用地按土地使用权协议出让、流转方式完善转变用地功能手续，保留建筑办理相关验收手续后，可以向房地产登记部门申请办理房地产权登记，具体操作指引另行制定。

（二）功能改变后的土地使用权使用期限按照原用途的使用期限扣除已实际使用时间的剩余期限确定，不得高于功能改变后土地用途的最高法定年限。第六条拆除重建类是指对改造地块的原有建筑物进行全部拆除，按照规划用途予以重建，并可通过以下方式进行改造：

（一）在不改变原工业或商服用地使用功能的前提下，可申请延长土地使用年限；

（二）在符合控制性详细规划或“三旧”改造单元规划的要求下，可申请增加土地容积率，不涉及商品住宅开发建设；

（三）在符合控制性详细规划或“三旧”改造单元规划要求，可通过协议出让、流转方式将非公益性质的建设用地转变用地功能发展经营性项目（不涉及商品住宅开发建设）。

第七条生态修复类是指对城市更新用地进行整治、拆旧和复垦等，恢复生态景观用途、水利设施用途或作为农用地使用。

第八条局部加建类是指保留改造地块范围的部分或全部原有建筑物且不改变土地使用功能及使用期限，在改造地块的空余土地或在拆除不保留建筑空出的土地上进行加建、改建，完善改造项目用地的整体功能，不含商品住宅开发项目。

改造项目须取得合法的房地产权证，在符合控制性详细规划或“三旧”改造单元规划要求，且不改变土地使用功能及使用年限的情况下，允许申请增加土地容积率。

第九条历史文化保护类是指已纳入城市更新范围内的古村落、历史建筑、文化遗产等用地，在坚持保护优先的前提下进行适度合理利用。

第十条城市更新项目认定条件如下：

（一）符合我区土地利用总体规划、城乡规划、“三旧”改造专项规划；

（二）已纳入省国土资源厅标图建库备案范围和“三旧”改造实施计划；

（三）在2007年6月30日前的土地利用现状图和卫星影像图（或航片、正射影像图）上显示为已有上盖建筑物的建设用地。

第十一条城市更新项目改造方案按以下权限审批：

（一）综合整治类、拆除重建类工业升级改造项目、生态修复类和局部加建类更新项目，由镇政府（街道办事处）审批，并报区“三旧”改造工作主管部门备案；

（二）除第一款所述情况外，由区“三旧”改造工作主管部门审批。

城市更新项目认定操作细则另行制定。

第十二条对城市更新项目实行动态管理，建立项目退出机制。项目用地自认定之日起两年内未完善相关供地手续的，项目认定批准文件自动作废；项目用地不需要办理相关供地手续的，自认定之日起，两年内未领取《建设工程施工许可证》，项目认定批准文件自动作废。项目重新启动时，需重新办理认定手续。

第三章规划政策

第十三条我区城市更新工作应重点推进产业提升、改善生活环境及完善公共设施的改造项目，鼓励改造后用于保障性住房的项目，适度控制改造后用于开发经营性房地产的项目。

第十四条“三旧”改造专项规划的规定如下：

（一）“三旧”改造专项规划是指导全区城市更新工作的总体规划，由区规划主管部门负责组织编制，经区人民政府批准后实施；

（二）“三旧”改造专项规划实行动态调整机制，省国土资源厅“三旧”改造地块标图建库数据动态调整成果经区三旧改造工作领导组审核并报区人民政府同意后，纳入“三旧”改造专项规划。对于新增成果部分，在下一轮专项规划修编时落实。

第十五条“三旧”改造实施计划由所在镇政府（街道办事处）组织编制，报区三旧改造工作领导组批准汇总后实施。“三旧”改造实施计划每半年可调整一次。

第十六条对控制性详细规划及“三旧”改造单元规划的规定如下：

（一）对已有控制性详细规划的项目用地，按控制性详细规划的要求实施；

（二）对于未有控制性详细规划覆盖的项目用地，且近期内确实无法开展控制性详细规划编制的，可在上位规划及城乡规划主管部门的指导下，由镇（街道）负责组织编制“三旧”改造单元规划，按控制性详细规划的法定程序报批，经区人民政府批准后实施，作为出具规划条件的依据。其中，属省、市、区重点项目用地的，按《广东省城市控制性详细规划管理条例》有关规定实施；具体规划控制要求按现行《佛山市城市规划管理技术规定》有关规定执行。

第十七条城市更新优先保证公益性项目用地的供给与落实：

（一）自行改造的原工业用地改造后用于经营性开发项目在改造时可供无偿移交给政府用于建设城市基础设施、公共服务设施或者其他公益性项目的土地不低于项目用地面积的15%。根据控制性详细规划、“三旧”改造单元规划或其他已批规划的要求，可采用区域平衡的方式进行公益性用地整合配置，对于应无偿移交政府但未落实的用地面积按改造后整宗用地市场评估单价计收土地出让金。

（二）鼓励项目改造主体将经营性用地调整为公益性用地。对于自愿提供上款所要求的15%以外的公益性项目建设用地及控制性详细规划或“三旧”改造单元规划要求以外的公共绿地或广场等城市公共开放空间的用地，可适量增加改造项目的计算容积率建筑面积，并按规定缴纳土地出让金。

前款所称公益性项目用地，是指根据国家《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137―2011），包括：区域交通设施用地(H2)、交通设施用地(S)、公用设施用地(U)、绿地（包括公园绿地、防护绿地、广场用地等）(G)、特殊用地(H4)以及部分公共管理与公共服务用地（A）。

第四章土地房产及建设政策

第十八条经认定的城市更新项目范围内没有合法用地手续但已经使用的国有或集体建设用地，按规定完善历史用地手续，具体按照国家、省相关文件办理。

第十九条纳入“三旧”改造的村（居）、集体经济组织权属用地，经村（居）、集体经济组织成员会议2/3以上成员或成员代表会议2/3以上成员代表的同意，并按相关规定公示后，可由村（居）、集体经济组织申请将其所有的集体建设用地转为国有建设用地的，具体按照国家、省相关文件办理。

第二十条城市更新项目范围内、外的用地在不同权属主体之间可以实行土地置换，包括国有土地和集体土地内部或相互之间的权属置换，具体按照国家、省相关文件办理。

第二十一条对于纳入连片改造范围的城市更新用地（含通过“五无工程”补办的用地），原土地权利人可以优先收购归宗后实施改造，具体按照省、市相关规定执行。

第二十二条拆除重建类工业提升改造项目可按以下两种方式进行改造：

（一）允许改造为商品厂房，其开发、建设及运营方式按商品厂房有关规定实施；

（二）一般性生产工业用地建成后容积率达到1.5及以上的，工业生产使用部分可自用、出租和分割或分拆后出售。

第二十三条以协议出让或流转方式进行供地的，按以下规定执行：

（一）符合控制性详细规划或“三旧”改造单元规划的要求，连片的旧村居改造项目中，现状居住用地面积超过改造项目总用地面积80%，通过节约集约合宗后用于经营性房地产项目开发的，允许以协议方式供地；

（二）土地使用权人拟将非公益性质的国有建设用地转变用地功能发展经营性项目（不涉及商品住宅开发建设），可采取协议方式出让；

（三）土地使用权人拟将原工业及其他非公益性质的集体建设用地转变用地功能发展经营性项目（不涉及商品住宅开发建设），有关转变用地功能及协议流转的方案经地块所属村（居）、集体经济组织成员会议2/3以上成员或成员代表会议 2/3以上成员代表同意，并按相关规定公示后，土地使用权人可申请通过集体建设用地使用权协议流转方式完善转变用地功能手续，并按规定向土地所有权人补缴地价款，向政府缴交集体土地流转收益金及相关税费；

（四）国有性质的边角地、插花地、夹心地出让和已供国有建设用地（不涉及保留建筑，不含商品住宅用地）使用权不转变用途情况下单独延长使用年限的，可采取协议方式出让；

（五）集体性质的边角地、插花地、夹心地流转和已流转集体建设用地（不涉及保留建筑）使用权不转变用途情况下单独延长使用年限的，协议流转的方案经地块所属村（居）、集体经济组织成员大会2/3以上成员或成员代表会议2/3以上成员代表同意，并按相关规定公示后，可采取协议方式流转；

