不动产统一登记设计方案

不动产统一登记设计方案（精选8篇）

篇1：不动产统一登记设计方案

MapGIS不动产统一登记信息管理解决方案

系统介绍

不动产登记信息管理平台以MapGIS国土云为基础，搭建起包括建设用地使用权、房屋等建筑物所有权等在内的十大类不动产权利的登记管理体系。

MapGIS不动产登记信息管理平台的应用涉及到国家、省、市、县四级，覆盖了土地、房屋、草原、林地、海域五大不动产领域，实现土地、房屋、草原、林地、海域海岛等审批、交易和登记信息实时互通共享。做到实现统一登记交易、统一交易签证、统一信息发布、统一收费标准、统一监督管理、统一平台建设。通过一站式服务，方便群众申请登记和相关部门的管理监督，切实保证不动产交易安全。为监管不动产登记信息动态、产权变动情况、交易情况和有关价格数据提供信息支持。

系统架构设计

MapGIS不动产登记信息管理平台总体框架以信息化标准规范体系和数据交换体系为体系结构，以国土、房产、林业、草原、海域等数据等各类的登记、空间、档案数据库为基础，将地理信息服务（图形浏览、定位查询、空间分析等）、属性查询与统计分析、专题图件发布等GIS服务加以封装，通过不动产登记基础平台提供的各类服务和接口支撑，建立面向不动产登记的登记信息管理系统和信息公示系统。

（1）基础保障体系

基础保障体系包含了系统运行所需的基础网络设施环境、安全保障体系、不动产相关法律制度规范、数据交换标准规范。

（2）数据交换

各类系统通过提供数据接口或者发布符合OGC标准的数据服务、WebService服务等方式，提供给MapGIS不动产登记信息管理平台调用；MapGIS不动产登记信息管理平台通过通过提供数据接口或者发布符合OGC标准的数据服务、WebService服务等方式，将对应的房屋、林业、草原、海域等领域登记数据成果返回给各业务管理局调用，最终实现数据共享。

（3）不动产数据管理系统

不动产数据管理系统集合了所有不动产登记管理所需的空间信息、属性信息、档案信息、用户信息等各类数据的管理工具，遵循不动产数据库的标准规范，对数据进行标准分类编码。数据管理系统主要面向不动产登记数据库管理人员，对新纳入不动产登记数据库的更新信息进行分布式存储、管理、分发、汇总、编辑、发布。数据管理系统可以对遥感、三维、矢量、属性表、文档、多媒体等数据进行统一的管理，支持国家、省、市、县粒度的数据分类读取和调阅，支持多时点多专题数据的对比和更新。

（4）不动产登记信息管理系统

不动产登记信息管理系统是面向不动产统一登记机构的政务办公系统。它通过不动产登记基础平台的运行支撑环境和政府网办公网络直接读、写数据管理系统的数据资源，为登记办理人员提供操作界面。用户登录不动产登记信息管理系统能完成从窗口收件、审核、审批、缮证、归档等一系列的登记日常操作。登记信息管理系统也集成了综合查询、数据更新、辅助办公、系统维护等常用功能模块。

（5）不动产登记信息公示系统

不动产登记信息公示系统可以在广域网实现不动产登记信息查询。它以不动产数据为支撑，实现各土地、房屋、林业、草原、海域等登记信息的查询、发布功能。

数据交换整合方案 依据MapGIS不动产登记信息管理平台的建设目标和构想要求MapGIS不动产登记信息管理平台与林业局、农业局、房管局、海洋局等部门之间要实现空间数据和登记数据的有效交换。

空间数据

针对各部门的空间数据，可以采用发布OGC服务的方式，实现数据的交换。各类系统通过自身数据发布模块发布符合OGC标准的数据，需要发布的数据经检测合格后，不动产登记数据管理平台可以调阅相应的数据服务来实现对数据的获取。通过这种方式，不动产登记数据管理平台的数据是实时获取各部门的空间数据，保证了数据的现势性。

发布的服务列表

登记数据

不动产登记数据需要和相关各部门登记业务数据库实现远程调用，我们可以采用Web Service的方式进行。这种方式可以在不破坏双方原始数据的基础上很好的实现数据交换，这种方式重在对服务程序的调用以及调用结果的反馈。对于这种方式，各部门数据中心需要与不动产登记局开通相应的服务调用接口和函数，实现与各部门数据管理平台之间的数据交互工作。

业务类型分类设计

不动产登记是以土地为核心的，土地权利是不动产物权的基础，其他的不动产物权的存续都必须以土地权利为依托。除土地所有权之外，其他的不动产物权都是建立在土地所有权基础上或者与土地关联。没有土地权利，其他的不动产物权就是“空中楼阁”。对于海域登记，我们可以认为是“蓝色”国土，在调查、登记方面基本是相似的。

不动产的物权体系如下：

一、土地所有权：集体土地所有权、国有土地所有权

二、依托于土地所有权上产生土地的用益物权，包括：土地承包经营权（耕地承包经营权登记、林地承包经营权登记、草地承包经营权登记）、宅基地使用权、建设用地使用权（国有、集体）、地役权、海域使用权

三、土地之上附着物所有权：房屋所有权、森林或林木所有权

四、担保物权：一般担保物权、最高担保物权

不动产登记信息管理系统设计

不动产登记信息管理系统，实现对土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记，为监管不动产登记信息动态、产权变动情况、交易情况和有关价格数据提供信息支持。利用遥感、GIS、二三维可视化等技术，实现对不动产图形数据、属性数据、业务数字档案的有效关联和查询、统计、分析、输出、信息展示等，并以图形、表格、文字、GIS和数据模型相结合的方式，直观、准确、动态地展示涉及到不动产登记数据各个方面的信息。

其中，最令人关注的是采取‘房地合一’的模式，告别过去‘土地’和‘房屋’两张皮分离的局面。在房地合一登记中，同步输入权利信息、土地信息、房屋信息、权利人信息等，结合扫描件、楼盘表、图属联动等展现方式，实现高效、准确地办理不动产权证。围绕各级不动产登记部门的内部办公、管理、协调、监督、决策等业务，按照“标准统一、功能完善、分级联动、业务协同”的原则，顶层设计时需要统一构建国、省、市、县互联互通的四级不动产登记应用框架，以实现信息采集标准化，登记业务规范化、流程化，档案管理电子化。实施时则需要应地制宜，分步实施。

图文一体化管理

图形信息同时可与登记审批业务案件挂接，可在案件办理过程中，实时查看案卷涉及的土地或房屋。通过图形定位，就能即时在图形窗口中定位跳转到项目涉及的地块，系统自动弹出该地块的详细信息，包括地址、编号、面积等，辅助办公人员进行审批。如果WEB端同时发布了影像，可套合影像查看，更加清晰明了。

图属联动查询

楼盘索引表管理

系统根据楼盘实际规划与布局，具体到每一栋、每一层、每一户，建立虚拟的楼盘表，通过简单的选择点击，就能将房地属性、业务状态、权利信息、办理记录一一呈现。

楼盘索引表管理 输出不动产登记簿证

在登记过程中输出满足《不动产登记暂行条例》、《不动产登记簿证样式（试行）》等国家法律法规所要求的不动产登记簿、不动产权证书、不动产登记证明、不动产登记申请审批表等。

不动产登记办理输出不动产登记簿证

案卷查询统计

不动产登记信息管理系统对不动产登记案卷提供了方便的查询页面，可按照不同条件进行查询，包括土地信息、房屋信息、林业信息、草地信息、登记簿信息、不动产权属证书信息查询等。用户可自己设定查询条件来查询所要调阅的案卷信息，可按登记类型、权利人姓名、不动产权证书号、使用期限等进行查询。查询结果具有关联穿透功能，如在土地信息查询中查询到某宗地，可将与该宗地相关的房屋信息、不动产权利人信息、不动产转移信息、证书信息等列出。下图为不动产综合查询页面。

