检务公开的困境与对策

检务公开的困境与对策（精选6篇）

篇1：检务公开的困境与对策

司法制度改革之 检务公开的困境及对策

根据市委政法委通知精神，县检察院在进一步对深化司法体制和工作机制改革情况进行调查研究的基础上，结合自身实践经验，对当前检务公开制度尤其是基层院检务公开制度的进一步完善推进提出如下看法和措施。

一、检务公开制度的现实困境

经过多年的补充完善，检务公开制度取得了较好的法律效果和社会效果，得到了社会各界的普遍肯定和赞扬。但由于各方面因素的制约，阻滞了检务公开效能的充分发挥。

（一）认知偏差阻碍了检务公开制度的深刻性

检务公开制度运行以来，各级检察机关以各种方式推进检务公开，使之内容更丰富，形式更多样，效果更深入，但不可否认，一些检察机关、检察干警在认知层面仍存在一些问题。一是轻视检务公开的重要性，认为实行检务公开会干扰、影响办案，阻碍正常的检务活动，有损检察机关的权威；二是简化检务公开的运作形式，认为检务公开是为了解决检务运行中的梗阻现象，一味地检查下级机关的权力运行渠道是否畅通并加以调整，更有甚者认为“检务公开”是赏赐于民，是检察机关授权给被服务对象予以监督检察机关的一种手段，从而虔诚地表白检察机关需要密切与人民群众的关系。

（二）限度不明弱化了检务公开制度的实效性 目前，基层检察机关在检务公开制度实行中存在着公开内容庞杂，限度不明的问题。一方面，有的检察院公开内容过于保守，只选择一些一般的平常事项加以公开，如职能部门的性质和任务、权利和义务、职责范围等程序性的内容，而对群众迫切要求知道的敏感、热点、焦点问题避而不谈或者只是在文字上公开、实际操作不公开，枝节问题公开、涉权问题“暗箱操作”；另一方面，有的检察院没有掌握好检务公开的度，没能严格执行保密制度，将不应公开的内容也公开了。这些现象挫伤了民众参与司法的积极性，导致检务公开流于形式，在一定程度上影响了检察工作的实际效果。

（三）形式单一限制了检务公开制度的全面性 在实践中存在的检务公开的形式多是停留在某个宣传日、某项法律出台的某个时节、开展重大活动的某个时机，不能做到检务公开的全天候、全领域、全员性，在时间、地点、人员上都不同程度的存有盲区，检务公开也就只能在一定范围内让某些人了解，对于大部分社会公众来说，还没有被完全吸收。而公开的方式就是发发资料、发发宣传单，设个公开宣传栏，认为只有巡访、下访活动才是公开，在每个具体的执法办案活动中不善于去宣传和推介。

二、深化检务公开制度的对策和措施

实践已经证明，检务公开是检察机关与人民群众加强联系沟通的桥梁和纽带。那么，如何更好地发挥它的连接作用，使更多人了解、支持和信任检察工作，提高人民群众的满意度呢？笔者认为因从以下几方面进一步深化。

（一）改正认知偏差，更新执法理念

检察机关要通过多渠道、多形式的学习教育活动，进一步引导干警树立理性、平和、文明、规范的执法新理念，主动接受群众监督，切实消除怕开展检务公开增加工作负担、怕妨碍正常工作、怕有损检察权威等种种不愿公开的顾虑。使检察人员对检务公开的感性认识提高到理性认识，从“要我公开”到“我要公开”的根本性转变。县院结合当下“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育实践活动，多次召开主题会议，要求各个部门依法、适度地将办案过程中检察权的行使置于群众的监督之下，推动检务公开工作“从职责公开向工作公开、从执法结果公开向执法过程公开、从内部公开向对外公开”的转变，让群众更加满意。

（二）健全公开机制，强化制度保障

为确保检务公开工作具有一套具体的、可操作性的规章制度，要从宏观到具体、从原则到操作、从部署到考核，构建一套比较完整的深化“检务公开”的运行制度体系，提供规范化的机制保障。明确规定深化检务公开的主体、客体、内容和范围，确定检务公开的形式及其具体采取的公开措施，规定违反检务公开的法律责任及其检务公开的定期考核、奖惩等。我院各要求科室结合部门工作实际，制定相应的、具体的工作措施深化检务公开，据此公诉部门推出了《不起诉、不抗诉答疑说理制度》、控诉部门出台了《涉检信访积案公开审查制度》、等新举措，不断深化执法过程的公开，增强执法过程的透明度，四年来，达到了“无涉检访院”的目标；计财部门制定的《公用车辆管理制度》，明确规定了规范用车的各种规章制度，使得我院被评为“全省检察机关计划财务兼备工作先进集体”，收到当事人和社会各界的充分肯定。

（三）多措并举，拓宽公开渠道

一是建立健全检务公开的载体。在设置检务宣传栏的基础上，开设电子服务查询系统，将各部门所办案件及时在电子信息平台上上传，方便广大人民群众及当事人等，对处于检察环节案件办理情况、诉讼权利和监督渠道的查询，县检察院在重点乡镇（村）增设便民服务点，聘任有关人员为联络员，大力宣传检务公开内容，方便群众咨询举报；二是促进检察工作与社会各界“面对面”。实行“检察开放日”，让人民群众和社会各界走进检察机关，了解检察机关，促进检察机关与社会各界“面对面”的交流与沟通，拉近检民距离，增强检察工作的公开性、亲和力和透明度。如定期邀请人大代表到县院指导工作，认真听取各位代表对我院基干警规范执法、涉检上访等方面的监督建议；三是推行检察工作“阳光听证”。全面推行申诉案件听证制度，对拟不起诉以及当事人不服不起诉、不抗诉和重信重访的案件，逐步实行公开听证和审查，使人民群众参与到各个具体的执法环节中来，监督检察权运行，提高社会各界对检察机关执法活动的认同度、满意度和支持度。