（六）上述协议出让、流转方案（含延长使用年限）须报区人民政府批准。

第二十四条旧村居改造采用政府指导，村（居）、集体经济组织自行改造的方式进行。

（一）村（居）、集体经济组织是项目改造主体，组织改造方案的编制、表决，确定实施补偿安置的项目公司，统筹项目拆迁补偿安置工作。

（二）旧村居改造方案包括集体土地转国有方案、拆迁补偿安置方案、土地交易方案和实施计划等内容,由村（居）、集体经济组织自行编制或公开征集，镇政府（街道办事处）负责指导改造方案编制，报区“三旧”改造工作主管部门会区农业部门审查同意的，经村（居）、集体经济组织依法表决确定改造方案和实施补偿安置工作的项目公司后，改造方案报区“三旧”改造工作主管部门批准，由村（居）、集体经济组织负责组织实施。

（三）旧村居改造项目可采用“政府收回公开出让”“集体经济组织带建筑物公开转让”的方式实施改造，具体操作细则另行制定。

第二十五条除本章第二十三、二十四条外，涉及商品住宅开发的城市更新项目用地，须由政府土地储备机构收储后公开交易出让。

第五章财政政策

第二十六条工业提升改造项目（不包含以工业用途取得的员工村及物流用地项目）在符合城乡规划要求的前提下，不改变用途、不延长土地使用年限，改造后增加容积率、建筑密度的，不再增收土地出让金。

第二十七条城市更新项目用地通过协议出让转变用地功能的，土地出让金按以下标准计收：

（一）通过出让方式取得的土地转变用地功能的，土地出让金按改变用途后的土地市场评估价减去原用途土地剩余年限市场评估价的余额的40%计收；

（二）非公益性质的划拨土地转变用地功能的，按我区文件规定，按原划拨用途补办出让计收土地出让金后，再按上款标准计收转变用地功能的土地出让金。

第二十八条原经营性用地（不含商品住宅和工业用地建设项目），在不改变土地用途和不延长土地使用期限的前提下经批准增加容积率的，出让金按以下标准计收：

（一）通过出让方式取得的经营性用地增加规划容积率，土地出让金按市场评估价增加的土地价值的40%计收；

（二）通过划拨方式取得的经营性用地增加容积率，按我区文件规定，计收划拨土地补办出让手续的土地出让金后，再按上款标准计收增加容积率的土地出让金。

第二十九条原工业或商服用地（不涉及保留建筑项目）在不改变土地使用功能的前提下延长土地使用年限，土地出让金按延长土地使用年限前后土地市场评估价的差额计收。

第三十条以挂账收储方式实施改造的城市更新项目，原土地使用权人的土地出让收入分配原则如下：

（一）商住拆迁地块（即原商业、商住或居住用地改造后用于商业、商住或居住用途），原土地使用权人的补偿标准不超过土地公开出让成交价的70%；

（二）回购及工业仓储拆迁用地（即原工业用地改造后用于商业、商住或居住用途），对原土地使用权人的补偿标准按镇街分类执行：大良、容桂、北滘、陈村、乐从不超过土地公开出让成交价的50%，伦教、勒流、龙江、杏坛、均安不超过土地公开出让成交价的60%；

（三）按照我区镇级财政管理体制有关规定，原土地使用权人获得的土地出让收入分配部分由区、镇（街道）土地出让收入分成中的镇（街道）分成部分进行支付。

第三十一条对连片工业园区改造项目内土地权属为村居集体经济组织的，面积达到50亩以上的，由村居集体经济组织自行改造或合作开发改造的，或经政府收购后实施改造的,在表决通过并完成项目用地范围的土地整理后，按每亩土地扶持2万元的标准作为工作经费，对村居集体经济组织给予扶持，最高扶持资金不超过500万元。

第三十二条拆除重建类工业提升改造项目（不含商品厂房），用地面积达到 15亩及以上，在项目竣工验收后，容积率达到1.5及以上的，以项目竣工验收建筑面积对土地使用权人每平方米100元进行扶持，最高扶持不超过1000万元。对于已领取本款所述的扶持资金的改造项目，五年内申请分割或分拆后出售的，须退还已领取的扶持资金。

第三十三条改造后用于历史文化保护、公共设施、生态建设、公益性项目的，以项目用地面积对土地使用权人按每平方米100元进行扶持，最高扶持不超过 500万元。

第三十四条改造后的土地需进行复垦的，通过相关验收后，按每亩10万元的标准给予集体经济组织一次性扶持。

第三十五条对财政扶持资金管理的规定：

（一）若项目分期开发且符合相应扶持条件的，可按分期验收兑现财政扶持资金；

（二）对在本实施办法出台前已认定为“三旧”改造项目并符合本实施办法相应扶持条件的，按本实施办法有关规定执行；

（三）城市更新项目扶持资金申请操作细则另行制定。

第六章监督检查

第三十六条建立城市更新联动监管机制

（一）区“三旧”改造工作主管部门应对城市更新项目建立台账，加强批后监督检查工作，对发现借城市更新政策完善历史用地手续但不实施改造的，应报相关职能部门和区监察部门处理。

（二）镇（街道）、村（居）委会可与改造单位签订城市更新项目监管协议，按照协议约定督促项目实施。

（三）对违反规定未能按时按要求改造建设、经整改后仍不符合要求或拒不改造的，政府有关部门可按以下方式对改造单位进行处理：

1．按土地出让合同约定或划拨决定书规定向土地使用权人收取违约金；

2．改造单位不能享受城市更新相关优惠政策，并由政府向改造单位追缴已享受的各项优惠扶持资金；

3．对拆除重建或新建部分构成闲置土地的，按照《闲置土地处置办法》处理；

4．政府依法收回土地使用权及地上附着物；

5．各相关部门根据职责管理权限作出相应的处理。

第三十七条区“三旧”改造主管部门对各镇政府（街道办事处）的城市更新工作采用日常检查与考核相结合的方式进行考核，考核结果纳入各镇政府（街道办事处）工作考核指标。第七章附则

第三十八条本实施办法自发文之日起实施。

2017年12月31日前认定城市更新项目按本实施办法执行。本实施办法出台前已认定的“三旧”改造项目纳入城市更新项目范围，与本实施办法出台后认定的城市更新项目一并按国家、省、市有关“三旧”改造的要求进行分类管理。

第三十九条《印发顺德区推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（顺府办发 ﹝2010﹞19号）、《关于贯彻市政府关于通过“三旧”改造促进工业提升发展的若干意见的实施细则的通知》（顺府发﹝2011﹞20号）、《关于顺德区推进“三旧”改造工作实施意见的补充意见》（顺府办发﹝2011﹞105号）同时废止。此前区人民政府相关文件与本实施办法有冲突的，以本办法为准。在实施过程中具体条文如与国家、省、市最新文件要求不一致的，按上级文件执行。

第四十条本实施办法由区城市更新及“三旧”改造工作主管部门负责解释。

篇2：顺德三旧改造历程

顺府办发〔2010〕19号

为加快推进我区旧城镇旧厂房旧村居改造（下简称“三旧”改造），促进节约集约利用土地，拓展产业发展空间，提升城乡人居环境，增强可持续发展能力，根据广东省委、省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）和市政府《印发关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见的通知》（佛府〔2007〕68号）、《印发贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》（佛府〔2009〕261号）等文件，对我区 “三旧”改造工作提出如下实施意见：