不动产综合查询

登记历史回溯

每一起登记行为的细节程序都会详细记录，考虑到地块的反复流转，还会一直记录最原始的地块编码，不仅形成地块的所有历史流转链，还能随时查看任意一个流转节点的详情。

登记历史回溯 动态监管

不动产登记信息动态监管模块，可对不动产登记信息各项监管功能，比如总监管、规范性监管、效能监管、重点监管、入库日志查询等。

其中总监管涵盖所有监管项，包括使用年限的监管，业务逻辑性监管，登记资格监管等各项内容，确保登记信息的准确性；登记效能监管是指对各级管理者及其领导组织的勤政和能政情况进行考察和整改的行政监察。

不动产登记信息公示系统设计

建立统一、规范、反映不动产客观物理形态和权利状况的不动产登记信息公示系统。借鉴住建部全国住房信息系统联网的经验, 不动产登记信息公示系统整合土地、房屋、草原、林地、海域等登记信息，逐步向公众开放可以用于搜索、查询的数据信息，积极挖掘国家不动产登记信息数据库的应用渠道，提升不动产登记制度的公信力，扩大公众参与度，保障不动产财产权与市场安全、维护权利人合法权益。

不动产登记信息应逐步实现县、市、省（直辖市）、全国联网。

● 读取不动产登记的数据，根据信息公示需要从内网不动产登记数据库提取公示数据。

● 提供不动产登记业务的公众信息WEB实时公示。

●可以对公示的不动产登记信息进行查询。

●可以对登记有关业务信息进行统计。

● 按访问权限的不同，分别提供面向不动产登记部门和社会公众的服务信息。

不动产登记信息公示系统示例

篇2：不动产统一登记设计方案

我国将建立不动产统一登记制度】

方案指出，建立不动产统一登记制度。这样可以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权。建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度，从制度上加强和创新社会管理，并为预防和惩治腐败夯实基础。方案指出，建立不动产统一登记制度。这样可以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权。建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度，从制度上加强和创新社会管理，并为预防和惩治腐败夯实基础。

(原标题：我国将建立不动产统一登记制度)

篇3：不动产统一登记任重道远

不动产统一登记要求登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台实现“四统一”。而这一目标的实现,难点不在技术,而在于要打通长期以来部门分割的阻碍,结束职责分散的局面。由于我国长期实行不动产分散登记的体制,各自形成了一套独立的登记体系,而《不动产登记暂行条例》制定的前提和基础是需要全面摸清涉及各类不动产登记的机构、人员、规章制度、技术规范等情况。各种原因造成的情况极为复杂,不是短时间内所能掌握的。这是影响不动产统一登记制度推进的一大障碍。关于登记机构的统一,目前从中央层面已明确由国土资源部门主导,但各地由于历史原因造成的情况比较复杂,还需要结合实际情况综合考虑。

再有,部门职能划分不清,也是不动产统一登记不能绕开的一大关口。过去对于不动产的登记,实际上是采取条块分割的方式,多头管理、分头管理,登记信息的口径不一致,信息采集标准不统一。在这种状况下,统一登记首先需要厘清职能,统一标准。

此外,不动产统一登记的法律体系还需健全和完善。《不动产登记暂行条例》的出台只是一个开始,与之相关的《物权法》、《土地管理法》等法律法规也需要及时修改或制定,建立起完备的法律体系,才能尽快推进不动产统一登记的进程。

总之,明确各方责任,平衡各方利益,建立科学的工作机制、进度时间表和问责机制,是目前推动不动产统一登记工作的要务。同时,对照统一登记的要求,抓紧对相关法律法规进行修改完善,也是当务之急。

篇4：不动产登记“统一”在即

“不动产登记”这只靴子终于要落地了。

近日，来自多个方面的消息源称，拖延了近半年的《不动产登记暂行条例》已经在国务院层面获批，将于本月内公布。多位参与条例起草和论证的专家对《中国新闻周刊》确认了这一消息，都表示“很快了”。

严格来说，此次《不动产登记暂行条例》要解决的并非“登记”问题，而是“统一登记”问题。

不动产登记其实早已普遍实行，只是分散于国土、住建、农业、林业、海洋等近10个部门。这种多头登记一方面增加交易成本，一方面也造成信息分散不宜查询、重复登记、数据不统一等问题，有违物权登记初衷。

一个统一的不动产登记系统，其实早已经是众望所归。不过，“众望”的指向并不一致。在起草者和民法专业人士眼中，立法初衷很简单，用国土部不动产登记制度建设专家组成员、中国政法大学民商经济法学院院长王卫国的话说，就是“保护产权、便利交易”。但在公众的视野里，期待着条例能“为反腐败添上一柄利器，同时也为房地产税的征收奠定基础”，甚至还能“降房价”。

一个本意在完善市场经济基础性制度的条例，因为掺入过多“期待”，使出台过程变得曲折纠结，而错综复杂的部门职能整合，甚至部门利益调整，进一步加剧了这些纠结。

而出台条例，只是解开“纠结”的第一步。

“不能只做减法”

在中国，“不动产”是个极为复杂的概念。

土地有国有和集体所有之分，按照性质分为林地、草地、耕地以及建设用地，按照区域和用途又分为农村建设用地、农村承包土地和城市建设用地。

登记发证机关也五花八门，林业部门发林权证，农业部门发土地承包经营权证，建设部门发房产证、宅基地证，国土部门发土地使用权证。

由于历史沿袭，不动产登记分散在近10个部门。再加上技术难题、制度缺失等多种原因，不动产登记从未实现过全国联网。由此导致了极为严重的“信息孤岛”问题，最典型的例子是，甚至在部分经济发达地区，同处一地的两个县之间的信息也是闭塞的。

从国外情况看，一些发达国家都规定在一国之内或一个统一司法区域内实行不动产统一登记的制度，但具体的登记机构设置不尽相同，如德国的不动产登记机构为属于地方法院的土地登记局，瑞士大多为各州的地方法院，日本为司法行政机关法务局、地方法务局及其派出所，我国台湾地区的登记机关是属于行政机构的“地政局”。

虽然在2007年颁布的《物权法》中，已有“国家对不动产实行统一登记制度”之说，但此后便沉寂多年。

近年来频繁曝出的“房叔”“房婶”新闻，却意外地成了不动产登记条例的一个外部推手，使社会和公众层面开始反思制度缺失带来的漏洞和弊病。

而条例制定的真正契机，是新一届中央政府大力推进的机构改革和职能调整。

2013年3月，国务院办公厅发布《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》，其中明确规定，2014年6月底前出台不动产登记条例。

2014年5月8日，国土部地籍司挂牌成立不动产登记局，“一套人马，两块牌子”，然而到6月底，条例却未能如约而至。直到8月15日，《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》才公布，向社会公开征求意见。

这一版的征求意见稿其实并没有在公众层面引发太大关注，却让一些权威学者颇有微词。

中国社科院法学研究所民法室主任孙宪忠曾受国土部委托，成为不动产登记立法专家建议稿的主笔人。

“我们最初的专家建议稿有70条，后来国土部又根据专家意见补充修改，增加到90条上报国务院法制办。”孙宪忠告诉《中国新闻周刊》，这90条中增加了一些不是和《物权法》相结合的规则，其中一些属于部门内部行政管理性的规定，不是登记条例要解决的问题。

“但是后来国务院法制办矫枉过正，把条例删减到30条，很多基本的程序性规定都没了。”孙宪忠说，删除的内容主要是“登记中应该符合什么条件”等内容。

例如，对登记类型的具体区分就被整章砍掉，一共38条。此外，建议稿中对登记权利种类的区分、对登记官制度的阐述、对登记错误赔偿责任的分割、对登记信息产品开发的规定等等内容，最终也都消失了。