（四）强化监督，落实责任追究。

检务公开的内在特性决定其与社会的接触面大，触动层次深，作为基层检察机关必须多向党委、人大请示、汇报，主动争取党委、人大的重视和支持。既要采取“走出去、请进来”的方法，多方倾听和采纳社会各界对检察机关的意见和建议，又要加强违反检务公开的责任追究。近年来，我院积极向人大代表、政协委员、人民监督员送阅《工作简报》等资料，邀请其参加执法检查、列席有关会议、视察检察工作等方式，自觉接受监督，同时成立以检察长为组长、其他党组成员为副组长，其他科室负责人为成员的检务公开工作领导小组，严格执行办案程序和告知制度，对违反相关规定的，要责令责任领导或者办案人员予以纠正；对情节严重的，应当认真查处，依法追究有关人员的违法违纪责任。每一种制度，每一项机制的完善和成熟都需要一定的理论指导和实践检验才能逐步成熟，各级检察机关和全体检察人员要深化理论研究，积极实践探索，总结成功经验，使检察公开制度更加规范，进而逐步促进司法公开制度日臻完善。

篇2：检务公开的困境与对策

浅析网络道德的困境与对策

信息网络的发展,促进了社会生产、生活的深刻变革,同时也产生了一系列的网络道德与传统道德之间的冲突,文章通过分析网络道德的.特点,提出了加强网络建设的几项对策.

作 者：李钢 郝淑芹 作者单位：北京邮电大学,文法经济学院,北京,100876刊 名：安徽广播电视大学学报英文刊名：JOURNAL OF ANHUI TV UNIVERSITY年，卷(期)：”“(3)分类号：B82-052关键词：网络道德 困境 对策

篇3：检务公开的困境与对策

《政府信息公开条例》施行几个月以来, 政府主动公开信息的意识明显增强, 但公民申请公开信息却遭遇一些尴尬, 一些地方政府及其相关部门以“不存在”、涉及“商业秘密”、“危及国家安全、公共安全、经济安全及社会稳定”等为由不予公开的事情屡屡发生。为何公众给予厚望的《政府信息公开条例》, 执行起来却大打折扣呢?6月底在北京召开的《政府信息公开条例》研讨会上, 此现象引发了法学界专家与律师们的热议。

《政府信息公开条例》立法的初衷是为打破行政机关信息垄断, 进一步促进依法行政, 建立和完善公民社会对行政机关公权力的监督。然而从该法立法时的广受关注和叫好, 到实施时遭遇的尴尬, 凸显了很多问题。

条例的正式施行, 其意义不置可否, 立法部门想要建立透明政府的决心可见一斑, 然而条例具体实施时困境重重的现状也说明, 政府信息公开是一个漫长的过程, 伴随着公权力扩张和限制的斗争, 利益格局的变化, 以及行政观念的转变等。习惯于占据公共优势资源地位的行政机关, 是否真的愿意为此改变?几个月以来, 各地的“第一案”纷纷遭遇信息不公开、诉讼不立案的困境。那么, 个别地方政府信息为何“不公开”?其用意何在?这是值得我们深思的问题。

二、造成困境的原因

(一) 政府部门的信息公开意识还不强

由于政府体系长期习惯于操作不公开, 要改变它自然会遇到相当大的阻力。从主观上讲, 官员更习惯于能不公开就不公开, 这种惯性的力量是很强大的。我国长期的封建社会, 官本位的传统根深蒂固, “民可使由之, 不可使知之”的思想至今仍有潜移默化的影响。官员的服务意识以及公众的主体意识需要长期培养[1]。而且《条例》与公众还有一段距离。虽然经过了一年多的准备, 但一些政府部门和有关官员严格遵守《条例》、执行《条例》的意识并不成熟, 不少人仍旧按照传统的思路, 将这部重在增加政府信息公开义务的新法, 习惯性地理解为“我想公开就公开, 不想公开就不公开, 我想怎样公开就怎样公开, 想公开多少就公开多少”。长期以来, 我国的行政管理体制基本处于一个封闭运行的状态, 这造成了惯性管理思维方式与信息公开所要求的行政体制和行政方式是相对立的;同时, 由于信息公开有着极强的敏感性, 尤其是当涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的问题时, 一些行政机关可能为安全起见, 怕惹麻烦而不予公开。

(二) 信息公开触动政府机关特别是当权者的既得利益和潜在利益

各地政府不公开信息的理由有“属于保密信息”、“涉及商业秘密”等等, 不过只要剖析一下业已发生的案例便不难发现, 尽管这些理由在《条例》上确有明文规定, 但公民申请的事项又有多少真正属于这样的范畴呢?换个角度看, 政府相关部门以不存在或保密、可能影响安全与稳定等种种借口拒绝公开信息, 可能恰恰就是会曝光这些部门自身不合理既得利益的信息。本来, 在黑箱操作的状态下, 执行权力的人根据情况, 待价而沽, 他们会根据对方所给的钱的多少来决定办事的大小、缓急, 名曰“给多少钱, 办多少事;不给钱, 不办事;晚给钱, 晚办事”, 似乎看起来也属于“公平合理”。而政务公开后, 尤其是推行公开承诺制后, 每一项工作都公布了办事程序、办事期限甚至公布了延期处罚的办法和标准, 这样就基本上杜绝了某些人员“看钱办事”的可能性, 使他们的不法收入大大减少了。政务公开等于是直接触及权力者的实际和潜在利益, 作为一个经济理性人, 对政务公开的本能抵制也就不难理解了[2]。

此外, 政府部门长期“关门行政”的惯性思维和长期的计划体制, 梗阻的行政通道, 畸形的问责制度, 使政府工作人员在信息发布时极其保守, 多一事不如少一事, 能不说就不说。不说就不用负责任, 掌握了信息优势还“好办事”。说了就覆水难收, 弄不好惹“事”上身。这一来, 信息公开全靠官员的行政良知和勇气。

