城乡统筹背景下遂宁农村养老保险制度分析

城乡统筹背景下遂宁农村养老保险制度分析（精选6篇）

篇1：城乡统筹背景下遂宁农村养老保险制度分析

基于城乡统筹背景下的农村宅基地流转市场机制研究论文

论文摘要：自重庆市被确定为统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆市积极探索农村土地改革及增加农民财产性收入的途径，促进城乡统筹发展。该文在借鉴其他地区的经验基础上，结合重庆城郊土地现状，以重庆城郊农村宅基地的确权机制设计为切入点，在此基础上着重探讨宅基地流转的市场机制。通过该机制的设计，盘活农村宅基地，加快城乡统筹进程。

论文关键词：关，键，词，宅基地，城乡统筹，住房置换

随着我国城市化和工业化发展步伐的不断加快，城镇建设用地日趋紧张，但我国坚守18亿亩耕地红线的土地政策成为城镇建设用地增量的瓶颈，土地供需矛盾不断加剧，严重影响我国城市化和工业化的进程。另一方面，农村人口向城市聚集，尤其是城市近郊出现了一户多宅、无人住宅、“空心村”等现象，大量地浪费了宝贵的土地资源。基于建设用地指标“空间置换、集约化利用”的思维，有的地区将零星的宅基地建设用地指标统一起来，将其置换到土地供需紧张的城镇化建设中，这既不违反国家耕地保护政策，又很好地解决了城镇建设用地矛盾，同时在这一过程中又增加了农民的财产性收入，很好地促进了城乡统筹发展。

党的十七届三中全会指出，要建立健全农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。国土资源部印发的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》等为充分发掘建设用地内部潜力提供了有力的支持。

段应碧认为要加大城市化进程就要降低农民转化成真正意义上市民的成本，可以考虑让进城民工把自己闲置或者废弃的宅基地交与政府，政府通过利益转化，使其能够将宅基地价值化，从而在城市能够买到自己的房屋。陈锡文认为应该建立城乡一体化发展的机制，在提高城镇对农村人口的聚集效应的同时，为逐步转变成市民的农民创造条件。董宏林等人认为农民向市民演进的过程中的关键问题在于如何实施如宅基地等主要农村制度的创新。袁丰等人认为农村宅基地置换有效协调了经济发展与耕地保护间的矛盾，兼顾了城市发展和新农村建设的需要。

一、产权明晰是宅基地的流转的基础

要使宅基地进入市场流转实现真正的盘活，首先必须完成农村宅基地确权，建立明晰的宅基地权利范围和权利归属，使农村宅基地产权归属明晰，这是宅基地流转的前提与基础。

农村宅基地确权首先应进行宅基地的确权发证。本着构建和谐社会以人为本和充分尊重历史的态度，坚持“一户一宅”、“法定面积”及“统一丈量”的原则，结合重庆城郊的情况，可按照人均20至30平方米，其中一户3人及3人以下的按照3人计算，4人及4人以上的按照4人计算，作为颁发证书的面积。对于未超过法定人均住房面积的标准的农宅，按房屋实际建筑面积确权。对于农宅买卖及一户多宅的情况，在坚持“一户一宅”的同时，分情况维护确权前的合法交易。集体内部房屋买卖且用于自住自用的交易，宅基地随户迁移。城镇居民购买的“小产权房”，宅基地指标归属于原户主。城镇居民以外的非本集体人员购买的农宅，且用于自住自用的，其宅基地的指标由买卖方按比例分配。这三类买卖中房屋的价值及拆迁补偿都分配予确权前最后的买方。宅基地实际面积符合规定的则按实际面积统一登记，对于确权前多出来的部分及圈舍、井窖等配套房舍，登记面积和房屋性质，仅作为征地拆迁给予适当补偿的依据，不用于宅基地置换，土地分类为无产权宅基地。国土资源部门确权工作及登记完成之后统一向村民颁发《宅基地使用证》和《房地产权证》，并附注丈量及评估时的登记记录。