据多位参与起草的学者分析，大概是为了条例尽快出台，很多有争议的内容直接删除;少数必须涉及的，则尽量回避问题，模糊处理。

而即将面世的《不动产登记条例》，大体保持了这一框架，只是做了部分调整。专家组成员之一的清华大学法学院副教授程啸曾对媒体透露，主要变动有5处，如增加了不动产登记类型的规定，调整了登记审查的要求。此外，《征求意见稿》原来规定，“不动产登记机构要查验申请登记的不动产是否存在权属争议”，但这一条最终被删掉，以避免“登记机构陷入大量民事争议中”。

“我跟他们提了意见，老做减法不行。”同为专家组成员、曾参与条例讨论的中国政法大学民商经济法学院院长王卫国告诉《中国新闻周刊》，“有争议、有问题，不能总是回避、绕着走。”

“现在的解决办法就是先出条例，然后再出台一个实施细则来弥补。”王卫国说，实施细则也已经在制定过程中。

“克服部门偏见”是关键

不动产条例难产的原因，其实不难理解。在现行体制下，分担不动产登记职能的部门主要包括：对国有土地、集体土地所有权、使用权等进行登记的国土资源部;对房屋权利进行登记的住建部;对农村土地承包经营权、草原权利进行登记的农业部;对林地、林木权利进行登记的国家林业局;以及对海域使用权进行登记的国家海洋局。

单个部门的信息联网一直在推进，但同样进展缓慢。以住房信息联网为例，住建部从2010年开始推进，但在2012年6月如期完成了40个主要城市的联网目标之后，联网的扩围工作却在一定程度上陷入停滞状态。

在一些专家看来，住房信息联网的技术难度其实已经不大，但一些地方或部门不愿意主动配合完成联网工作，是主要的阻力。拥有住房私有财产的业主，都不希望过分将这一财产暴露。而地方政府，或出于利益考虑，或是行政上的惰性原因，都以不情愿的态度来应对住房信息联网的任务。

不动产统一登记则试图打破这种各自为政下的无力推进局面，换一种思路进行全盘整合。

整合的办法就是，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。

这个决定是在2013年11月20日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议时确定会议确定下来。不过，这个决定并非指定统一到“国土部门”，而是进行了灵活处理，“各地在中央统一监督指导下，结合本地实际，将不动产登记职责统一到一个部门”。

但到底统一到哪个部门？这也是“不动产登记条例”起草过程中争议最大的问题之一。

在国土部曾经小范围论证的75条版草案中，直接明确了不动产登记机构为市、县一级国土部门，由国土部、省级国土部门负责指导、监督、管理。

这样的设计，显然会遭遇其他部门的强烈反弹，其中意见最大的是住建部门。住建部规章《房屋登记办法》的主要起草人、中央财经大学的尹飞曾告诉《中国新闻周刊》，从不动产登记数量来看，与房产相关的各类登记最多。据不动产登记法专家程啸掌握的数据：北京每年的房屋登记大约80万件，而土地登记只有1万件左右，总体来看，二者数量比例约为100：1。与此对应，在登记人员的配置方面，住建部门的人员数量也远大于国土、林业、海洋等其他机构。

部门博弈的结果是，在征求意见稿里，登记机构由县级以上地方政府指定，并接受上级政府的登记主管部门指导、监督。

对于参与条例讨论期间感受到的部门博弈，王卫国并不愿多谈，“内部的争论也是正常的”。“只要统一，就是迈出了实质性的一步，以后也不可能再分散了，否则就是开历史倒车。”他说。

也有学者提醒，条例规定各个单位要加强信息互通共享，但由于部门利益的考虑，各个部门可能出现难以协调和信息数据错误的状况，这些阻碍都需要克服。

原国家土地管理局地籍管理司原副司长向洪宜也曾表示：“目前不动产登记不存在任何技术障碍，略有争议的是在登记内容权利设置方面，以及各部委的信息公开程度和权利配合程度，这种协调正是不动产登记的难点所在，每个部委都有自己的诉求和依据。”

这也是王卫国最担心的问题，“各部门要改变以前容易犯的毛病，不要把部门利益和情绪带到里面来，这是考验大家‘法制观念的时候了。”

对房价影响不大

虽然条例未正式公布，但很多准备工作已经在紧锣密鼓地推进。

2014年3月，不动产登记工作第一次部际联席会议召开;4月，国土部成立不动产登记工作领导小组;5月，不动产登记局正式挂牌;8月，不动产登记局“三定方案”印发;10月，不动产登记统一簿册证样式正式向国土资源系统、不动产登记工作部际联席会议成员单位和相关部委征求意见。11月，中国土地矿产法律事务中心更名为国土资源部不动产登记中心，承担不动产登记相关政策、业务、技术等方面的支撑工作。

整个不动产登记工作的时间表早已确立：从2014年开始，用3年左右时间能够全面实施不动产统一登记制度，用4年左右时间能够运行统一的不动产登记信息管理基础平台，形成不动产统一登记体系。

这一阶段的推进工作进展顺利。据不完全统计，启动不动产统一登记相关工作的省份已达到27个，不少地方成立了不动产统一登记领导小组，还有一些省份出台了不动产统一登记工作方案。

还有个别省份已先期确定了试点城市，如贵州，选择在仁怀市、威宁县、白云区、七星关区、都匀市、松桃县、思南县7个县（市、区）开展试点;湖南则决定在长沙浏阳市、常德澧县、怀化芷江侗族自治县试点;四川也已确定泸州市先期进行“示范建设”。

事实上，在条例和细则出台以前，现阶段的试点并没有真正进入统一登记的实质层面，大部分在做的只是职责和机构整合工作，普遍的模式是在国土资源部门加挂不动产登记局牌子，其他部门的登记业务和人员成建制划入其中，实行“人随事转”。

据国土资源部网站消息，贵州遵义、六盘水、铜仁、黔东南等市（州）进行了不动产登记职责整合。其中，遵义市已基本完成市级职责和机构整合工作，市国土资源局地籍管理科加挂不动产登记局牌子，市住房城乡建设局所属市房屋产权登记处（正科级）成建制划入市国土资源局管理，更名为市不动产登记事务中心，为市国土资源局所属副县级事业单位。其他县市做法也基本类似。

该文章称，国土部不动产登记局负责人对贵州的进度和模式表示了肯定，认为其为全国其他地方推动市县级不动产登记职责整合工作提供了示范和借鉴。

“队伍不能散，这部分工作是很有专业性的。”王卫国表示，这支专业人员的队伍一定要集中起来，“规则问题解决以后，大部分都是技术性的问题。”

“地方政府一定要投入。”王卫国提醒，统一登记在人力、物力、财力上都需要很大投入，同时还需要细致和专业，“这关系到千家万户的切身利益，如果不细致、不专业，可能会导致很多纠纷和诉讼的出现。”

至于公众所期待的“助力反腐”“平抑房价”等效果，多位专家并不否认如果不动产信息充分完善和联网后，可以产生更多的“制度衍生价值”，但现在还言之过早。

以对楼市影响为例，一些业内人士认为，不动产统一登记，对于以税费调控为主的技术条件的建立、楼市长效调控机制的建立等调控手段的转向，确实具有积极的意义，但其对房价产生的影响目前存在于心理层面，实质性的影响还很难看到。

篇5：不动产统一登记设计方案

构建我国不动产统一登记制度下不动产登记的性质

杨盛秋

摘要：我国《物权法》明确了国家对不动产实行统一登记制度。不动产登记的性质是构建我国不动产统一登记制度的基础问题。本文借鉴了准物权理论、将不动产物权的类型一分为二，从而以“二分法”分析并重构不动产登记的性质，论证了构建我国不动产统一登记制度下不动产登记的准行政行为性质。