一、改造项目认定

（一）改造范围。

1．城乡建设规划已调整为非工业用途，按照“退二进三”的要求需转变土地功能的工业用地（厂区）。

2．根据城乡建设规划需提升为先进制造业等鼓励类产业的工业用地。

3．布局分散、利用效率低和不符合安全生产、环保要求的工业用地。

4．为实施城乡建设规划的需要，须进行市政公共设施建设或城中村改造等所必须的旧城镇用地。

5．布局分散、公共服务设施配套不完善、不具保留价值的旧村庄。

6．国土资源部“万村土地整治”示范工程确定的示范村居或列入“村居整治”工程的村居。

7．城乡建设用地增减挂钩试点中农村建设用地复垦区域。8．经区人民政府审查认定属于“三旧”改造范围内的其它用地。

（二）改造方式。

1．政府统一改造。政府为了城市公共基础设施建设或进行旧城镇改造需要调整土地的，由政府统一拆迁改造，涉及的土地使用权由政府依法收回、收购，纳入政府储备土地，按计划使用或通过公开交易的方式出让。

2．政府引入社会资金进行改造。政府对拟改造的项目，通过公开交易的方式引入社会资金参与改造。

3．政府通过挂帐收购的方式实施项目改造。

4．土地使用权人自行改造。鼓励土地使用权人对自有的旧房屋（厂房）采用多种方式按规划进行改造。

5．市场主体进行改造。鼓励市场主体通过收购的方式实行土地合宗、集中改造。

6．政府指导村居进行改造。旧村居的改造应在区、镇（街道）两级政府的指导下，以村（居）为主导，灵活运用多种方式进行改造，并积极争取社会资金参与改造。7．多种方式结合实施改造。

上述改造方式需根据改造项目范围内各地块的土地用途、权利状况以及改造后土地的规划用途等情况确定。

（三）改造项目认定。

“三旧”改造应重点推进旧工业厂房升级改造和旧村居改造，适度控制经营性房地产改造项目。

“三旧”改造项目的认定须同时符合以下条件：

1．符合土地利用总体规划、城乡建设总体规划和“三旧”改造专项规划。

2．拟改造项目用地在土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）上显示为已有上盖建筑物的建设用地。

3．在改造规模控制上，旧村居集中连片改造的用地面积原则上不少于100亩；旧城镇集中连片改造的用地面积原则上不少于50亩；集约工业区范围内的工业厂房升级改造项目不设规模限制，非集约工业区范围内的工业厂房集中连片改造面积原则上不少于50亩，并需由村居组织实施；旧城镇中单一产权改造项目用地面积原则上不少于15亩。

对受规划路网限制或周边无拓展空间的地块，可以适当降低改造用地规模。

4．拟改造项目必须编制“三旧”改造方案和可行性研究方案；在项目认定前必须申领规划设计条件。

5．旧厂房升级改造的项目，改造后建筑层数不低于3层。“三旧”改造项目的认定由镇（街道）初审后上报区“三改办”逐级审批，具体审批程序另行规定。

（四）改造方案报批。

“三旧”改造项目不涉及完善土地征收手续和集体建设用地转为国有建设用地的，“三旧”改造方案由区人民政府审批；“三旧”改造项目涉及完善土地征收手续和集体建设用地转为国有建设用地以及城乡建设用地增减挂钩的，“三旧”改造方案由区人民政府审核后逐级上报审批。

二、城乡规划政策

（一）规划编制。

1．区“三旧”改造工作办公室（以下简称“区三改办”）负责组织编制全区“三旧”改造专项规划。

2．各镇（街道）根据全区“三旧”改造专项规划编制“三旧”改造实施计划，并按相关规定编制片区的“三旧”改造控制性详细规划；有条件的片区或地段可进一步编制修建性详细规划或城市设计；

3．对因特殊原因未能纳入以上详细规划范围内的项目，须另行编制可行性研究方案。

4．旧厂房升级改造的项目，除重要地段需编制可行性研究方案外，可直接申领规划设计条件作为项目改造建设的规划依据，重要地段另行划定。

5．以上改造项目因特殊情况未能严格执行有关规划技术规定的，其容积率、建筑密度等主要规划技术指标在满足消防、环保、交通组织和公共配套设施的要求和强制性规定条文所规定的内容的前提下可具体研究确定。

上述详细规划和可行性研究方案编制的技术和管理要求另行规定。

（二）规划报批。

1．全区“三旧”改造专项规划，报区人民政府批准；镇（街道）的实施计划，报区三旧改造工作领导组审批。

2．“三旧”改造项目的详细规划或可行性研究方案经镇（街道）初步审批后送区“三改办”，区“三改办”会同相关部门审核并组织专家论证后报区三旧改造工作领导组审批。

3．以上规划按规定须进行公示、组织听证及经村（居）民表决同意的，应按程序公示、组织听证及经村（居）民表决同意后方可上报审批。

（三）规划调整。

“三旧”改造项目的规划经批准后原则上不允许调整，如因特殊情况需要调整的，在确保更有利于提高公共环境水平情况下，须先向原审批机关提出规划调整申请报告，并经审批同意后方可组织规划调整，调整后的规划方案按原来的程序报批，涉及相关权益人利益的必须按规定公示或举行听证。

但经规划批准的改造地块用地功能和规划容积率指标不允许调整。

三、土地管理相关政策

（一）分类确定改造项目的土地供应政策。1．政府统一实施的旧城镇改造项目。

对不符合安全生产、环保要求以及未落实生产项目的旧工业厂房，采用作价补偿的方式。但将承诺调整为符合国家和我区产业升级要求的生产项目、且已经落实具体项目的，经区招商引资项目联审小组审核后报区人民政府批准，可以采用土地置换的方式调整到由区、镇统一规划的工业区内，调整后的土地面积不得超出调整前的土地面积。

2．土地使用权人或市场主体实施的“三旧”改造项目。

（1）对 “退二进三”的产业用地、城乡规划确定不再作为工业用途的原厂房用地和国家产业政策规定的不符合安全生产、环保要求的原厂房用地，根据规划要求调整为经营性用途的，须经过公开交易方式出让（具体另行规定）。

（2）旧城镇改造范围内，市场主体申请收购相邻多宗土地集中改造的，先逐宗办理产权转移手续、统一土地（房产）权属名称后申请土地合宗；或由市场主体按规定程序申请拆迁许可、实施拆迁后再申请土地合宗。

（3）旧城镇改造范围内，土地使用权人联合实施改造的，改造开发后的房地产可以根据联合改造协议的约定在原产权人范围内直接办理房地产登记手续。

（4）旧工业区范围内各土地使用权人进行联合整体改造的，改造后的工业用地可以根据规划要求及联合改造协议在原产权人范围内重新划分地块使用。（5）旧工业区升级改造项目，土地使用权人通过改造（包括连片整体改造）后节余的土地能满足规划分宗要求的，经区招商引资领导小组审核并报区人民政府批准，允许其转让。转让土地面积不得超出改造项目整宗土地面积的50%，且受让方必须已经落实生产项目并符合国家产业要求和我区产业结构调整升级的要求。

（6）旧工业区升级改造项目，土地使用权人申请延长土地使用年限的，按规定补交地价款后，可以按最高法定年限重新确定土地使用权。

3．村居改造项目。

（1）土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作改造。

（2）土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄改造，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，除属于市、区政府应当依法征收的外，可由农村集体经济组织或者用地单位自行组织实施，但不得用于商品住宅开发。

（3）农村集体经济组织申请将集体建设用地转为国有建设用地的，经村民（代表）大会表决同意后，向区国土资源部门申请。

（4）集体经济组织自行改造后的土地由本集体经济组织自行开发使用的，可以根据规划用途直接办理划拨供地手续；交由集体经济组织属下单位或全资企业开发使用的，可以根据规划用途办理协议出让或协议流转供地手续。

（5）集体经济组织通过招商引资引入开发企业合作改造而发生土地使用权转移的，应按规定办理土地使用权公开交易转让或公开交易流转手续，并按规定缴纳土地出让金或集体土地流转收益金。（6）旧村居、旧村级工业区改造后的土地按城乡规划确定为经营性用地推向市场的，若公开交易时已经约定开发建设后的房地产按一定面积提留给村集体经济组织的，该提留部分的房地产直接以集体经济组织的名义确权登记。