(三) 政府信息公开的范围界定不清, 哪些信息该公布各地认识不一

《条例》对应该公开的信息类型进行了列举, 县级以上政府及其部门有十一类重点信息需要公开, 县级政府及其部门有四类重点信息需要公开, 乡 (镇) 政府有八类重点信息需要公开。实际上, 各级政府经办之事千头万绪, 各类政府信息浩如烟海, 与之相比, 《条例》中罗列的信息类型显得表述笼统、范围狭窄, 公民在申请公开某个具体信息时, 往往不能找到与之精确对应的条款, 这就给政府部门留下了过大的自断空间, 愿意公开就公开, 不愿意公开就回绝。

政府信息公开条例实施后, 虽然大部分地方都进行了宣传并下发了相关文件, 但到底该公布哪些信息, 各地没有统一的标准, 只能凭政府有关干部的直觉判断。有专家坦言, 在政府信息公开过程中可能出现两个突出问题:一是行政官员承认信息公开的意义, 但对某些信息就是不公开, 你能怎么着?二是公民认为应该公开, 但行政官员认为此类信息属于例外, 因而“依法”可不公开, 要不要公开谁来裁定?对此, 笔者建议, 各地应成立争议仲裁机构, 由社会专业人士组成, 对争议性信息内容进行仲裁。另外, 《条例》中虽有3个条款规定行政机关不依法履行政府信息公开义务的责任, 但在责任追究上却显得过于粗疏。因此, 条例实施过程中, 亟须建立一个有效的责任追究机制, 并细化有关标准。

最后, 就是《条例》与其他法律法规的衔接没做好。《保密法》、《档案法》都是《政府信息公开条例》的上位法, 其中也有很多表述给不愿公开信息的政府部门提供了“依据”。立法和修法应该统筹兼顾, 在上述两法调整修改到位之前, 《政府信息公开条例》难免束手缚脚。另外, 我国还缺乏某些法律法规, 例如《隐私权保护法》。由于我国没有制定一部统一的隐私权保护法或个人信息保护法, 没有明确界定个人隐私的具体内涵, 行政机关在信息公开实践中往往难以判断个人隐私的范围, 申请人的知情权或者第三人的隐私权由此而无法得到切实的保障。同时, 行政机关亦有可能以涉及他人个人隐私作为借口而拒绝履行政府信息公开的义务, 使得个人隐私这个未能明确的法律概念成为行政机关像乌贼逃逸时那片黑色的乌汁[3]。

三、跳出困境的对策

(一) 出台实施细则, 保障信息公开顺行

在实践中, 很多案件都以政府信息不存在或不属于本部门掌握为由, 拒绝公开。《条例》没有把公开和不公开的范围划清楚, 一些官员以保密为借口, 制造了信息公开的障碍。笔者认为, 《条例》的条款没有规定相关的细则和司法解释, 不具有可操作性。长期以来, 中国只有保密法, 而没有信息公开法, 致使公民无法了解政府信息。《保密法》是1989年开始实施的。1998年, 有关部门开始酝酿对这部法规进行修改, 但《条例》已经实施, 《保密法》的修改仍未完成, 在保密和公开之间, 很多问题并没有厘清, 一些基本和重要的共识并没有达成。笔者认为, 保障《条例》的实施, 必须有细则出台。细则要具体到哪些信息是必须公开的, 哪些是不能公开的, 为什么不能公开以及对于不公开信息有哪些纠错机制和制裁措施等;细则要把公开和不公开的范围划清楚。

(二) 强化信息公开工作的内部考评和外部监督

由于这是一项新制度, 短时间在行政机关和公共部门推行是有阻力的。如果内部的考核评价工作跟不上, 外部的监督又软弱, 那么, 必然会使该项制度的实施大打折扣。因此, 当务之急是建立起一套比较符合实际的内部考评机制。一是要把实行政务公开工作的情况作为对各单位年度考核的指标, 并与党风廉政建设责任制和作风评议相结合。由人大常委会对政府组成部门的“一把手”进行述职评议。二是要把考核结果作为对干部奖惩、使用的重要依据[4]。与此同时也要强化外部的监督, 广泛接受公众监督, 尤其是司法和媒体等社会监督。凡属于应该公开的必须公开, 凡政府认为不属于掌握范围的信息, 应该承担举证责任。老百姓因信息公开诉诸法院的, 法院应当依法受理并公正审理, 保护当事人的诉讼权利。媒体也应当积极支持公众行使知情权, 通过制度的介绍和个案及时客观披露, 有效监督政府信息公开工作。

四、对信息公开的展望

虽然《条例》在施行过程中遇到了这样或那样的困境, 但是好消息还是有的。就在前不久, 湖北省黄冈市公民徐建国状告黄州区交通局违反《政府信息公开条例》一案中, 原告胜诉。据悉, 此案是今年5月1日《政府信息公开条例》正式施行以来, 政府部门因为这一新条例败诉的“头一回”。这不仅表明公众的法律意识在不断提高, 懂得了运用法律武器维护自身的合法权益。而且从某种意义上讲, 政府信息公开败诉第一案, 为信息公开诉讼提供了好的司法范本。同时, 也让政府在推行信息公开的过程中, 感受到了来自外部的压力, 对进一步建设透明政府有着积极意义。案件的结果, 无疑将极大提振公众的信心, 对于进一步激发公众行使知情权的热情, 将起到积极的促进作用。进一步看, 随着此类案件的逐渐增多, 也会使政府部门认识到, 信息是否公开不再是自己说了算, 弄不好就要吃官司, 甚至败诉, 搞个灰头土脸, 这有利于政府部门转变思路, 提高依法行政的自觉性。所以, 我们有理由相信, 《政府信息公开条例》在推动阳光政府、法治政府的建设中, 一定能够发挥巨大的作用。

参考文献

[1]刘杰.知情权和信息公开法.清华大学出版社, 2005.280.

[2]胡仙芝.政务公开与政治发展研究.中国经济出版社, 2005.242.

[3]豆星星.我国行政信息公开中的问题与对策.载.河北法学, 2008, (3) .