关键词：不动产物权 准物权 不动产登记的性质 准行政行为

不动产物权变动制度是一个既重要又庞大，且错综复杂的体系，它基本上由民法实体法上的物权法部分和行政法上的不动产登记制度两个部分组成。

建设社会主义市场经济的一个基本条件是划清政府与市场主体的各自活动范围，厘定政府职能界限。在经济管理领域，政府职能将限于核定社会成员准人市场的资格，明确民事权属状态，监督市场主体的经营活动，营造并维护市场的公平竞争环境，查处各种有损于市场机制能动性发挥的违法行为等。由此可见，作为明确市场主体产权归属及其权利享有状态内容之一的不动产物权登记制度在政府各项职能中居于基础性地位。

《物权法》第10条规定,“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。”明确不动产登记的性质是构建我国不动产统一登记制度的基础问题。

一.重构我国不动产登记的性质

不动产登记，也就是不动产物权登记，是不动产所在地的登记机构依申请将不动产物权的设立、变更、转让和消灭在不动产登记簿上予以记载的制度。

(一)学界传统观点

目前学界有关不动产登记的性质，大体上有三种学说:

1、公法行为说,该说认为:不动产登记的性质,属于一种行政行为。如有学者认为:“它是一种行政确认,就是指行政主体根据相对人的申请,依法对某一特定的法律事实、法律资格或权利义务关系的真实性、合法性予以确定、认可和证明的具体行政行为。”“国家登记机关对物权变动的登记正是属于行政确认登记的一种形态。”

2、私法行为说,该说认为,登记效力之发生在于登记之意思表示，登记效力之发生脱离申请人意思则难以发生效力。从登记所产生的效力来看,登记行为是产生私法效果的行为。

3、证明行为说,该说避免公、私法性质上的判断,认为房屋产权管理机关的职责范围也只是审查买卖双方是否具备办证(交付)条件,房屋产权变更登记本身,也只是对买卖双方履行买卖合同的结果进行确认和公示,而不是对房屋买卖合同的审查和批准。

笔者认为，不能笼统地判断不动产登记的性质，分析不动产登记的性质必须结合不动产物权登记的种类及物权的基本分类。

(二)不动产登记的性质之分析

笔者借鉴准物权理论，将我国的不动产物权一分为二，并以此为基础分别探讨不动产登记的性质，从而在此“二分法”前提下展开对构建不动产统一登记制度的范围的研究。

1.我国的不动产物权的类型

根据我国现行法律和已颁布的《物权法》之规定，笔者认为，我国的不动产物权包括以下种类：

(1)不动产所有权：国家所有权;集体所有权;私人和其他权利人的所有权。

(2)不动产担保物权：只有不动产抵押权。

(3)不动产用益物权：自然资源使用权;建设用地使用权;土地承包经营权;宅基地使用权;地役权。

对于上述种类，借鉴准物权理论，可以将不动产物权分为准物权与典型物权。

典型物权如我们通常所涉及的土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权。在此主要讨论准物权问题。

准物权同典型物权相比具有较大的特殊性，但仍然属于物权范畴。对准物权概念的理解在学者之间有一定的差异。如有学者认为准物权是指某些性质和要件相似于物权、准用物权法规定的财产权，因而法律上把这些权利当作物权来看待，准用民法物权法的规定。属于准物权的财产权有:林木采伐权、渔业权、采矿权、狩猎权、先买权等。也有学者认为，水权、矿业权和渔业权等并非为民法所规定的物权，将准物权称为特别法上的物权。如王利明教授认为,特别法上的物权,公民、法人经过行政特别许可而享有的可以从事某种国有自然资源开发或作某种特定的利用的权利，如取水权、采矿权、养殖权等。当然，也有学者明确地使用准物权这一概念。如崔建远教授认为,准物权不是属性相同的单一权利的称谓,而是一组性质有别的权利的总称。按照通说,它是由矿业权、水权、渔业权和狩猎权等组成。为了论述的方便，笔者使用准物权这一表述。

准物权的客体一般具有不特定性，准物权的取得与自然资源主管部门的行政许可相联系。2004年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》规定，涉及有限资源开发利用的，应作为行政许可的事项(第12条规定)。由于准物权所指向的标的物是自然资源，而自然资源是有限的，并且与可持续发展和环境保护相关，因此，准物权具有很强的公法色彩。

准物权由行政许可而取得，其客体具有不确定性，同时准物权上负有较多的公法上的义务，一般不能自由转让，准物权的行使一般不以对物的占有为必要。

2.我国不动产登记的性质

笔者认为，对于不动产登记之性质，应以“二分法”区别对待。依不动产物权类型的不同将登记主要分成两类:

一类是行政机关依照法律规定的条件和程序许可或确认的物权之登记,如探矿权、采矿权、取水权等有关国家所有的自然资源的准物权。这一类准物权的登记，涉及公共利益和行政管理权关系密切。

另一类是通过合同、继承取得或者以土地出让方式产生的典型物权变动之登记,如房屋所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、地役权等。这一类基本上和行政管理权没有关系,主要是物权人通过登记机构的公示来确保自己的权利。

基于此，笔者认为，前一类以不动产行政管理理论为基础的不动产物权登记属于行政行为范畴，应由行政许可或行政确认等加以规范;后一类与公民权益息息相关，以民法物权法理论为基础的登记应为复合性质的行为，应当是我们目前建立统一的不动产登记制度要讨论的重点。

综上所述，不动产登记行为的性质应以“二分法”论。目前实务界和行政法学界不分种类地笼统地只强调不动产登记行为性质的公法性或一味强调不动产登记行为的私法效果，又或是单以证明行为论，均不足以全面阐释内容丰富的不动产登记行为。

二.我国不动产统一登记制度设计下的不动产登记的性质

《物权法》第10条规定,“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。”

如前所述，由于准物权登记的行政行为性质以及目前政出多门、管理分散的现状，准物权登记的统一无论在理论上还是实践中都是不成熟的。要想统一绝非易事，所以暂且维持现状。

以民法物权法理论为基础的典型物权的登记应当是我们目前建立统一的不动产登记制度要讨论的问题。现阶段构建我国的不动产统一登记制度的范围应以这一类复合行为性质的不动产登记为限。这种复合性质的不动产登记，有两

重意义：一是公法上的意义，一是私法上的意义。前者的意义在于行政权力对不动产的监督管理和给国家税收提供依据;后者的意义在于通过权利状态的公示，保证交易的安全。

从法理上对公法和私法分类的各种理论来看：首先，虽然不动产登记是由申请人的申请行为而开始，但不容忽视的是，不动产登记中主要的行为主体是国家有关部门，即国家公权力介入了登记。而事实上，正是国家公权力的介入才赋予了不动产登记的强大公示效力。其次，不动产登记在利益平衡上是为了调节国家和整个社会的物权的秩序，从而保障交易的安全。最后，从登记行为本身而言，通过不动产的登记，不仅仅产生公示物权的私法果，而且国家能够更主动有效地管理和宏观调控不动产这一重要的社会资源，带有显著的行政色彩。

有学者认为这种复合行为性质的不动产登记“是一种准行政行为和证明行为”。笔者比较赞同这种观点。行政行为以法律效果的内容是效果意思还是观念表示为标准，分为行政行为与准行政行为。准行政行为是介于法律行为与事实行为之间的一种行为，“只以单一的判断、认识与观念等受动的精神作用为要素”，本身并不能直接为相对人设定行政法上的权利义务。该种观念表示行为效果完全基于法律的直接规定而产生，并非基于行政机关的意思而产生。因此,有学者认为,行政登记属于准行政行为,只产生间接的法律效果,而不产生直接的法律效果。