（7）集体经济组织引入合作改造单位应符合公开、公平、公正的原则。

4．“三旧”改造项目中回迁安置部分的房屋可直接办理确权。

（二）分散土地的合宗。

土地使用权人或市场主体实施的“三旧”改造项目需要对分散土地进行合宗的，应符合下列条件：

1．拟办理合宗的土地，已全部办理了土地确权登记发证。2．土地的所有权性质相同。

3．涉及已经办理了土地使用权抵押、地役权登记的土地，必须办理注销土地抵押权、地役权登记的相关手续。

4．属于市场主体申请拆迁许可、实施拆迁后再申请土地合宗的，须提供与改造范围内所有权属地块的权属人签订的收购协议并已落实相关补偿安置补偿措施，收购协议必须经有资格的法律服务中介机构见证或公证部门公证。

5．拟合宗的土地使用权不属于法律规定限制权利的类型，如法院查封等。6．按规定补交地价款。

（三）改造中的土地置换问题。

“三旧”改造范围内土地之间或“三旧”改造范围内、外地块之间土地的置换，包括集体建设用地与集体建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间、国有建设用地与国有建设用地之间的土地置换。

1．“三旧”改造涉及拆旧腾挪的合法用地，确能实现复垦的，可根据国土资源部的相关规定，纳入城乡建设用地增减挂钩试点，涉及建设用地周转指标的，逐级报省国土资源厅安排。

2．旧村居及工业区改造因土地置换需要调整村居权属界线的，由权属双方签订权属界线调整协议书；需要调整集体、国有土地权属界线的，由集体土地所有权人与土地所在镇政府、街道办事处签订权属界线调整协议书。权属界线调整须依规定向区国土资源部门提出申请。

3．旧村居改造范围内涉及的零星农用地一并改造的，应在本村居其他建设用地范围内安排同等面积建设用地进行复垦，政府给予安排临时周转指标，确实无法安排复垦的，应按规定办理农用地转用手续后方可实施改造。

4．“三旧”改造项目需要办理农用地转用或土地征收手续的，应在申请项目改造时一并提出，并按现行规定办理，涉及安排周转指标的，由改造单位提出申请，逐级上报省国土资源厅批准。

（四）改造项目土地供应计划。“三旧”改造项目用地根据规划作为房地产开发用地的（用于安置被拆迁户的住房用地除外），应纳入政府经营性土地供应计划，按计划推向市场。

市场主体实施改造的项目办理土地出让手续时，区国土资源部门根据批准的土地供应计划方案对出让地块约定土地动工日期和竣工日期。

（五）分类完善“三旧”改造涉及的各类历史用地手续。1．没有合法用地手续且已使用的建设用地，按以下规定完善用地手续：

（1）用地行为发生在1987年1月1日之前的，依照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行用地确权后，办理房地产登记发证手续。

（2）用地行为发生在1987年1月1日之后2007年6月30日之前、已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿、且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续，除属于政府收购储备后再次供地的，其他可以协议方式出让。凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意意见的前提下，不再举行听证、办理社保审核和安排留用地。

（3）经批准纳入“三旧”改造范围内且根据法律和政策规定属于国有土地，用地行为发生在1987年1月1日之后2007年6月30日之前、已与国有土地的权益单位签订购地协议并已按约定支付购地价款的，可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状完善建设用地手续，并以协议方式出让。

（4）“三旧”改造中涉及的各类历史用地，凡用地行为发生在1987年1月1日之后至2007年6月30日之前的，完善用地手续时按用地面积5元/平方米的标准进行处罚。

2．已经完善建设用地审批手续但尚未完善供地手续且按目前政策已经不符合协议供地政策的土地，用地单位与土地的权益单位在2002年7月1日前签订经营性用地购地协议、在2006年8月31日前签订工业用地购地协议并已按协议约定全部支付购地价款的，可以按用地发生时间的政策规定完善供地手续或直接理顺产权关系。3．纳入“三旧”改造范围内的历史用地补办建设用地手续，必须符合下列条件：

（1）用地单位承诺接受改造方案及相关拆迁补偿和安置方案；

（2）依法接受处罚并按规定交纳有关费用。

4．纳入“三旧”改造范围、符合土地利用总体规划，没有合法用地手续的集体性质的土地，参照完善国有土地用地手续的要求完善相关用地手续。

5．完善“三旧”改造中涉及的各类历史用地手续工作应当在2012年底前完成，2007年6月30日之后发生的违法用地不适用上述办法完善用地手续。

（六）边角地、夹心地、插花地和公共用地的处理。1．“三旧”改造中涉及的边角地、夹心地、插花地（下称“三地”）和公共用地以及旧村庄改造中的空闲地，可一并纳入“三旧”改造。

2．现状为建设用地的“三地”和公共用地，以单块面积3亩为标准，3亩以下（含）由区人民政府处理：属原批文范围的直接确权，不属原用地批文范围而属于集体性质的，由区国土资源部门审核后报区人民政府批准给农村集体组织使用或协议方式办理流转；不属原批文范围但无法证明是集体性质土地的，均认定为国有建设用地，由区国土资源部门审核后报区人民政府直接批准使用也可以收回后重新公开交易或以协议方式出让。单块面积超过3亩或多块累计面积大于改造总面积10%的“三地”和公共用地按规定办理有关用地手续。3．现状为农用地的“三地”和公共用地，以单块面积1亩为标准，1亩以下（含）、多块累计面积不大于改造总面积10% 的由区人民政府处理并报市人民政府备案；面积1亩以上、多块累计面积大于改造总面积10%的按规定办理农地转用、完善用地手续和转为国有土地审批手续，并可在“三旧”改造方案中一并报批。

（七）集体建设用地征收为国有建设用地的办理。

1．纳入“三旧”改造专项规划的旧村庄改造，农村集体经济组织自愿将其所有的集体建设用地征收为国有建设用地的，在符合下列条件的前提下，可以向区国土资源部门提出申请：

（1）该村庄建设用地在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内且符合城乡规划；（2）土地权属清楚，无争议；

（3）已纳入我区“三旧”改造专项规划和实施计划；

（4）制定的改造方案已经区人民政府批准；

（5）改造范围内涉及的 “三地” 和 公共用地依法办理建设用地收回手续或农用地转用手续，取得合法用地批准文件；

（6）村民（代表）大会表决同意。

2．集体建设用地征收为国有建设用地的申请由区国土资源部门审查后报区人民政府审核。经区人民政府审核同意后，逐级上报审批。

3．申请征收为国有建设用地范围内涉及历史用地需完善征收手续的，应将有关内容纳入 “三旧”改造方案予以说明，一并上报。

四、财政扶持政策

（一）政府主导统一改造涉及村居集体用地的经营性项目，经公开交易成交后，土地出让总收入扣除上缴的农业土地开发资金收入后按以下方式进行分配： 1．支付收购价款；

2．扣除收购价款后的收益按3∶7进行区、镇（街道）分成； 3．镇（街道）分成部分可按6∶4进行镇（街道）、村居分成。村居分成部分原则上按村居集体用地在项目中所占的土地面积比例确定。

（二）政府通过挂帐收购实施改造的经营性项目，经公开交易成交后，土地出让总收入扣除上缴的农业土地开发资金收入后按以下方式进行分配：

1．支付收购价款；

2．扣除收购价款后的收益按3∶7进行区、镇（街道）分成； 3．镇（街道）分成部分按4∶6进行镇（街道）、原土地使用权人分成；土地使用权人分成部分的分配比例原则上根据其被收购的土地面积比例确定。

（三）属于“退二进三”的原厂房用地按规划要求调整为经营性用地的项目，经公开交易成交后，土地出让总收入扣除上缴的农业土地开发资金收入后按以下方式进行分配： 1．支付收购地价款。