篇4：检务公开的困境与对策

关键词:政府 信息公开 制度困境 制度创新

政府信息公开是现代民主制度的有机组成部分,是民主政治发展的必然要求。党的十七大报告明确提出,要加快行政管理体制改革,完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度和公信力,让权力在阳光下运行,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。这些要求,为我们深入思考在新形势下如何提高行政透明度,加快建设阳光政府的步伐,提供了重要的思想指导。

一、政府信息公开的含义界定

目前,政府信息公开的基本含义,国内学者提出了三种看法:①以我国的具体国情为基础,认为党、政府、各社会团体以及各企事业单位的活动都应隶属于政府信息公开的范畴。在我国,由于政党、社团基层社会组织、公共事业和公共服务部门等都具有公共事物管理的职能,因此,将执政党党务、政府行政事务、社会团体、公共事业和公共服务部门的公共权力都纳入政府信息公开中是必要的。因为按照民主与法治的原则,所有的公共权力都应当受到社会和群众的监督,所有涉及公共事务、公共服务的事项都应依法公开。②以西方发达国家对政府信息公开的界定为参照,认为政府信息公开就是行政公开。③以政治权力运作为主线,认为政府信息公开就是权力运作的公开化。由于我国的行政管理权力比较分散,政党、社团等公共组织都具有广泛行政化的倾向和特点,因此,我国的政府信息公开应以权力的运作为主线,强调公共事务的公开,强调对公共权力的监督。

二、政府信息公开的价值分析

实行政府信息公开,可以保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,让人民群众直接行使民主权利,有效推进依法治国和社会主义民主政治建设,增强行政权力运行过程中的透明度和加强对其运行的监督,密切党和政府同人民群众的联系,提高各级政权机关依法行政水平,促进廉政勤政,落实民主决策、民主管理、民主监督,促进改革、发展和稳定,达到公平、透明、便民、高效之目的,充分发挥政府对人民群众的服务作用。

三、政府信息公开面临的困境

从宏观上看,我国还处于社会主义初级阶段,由于我们依法治国的方略才刚刚启动,法制建设还相对落后;也由于专制政治思想的长期影响,人们对于民主的观念和认识还没有得到根本的转变,所以就目前来看,以推动民主政治进程为最终目标的政府信息公开还存在着法制化缺失的问题,这是我们推行政府信息公开所面临的一个重要问题。从微观上看,我国的政府信息公开宗旨不明确、内容模糊;没有与政府各部门合理配置职能和明确每个职位职权相结合;缺乏有效的责任追究制度作保障。另外,我国政府信息公开存在保密范围过宽、泄密渠道过多、制度建设滞后、保密技术发展滞后等诸多问题。

1.思想观念障碍。由于受封建思想“民可使由之,不可使知之”的影响,有些行政人员还是喜欢“暗箱操作”,或是将不需要保密的信息以文件形式下发而不让公众看到,这给行政权力的运行蒙上了神秘的面纱。

2.政府信息公开的内容有限,深度广度不够。当前政府信息公开的情况可以概括为“四多四少”,即形式上公开多,实质上公开少;结果公开多,过程公开少;原则方面公开多,具体内容公开少;公众被动接受的多,主动参与的少。政府公开的信息多是“报喜不报忧”,仅公开正面的信息,而对于政府行政工作中的失误和不足等负面的信息却很少。表面上看是为了社会安定、人心稳定,但实质上却为谣言的滋生与传播提供了机会,有可能使公众对政府产生不信任感。

3.政府信息公开的渠道狭窄。目前政府信息公开的渠道狭窄,主要是通过政府公报、红头文件、党报、党刊、电视台、电台、墙报、专栏、布告、标语等形式。公开方式比较单一,范围侧重于政府机关内部范围的公开,公众仍无从了解。自从1999年的政府上网工程开展之后,各地政府机关建立了政府网站以公开政府信息。这在一定程度上丰富了政府信息公开的渠道,但是,有很多信息还是以传统的方式公开,并不放在网站上。而且有些网站由于疏于维护和管理而导致公开的信息得不到更新。这不利于公众对政府公开信息的查询,也不利于政府信息的异地传播。另外,由于部分行政机关非法干预新闻媒体对政府信息的传播和公众的评论,影响了政府信息的公开。

4.政府公开的信息真实度不高。由于政府干部考核制度还不健全,有些干部为了提升而报喜不报忧,甚至杜撰信息,造成虚假信息泛滥。另外,由于有些媒体的虚假炒作而使政府信息失真。我国现阶段的媒体大部分不是独立的组织,公开发布的信息往往要经过政府部门的审查并将不适宜公开的信息过滤掉。这些媒体在一定程度上成为政府的“喉舌”,有些信息无法真实地告诉公众。

5.政府信息公开缺乏法律和制度保障。在我国宪法和法律中并没有对知情权进行直接规定,所以,政府信息公开制度的法理基础——知情权并没有得到宪法和法律的直接支持。国家没有统一的政府信息公开法。由于没有法律依据,不利于公民参政议政、行使自己的权利,也不利于防止行政腐败。

6.政府信息公开缺乏监督、责任追究和救济机制。由于法律和制度的缺失,政府部门公开的信息内容是否真实、准确、全面,公开的措施是否到位等方面都无法受到监督和约束。

7.政府信息公开的形式化倾向。有些地方政府部门开展政府信息公开只是为了应付上级,只公开一些规章制度和政绩报告,而没有充分公开政府行政程序、行政结果、依据等核心内容。

四、政府信息公开制度推行的路径选择

政府信息公开的推进对策与政府信息公开的困境密切相关。因此,政府信息公开制度推行的路径有:①公开意识的提高。即一方面,公务人员要树立公权理念,坚持公开的原则;另一方面,国家要强化公开意识教育,培养民众的民主观念。②公开基础的巩固。针对物质基础薄弱的现实,要通过大力发展市场经济和先进的科学技术来增强政府信息公开的基础。③政府信息公开的规范化建设。针对当前政府信息公开工作存在的一些突出问题,各地政府应该以发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会为目标,以公正便民、依法行政和勤政廉政为基本要求,推动政府信息公开工作向纵深发展,切实加强对行政权力的监督,提高政府的行政效能和公信度,更好地为改革发展稳定大局服务。

参考文献:

1.周汉华.我国政务公开的实践和探索[M].中国法制出版社,2003.