该行为之所以属于准行政行为:其一，登记行为是一种观念表示，不包含登记机关的意思表示，只代表登记主体对客观事实的认知与判断，不动产物权登记的内容只是对申请人的不动产物权享有与处置情况进行核实、登录。其二，登记行为的效果基于法律的明文规定而非行政主体的意思表示，该行为表明的是国家对民事权利主体所享有的不动产物权的一种确认。从行政主体的意思参与程度讲，不动产物权登记中，行政主体一般无自由裁量余地，对于符合条件的申请，其负有登录的义务与职责，是对私权状况的予以证明而非干预。所以，这一种不动产物权登记行为应是一种准行政行为，同时也是一种证明行为，如梁慧星老师所言，“不动产登记在本质上是国家证明行为，而不是批准行为”。作为准行政行为的不动产物权登记具有两项功能:一是证明，登记行为在客观上产生一种公示效果，因此可以证明登记在不动产登记薄上的权利是正确、真实的，只有提供充足的反证，不动产登记薄中的登记内容才能被推翻;二是确

认，登记在不动产登记薄中的内容是经过行政机关的核实后所做的记载，代表着官方对权利主体所享有的不动产物权的确认，因此在客观上具有一定的公定力。

参考文献:

篇6：对不动产统一登记制度的思考

[ 曲宇辉 ]——(2007-8-15)

物权法学习与思考之二:对不动产统一登记制度的思考

[摘要:目前要求不动产统一发证的呼声很高,认为房地产应当发一本证，只要把土地、房产两个管理部门合一，或者成立一个专门发证部门，就万事大吉了。但是以办证的方便换办其他诸多事情的不方便，究竟是利大还是弊大，特别是对广大的单位、个人来说，是否有真正的方便。]

《中华人民共和国物权法》第十条第二款规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。笔者在此就不动产统一登记若干问题，谈些个人观点。

一、不动产登记现状

什么是不动产，《物权法》本身并没有作出规定。一般来说，“不动产是指土地以及房屋、林木等土地附着物”[1]。根据现行有关法律规定，不动产登记的范围、机构和法律体系，大致如下：

（一）不动产登记范围

1、国有土地使用权登记；

2、农民集体所有土地所有权、使用权登记；

3、无地上定着物的土地使用权抵押登记；

4、房屋所有权登记；

5、房屋所有权抵押登记；

6、土地承包经营权登记；

7、国家所有和集体所有的林地所有权登记；

8、个人使用的林地使用权登记；

9、林木所有权抵押登记；

10、采矿权登记。

（二）不动产登记机构

1、第1-3项，由土地行政主管部门负责登记；

2、第4-5项，由房产行政主管部门负责登记；

3、第6项，由农业行政主管部门负责登记；

4、第8-9项，由林业行政主管部门负责登记；

5、第10项，由地矿行政主管部门负责登记。

（三）不动产登记法律体系

1、以《土地管理法》为龙头的土地登记法律体系。

2、以《房地产管理法》为龙头的房屋登记法律体系。

3、以《土地承包法》为龙头的土地承包经营权登记法律体系。

4、以《森林法》为龙头的林地登记法律体系。

5、以《矿产资源管理法》为龙头的采矿权登记法律体系。

6、以《担保法》为龙头的不动产抵押登记法律体系。

在法律框架下，国家部委和地方政府制订了一系列的登记配套规章，仅以土地登记为例，部颁规章有《土地登记规则》（1995年12月28日国家土地管理局发布）、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日国家土地管理局发布）、《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》（1995年9月10日国家土地管理局发布），政府规章则有省、自治区、直辖市人民政府和省会城市、较大的市人民政府颁布的《XX省土地登记办法》、《XX市土地登记办法》。此外，各级政府及土地行政主管部门出台的土地登记规 1

范性文件，难以胜数。

二、不动产统一登记的思考

不动产统一登记制度应解决的主要问题，一是登记范围，二是登记机构，三是登记办法。

（一）登记范围

土地和房屋属于不动产，但土地上的附着物或者说定着物，除了房屋外，种类繁多，哪些属于不动产登记范畴，哪些不属于不动产登记范畴，其法定名称和权证名称如何定，值得商榷。如：森林（林木），是发林木所有权证，还是发林地使用权证;承包荒山等，是发承包证还是发林木所有权证或者林地使用权证；草场，是发草地使用权证，还是发草场使用权证；滩涂，发滩涂使用权证还是发滩涂承包证或者滩涂养殖证；海域使用权是否属于不动产登记范畴等等。由于国家尚没有对不动产登记范围作出统一规定，各地理解不一，名称不一，是否登记也不统一，因此，由国家法律、行政法规来对不动产登记范围和具体名称作出统一规定，“定纷止争”，很有必要。

（二）登记机构

物权法起草工作始于1993年，至2007年3月16日全国人大十届五次会议通过，立法时间长达13年之久，在新中国立法史上是“空前绝后”，其立法难度之大，争议之广，可想而知，公布后反响之大，也是始料未及。《物权法》把不动产统一登记机构的设置难题交给了行政法律法规解决，但《物权法》起草中13年都没有解决的事情,要在之后短时间内解决,并非易事。统一登记机构的设置，大致有三种模式。

1、机构合并模式。即将涉及不动产登记的部门合并为一个部门，统一办理不动产登记。目前，全国的土地行政主管部门与地矿行政主管部门已合并为国土资源行政主管部门。由于要求土地与房屋统一登记的呼声很高，一些地方已经将土地、房产两个部门合并为一个部门。这种模式有两个问题值得探讨。

（1）几证统一问题。房地产登记不是仅取得土地证和房产证即可，还有一个契证，如果不动产统一登记的目的是让老百姓在一个部门办证，应当是“三证”统一而不是“两证”统一。同时，土地承包证、林权证等如果不纳入不动产统一登记，不动产统一登记制度又似乎是缺了一大块，与《物权法》的规定不符。

（2）机构上下衔接问题。我国改革开放以来，许多地方实行了行政机构改革，试验了多种改革方法，收效甚微，“改来改去改回过去”，其原因，一是受现行法律法规的制约。行政改革超前于法律，使一些部门的行政执法职能与法律规定不符。二是受国家部委设置的制约。地方行政改革超前于国家部委行政改革，一个地方部门要对口几个国家部委，在国家部委之间对一些工作有不同政策意见时，地方部门左右为难。

2、机构单设模式。即设置独立的不动产登记机构，统一办理不动产登记。国内已有地方单设了房地产权统一登记机构。这种模式也有两个问题值得探讨。

（1）不动产登记依赖于相关部门的工作。

设置一个不动产统一登记机构很简单，不过是编制部门发一个文件，出一个“三定方案”而已。但要把一本证书发出去，就不是发一个文件这么容易了，有许多前置工作要做。

以土地登记为例，前置工作主要有：要进行宗地测绘和数据入库比对接边，要进行宗地调查并核对登记要素，要进行界址确认并取得四邻签章认可后，方可进行土地设定登记。房地产建设项目竣工后，要对建设用地情况进行复核验收，要核对审批面积和实际建设面积，要对违法行为进行调查和处理，要补签土地出让合同补收土地出让金，要按照房屋单元进行宗地面积分摊等等，这些工作均需要土地行政主管部门办理，涉及多个处室配合完成。如果设置独立的不动产登记机构，该机构不可能承担前述工作，其结果，一是造成资料重复印制，行政资源及大浪费，二是土地登记申请人本来在土地行政主管部门一家可以办理的事情，反而要多跑一个部门。

（2）相关部门的工作又依赖于登记资料。

仍以土地管理工作为例。土地登记为土地管理日常工作提供基础和保障，如用地报批、征地拆迁、具体项目用地审批、土地出让,建设项目竣工后的复核验收、增加建筑面积与改变用途补缴出让金,土地使用权转让、出租、抵押等等，都需要以土地登记资料作为依据;用地的批后监管，如对违法用地、违法交易、闲置土地的认定处理等，也都离不开土地登记资料。若由统一登记机构负责土地登记工作，土地行政主管部门将无法掌握第一手登记资料，导致上述工作无法顺利开展，影响工作效率和工作质量。