二、建立健全宅基地流转的市场机制，促进城乡统筹。

在宅基地确权的基础之上，进一步地设计市场机制让其进入市场进行流转，才能增加农民的财产性收入，加快城乡统筹的步伐。对于有意愿转成城市居民的农民，若自愿放弃农村宅基地使用权，并符合一定的条件，就可通过宅基地置换城市经济适用房或商品房，置换的具体方法是：将农民农村房屋折算成“住房券”或者“房屋券”，农民进城买房，冲抵房款。

置换通常是指宅基地拥有人在政府政策引导下自愿进行的以土地换土地、以土地换住宅、以及以土地换现金的行为。由于城乡二元体制的长期存在，地方政府普遍存在着重城市建设用地管理、轻农村宅基地管理的现象。随着城市化进程的加速，农村宅基地使用中普遍存在的利用粗放、布局混乱和闲置过剩等问题更为凸显。作为集约宅基地利用的有效措施，各地都开展了多种形式的宅基地置换运动。但是现行宅基地置换模式的全过程均由政府和中心村建设公司决定，农民缺乏知情权、选择权及话语权，只能被动参与。这种模式对农民的利益、意愿考虑不够，导致农民从中难以得到真正的实惠，直接危害到和谐社会的建设。因此进行宅基地置换总的指导原则必须是“资金有保障，运作有监督，尊重百姓权益，加强公众参与。”

1。宅基地置换模式设计的原则

(1)置换机制必须以“和谐理念”为指导。构建和谐社会，是一项崇高而伟大的社会工程，政府有责任，各单位和组织有责任，每个社会成员也有责任。创建和谐社会的核心是人与自然、人与经济、人与社会、人与人以及人与发展之间关系的和谐。因此，作为“和谐”理念在宅基地置换中的应用，主要是协调各个不同主体间的利益，寻求一种利益平衡机制。

纵观近几十年来我国社会经济发展的历史，与城市相比，农村的发展以及农村集体经济组织总是处于劣势，农民个人的力量和利益则似乎更微不足道。所以，置换过程中必须坚持以农民根本利益为本。置换前，充分尊重农民的意愿，给予农民置换方式的.选择以及置换后居住地点选择的自由，并充分考虑农民对置换差价支付的承受能力;置换后，还应高度重视农民的就业和保障问题，力争做到方便农民就业，使农民通过置换能够得到实惠，分享到社会经济发展的成果。

总而言之，新的置换模式必须从农民利益出发，以让农民参与、让农民满意为重点，赋予农民充分的话语权。

(2)置换机制必须以政府正确引导为前提。首先，政府有必要介入宅基地置换过程。由于影响和制约城市郊区农村居住分布的原因非常复杂，如从历史的原因来分析，农村长期处于小农经济社会，分散的耕作方式导致了居住的分散;从现行的体制和政策来看，城乡经济社会的二元结构，也造成了农村人口流动、农民就业和教育以及公共财政的共享等多重壁垒。即使专门针对农村发展出台的“三农”政策，也缺乏系统性和配套性，缺乏城乡一体、统筹发展等内容。特别是农村居住规划滞后且多变，缺乏连续性，造成“一年一个样，年年不一样”的局面，缺乏科学的发展观，偏重经济发展，导致农村社会发展滞后于工业化。另外，与城市建设用地的管理相比，政府在对农村居民住宅管理上则仅仅局限于农村宅基地审批。虽然导致目前郊区农村居住现状的原因是多方面的，然而，政府对农村居住分布形态布局管理功能的严重缺位无疑是主要原因之一。因此，在宅基地置换过程中，政府应当承担起应尽的职责。其次，宅基地的置换归根结底是农民居住形态的重新组合，而长时期以来，农民都是根据自己的意愿选址建房，农民也有权利选择居住在城镇还是农村。但是，值得注意的是：居住地的选择不仅仅是解决住房的问题，一方面，应与城市的布局和城市的整体规划同时考虑;另一方面，也应与就业、保障、教育以及农业的规模化经营等同时考虑。也就是说，要改变传统的居住形态，政府的引导则必须具有全局性和系统性，以降低农民的居住成本，避免二次动迁。