2．公开交易底价与收购地价的差价部分按3∶7的比例在区、镇（街道）之间分配。

3．溢价（成交价减去公开交易底价）部分，政府和土地使用权人按5∶5的比例分配；政府部分按3∶7的比例由区和镇（街道）分成。

土地使用权人分成部分的分配比例原则上根据其被收购的土地面积比例确定。

上述改造范围内的原厂房用地的价格按地块所在区域的基准地价向上调整30%确定，地上建筑物价格由国土资源部门委托评估确定。

（四）“三旧”改造范围内拆迁、收购或土地使用权人自行改造涉及房改房的，不收取房改房转让增值费。

（五）“三旧”改造项目涉及集体建设用地使用权流转的，在办理集体建设用地使用权流转手续时，收取的集体建设用地使用权流转收益金由区政府统筹安排专项资金，用于村级基础设施建设和公益设施建设。

（六）集体建设用地申请转国有之前已办理集体建设用地流转手续并已缴交集体土地流转收益金的，原土地使用权人在缴清土地出让金后可申请返还已缴交的集体土地流转收益金。

（七）旧村居及工业区改造后的土地需根据土地利用总体规划进行复垦的，对复垦土地按700元/亩·年的标准逐年给予集体经济组织30年的农业生产补贴，由区镇各负担50%；涉及的建设用地使用权补偿，按区有关拆迁补偿政策规定实施。

（八）旧工业区升级改造项目（不含以工业用途取得的商品厂房、员工村及物流用地），在符合城乡规划要求的前提下，不改变用途改造后增加容积率、建筑密度的，不再增收土地出让金。

（九）对由政府统一组织实施“三旧”改造的，可在拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为收（征）地（拆迁）补偿成本从土地出让收入中支付；也可以在确定开发建设条件的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等公开方式确定土地使用权人。

（十）在符合城乡规划和“三旧”改造专项规划的前提下，经区三改办报区人民政府批准，企业在原厂房内设立区域总部、研发中心、科研机构以及产品设计和动漫制作企业，不视为改变土地用途，不再增收土地出让金。

（十一）连片的旧厂房改造后，容积率达到1.5以上的可以对实施改造的企业给予奖励，奖励标准为：

改造后工业厂房（包括仓库）的建筑总面积×15元/平方米

（十二）镇政府（街道办事处）、社会资金投入旧城镇改造，改造后用于公共设施、生态建设、公益性项目的（非营利性项目），区政府对每个改造项目按改造用地面积每平方米补贴100元的标准奖励改造单位，但总额不超过100万元。

（十三）对我区纳入佛山市112个旧村居改造示范村居名单的村居，2009年至2010年率先启动旧村居改造的，奖励办法按照佛山市财政局《关于印发〈佛山市旧村居改造示范村居建设专项资金管理办法〉的通知》执行，区财政不另行奖励。

不属于佛山市112个旧村居改造示范村居名单上的村居，按改造规划实施旧村居改造的，且承诺不采用易地安置的拆迁补偿方式，区财政按项目投资规模对该村居给予奖励，奖励标准为100元/平方米且总额最高不超过100万元。

五、监督检查

（一）经批准自行改造的“三旧”改造项目，工程未竣工验收前不得转让（包括股东变更）；确实无法完成的，由政府按改造前土地用途的基准地价收回建设用地使用权。

（二）区纪检监察部门对本区“三旧”改造工作实施监督检查，对区三改办和相关职能部门违反本实施意见和相关政策规定的，要及时进行纠正。

（三）区三改办应加强对“三旧”改造项目批后的监督检查工作。对发现借“三旧”改造政策完善历史用地手续但不实施改造的，报相关职能部门和区监察机关处理。

（四）属市场主体实施拆迁的，政府有关部门应加强对拆迁工作的指导和监督，确保社会稳定。

篇3：顺德三旧改造历程

在土地资源日益紧缺,应对城市转型发展期土地压力大的瓶颈,“三旧”改造是推进国有土地储备、节约集约用地、盘活存量土地最有效的方法之一。据初步测算,到2012年,全省三旧改造投资将达1480亿元,“三旧”改造将增加1000多亿元投资和超过2000公顷建设用地,这相当于一个城市新区的发展规模,对城市未来的发展将起到至关重要的作用[1]。

然而,在看到优势的同时,已实施近一年多的“三旧”改造同样产生许多问题。基于现实背景,本文采用以问题为导向的方法,揭示出传统城市规划在与“三旧”改造运动的碰撞中显现的实际问题,并深入剖析产生问题的根源,由此探寻切实可行的解决之道。

1 旧城改造下城市规划的角色分析。

众所周知,旧城改造是一项相当复杂的系统工程,涉及到城市发展中的各个方面,需要协调好经济、社会、文化、环境等不同领域的利益矛盾。随着各地旧城改造的蓬勃发展,更新过程中滋生的新问题不断涌现,如更新中的暴力拆迁引发的恶性事件;补偿标准欠缺公平与公开;土地交易中的投机现象;历史文化遗产遭到毁灭等问题相互交织影响,危及社会稳定与发展。

总体来看造成这些问题的实质原因是旧城改造利益分配失衡所引起的各方利益冲突。在各种利益博弈过程中,政府制定的一系列制度与政策均具有至关重要的作用。如土地产权制度、居民安置制度、拆迁补偿办法、社会保障制度、历史文化保护、城市规划管理制度等,都从各个方面影响着改造结果。其中,城市规划是政府公共干预的方式之一,是基于公共利益的公共政策和公共管理,具有对土地的空间权益进行分配权力的管理制度。在旧城更新过程中,城市规划部门综合考虑各方利益诉求以及地区的发展条件,从设计和管理两个层面控制改造结果。因此可以看出,城市规划对旧城改造中利益分配的结果具有最后决定权,是保障旧城改造和谐发展的有力武器。但在实际过程中,城市规划却体现着核心权力与作用效果不相一致的失效性。在面对各方利益的诉求下,缺乏对空间权益的刚性管控,导致规划师与规划管理部门在权益分配时丧失自身的职业准则与正确的公共选择,逐渐沦为执行既定结果的技术工具,从而造成改造结果失意与规划话权失意。

图1,2,3,6为作者自绘;

2“三旧”改造的“进步性”与“缺陷性”

2.1“三旧”改造的“进步性”

“三旧”改造是指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作,推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。相比以往的旧城改造,在国土资源政策方面有六大突破:一是简化了补办征收手续;二是允许按现状完善历史用地手续;三是允许采用协议出让供地;四是土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造;五是农村集体建设用地改为国有建设用地,可简化手续;六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠2)。总体来说,是在土地产权的流转以及调动社会资金改造积极性两大方面进行政策优化,降低制度的交易成本,切实提高改造效率。

另一方面,地方的城市规划管理部门依据政策相继出台“三旧”改造编制细则,对于开发强度与公共利益等关键问题进行了一定的技术与制度创新,均体现出“三旧”改造的“进步性”。如东莞市在《关于“三旧”改造项目确定容积率和实施“拆三留一”等问题的意见》中提出的容积率确定办法与“拆三留一”策略。

2.2“三旧”改造的“缺陷性”

“三旧”改造虽然相比以往的旧城改造具有实质性的发展,但在具体实施过程中,仍存在众多问题。

首先是政策的负面影响。“三旧”改造过程的复杂性和目标的综合性使得政府的政策因素对旧城更新的影响十分巨大。如“三旧”改造提出“经营性土地使用权可采取协议方式出让”,打破了我国规定的“招拍挂”政策,增加了土地交易过程中的“道德风险”的问题;在3年的政策时限条件下,大规模、高效率的改造模式易造成市场预期过热、地价房价过高的问题;实物补偿导致开发容量过大、人口疏解不利、公建配套不足的问题;改造土地目标的倾向性不明确,而社会资金的积极性提高,促使市场化经营性土地的过度开发,使公益性用地(如保障性住房、公共设施、公共绿地等)的开发欠缺保障的问题。

其次是负责空间权益协调的城市规划管理的先天不足。一方面是自身空间权益体系没有系统的建构,缺乏明确的空间权益分配、协调技术与政策方法;另一方面是在高效率的改造要求下,规划短视所造成的低标准方案。两者结合使规划师在制定方案时,满足了开发商的利益诉求,实现了政府的政绩要求,解决了居民的回迁安置,但却丧失了地区的公共利益诉求。肇庆星荷小区“三旧”改造项目就是典型案例。