3、集中办理模式。即相关部门在一个固定场所，一次受理申请，各司其职办理，集中统一出证。这种模式的特点是无需改变政府部门的工作职能，又达到统一办证的目的。近几年，各地为方便办事，先后设置了一些集中办理中心，受到了人民群众的好评。这种模式需要解决以下两个问题。

（1）大集中还是小集中问题。如果采用集中办理模式，应该是大集中，全部不动产登记都应集中办理，任何部门不得以任何理由阻挠集中办理。

（2）具体办证机构的职权问题。根据法律法规的规定，土地证由市、县人民政府颁发，房产证等由市、县相应主管部门颁发，但各部门的办证具体工作往往由事业单位负责。因此，办证机构需要政府和部门委托行政职能，或者由法律法规向办证机构授权。

(三)登记办法

作为单一事项的不动产登记，如房屋所有权登记、土地使用权登记等，已有相关规章和规范性文件, 按照《物权法》的规定制订不动产统一登记办法,主要任务，一是应当就不动产登记的范围、种类和权证名称作出统一规定，不允许地方和部门创设新的不动产登记种类和权证名称，真真保证“物权法定”；二是规定几种统一登记模式，但不宜登记模式一刀切。法律上可以授权省级政府自行决定统一登记模式并制订不动产登记办法。不同的统一登记模式,会有不同的土地与土地附着物登记关系,会有不同的登记条件、程序和期限，会形成不同的登记办法。

三、重新审视不动产统一登记的呼声

这里先来看看笔者所在杭州市的土地、房屋登记事项。

1、商品房开发项目。开发商向土地行政主管部门申领国有土地使用证；需要预售商品房的，向房产行政主管部门申领商品房预售证；房屋竣工验收后，向土地行政主管部门申领土地使用权总证，向房产行政主管部门申领房屋所有权总证。房屋交付业主后，业主向房产行政主管部门申领房屋所有权证，向税务部门申领契证，向土地行政主管部门申领国有土地使用证。

2、非商品房开发项目。业主向土地行政主管部门申领土地使用证；房屋竣工验收后，向土地行政主管部门申请换发土地使用证，向房产行政主管部门申领房屋所有权证。

3、农村村民私人建房。房屋竣工验收后，向土地行政主管部门申领集体土地使用证。

4、转让。房屋连带土地使用权转让，向房产行政主管部门申领房屋所有权证，向税务部门申领契证，向土地行政主管部门申领土地使用权证。

5、租赁。向房产行政主管部门登记。

6、抵押。房屋连带土地使用权抵押，向房产行政主管部门办理抵押登记。以没有房屋的土地使用权抵押，向土地行政主管部门办理抵押登记。

对老百姓来说，买房不是经常性事件，大部分家庭可能10年、20年才有一次，对大多数的单位来说，也是几年或者更多年办一次的事，跑两个地方还是跑三个地方办证，办“两证”还是办“三证”，只要办证部门能在法定期限内办好,大多数单位、个人并无多大意见。而房屋、土地使用权转让及其登记，涉及两个部门四个手续，但两个部门都是转让手续与登记手续两个手续一次申请、一并办理。

“呼声”来自房地产开发商和房地产中介机构是正常的，对房地产开发商特别是房地产中介机构来说，办理房地产交易及登记是经常性事件，如果能在一个地方办好房屋土地登记手续，自然省事。“呼声”也来自理论界和法律界，认为房地产应当发一本证，只要把土地、房产两个管理部门合一，或者成立一个专门发证部门，就万事大吉了。但是他们并没有考虑，以办证的方便换办其他诸多事情的不方便，究竟是利大还是弊大，特别是对广大的单位、个人来说，是否有真正的方便。

曲宇辉

篇7：浅谈统一不动产登记机关的设置

大家都知道我们国家没有统一的不动产登记机关，而这样混乱的登记制度自然产生了许多问题。孙宪忠老师在其著作《争议与思考—物权立法笔记》中提到一个很简单的案例，深刻暴露了我国没有统一登记机关的弊端。按例讲到一个港商以一块地皮作为抵押到银行贷款开发房地产，并在土地管理部门做了登记。后来建筑快封顶的时候，港商没钱了，他又以房屋为抵押到另外一家银行贷款，并到城市房地产管理部门做了登记。后来港商卷钱跑了。由于房屋地上建筑物与土地使用权不可分，实际上这个港商是用一个东西到两家银行作抵押，那这块地及其地上建筑到底属于哪家银行呢？

借鉴西方发达国家和我国台湾的立法经验，不动产登记机关的统一已是大势所趋。孙宪忠也在其著作中讲到，从理论上讲，统一的不动产登记目标真正实现，成为解决这些问题的有效手段。我国已在《物权法》中明确规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”而具体的政法机关设置却没有统一的说法。目前，国内学术界和实务界就不动产登记机构的设置问题主要有如下三种主张：①

一是认为应当由基层人民法院负责不动产登记，这主要是借鉴德国、瑞士等国家的做法。

二是认为应当由专门的行政机关负责不动产登记，这主要是借鉴澳大利亚、我国的台湾地区、香港特别行政区的做法。

三是认为应当由具有服务功能的事业单位如公证机构负责不动产物权登记，以排除行政干预，确保登记的独立性和效率。

由基层人民法院负责不动产登记，结束了登记机关各自为政，呈分散状态的局面。但另一方面它也存在致命的缺陷，那就是当出现不动产纠纷，起诉到法院，法院必须审查登记的真实性。但如若出现登记错误，法院作为审判机关兼登记机关，自己很难在外人面前揭自己的伤疤，这不难让人想到他是否会掩盖自己的错误，这样审判的公正性实在很难让人信服。而由专门的行政机关负责不动产登记，又有可能出现行政机关过多干预积极的情况而备受学者质疑。

如果由具有服务功能的事业单位如公证机构负责不动产物权登记，即排除行政干预，又确保登记的独立性和效率。但另一个问题出现在我们面前，由于没有必要的领导与监督，又缺乏与其他有关部门的沟通联系，这也无法从根本上

解决错误登记，矛盾登记等问题；也无法明确其权利与义务，对于错误登记的后果负有怎样的责任和义务，都尚待明确。有些学者认为这种权利与义务的不平衡也是造成登记纠纷重要原因之一。

以上每种解决途径都有各自的优缺点，但相比较而言，在行政机关设立专门不动产登记机关较为合理，易于实现。

现行的不动产登记机关大都在上级行政部门领导下开展工作，在部门内部整合相对容易，并有助于整合优化行政资源。当然，对于大多数学者所担心的，在行政机关设立专门的不动产登记机关，可能会有政府过多干预经济的情况发生，但这种缺陷可以在制度建设中解决。

我们知道没有任何监管的不动产登记是不可行的，所以政府对不动产登记必要的行政监督还是很有必要的。统一的不动产登记机关可以下设于行政部门，与行政部门的关系可以是指导与被指导、监督与被监督的关系，而与上级不动产登记机关才是领导与被领导关系。下级登记机关在上级登记机关领导下展开工作，并对上级登记机关负责。不动产登记机关日常的行政事务与行政机关统一进行，并由所在的行政机关统一协调不动产登记机关与其他土地管理部门、房产管理部门、林业主管部门、运输工具登记部门、工商行政管理

部门和公证部门等机关的工作。这样，各部门之间既有分工，又有联系，其行政效率大大提高。

而在登记事务上，下级不动产登记机关在上级不动产登记机关领导下统一进行，登记系统内部也要有自己独立的权责分工。登记机关不再仅仅享有收费的权利，出现问题时，上级登记机关要追究下级登记机关的责任，在必要时给予指导，并及时纠正。登记机关作为统一的、独立的、权威的不动产登记机关只向上级登记机关负责，其登记事务不受任何个人或影响。

不动产登记机关既是独立统一的登记机关，又必要的指导、监督与领导，又避免了过多的行政干预。这样的设计又解决了学者门所关注的统一的独立的不动产登记机关权责不明的问题，这也弥补了由基层人民法院和具有服务功能的事业单位负责不动产登记的缺点。