(3)新置换机制必须遵循循序渐进的原则。由于各地区间社会经济条件存在差异，许多地区目前还不具备宅基地置换的充分条件。因此，对于宅基地置换既不搞全区一哄而上、大干快上，也不按行政村整体置换、大拆大建，而是在相当长的历史时期内(10～)循序渐进地演进。

2。置换模式创新的相关制度保证

(1)改变统一按户籍地建房的政策。在现行政策下，不同集体的农民只能在本集体的土地上申请建宅，这样各集体的农民住宅永远是分散的。为此，有必要打破宅基地分村审批制，建立全区(县)统一的农民宅基地审批机构，并从满足农民转移需要、减少人户分离矛盾出发，调整空间结构，解决异地安居问题。

(2)建立宅基地置换的标准和规范。首先，整个宅基地置换的流程必须规范并向农民公示;其次，宅基地置换中的各种契约、合同、通知必须规范;再次，对宅基地置换工作的监督、评估也需要规范，特别是要加强对中心村建设公司的财务审计工作。

(3)采取政策倾斜等措施，降低宅基地置换过程中农民集中居住的成本。应以让利形式吸引农民进城镇居住。如新居民点的基础设施不能全部计入农民所购房屋或申请宅基地的成本;符合“一户一宅”政策和标准面积内的宅基用地，其基础设施建设的成本应不计入或不全部计入等。

(4)完善社会保障体系。具体可包括农民的养老、医疗及失地后不能就业的生活保障等。这些保障可以通过相应的保险方式来完成。保障的资金主要来源于农民集体在“流转”中的所得收益。同时，要完善财务透明、收支完全公开制度，建立起强有力的监督机制等，多管齐下，使农民集体获得的土地流转收益真正为保障农民生活服务，确实为发展农村经济服务。

3。宅基地置换机制的主要内容

重庆主城核心区和主城拓展区未来分为“都市化区域”和“都市化调整区域”。都市化调整区域的城郊农村宅基地的置换主要可以以两种形式进行：一种是通过将宅基地以“住房券”的方式置换都市化区域住宅;另一种方式是将农村房屋拆算成“房屋券”、农民进城买房、冲抵房款。

(1)住房券形式。这种方式是目前宅基地置换的主要方式，在浙江﹑天津﹑成都﹑上海等地都有进行。这种机制的主要操作要点为：第一，政府牵头，对建制镇或集中点进行统一规划，按照居住、农业、工业、商业等进行功能分区;第二，确定拆迁补偿方案，建设农民集中居住的社区型住宅区。宅基地置换新建住房，应充分体现“等价等量”原则，以“双作价”方式进行置换。新建集中基地的住房设定三种价格标准：置换价(住房券)、优惠价、市场价。村民可享受置换价的安置面积为原宅基地合法建筑物补偿总价与新建基地安置价的比值。若村民原宅基地合法有效面积大于认定的安置面积，其差额以优惠价供给，超过合法有效面积部分以市场价供给;第三，对拆迁后集约出的宅基地和其他建设用地进行整理，部分复耕，部分用于发展工业，部分则予以征收、储备，以备出让;第四，通过农地流转、农地入股等方式，推动复耕农地向种田大户、农业经营合作社等集中;第五，发展特色工业，引导农民向二、三产业转移。宅基地置换流程图

(2)房屋券形式。这置换方式针对对象主要是那些有能力也有意愿转为城市居民的农民。这些农民也许早已经脱离农村，在城镇谋生，与农村关系微乎其微，但由于我国的户籍制度等原因，仍是农村户口，而且在农村留有宅基地。对于这类群体，若自愿放弃农村宅基地使用权，就可通过宅基地置换城市经济适用房或商品房。置换的具体方法和“住房券”交易制度大体相同：确定拆迁补偿方案后，根据原宅基地合法建筑物补偿总价与新建基地安置价的比值，村民以“房屋券”的形式拆算。这种“房屋券”可用于冲抵在城市购买住房资金。同时规定，拥有“房屋券”的农民在购置经济适用房时有优先权，保障农民权益。而且这类群体可享有城市户口和社保基金。但值得注意的是由于城市的吸引力，大部分人都愿意进城，可很多人却没有在城市的生存能力，必须对他们的条件进行严格的审查，确保他们不会因为短视行为而导致在城市生活举步维艰。