2.3 肇庆星荷小区“三旧”改造项目的实践分析

2.3.1 项目背景

星荷小区位于肇庆市中心,紧邻国家4A级旅游景点——星湖,是城市中心与星湖紧密衔接的地区,也是城市建设最为敏感的地区。该小区是二十世纪八九十年代开发建设的政府机关单位宿舍区。随着肇庆星湖岸线的开发建设,星荷小区低矮破旧的住宅与星湖景观极不协调,因此改造意愿油然而生。

2.3.2 项目过程——两次搁浅

该项目在2008年由政府主导启动,以城市设计的形式由设计方提供了几种发展的可能性方案,重点是对星湖西侧地区发展的整体考虑,在道路交通、公共节点、滨水环境等方面进行了详细的分析与论证,但政府并没有考虑到现状拆迁补偿的成本与可实施性的问题,使项目不了了之(图1)。

2010年,随着广东省“三旧”改造大力实施,肇庆也积极响应,相继推出多个城市建设重大项目。在“三旧”优惠政策的框架下,星荷小区作为“三旧”地块又再次摆上台面。但与之前不同的是,此次改造是由开发商主导,进行片区的整体拆迁和重建。开发商对现状做了较为详细的统计,提供了成本与收益估算,并确定采用回迁安置的方式,提出净容积率5.5的指标要求。在如此高容积率指标要求下,设计单位做了多方案的尝试,分别以基本平衡方案(图2)、理想方案(图3)和高强度方案供甲方选择,并试图在较高开发强度下提供更多的公共产品。但相比较08年的规划方案,容积率指标均已突破,且也超过了控规对该地区容积率指标的要求。开发商理所当然的选择最高强度的方案,但规划局立场鲜明的指出高强度方案对滨湖环境的破坏以及旧城人口的增加,这直接导致此项目再次搁浅。

图4,5为南华西地块保护规划项目图

2.3.3 项目思考——缺乏必要的管控机制

项目两次搁浅值得进行深刻的思考与反思。该项目区位优势明显,改造时机也日趋成熟,但最终搁浅反映出典型的利益矛盾难以调和的问题。政府由于资金短缺,无法承担拆迁安置的高额费用,只能求助于开发商实现城市形象的改善;开发商的最终目的是实现开发利润,势必要提高土地利用强度;原居民坚持要求原址回迁安置,这又使该地区承载量进一步加大;而规划师在方案设计层面虽做出诸多努力,但仍受困于乙方的服务现实,自身规划的价值观受到了甲方经济利益平衡的驱使,导致理想方案也突破了该地区的控制要求。多方利益难协调最终导致的是城市旧区无法改善。这个案例一方面突出的反映了作为利益分配工具之一的城市规划缺乏必要的协调机制,无法对“三旧”改造予以“给力”的技术支持;另一方面也反映出“三旧”改造项目对利益协调机制上的迫切需求。星荷小区项目如在具有利益协调机制的前提下,可采取如区域平衡、以“新”养“旧”的开发策略,既完成了政府提升城市旧区形象的目标,保障了滨湖岸线资源的公共利益,实现了居民的回迁安置,同时又通过新区的补偿政策满足了开发商所需要的经济利益,最终可实现多方共赢的局面。

因此可以看出,“三旧”改造的“进步性”主要体现在政策简化、提高效率方面。但在“三旧”改造如此高效率的情形下,如何避免旧改过程中的恶性开发,保障良性运转,城市规划干预机制却并不完善。主要体现在面向旧改的城市规划在空间权益的分配、公共利益的保障和改造结果的标准这三个核心要素的公共干预不足。

3 构建公共干预机制的“必要性”与“优越性”

基于目前“三旧”改造的发展现实、以及肩负使命的城市规划陷入核心权力与作用效果不匹配的困境,笔者提出构建城市规划视角下的“三旧”改造公共干预机制。在此,公共干预机制是指城市规划管理部门以实现改造地区整体利益最优为目标,通过刚性与弹性相结合、技术与政策相协调的空间权益管控体系对“三旧”改造地区的开发过程进行必要的公共干预。该机制的建立有助于全面理解“三旧”改造的本质、优化并完善城市规划自身技术体系、保障“三旧”改造的顺利实施,最终实现多方共赢。下面以广州市”南华西-草芳围“地块改造项目为例,简要说明公共干预机制的“必要性”与“优越性”。

南华西、草芳围同为广州市海珠区的两个规划改造地块。其中南华西地块是极具保护价值的岭南历史街区。项目开始阶段是对南华西这一独立地块进行规划研究,试图寻找历史文化保护与改造成本的平衡点。设计方虽努力尝试,但由于改造成本压力过大,设计方案在基本平衡的前提下依然破坏了该地区的整体风貌。就在设计师、政府部门与开发商陷入项目无法进行的困境时,与之同步进行的草芳围地块引起了各方的关注。草芳围地块位于海珠区已开发的两个滨江高层楼盘之间,为一线滨江地块,具有极佳的区位优势,而现状多为破旧厂房,改造成本相对较低,在原控规容积率指标下改造利润已经较大,因此考虑将南华西改造地块保护成本的容积率转移至仍有容积率空间的草芳围地块,以实现历史街区的保护和开发价值的最大化(图4、5)。经多次协商,政府与开发商达成一致,促成了两个地块的联动发展。但也可以看出,此过程的实现需要同时具备多方面的条件,如容积率输出地区的保护价值、具有合适的容积率接收地区、土地开发权的统一以及各方的发展意识等,并且对于协议结果也缺乏必要的保障。

因此,当前改造项目中不可避免的面临开发量超出地区承载力、改造条件苛刻使实施过程不顺或难以实施。虽然规划师凭借自身的专业经验与理论,积极的在政府与开发商之间进行协调,但苦于缺乏必要的合法机制,成败往往依靠于政府与开发商自身的意愿,而且博弈结果也因为缺乏保障而具有随意性。因此,有效的、系统的公共干预机制是促成“三旧”改造的顺利运行,保障地区开发综合效益最优的有力保障。

4 城市规划视角下的“三旧”改造公共干预机制

在此,笔者依据城市规划的核心管控要素形成公共干预机制的基本框架。主要包括空间权益分配、协调机制与公共利益保障、优化机制两大机制。这两大机制既相互独立、又彼此联系,构成推动“三旧”改造规划良性发展的制度框架体系。

4.1 空间权益分配、协调机制

随着社会利益主体的多元化,不同利益群体对城市空间资源的争夺加剧,使城市规划的空间权益分配和协调功能的重要性得以显现,尤其体现在利益关系复杂的“三旧”改造中。因此,在“三旧”改造中如何科学的分配、协调空间权益,是城市规划迫切需要解决的关键问题,也是城市规划的核心权力所在。当前“三旧”改造中的开发强度确定方法多依赖于改造成本与收益基本平衡的核算方法,并以已有控规作为基本指标依据。如东莞市提出“拿地成本=土地市场价值”3)的容积率计算公式。但在操作过程中往往是开发商故意做大成本,导致改造容积率大大超过控规容积率,而先前控规容积率又缺乏科学合理的制定依据,使得规划部门在容积率这个“权力指标”的管控上一直处于被动地位,逐渐丧失了城市规划对于容积率的管控权。同时,“三旧”改造单元划分后,各地块独立开发成井喷现象,并且基本上均超过原控规容积率指标,在扩大尺度的街区总量上缺乏有效控制,直接导致地区人口的大量增加和基础设施负担过重。

有鉴于此,笔者认为应充分发挥规划先行的旧改理念,建立既保障公共利益,又兼顾公平与效率的空间权益分配、协调机制。首先,在编制“三旧”改造单元规划之前应开展以控规管理单元为基本尺度的地区开发总量研究,并以产权边界作为改造单元的划分依据,进而通过合理的分配标准确定各改造单元的开发容量,再与“成本核算”法相结合,明确土地开发的附加条件,最终确定公平、合理的开发容量指标。