而这也在另一方面暴露出一个问题，不动产登记机关既受行政机关指导监督，又受上级不动产登记机关领导，是否会出现两个部门之间责任相互推诿，两不管，或者两部门同时监管统的过严管的过死的现象发生呢？两部门间监管的范围和权责都尚待明确。

我通过对我国不动产登记制度的了解，并对我国不动产

登记制度中存在的问题及其解决的办法略述愚见，学生知道这种观点尚需斟酌与完善，还望各位有识之士不吝赐教！

参考文献：孙宪忠《正义与思考——物权立法笔记》中国人民大学出版社2006年第233—236页

吕伯涛《适用物权法重大疑难问题研究》人民法院出版社

篇8：论我国不动产登记机构的统一

不动产登记机构, 也称不动产登记机关, 它是负责不动产登记活动的组织, 在整个不动产登记中占据非常重要的地位。从比较法上来看, 不动产登记机关的设置, 大致有以下3种模式。

(一) 行政机关作为不动产登记机构的模式

由行政机关来负责不动产登记是许多国家和地区采取的模式, 如日本、英国、澳大利亚、俄罗斯、美国的大多数州、我国台湾地区、我国香港特别行政区与澳门特别行政区等。

1. 日本

日本的《不动产登记法》第6条规定:“ (1) 不动产登记事务由不动产所在地的具有管辖权的法务局、地方法务局或其支局、派出所 (以下简称登记所”) 负责。 (2) 不动产跨二个以上登记所管辖区域时, 依法务省的规定, 由法务大臣、法务局长或地方法务局长指定管辖登记所”。由此可见, 日本的不动产登记事务是由作为司法行政机关的法务局、地方法务局及其支局或者派出所负责的, 它们被统称为“登记所”。日本法务机构实行的是直属中央的垂直领导结构。法务局、地方法务局及其法务支局、派出所都是由法务省根据需要设置的, 地方政府无权设置法务机构。各级法务机关的设置和其管辖区域与行政区划也并不一致。目前, 日本全国共有135个法务局、地方法务局、法务支局和派出所。其中, 法务局有8个, 地方法务局有28个, 剩下的都是法务支局和派出所。法务局、地方法务局是法务省的下设机关。这些机构不仅负责不动产登记, 还负责商业登记、户籍、国籍、提存、公证等事项。

2. 英国

英国有3个土地登记系统, 分别负责英格兰与威尔士、苏格兰、北爱尔兰的土地登记。负责英格兰与威尔士的土地登记工作的机构为“皇家土地登记局”, 简称“土地登记局”。该机构成立于1862年, 属于政府的非内阁部门与执行机构 (自1990年以来) , 受司法部管理, 局长由司法大臣任命。皇家土地登记局在英格兰和威尔士的19个区域共设有24个土地登记办公室。2006年, 皇家土地登记局宣布将关闭一些土地登记办公室, 凡是每5个市镇有两个土地登记办公室的将被合并。2009年皇家土地登记局又宣布, 自2011年开始将进一步关闭5个土地登记办公室。根据2010年4月的统计数据, 皇家土地登记局的全部工作人员为6284人, 其中全时制的工作人员5656人, 每年受理的土地变更登记申请约300万件, 查询与检索申请超过900万件。

负责苏格兰土地登记的是“苏格兰土地登记处”, 它是苏格兰政府的非内阁部门, 负责人被称为“the Keeper of the Registers of Scotland”, 由苏格兰首席部长在征得苏格兰最高法院院长的同意后任命。苏格兰土地登记处现有工作人员1400余人。

负责北爱尔兰土地登记的机构是“土地与财产服务处”, 它是北爱尔兰金融与人力部的执行机构。

3. 我国台湾地区

我国台湾地区《土地法》第3条规定:“本法除法律另有规定外, 由地政机关执行之”。第39条规定:“土地登记, 由直辖市或县 (市) 地政机关办理之。但各该地政机关得在辖区内分设登记机关, 办理登记及其他有关事项”。《土地登记规则》第3条规定:“土地登记, 由土地所在地之直辖市、县 (市) 地政机关办理之。但该直辖市、县 (市) 地政机关在辖区内另设或分设登记机关者, 由该土地所在地之登记机关办理之。建物跨越二个以上登记机关辖区者, 由该建物门牌所属之登记机关办理之。直辖市、县 (市) 地政机关已在辖区内另设或分设登记机关, 且登记项目已实施跨登记机关登记者, 得由同直辖市、县 (市) 内其他登记机关办理之”。

在我国台湾地区, 不动产登记的最高行政管理机关是内政部。内政部中设有地政司, 分设13个科, 分别是地籍科、地价科、地权科、地用科、测量科、方域科、土地登记科、不动产交易科、公地行政科、土地使用编制管制科、土地重划科、区段征收科以及地政资讯作业系统。在地方这一层面, 不动产登记的行政管理机关是直辖市政府的地政处或县 (市) 的市政府的地政处或地政局。同时, 各直辖市和县 (市) 均在其辖区内分设地政事务所, 具体负责不动产登记事务。地政事务所内一般分设4~5个课, 分别负责不动产登记中的各种事务。

(二) 法院作为不动产登记机构的模式

由法院负责不动产登记的国家主要有德国、奥地利、捷克等中欧国家以及韩国等。

1. 德国

德国的不动产登记机构称为“土地登记局”。依据德国《土地登记条例》第1条, 地方法院就是土地登记局, 其负责制作土地登记簿, 管辖位于本区域内的土地。德国的法院分为普通法院、行政法院、社会法院、财政法院与劳动法院。普通法院又分为地方法院、州法院、州高等法院、联邦最高法院四级。依据《法院组织法》第13条, 普通法院的业务包括民事争讼、家事、非讼事件与刑事这几个部分。该法规定, 不动产登记事务属于非讼事件。

2. 奥地利

自1848年以来, 奥地利的不动产登记簿原则上由地方法院制作和管理。在奥地利, 司法机关而非行政机关负责不动产登记的理论基础在于:防止登记机构对私权利的侵害。不动产登记中, 一旦登记机构作出了不正确的决定, 就极有可能侵害物权人和第三人的民事权利。故此, 整个奥地利的不动产登记程序就是围绕着如何防止登记机构作出错误决定而设置。只有当专业的、中立的且有审查能力的机构负责不动产登记时, 才能避免做出错误的决定。显然, 法院是最为合适的不动产登记机构。在奥地利, 不动产登记程序属于非讼程序。依据《司法辅助人法》第21条, 司法辅助人负责不动产登记事务。依据该法第9条, 登记簿法官保留随时负责登记事务的权力, 但实践中法官很少去负责登记事务。因为依据《司法辅助人法》第8条, 司法辅助人只要符合法律规定的资格就享有对登记事务的实际管辖权, 他只需要服从登记簿法官的有关指令。

3. 韩国

依韩国《法院组织法》第2条, 承担不动产登记事务的国家机关为“法院”。具体来说, 就是由地方法院及其分院来掌管该管辖区内的登记事务 (《法院组织法》第3条、《不动产登记法》第7条) 。此外, 为处理该管辖区域内的部分登记事务, 地方法院在其管辖范围内除分院外还可以另设称为登记所的官署 (《法院组织法》第3条、《关于登记所的设置及其管辖区域的规则》) 。但该登记所的设立、废止以及管辖, 均依大法院规则而规定 (《法院组织法》第3条) 。目前, 韩国共有约230个登记所, 负责不同辖区内的不动产登记事务。

(三) 混合模式

瑞士采取的是混合模式。瑞士是一个联邦制国家, 它有多个不动产登记体系, 即联邦的不动产登记体系与各州的不动产登记体系。在联邦层面, 负责不动产登记的是行政机关。而在州的层面, 不动产登记机构的性质各异, 有的是法院, 有的是行政机关, 还有的是公证处。