2.卢琳.走出我国政府信息公开的困境[J].行政论坛,2003,(7).

3.洪伟.论公民的知情权与政府信息公开[J].浙江师范大学学报(社会科学版),2003,(5).

4.刘恒等.政府信息公开制度[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

篇5：公安信访工作的困境与对策

摘要：伴随着公安法制建设的逐渐完善，长期积累的信访问题不断得以解决，但因有关信访方面专门立法的缺乏，致使公安信访工作仍面临着一定的困境。本文在重新审视现行公安信访制度与实际工作不相适应情形的基础上，对改进公安信访工作提出了建议，希望对促进公安信访问题的有效解决有所裨益。

关键词：信访;公安信访;困境;完善对策

近年来，伴随着经济社会形势的快速发展和社会生活的深刻变化，深层次社会矛盾不断显现，公安信访问题层出不穷，致使公安信访工作遇到许多新情况，面临着诸多方面的困境，陷入了发展中的不适应状况。

一、公安信访工作的困境

(一)公安信访工作面临的制度困境

⒈制度体系不统一。一是制度渊源广泛、分散，缺乏系统性。公安信访法律制度不仅仅源于《信访条例》和《公安机关信访工作规定》(以下简称《规定》)，还源于宪法、刑法、刑诉法、警察法，行政法规，以及刑事、行政执法程序规定、伤情鉴定标准、民爆品管理条例等为数众多的部门规章等，应该说，因为公安信访问题的多样性，决定了任何与公安机关执法、行政行为有关的法律法规都对公安信访工作进行规范和约束，也就是说公安信访制度蕴含在各个法律部门和各个法律、法规当中，处于零散状态，没有以信访活动发展、演变为主线，而形成体例系统，这样一来，公安机关和民警很难全面掌握。二是工作对接机制不统一。虽然，《信访条例》是各地、各系统共同遵守的信访活动准则，但由于《信访条例》只是一种宽泛的规范，所以各地、各系统在实践中形成一些各自的固定做法或者习惯特点，庞杂、而自成体系。公安机关信访部门在与当地党委、政府、人大信访部门进行工作对接时，往往要分别保持趋同性，分别去适应其特定的要求和做法，甚至在上报材料中对信访事项的称谓都要不一样，有时叫信访事项，有时叫涉法涉诉，还有时叫控告申诉等。

⒉职责性质不一致。在公安机关内部，县以上公安机关设有专门机构，在省公安厅一级，一般都单设正处级信访机构称作信访处，但有的归属纪检监察部门实行合署办公，突出信访制度的纪律监督职责，有的归属法制部门，突出了信访制度的法制监督职责;在地(市)一级公安机关，把信访部门定性办事部门、纪检部门和法制部门的情形各有不同;在县级公安机关，虽然普遍设置了信访科，但一般只是一个空架子，信访科和纪检、监察、督察、审计等几个科室合署办公，民警一人多职，既干这个，也干那个，哪边有事往哪去。可见，公安信访制度没有对公安信访工作的职责性质进行统一、严格的确定。

⒊程序设计不规范。首先，在管辖上，当事人对公安机关某一项工作决定不服，既未提起诉讼，也未提起行政复议，但却提出信访申请，公安信访机构应否受理呢?并没有明确解答。其次，公安信访制度设计了“三级终结”终访程序，提出经过复查、复核程序的信访事项，信访人仍以同一事实和理由再次提出投诉请求的，公安机关不再受理。但信访权是公民的一项基本权利，虽然信访人的申诉请求已经过了复查、复核程序，但并不表明公民失去了申诉权。根据法律规定，信访人仍然具有向做出复核意见的公安机关的上级机关反映情况，提出申诉请求的权利，终访程序缺乏相应的法理依据，造成终访程序法律效力丧失，更无法界定违反“终访程序”的信访人所应承担的法律责任等，这些都会导致“终访程序”在实践中不具有可操作性。

⒋制度约束力不强。虽然公安信访法律制度在规范和约束信访行为方面做了设计，但对有些违法闹访行为如何处理、处理到什么程度，并无明确规定，即便是依照有些规定，也是生搬硬套，很牵强甚至是相悖，操作中经常出现与当时现场条件和上级指令要求有差异的情况。公安机关在处置违法信访时往往无从遵循，致使信访制度约束力打了折扣，也影响了法律的严肃性和公安机关的执行力。

(二)公安信访工作面临的实践困境

⒈管辖范围难把握。一是管辖范围在实践中被被动地扩大。按照《信访条例》、《规定》的规定，除了非“法定途径”的限制性规定，几乎涵盖了与公安机关有关的一切事务。在当前群众维权意识高涨，法律意识依然淡薄的情况下，这决定了公安信访部门必然要承担十分繁重的对信访事项的甄别筛选和说服引导任务，但这种说服引导对信访人缺乏有效约束。二是上级机关多头交办信访案件，下级公安机关应接不暇。上级公安机关按照转送和交办程序对下级公安机关转办、交办信访案件，人大、政府和政法委也向公安机关转办、交办信访案件，这些案件很多都是重复的，有些还是非管辖的，造成了工作压力增大和重复工作。三是“情理之中法度之外”的信访诉求突出，使得公安信访部门成为各种矛盾纠纷的汇聚地。实践中，一些原始案件在未能侦破或者犯罪嫌疑人没能抓获时，受害人常常抓住公安机关执法办案中的“瑕疵”，迫切地上访寻求得到救助补偿。

⒉疑难案件难息诉。一是无理缠访。有些上访人反映的问题按照有关规定已经得到解决，有的多次表示停访息诉，甚至签订了明确的息访协议，但在看到类似案件获得了更大利益或者认为还可能获取更大利益时，又出现反复，再次上访，牵扯了公安机关大量的人力、精力。二是结案不息访。按照《信访条例》和《规定要求，问题确已解决，并且已经“三级终结”的信访案件，信访人不接受公安机关的复核结论，坚持上访现象仍比较突出。三是诉求过高。由于一些信访人诉求过高，使一些疑难复杂信访案件，不能及时化解。