其基本技术路径为:(1)综合考虑城市发展和地区的环境容量承载力,控制地区的开发总量;(2)对该地区进行详细的建筑、环境评估,初步确定拆除建筑总量,并依据该地区旧改经验确定拆建比,得出完全改造后的开发总量;(3)两个总量指标进行比较研究,最终合理确定地区改造后的开发总容量。(4)在总量确定的情况下,对各改造单元的改造诉求以及改造条件进行调查,以满足地区发展需求和保障公共利益为前提,对总量进行初次分配。(5)初次分配的结果同本单元的现状成本进行核实,按照改造压力高低程度对分配结果进行适当调整,但仍应以地区发展需求和公共利益为原则,最终确定各改造单元的开发容量。(6)此开发容量作为各改造单元开发的基准指标,与按照详细的“成本核算”法得出的开发容量指标进行核实,核实结果以及最终刚性指标的确定分以下两种情况:对差值较大的单元,应以总量容积率作为刚性指标,并辅以合理的改造单元额外开发条件。如某单元的成本容积率低于基准容积率,则该单元应优先考虑作为多余容积率接收地区或负担一定的公共设施建设;如高于基准容积率,则该单元多余容量应转移至区内成本容积率低于基准容积率的地区,相应的转移价值差额可采用货币补偿等方式协调解决,如控规管理单元内无法解决,则可在城市范围内统筹解决。对差距较小的单元,为保证项目开发的可实施性,应以成本容积率为刚性指标。基准容积率与成本容积率的差值标准应根据当地实际情况而定。

综上所述,公共干预机制中的空间权益分配、协调机制旨在为城市规划的核心权力提供有力的技术保障,限制开发商在成本和利益的驱使下对空间发展权的不合理追求,并有效的杜绝了开发商之间相互扯皮、只顾追求低成本高收益的不公平现象,实现了地区总成本与总收益的适度平衡。

4.2 公共利益保障、优化机制

针对“三旧”改造过程中公共利益难保障问题,笔者积极借鉴东莞市提出的先进理念,并加以优化完善,提出可操作性强的公共利益保障、优化机制。该机制体现“公共利益量化”的基本技术理念,其内容主要包括:人均得地率、拆留比、公共性程度三个技术指标。

人均得地率:人均得地率是用于限制容积率的新指标。受改造成本与改造用途的影响,“三旧”改造的容积率往往较高且以居住用地为主,随容积率的上升,建筑密度差别不大,看似保障了开敞空间的面积,但居住人口却明显增加,损失的是人均得地的指标。以广州楼盘统计数据可以看出,随着容积率的升高,人均得地的指标明显下降(表1)。而国家规范在人均居住用地层面往往制定上限,目的是杜绝铺张浪费,体现集约用地原则,但对于下限却没有明确规定,造成高容积率下的拥挤环境。因此,此指标的合理确定不仅有助于限制旧改产生的高容积率,也切实的保障了人均足够的公共活动空间。

拆留比:东莞市在关于印发《关于“三旧“改造项目确定容积率和实施”拆三留一“等问题的意见》的通知中明确提出“拆三留一”政策。“拆三留一”是指为通过“三旧”改造提升城市品质、完善城市功能、增加公共用地,以拟拆迁项目用地面积为基数,拆迁改造后应提供不低于1/3比例的公共用地,用于道路、市政、教育、医疗、绿化等公共用途的一项政策4)。此举有效的保障了“三旧”改造过程中公共产品的数量,并为城市建设公共设施和营造公共空间提供了条件。因此笔者建议各地方规划管理部门应根据当地城市建设用地的实际情况制定“拆留比”的指标及规则,有效保障地区公共利益的实体化。同时,针对当前“拆三留一”的尚存缺陷,笔者认为应加强两点:一是“拆留比”指标应先与控规管理单元总量研究相结合,在区域层面保障一定“拆留比”的公共用地;二是“拆三留一”中的“一”应保障其较高的公共价值,杜绝目前已出现的“边角地”用作公共用地的现象。

公共性程度:首先,建立公众参与方案评选。设计初期,规划师应积极进行多方案的设计,并由多方利益群体共同参与方案比较,重点在于对各方案的公共性程度与综合效益进行评价,尤其强调居民及大众对多方案的评选结果。其次,建立专家评价体系。根据改造地块的既有条件,确定影响方案公共性程度的因子,如公共用地比例、人均得地率、公共界面率、公共空间集中度等,建立公共性程度的评价指标体系,由专家依据此体系进行多方案评价,结合民意评价结果最终确定改造方案。

公共利益保障、优化机制通过公共利益量化的技术路径,切实解决旧改过程中公共利益难以保障的问题,并加强大众在方案设计阶段的公众参与力度,增加专家对公共性程度的评价体系,结合经济效益、文化效益、社会效益的评价,最终确定整体效益最大化的改造方案,保障改造结果的高标准。

5 结语

广东省“三旧”改造的先试先行,使我们看到了珠三角地区由土地扩张式发展转变为土地释放式发展的决心,但在快速发展下如何避免市场过热导致城市空间结果失意的现象,政府的公共干预尤为重要。城市规划作为政府公共干预方式之一,对城市空间的管控具有不可推卸的责任,但目前在应对如火如荼的“三旧”改造运动中却力不从心。因此迫切需要完善城市规划自身的公共干预技术体系,切实提高空间权益与公共利益两个核心要素的精细化管理水平,充分发挥对“三旧”改造的公共干预作用,使“三旧”改造真正成为高效率、高品质的旧改模式。

摘要：本文以传统城市规划与“三旧”改造这一新型城市运动的碰撞为研究契机,一方面揭示了城市规划在应对策略上存在着权力与作用不匹配的现实困境,另一方面也体现出“三旧”改造在利益协调上迫切的机制需求。因此,本文通过对典型案例的实证分析,揭示出造成双重困境的技术根源在于:城市规划作为旧改当中最重要的公共干预方式,由于其内部体系缺乏必要的、明晰的空间管控机制,导致在“三旧”改造过程中无法体现出有效的公共干预作用。由此提出构建以增强城市规划在“三旧”改造中的公共干预作用为基本目标,以空间权益协调、分配机制和公共利益保障、优化机制为核心技术体系的公共干预机制,以期引导“三旧”改造运动的良性发展。

关键词：“三旧”改造,城市规划,公共干预机制

参考文献

[1]关于印发《关于“三旧”改造项目确定容积率和实施“拆三留一”等问题的意见》的通知.东莞市城乡规划局.2010.

[2]张杰.从悖论走向创新——产权制度视野下的旧城更新研究.中国建筑工业出版社.2010.

[3]徐明前.公共利益解读与旧区改造实施机制的革新[J].规划师,2007,(10).

[4]何子张,李渊.建构基于空间利益调控的城市规划政策体系[J].城市规划,2008,(32).

[5]刘阳恒.论旧城更新过程中的公共干预[J].城市规划汇刊,1995,(5).