1. 联邦的不动产登记机构

《瑞士民法典》第942条以下对瑞士联邦不动产登记簿作出了详细的规定。联邦层面负责不动产登记的是作为行政机关的联邦不动产登记局。在1923年2月9日之前, 瑞士的联邦不动产登记局是联邦司法与警察部内设的一个特别部门, 此后成为一个完全独立的部门, 只是在业务上受到联邦司法局的管理 (联邦司法局是联邦司法与警察部的4个部门中的一个) 。

2. 州的不动产登记机构

除了联邦不动产登记局外, 依据《民法典》第953条, 各州还可以设立不动产登记机构。每个州设置的不动产登记机构的数量和性质上都有所不同。

首先, 登记机构的性质不同。在州这一层面, 不动产登记机构大致有三种类型: (1) 不动产登记机构属于行政机关。例如, Basel市的不动产登记机构就是市政府“建筑与交通部”的“登记簿与测量局”。而在Glarus州, 不动产登记处是国民经济与内政部的经济与劳动局的下属机构。 (2) 公证机构负责不动产登记。例如, 在苏黎世州, 依据该州《公证法》第1条, 不动产登记簿的设置、管理以及登记事务由公证处负责。 (3) 不动产登记机构隶属于法院。在一些州地方, 不动产登记机构为地方法院。在Luzern州, 不动产登记局就属于司法机构, 它隶属于Luzern州法院并受到登记簿监督员的监督。

其次, 登记机构的数量不同。在有些州, 如Uri、Zug、Nidwalden、Glarus、Gen、Schaffhausen、Basel等, 只设有一个不动产登记局。但是, 有些州则有多个不动产登记局, 有的登记局管辖数个镇, 有的仅管辖一个镇。例如, 在Luzern有5个不动产登记局, 分别是为Hochdorf局、Sursee局、Willisau局、Entlebuch局以及Luzern局 (该局有两个分支机构, 一个负责Luzern市内的不动产登记, 另一个负责Luzern农村的不动产登记) 。

二、未来我国不动产登记机构应当如何统一

《物权法》第10条已明确规定了国家对不动产实行统一登记制度, 这个大方向是不可改变的。但究竟如何统一, 尚有待于我国行政管理体制的深入进行。目前对于未来我国不动产登记机构的同意方法, 主要有两种观点。

一种观点认为, 应当由法院统一负责不动产登记。持该观点的学者认为, 鉴于我国目前在不动产登记上的多部门登记、分级登记, 严重违背法理和妨害正常的不动产交易秩序的发展。因此, 根据法理和国际经验应当由不动产所在地的县级人民法院统一负责登记。惟其如此, 方能使我国的不动产登记直接与国际上常见的司法机关登记相统一。

另一种观点认为, 未来我国统一的不动产登记应当仍然是行政机关而不应是法院。由法院负责登记并不符合我国国情。首先, 目前我国各级法院承担着异常繁重的审判任务, 如果再让它承担繁重的登记工作, 尤其是要让法院承担对登记申请的实质性审查工作的情况下, 这样必然会导致法院不得不投入大量的人力和物力来从事登记工作。如此一来, 将使法院负荷过重, 甚至影响到正常的司法审判工作。其次, 在物权发生争议的情况下, 法院要确定真正的权利人, 必须审查登记的真实性问题。如果由法院进行登记, 登记的结果必然对法院最后的裁判产生影响。也就是说, 即使登记发生错误, 法院也可能不会轻易改变其登记的错误。这势必损害真正权利人的利益。还要看到, 在因为登记机关的故意和重大过失, 造成善意相对人的损失的, 登记机关应当承担赔偿责任。如果由法院作为登记机关, 且因为确立责任发生争议, 则很难确定法院自身的责任。最后, 行政机关作为登记机构可以利用其管理的资源进行登记, 而且登记机构具有行政权, 也能够使得登记具有较高的公信力。

笔者赞同第二种观点。由法院统一负责不动产登记的思路不符合我国的国情, 显然是不可取的。首先, 不动产登记具有很强的专业性与技术性, 我国的法院从来没有负责过登记, 根本就不具备办理不动产登记的能力。在长期负责不动产登记的行政机关之外另起炉灶, 显然是对已有登记资源的浪费。其次, 目前我国各级法院的审判工作负担已经十分繁重, 如果让法院来负责不动产登记, 则不仅法官难担此重负, 而且还将严重影响正常的审判工作。即便是在传统上由法官负责不动产登记的德国、奥地利, 主要的登记事务也并非是直接由法官办理, 而是由司法辅助人负责。例如, 在德国, 为减轻法官的负担, 1957年颁布的《司法辅助人法》第3条规定, 不动产登记事务完全移转给司法辅助人, 由其办理, 不必呈送法官。只有在出现一些特殊的疑难情况时, 司法辅助人才必须就所处理的登记事务请示法官, 例如司法辅助人处理登记事务时出现了法律适用上的困难、需要适用外国法等 (《司法辅助人》第5条) 。再次, 世界上由法院负责登记的国家总体上比较少, 绝大多数国家都是由行政机关负责不动产登记。这其中的一个重要的原因就在于可以很好地实现司法权与行政权的分离, 有利于司法权对行政权的监督与控制。作为行政机关的不动产登记机构只是依法对于没有争议的不动产物权变动进行登记, 贯彻《物权法》的公示与公信原则, 维护交易安全。当不动产物权的归属和内容存在争议时, 当事人必须先通过法院解决该争议, 然后才能进行登记。如果登记机关的登记行为违法或者造成当事人损害时, 当事人可以通过行政诉讼程序针对登记机关提起诉讼, 从而获得司法救济。倘若法院既负责司法审判, 又进行不动产登记, 则不仅无法提高登记的效率, 也不利于实现司法权对行政权的监控, 维护民事主体的合法权益。最后, 我国长期以来都是行政机关负责登记, 在这方面行政机关积累了丰富的经验与人力资源, 且行政机关登记在人民群众中有很高的认可度和信任度。贸然改弦更张, 将会导致行政资源的浪费, 显然是不合适的。

综上所述, 笔者认为, 未来我国不动产登记仍然应当由行政机关负责。不动产登记法应明确不动产登记机构作为行政机关的法律地位。同时, 不动产登记法还应当对现有的各类不动产登记机构进行资源整合, 形成一个从中央到地方的直属的、独立的不动产登记机构体系。申言之, 未来我国应将现有的各个登记机构从原来的行政管理机关中分离出来加以合并, 单独组建从中央到地方的垂直管理的不动产登记局。全国范围设立不动产登记总局, 属于国务院的组成部门;各省、自治区、直辖市设不动产登记局;县、市、区设立不动产登记分局以及相应的不动产登记所。不动产登记总局负责指导、监督全国的不动产登记工作。省、自治区、直辖市的不动产登记局负责指导、监督本行政区域内的不动产登记工作。县、市、区的不动产登记分局、不动产登记所具体负责本辖区内的不动产登记工作。这种不动产登记机构体系的好处在于以下几点。

一是, 通过在现有的各个相关登记机构的基础上整合独立的不动产登记机构, 能够防止部门本位主义以及某些部门希望借此扩张行政权力的企图。同时, 还可以有效的利用现有的登记资源。

二是, 独立的不动产登记机构有助于明确不动产登记机构的性质与职能, 从而更好的落实贯彻《物权法》的公示与公信原则, 维护交易安全, 保障交易效率。尽管不动产登记有助于实现政府有关部门行使行政管理的职能, 但不动产登记工作本身并非行政管理措施或行政管理行为。良好的不动产登记制度能够明确不动产物权的归属, 发挥不动产的效用, 为社会主义市场经济体制的完善奠定坚实的财产权基础。因此, 独立的不动产登记机构, 有助于各级政府对不动产登记工作的高度重视, 避免出现将不动产登记简单地等同于其他行政管理措施的现象。