4。对重庆城郊“退宅基地”进城农民所留下的宅基地所有权变更。

坚持保护耕地的原则，对于“退地”进城农民所留下的宅基地，转变为国有建设性用地，或者通过农村国土整治转变为国有耕地，土地性质依然是农业用地。具体机制设计如下：

(1)对于建有住房的宅基地的退出。在“退地”的同时连同住房一并退出，也可进行单纯的宅基地的退出。政府用“住房券”置换农村的宅基地。闲置的宅基地农户可进行“地票”交易。

(2)对于已出租或已将住房作为资产进行投资的农户在退地时。政府也同样用“住房券”置换农村宅基地，而由宅基地和住房作为资产所产生的收益归属国家。

(3)对在宅基地上的建筑物和设施，对其进行市场估价折算成“住房券”。

(4)对“宅基证”进行核实，核实通过，并由政府回收“宅基证”转换为“住房券”，即“以证换券”。

三、结语

在城市化高速发展时期，建设用地紧张，农村宅基地的价值凸显出来。实行农村宅基地科学合理市场流转，可以缓解建设用地的压力，加快城市化进程、统筹城乡发展、合理开发利用土地资源，而且可以增加农民财产性收入，为“三农问题”的解决和社会主义新农村的建设提出一条切实可行的途径。

参考文献

1 李加林，许继琴，李伟芳。等。长江三角洲地区城市建设用地增长的时空特征分析[J]。地理学报，2007，62(4)：437~447。

2 段应碧。当前亟待研究解决的两大问题[J]。农村工作通讯，(9)：1。

3 陈锡文。新农村建设大家谈[J]。山西农业，2007，(12)：4。

4 董宏林，董雪原，黄亚玲。论实施农民转移与住房置换战略的保障：主要农村制度的创新[J]。经济研究导刊，，(15)：42

5 袁丰。基于SCM的经济发达地区农村宅基地置换研究[J]。资源科学，，31(8)：1378。

6 赵维清。浙江省农村宅基地置换城镇住房问题分析[J]。土地经济，2009，(8)：5~6

篇2：城乡统筹背景下遂宁农村养老保险制度分析

自改革开放以来，我国的城乡经济得到了快速发展，特别是确定建立社会主义市场经济体制后，构筑在计划经济体制基础上的城乡二元社会结构逐步解体，以社会成员户籍划分城乡社会保障形式的养老保险制度，已越来越受到所有制和用工形式多样性的变化、以及大量农村劳动力进城务工后身份异化和部分地区出现城乡一体化的挑战。目前，许多地方已实施或正在探索户籍制度改革，而以户籍制度为基础实施的福利和社会保障制度却限制了劳动者的自由流动和城乡人口的融和。因此，统筹或统一城乡养老保险制度的建设，是统筹城乡发展，破解二元化社会结构的重要推动手段之一，也是构建社会主义和谐社会亟须解决的一项重要课题。

一、我国城乡养老保险制度存在的主要问题

以城镇职工为主要参保对象，并延伸至有缴费能力的城镇居民的城镇养老保险制度，经过二十多年的改革和探索，日臻成熟和完善，形成了“基本保障、广泛覆盖、多个层次、逐步统一”的制度特征。以农村居民为主要参保对象的农村养老保险制度，由于缺乏经济基础的支撑和政策制度的保障，大部分的地区农村养老保险制度仍处在探索和试点的过程中，其持续发展的瓶颈仍未突破。从发展理念、保障模式、待遇水平、制度衔接等方面对现行的城乡养老保险制度进行比较，现行农村养老保险制度及城乡养老保险制度存在如下主要问题。