⒊越级上访难稳控。一是进京上访压力大，各地在京稳控成本过高。各地派出大量控访干部赴京，大多聚集在敏感部位、重要场所，费用庞大，警力浪费，基层公安机关不堪重负。二是信访工作运行机制不畅，上访人通过进京上访向地方公安机关施加压力。为减轻首都的上访压力，上级机关制定了以控制“进京访”为工作考评指标的考评机制。一些上访人利用这种机制，反复越级进京上访，以向当地公安机关施加压力。三是公安机关开展进京上访群众稳控工作，容易引发新的矛盾很多群众越级进京上访，反映其他部门的问题，但受当地党委、政府指派，公安机关派员赴京开展稳控工作上访人被接回后，往往将矛盾对准当地公安机关，一些处理措施不当也常引发新的信访矛盾。

⒋违法闹访难处理。一是处理信访人的违法行为面临巨大的舆论压力。信访人的违法行为往往与其合理诉求相交织，公安机关在处理上顾虑重重。一些地方公安机关视信访人为麻烦制造者，宁可容忍信访人的违法行为也不愿惹来新的麻烦。二是对于处置上访人的违法行为，公安机关在适用法律法规上认识不明确不统一。从实践情况看，有关法律依据分散在《刑法》《治安管理处罚法》和《公安机关办理劳动教养案件规定》等多部法律法规中，且非针对性规定，各地对于处置上访人的违法行为能否适用和如何适用缺乏统一认识，往往感到束手无策。三是信访过程中的违法行为调查取证困难。很多违法闹访行为发生在异地，具有突发性，有关地方公安机关无法及时赶到现场调查取证，而关于此类违法行为取证的异地警务协作机制还不完善，违法行为在没有直接证据的情况下得不到有效处理。

二、应对公安信访困境的对策

(一)完善公安信访源头预防机制

做好公安信访工作，首先要建立健全预防机制，关口前移，防患于未然，最大限度地从源头上预防和减少公安信访问题。实践中应注重实行“三个监督”前置：

⒈法制监督前置。各级公安机关应强化内部的执法监督，规范执法行为，促进执法公正，特别是对基层办案单位要认真把握好接警、出警、立案、调查、处理等环节，严格、公正、文明执法，不出现纰漏，最大限度地减少因执法水平和办案质量不高而引发的公安信访问题。

⒉警务督察前置。公安机关通过警务督察的提前介入，随警参战，开展信访问题苗头的排查，开展重点信访案件管控化解和信访长效机制落实的现场查纠开展警容风纪、警车管理明察暗访，可以有效维护人民群众的合法权利，减少和杜绝因警务活动不当和内务风纪问题引发信访问题。

⒊作风监督前置。如果民警在工作时态度生硬、方法简单、方式粗暴，即使事实再清楚、适用法律再准确法定程序再严格，也难以取得良好的社会效果，也无法避免信访问题产生，应怀着对人民群众的深厚感情去对待和处理问题，多从上访群众艰难处境去考虑问题

(二)完善公安信访问题调处机制

解决和化解信访矛盾，应该按照“宜粗不宜细、宜宽不宜偏、宜快不宜拖、宜解不宜结”的原则。

⒈落实领导责任。要从公安机关各级领导干部抓起，落实“一把手”第一责任人的责任，要求其亲自接待、查办信访案件，第一时间掌握第一手材料快速决策，让上访人知道自己被重视和关注着，拉近与群众的距离。具体责任部门或单位的领导应当面倾听诉求，耐心讲解法律法规和政策，积极争取信访群众的信任，促进接访信访案件及时就地解决。

⒉落实各部门、各警种责任。严格落实“属地管理分级负责，谁主管、谁负责”的原则，把群众信访问题解决在部门内部、解决在基层环节、解决在初始阶段。各部门、各警种应积极主动、认真负责地处理好属于本部门、本警种的信访问题。上级公安机关应强化部门、警种战线指导，通过派出工作组，加大明查暗访力度等形式，切实加强对基层处理群众信访问题的督促检查和专业指导，坚决落实督察、督办制度，抓住些重大、复杂、疑难的案件，确定专人跟踪了解办理情况，实行挂牌督办，帮助解决办案中的问题和实际困难，推动群众信访问题彻底解决。

⒊建立健全保障制度。一是首问制度。建立信访接待的首问责任制度，明确规定首次信访接待民警即为此起信访的第一责任人，实行“谁接待、谁负责”的责任制度，确保初信初访的正常受理和处置;二是分工流转制度。对本级公安机关受理的信访事项，要根据其所指向内容，分清条线，明确责任，指定专人负责信访调查及解释工作，在信访移交流转过程中，一定要注意各个流转环节的衔接畅通，从而避免初信初访处置工作“迟、漏、误”等现象;三是处置化解制度。明确规定登记受理、审核交办、处置措施、反馈方式及办结时限等各个环节的工作要求，使基层民警在信访受理中明确重点，把握节点，及时消化;四是考核问究制度。完善考核细则，按照地区实际，规定考核细则。重奖信访工作成绩突出的单位及个人，对信访问题查处不力的单位及个人要落实惩处措施，对因信访问题处置不到位而造成严重后果的，或在社会上产生恶劣影响的要追究相关领导和人员的责任。

⒋争取广泛的支持。解决群众的信访问题必须紧紧依靠党委、政府的领导，积极争取有关部门的配合和支持。公安机关应主动向党委、政府汇报情况，特别是在纠正执法过错、补偿经济损失、追究有关人员责任的信访问题时，应在吃透案情、找准错误的基础上，向党委和政府请示报告，共享资源，联动处置，形成合力，推动信访问题的解决。对于案件的定性、法律的适用，仅靠公安机关自身难以解决的信访案件，应主动地与法院、检察院进行协商、密切配合，确保案件的处理经得起历史的检验。