篇4：顺德三旧改造历程

经济社会进一步发展的用地瓶颈制约突出，全市60%以上的镇街没有超过500亩的可集中建设地块。从2009年开始，东莞市便积极推动“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造工作，动员社会各方介入其中，先后投入资金400多亿元，完成改造1万余亩，正在实施改造2.8万亩，保障了经济社会发展的用地需求，改善了城乡环境。

一、操作主体多元化，积极引导各类主体进入更新改造

“三旧”改造涉及非常复杂的利益关系，早期的改造大多采取政府主导的模式，即由政府先完成土地征收和拆迁，再通过公开市场出让土地。这种方式往往造成政府财政压力大，且容易形成与被拆迁群众的直接矛盾。

因此，东莞市积极引导各类主体参与“三旧”改造，减轻城市更新改造带来的政府财政压力，也通过多元化的操作主体平衡复杂的利益关系。比如，东城区牛山钟屋围村的旧村改造是由开发商与村集体联合开发，东坑镇三甲工业城则由当地的商会会员组成开发公司合股联建，位于市中心区的东城万达广场则是由政府主导。

二、改造业态多元化，从注重商住开发到注重产业升级

由于商住项目盈利大、收益快，前期启动的“三旧”项目超过八成为商住项目。2012年后，东莞市就对“工改工”、产业转型升级类的项目给予政策倾斜。一是在“三旧”改造专项规划中确定“三旧”改造用地规划为商住用地的比例，市区不高于60%，各镇不高于40%；二是给予“工改工”项目最高1000万元的财政补助；三是鼓励建设高层工业大厦，允许其按栋、层分割销售。2013年以来，“工改工”成为东莞市“三旧”改造的重要方向，近半新增项目为“工改工”项目，其中既有增资扩产、高端制造，也有研发设计、检验检测、企业孵化器等2.5产业。同时，东莞市实施“拆三留一”政策，具体为按拆迁面積计算，预留不低于1/3的用地作为道路、市政、教育、医疗、绿化等公共用地，目前已预留公共用地约4700亩。

三、资金来源多元化，大力动员社会资本介入改造

“三旧”改造项目需要投入的资金量较大、项目周期较长，完全由政府投入所带来的财政压力非常大。截止2015年5月底，东莞市“三旧”改造已投入资金达到405亿元；其中，政府投入67亿元，社会投入338亿元，二者的比例为14：86。社会投入包括村集体自筹与开发商投入两部分。村集体自行改造项目一般由集体经济组织自筹资金，村企合作改造项目以企业筹集资金为主，村集体则以土地等资产作价入股。

四、利益分配多元化，政府在土地价款和税费分配上大幅让利

不同的改造项目在收益分配上各不相同，由镇街政府主导改造的项目，土地出让价款和税费市级分成部分返还给镇街政府；由原权利人自改项目补缴的土地出让金，市、镇、村按4∶2∶4或3∶3∶4分成；村集体自改项目和村企合作改造的旧村庄项目，土地出让金先缴后返；村企合作改造的“工改居”项目，按基准地价的70%计缴地价，市、镇、村按2∶4∶4分成；村企合作改造的“工改商”项目，按基准地价的70%计缴地价，市、镇、村按2∶3∶5分成。市一级分成部分则全部注入“三旧”改造资金，补助“工改工”项目。

五、开发方式多元化，将城市更新与地下空间开发及轨道交通有机地结合起来

位于中心城区的万达广场项目南侧地下空间采取挂牌出让的方式，于2013年出让9802平方米，开发范围为地下2层。该地下空间的出让年限为40年，主要用于商业开发和停车场建设。更重要的是，万达广场与周边的卓越商业广场、枢纽站地块的地下空间全部连通，并与轨道站点出口接通，形成一个地下步行网络，未来还在这些商业综合项目之间规划了二层步行连廊系统，从而形成一个立体步行环境，步行区域将建设超过20万平米商业设施，极大地提升了空间利用价值。

篇5：三旧改造

印发《惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法》的通知 惠府办〔2012〕38号

各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

《惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法》业经十一届7次市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市国土资源局反映。

惠州市人民政府办公室

二○一二年七月四日

惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法

为确保我市“三旧”改造工作规范、有序运行，根据省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

一、适用范围

符合城乡规划、“三旧”改造专项规划和实施计划的“三旧”改造项目，改造方案经市、县人民政府批准实施，由改造单位具体负责征收拆迁、安置补偿等事宜，且相关安置补偿等费用由其承担支付而不需政府予以审核支付，市、县人民政府依法以协议方式出让“三旧”改造用地使用权涉及缴交土地出让金的，适用本办法。

以招标、拍卖、挂牌等公开方式出让“三旧”用地使用权，缴交土地出让金的，不适用本办法。

二、土地出让金缴交标准

（一）旧城镇改造用地。

根据拆迁改造项目规划确定的总容积率等规划指标评估确定改造项目用地市场楼面地价，再分段按比例计算改造单位应缴纳的土地出让金：

容积率2.0（含2.0）以下的部分，缴交10%；容积率2.0以上至2.5（含2.5）部分，缴交40%；容积率2.5以上至3.5（含3.5）部分，缴交60%；容积率3.5以上的部分，缴交100%。

（二）旧厂房改造用地。

1．旧厂房改造范围内，工业用地在符合城乡规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

2．旧厂房改造范围内，在符合城乡规划要求的前提下，利用旧厂房改造为文化创意产业项目的，土地用途和使用权人可暂不变更。

3．旧厂房改造范围内，改造单位申请将原工业用地改变为商业、居住等经营性用地（不含物流园用地）的，根据拆迁改造项目规划确定的总容积率等规划指标评估确定改造项目用地市场楼面地价，再分段按比例计算改造单位应缴纳的土地出让金：

容积率1.2（含1.2）以下的部分，缴交10%；容积率1.2以上至2.0（含2.0）部分，缴交40%；容积率2.0以上至2.5（含2.5）部分，缴交50%；容积率2.5以上至3.0（含3.0）部分，缴交60%；容积率3.0以上的部分，缴交100%。

4．旧厂房改造范围内，改造单位申请将原工业用地改变为物流园用地的，对其中仓储部分用地同属工业用地性质不再增收土地出让金，对其中非仓储部分如商业、办公及其它功能，根据拆迁改造项目规划确定的总容积率等规划指标评估确定改造项目用地市场楼面地价，再分段按比例计算改造单位应缴纳的土地出让金：

容积率1.2（含1.2）以下部分，缴交10%；容积率1.2以上部分缴交30%。

（三）旧村庄改造用地。

根据拆迁改造项目规划确定的总容积率等规划指标评估确定改造项目用地市场楼面地价，再分段按比例计算改造单位应缴纳的土地出让金：

容积率2.0（含2.0）以下部分，缴交10%；容积率2.0以上部分，缴交40%。

（四）其他。

1．同一改造项目范围内涉及多种改造类型的，以各改造类型用地面积占改造项目总用地面积的比例分别按上述标准，计算应缴交的土地出让金；但对于一种改造类型用地面积占改造项目总用地面积的比例小于20%的，不单独计算应缴交的土地出让金，按照主要改造类型用地缴交土地出让金标准计算应缴土地出让金。

2．在“三旧”改造项目范围内，规划确定的改造项目计算容积率指标用地红线以外的城镇公共基础设施用地上的建构筑物，市、县人民政府要求由改造单位代征代拆的，由市、县人民政府按有关规定给予合理补偿。

3．对于改造单位在按本办法规定的标准缴交了改造项目用地的土地出让金后，经市、县人民政府批准调整改造项目建设用地性质、容积率须补缴土地出让金的，不得再按本办法规定的标准补缴土地出让金，须严格按照国家和省、市有关建设用地改变性质、调整容积率补缴土地出让金的法规、政策规定执行。

三、监督检查职责

对于采取协议方式出让“三旧”改造用地使用权和按上述办法计收土地出让金的，必须经市、县 “三旧”改造工作领导小组集体研究确定，并报市、县人民政府批准，在监察、审计部门的监督下实施，严禁未经集体研究决定擅自采取协议方式出让土地使用权和确定土地出让金缴交标准，一经发现，将严肃处理，并按有关法律法规规定追究相关责任人的责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

篇6：“三旧”改造的重要意义（精选）

（一）大力推进“三旧”改造是落实先行先试，深化土地管理制度改革，促进跨越发展的具体体现。落实科学发展、跨越发展的要求，必须深化重要领域和关键环节的改革，实施“三旧”改造，有利于深化土地资源要素配置市场化改革，充分发挥地价杠杆的调控作用，推动传统产业优化升级，保障新兴产业发展壮大，促进我省经济社会又好又快发展。

（二）大力推进“三旧”改造是围绕加快转变，科学利用有限的土地资源，切实保障发展用地的重要途径。我省土地资源供需矛盾日益突出，大力推进“三旧”改造，促进存量建设用地“二次开发”，有利于土地利用方式从外延式增量扩张向内涵式存量挖潜转变，提高土地的利用效率和产出效益，促进土地节约集约利用。