（一）从发展养老保险的政府责任上讲

各级政府仍然存在“重城镇，轻农村”的养老保险发展观。从当前政府出台的社会保险宏观规划和有关政策措施来看，主要是解决城镇居民的养老保险问题，同时提供了大量的资金支持，并负责资金最终“兜底”。而对于发展农村养老保障制度而言，则认为土地和家庭是农民养老保障的重要载体，构建这一制度并不迫在眉睫，当前主要任务是提高农民的收入水平，因此政府在发展农村养老保障制度上，起步比较迟，投入的资金也不多。目前，我国城乡养老保险制度已呈现严重失衡的发展态势，这主要是由于各级政府在社会保险发展观上普遍存在“重城镇，轻农村”的观念。

（二）从城乡养老保险制度的保障模式上讲

农村养老保险制度没有建立可持续发展的长效机制。城镇养老保障制度最重要的特征是强制性，其资金来源由用人单位和个人共同承担，制度运行中基金如不足支付时，国家承担最终支付者的责任，这些机制确保了城镇养老保险制度的长久发展。从农村养老保险制度看，大部分地区农村养老保险采取农民个人自愿参加，基金完全积累的方式，资金来源以个人缴费为主，各地依其经济状况给予一定的补助，这种储蓄制的保障模式，一是在农民收入普遍较低以及增长缓慢的经济状况下，养老保险费的缴纳并非农民投入的首要选择，做强做大养老保险基金难度很大，二是这一制度缺乏统筹调剂、保障功能弱化、保障水平有限，农民普遍注重眼前利益，参保意愿不高，也就没有参保的积极性。实现养老保险制度的可持续发展，其核心是政府财政保障来支撑，缺乏优惠政策和资金扶持，农村养老保险制度就没有发展的空间和后劲。

（三）从城乡养老保险制度的待遇水平上讲

农村养老保险制度难以从根本上保障参保农民年老后的基本生活。我国养老保险制度基本功能就是保障参保人员的基本生活，确保年老后能安享晚年。目前我国城镇养老保险参保人员的养老金待遇水平，远高于当地最低生活保障标准，并已建立了随经济发展适时调高待遇水平的调整机制，使广大退休人员能充分分享经济发展成果。农村养老保险待遇的发放标准，主要依靠个人积累养老保险费的总额来确定，由于缴费水平低，特别是东西部地区经济发展水平不均衡，其待遇根本无法保障农民的基本生活，在一些地方月发放标准只有几十元，尚不足低保水平，有的地方标准更低，较低的待遇水平没有达到国家和农民所预期的保障效果。

(四)从城乡养老保障制度的制度衔接上讲，城乡分割的二元养老保障体系没有双向沟通的衔接管道。

人员在不同地区流动，这是社会发展的常态，养老保障制度也须解决基金转移和保险关系接续的问题。当前城镇养老保障制度对城市居民流动到其它统筹地区的，本人的养老保险关系以及养老保险个人帐户储存额，可转移到流入地，其养老保险缴费年限和金额可以累计计算。目前我国大多数地区的农民，在养老保险转移上，一方面农民进城务工后，在城镇缴纳的养老保险费，其个人帐户资金不能向农村转移，只能办理退保，无法与以后积累的养老保险费合并计算；另一方面在农村缴纳的养老保险费，当农民融进城镇成为居民时，在农村缴纳的养老保险费不能向城市转移，参加城镇养老保险制度只能从头起步。养老保障制度上的城乡壁垒没有互通的衔接管道，已成为影响农村养老保障制度扩展参保范围和加快基金积累的主要障碍。

城乡经济发展水平差距的客观存在，导致养老保障制度建设上必然存在城乡差别，但两者应统筹发展，在完善城镇养老保险制度的同时，不能忽视广大农民的养老保险权益。当前我国农村出现的家庭结构日益小型化和老龄化、土地和家庭养老保障功能不断弱化和部分地区的城市化，对全面建立农村养老保障的制度要求更为迫切。