⒌办法灵活多样。实践中，应将真情沟通法、公开听证法、换人办案法、集体“会诊”法、经济救助法等办法固化为常态，根据不同情况有针对性地采取相应办法有效解决信访问题。

(三)完善公安信访责任倒查追究机制

目前，各地、各级公安机关纷纷建立起信访责任倒查和追究制度，这些制度在一定程度上对公安执法和服务起到了规范和教育警示作用，但在实践中，不同程度地出现执行主体职责不清、内容过于宽泛、操作程序随意等问题，亟待统一和规范。

⒈确定执行主体。实际工作中，各地公安机关纪检、监察、信访、法制、督察等部门对于倒查追究信访工作责任，存在谁都管、又谁都不管，或是不知应以谁为主，似似而非的窘迫。应该把信访责任倒查追究分为两个过程进行，一是倒查，查清公安机关和民警的违法违纪事实，二是作出处理决定，以清楚划分各方责任。

⒉确定追究对象。信访问题发生后，应准确找到具体的、直接的责任单位、责任领导、责任民警。这里责任有两个方面的含义，一个是因公安机关或民警执法和服务行为有瑕疵，有过失，甚至违纪违法引发的信访问题，在妥善解决的同时，依法、依纪、依规追究责任民警、责任领导的责任;另一个是“无过错责任”，要落实对信访人疏导、化解、稳控和劝返的责任。也就是说，公安信访责任追究对象，不但包括在执法和服务工作中存在执法过错引发信访事项，应当承担责任的领导和民警，还包括在信访问题查处工作中存在过错、过失，负有责任的领导和民警。

⒊确定责任内容。主要有两个内容，一个是引发信访的责任，另一个是不履行处理信访的责任。引发信访事项责任的行为表现，实践中较为常见的有，一是对应当立案或撤销的案件，不予立案或撤销的;二是接处警不及时，或受案后未按法定程序办案，或办案不作为，以及拖延、推诿、扯皮，致使贻误调查取证或抓捕嫌疑人时机的;三是工作弄虚作假、乱作为、办案不公、责任认定显失公正的;四是乱收费、乱罚款、违规扣押、没收、变卖或使用涉案财物的;五是违规办理证照或不按时限办理各类证件的;六是丢失、故意藏匿、毁灭卷宗及相关案件物证和重要资料的;七是被控告打击报复信访人的;八是因其它过错引发信访案件造成不良影响或后果的。不履行信访工作责任的行为表现，实践中较为常见的有，一是对信访案件依照规定应当受理而不受理的;二是对职责范围内的信访案件不接待、不处理、推诿扯皮、激化矛盾，致使信访问题升级或造成不良影响的;三是对上级机关转办、交办、批办督办要结果的信访案件拖延不办、查处不利，致使案件超期或造成不良影响的;四是本级或上级机关领导接待本人承办的信访案件上访人时，拒不到场汇报或有意拖延的;五是在中央、省、市召开重要会议或国家重大节日等敏感时期，由于责任单位民警排查稳控工作不到位，致使重点上访对象失控，并进京上访，造成不良影响的;六是进京或到省、市领导机关闹访、缠访、静坐、滋事，责任单位民警未按相关要求工作，或放任不管，导致矛盾激化，造成不良影响的;七是在处理信访案件过程中有其它违法违规行为和工作过错行为的。

(四)完善非正常访约束惩戒机制

实践中，常常把那些上访人反复纠缠、行为过激，上访过程中涉嫌违法犯罪的信访，称作非正常访。依法规范上访人行为特别是非正常访，始终是公安信访工作的重点和难点。约束惩戒非正常访行为，应因人而异，严格依法，对症下药。

⒈劝阻缠访。对因不懂法律规定而对公安机关产生误解，思想上长期处于非理性状态、对公安机关成见较深坚持缠访的，应坚持采取“劝”、“防”办法，开展教育疏导和思想转化工作。

⒉治安处罚。对非正常访违法行为尚不够追究刑事责任的，由辖区公安治安部门依法给予行政处罚。

⒊劳动教养。对非正常访信访人非法聚集，尚不够追究刑事责任，符合劳动教养条件的依法予以劳动教养。

⒋追究刑事责任。非正常访信访人涉嫌犯罪的行为表现形式明显，容易区分和认定，应由公安机关依法追究刑事责任。

【参考文献】

篇6：公民参与地方治理的困境与对策

1.公与参与观念上的误区。首先，认为公民参与不重要。尽管目前民众的权利意识不断增强，参与热情不断高涨，但由于传统观念束缚和受教育程度的限制等因素，相当一部分民众对政治权力仍存有较高的依附、臣属、顺从心理，导致权威崇拜，缺乏自主评判的意识和通过参与改变现状的信心，对自身参与的权利并不看重。同时，计划经济体制时期政府权利过度集中而导致的官僚主义仍存现于一些官员的思想中，“官本位”意识造成一种“自上而下”的思维定势，这种定势理所当然地用在政策制定或是公共服务供给中，公民只需要被动地充当接受者。其次，认为公民参与影响经济发展的效率。公民参与和效率的矛盾一直是公民参与的重要议题。虽然广泛的公民参与有利于利益诉求的充分表达，但是参与程序、参与过程相对于其它制度的复杂和烦琐，会在一定程度上增大政治和行政的成本，复杂的民意需求与政府发展经济的单一愿望格格不入；再加上改革开放前“万民游行”时代的沉痛教训，都成为地方政府在公民参与问题上采取较为保守态度的一个衡量因素。因此，在多数地方政府治理中的公民参与的力度不大，甚至由于担心影响经济效率，参与流于形式。再次，就是对公民参与内涵的片面理解。我国的公民参与由政府自上而下推动，公民社会发育尚不成熟，一些官员对公民参与的理解还停留在政治领域的选举或投票的范围内，仍然主张公共管理领域的事务应由政府掌控，公共服务的供给应由政府来安排，与一般的民众无关；认为参与就是选举和投票的民众不在少数。这成为影响公民参与公共事务领域拓展的障碍性因素之一。

2.公民参与的整体水平不高。一是公民参与公共事务的能力有限。随着科学技术的迅猛发展，公共政策或公共项目的科技含量不断提升，增加了普通公民参与公共事务的难度。信息搜集的成本及尚待提高的信息透明度，使得公民很难获得参与公共事务所必需的信息资源，在这种情况下，公民参与要不流于形式，要不质量不高。二是由于受教育程度和潜在利益的影响，不同的公民(团体)有着不同认识能力和对客观事物的不同评判标准。因此，每个公民(团体)的选择都只能是有限理性。公民参与的一个潜在风险就是“在满足众多参与决策的私益性利益团体的时候，更广泛的公共利益却可能被忽视”。这样的参与有可能成为强势集团操纵资源配置的机会，而非保证广大公民权益的努力。三是公民参与的组织化程度不高。虽然改革开放以来，公民参与的三大载体村委会、居委会及社团组织都得到长足发展，但是“摸着石头过河”的渐进改革策略无法短时间内捋顺各种关系，因此无论是村委会、居委会还是社团组织的改革都无法摆脱政府的影子，它们对政府的依赖性大，独立性弱，尚不能充分发挥其公民参与载体的作用，承担传输日益高涨的公民参与热情的负荷。这样一来，既易导致缺乏影响力的碎片化公民参与，又易造成非理性的集体参与事件增多，影响参与质量，危害社会稳定。3.公民参与的制度环境仍待完善。随着宪法和基本法律制度体系的日益完善，我国公民的基本参与权是有法律保障的，公民行使权利的行为在程序和制度方面的保障也相对完备。但从总体上说，公民参与的角色制度化规定不健全，公民参与制度体系的配套性及利益表达渠道的畅通性不足，公民参与的操作性规定欠缺。首先，公民在行政立法、重大公共项目及相关公共事务领域参与程序的制度化和法律化的任务艰巨。一些地方政府已经对公民参与立法进行有益的尝试，如广东省广州市政府制定的全国首部规范公众参与行政立法的地方政府规章、甘肃省第十届人大常委会第三十一次会议审议通过的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则(修正案)》中增加的公民可直接提出立法建议项目的内容等等。但是这些尝试远未普遍化。因此，这些空间可能成为“灰色参与”或“设租寻租”的滋生地，危害公共政策的公平与公正。其次，从制度配套的角度上看，我国已经具有相对完备的法律体系，并体现出一定的层次，但许多制度之间存在相互矛盾，职责交叉等现象，制度配套程度不高，一些制度间的关系有待捋顺。此外，尽管目前我国公民参与渠道的铺设已具规模，但由于渠道建构合理性不足，结合实践情况的具体设计缺乏，多数渠道难以发挥功能，渠道的使用率不高，畅通性不佳，以致具有相当规模覆盖率的渠道网络在承载公民参与诉求方面仍然捉襟见肘。再次，应付公民参与新挑战的技术与策略不能迅速到位。一方面，当前公民参与制度体系中的原则性内容规定较完备，而有关参与制度的执行与落实等方面的规定则相对薄弱，许多公民参与的程序化规定有待具体化；另一方面，近几年的网络已在公民参与发展中作用日益突显，并且中国网民的数量已在前不久超过美国居世界首位之后还在以几何数字上涨。然而，面对这一新挑战的回应却有些迟缓和无力，各级政府对网络参与的重要性认识不足，至今尚未出台网络参与的相关程序与规范，网络参与的无序和失范将不可避免地影响网络参与的功效，网络参与方式的无效利用不能不说是现代公共管理实践者的一大遗憾。

(三)对策思考

积极推进公民参与的健康发展，需要我们认真对待目前公民参与所面临的挑战，解决存在的问题。目前，应从以下几个方面入手，来扩大地方治理中的公民参与。

1.要转变观念，正确认识公民参与。现代公共管理者需要有战略眼光，从公民参与的重要性、公民参与的意义及公民参与的内涵入手，转变对待公民参与的观念，正确认识在不同发展阶段所赋予的公民参与的内容。当务之急就是要提高整个社会尤其是公共管理者对公民参与的认识水平，更新观念，解放思想。通过加强公民“权利意识”教育，实现人们的权利意识的启蒙，让公共管理者了解到公民参与不仅是公民的权利，促成一个积极公民参与的时代的到来。公共管理者只有在思想上提高认识，才有可能在决策和管理实践中做出调整和改变，才愿意做出扩大公民参与的努力，帮助广大民众学习参与必备的政治知识、规则和技能的培训，增强公民的参政能力，发挥公民参与的作用，与公民一起为实现这一积极参与时代到来而努力。

2.进一步扫除公民参与载体的束缚。目前我国已基本形成村委会、居委会与社会团体三大公民参与的载体。这三大载体建构为公民社会的发育、公民权利意识的培养起到了启蒙和促进作用。单个公民参与力量是有限的，只有组织化的参与行动才是适当和有效的。一个社会公民参与的健康发展，需要足够的具有代表性的团体或组织来承载。因此，目前的村委会、居委会及社团组织的改革步伐还需加快。要明确村委会与居委会作为基层自治组织职责与功能，摆脱其“影子政府”的身份，真正成为基层群众自治组织，社团组织的建设也需要鼓励和规范，并确保其独立的地位不受干涉。

3.强化公民参与的法律保障。《中华人民共和国宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因而我国公民参与的权利是得到宪法的保障的。然而，正如列宁指出的：宪法只不过是一张写着权利的纸。宪法的实现需要具体的制度体系作保障。因此，公民参与的良性发展必然要有一套制度体系作保障，而这套制度体系应该是以宪法为基础，以落实公民参与的各种政策及各种具体的操作规程的纵向保障机制和发挥监督作用的横向保障机制为支撑。通过强化公民参与的法制保障，防范和约束公共管理者进行危害公民参与的行为发生，将公民参与纳入有效的公共管理过程中。

4.要引进和应用公民参与的新技术和策略。一方面要加强公民参与技术改进的基础设施建设，如提高公民网络参与所必需的网络基础设施建设和数据库建设等；另一方面就是要强化提高公民参与技术与策略的“软件”投入，组建公民参与技术与策略研究团队，开设强化公民参与技术与策略的培训课程，鼓励各地公民成功参与经验的总结与推广等。