二、统筹城乡养老保障制度发展的制度建设

统筹城乡养老保障制度，是一个长期的、系统的工程，必须适应我国城乡发展的实际，做好统筹规划。一是对东部经济发达地区城镇周边农村及大中城市在工业化、城市化进程中出现的数量庞大的农民工和失地农民，应通过完善农民工、失地农民养老保障制度，建立与城镇养老保障制度相衔接并与之相适应的养老保障制度；二是对中、西部经济欠发达地区及广大农村，应主要通过加大各级财政投入力度，特别是中央财政的转移支付，进一步完善农村农民养老保障制度，为发展速度较为缓慢的农村养老保险制度提速，加快其发展，建立较为健全的、覆盖全体农民的农村养老保障制度。因此统筹城乡养老保障制度的发展，应根据各地经济发展水平从以下三个方面加强制度建设。

（一）完善农民工养老保障制度

农民工是我国经济发展过程中农村劳动力向城市转移、转化的必然结果，据不完全统计农民工就业大军全国有二亿多人。农民工从其身份上讲可塑性强，既可融人城镇成为居民，也可返回乡村成为农民；从其工作性质上讲，流动性大，身份变化快。因此不能把养老保险视为城镇居民的专利，也不能不顾现实国情建立同城镇居民一样标准的农民工的养老保障制度。在完善农民工养老保障制度建设方面，应以建立以个人账户完全积累式的养老保险制度为主要选择，这样的制度模式既可与城镇养老保险制度，也可与农村养老保障制度相衔接。筹资上以个人缴费为主，单位为辅与城镇职工的缴费水平保持适当的差距，但不能过大。用人单位和个人缴纳的农民工养老保险费全部进入其个人账户内，个人账户的资金专用于本人年老后的基本生活保障，农民工的个人账户可按规定记息、接续、转移和继承，特别是要设计好农民工个人账户向城镇或农村转移的制度衔接。只有将农民工纳入养老保障体系，其养老保险关系与个人账户资金可随同本人转移(从城镇到农村或从农村到城镇)，这样农民工不论是在城镇安居还是年龄大了再回到农村从事农业生产，都可使其年老后的基本生活得到比较稳定的保障。

（二）完善失地农民养老保障制度

我国自上世纪90年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，现累计失地农民在4000万一5000万人之间，已成为非常庞大的社会群体，而且失地农民人数仍在增长，全国每年至少有300万农民失去土地。许多地方农民土地被征用后，存在种田无地、就业无岗、社保无份的困境。失地农民是城市化的参与者、建设者，同时也应成为城市化的受益者，应按照“土地换社保”以及“保障基本、广泛覆盖、共同负担、统筹共济”的原则，将失地农民纳入到城镇养老保障的统筹范围中来。把失地农民纳入城市养老保障体系，要从制度上明确解决失地农民的养老保险，是今后征地的前置性条件。失地农民缴纳的养老保险费，政府和集体应予以支持，合理划分个人、集体和国家三方承担保费的比例和限额；同时应多渠道筹措后备资金，主要办法是从土地出让金净收益、土地储备增值收益中提取一定比例的资金，补充到失地农民养老保险的后备基金内。只有通过“土地换社保”，才能真正保障失地农民年老后的基本生活。

（三）完善农村养老保障制度

篇3：城乡统筹背景下遂宁农村养老保险制度分析

关键词：农地金融,重庆市,统筹城乡,制度

金融是现代经济的核心, 发展三农的重要基础, 也是实现统筹城乡的关键。破解城乡二元经济结构, 逐步缩小城乡发展差距, 统筹城乡经济协调发展, 必须充分发挥土地这个农村最主要的生产要素。通过农地金融促进土地流转, 带动农村要素区域的土地价值, 促进农民增收, 实现农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。

一、农地金融与农村经济发展关系

1.农地金融内涵。农地金融主要是围绕农地开发、生产、经营所进行的资金融通。包括对购买或租赁农地进行的资金融通;对农地的开垦、整治、农田水利、土壤改良等所进行的资金融通;对购买牲畜、肥料、农机具以及进行农业经营活动进行的资金融通。其主要特点是期限较长, 盈利性较差, 风险较大, 政策性较强。

2.农地金融与农村经济发展。农地金融与农村经济发展之间是协调发展、相互促进的关系。一方面, 在开放的环境下, 农地金融与农村经济在制度、技术的作用下, 其总量、结构和速度会有配合适当的良性循环态势, 从而实现土地资源在金融部门和实体经济部门之间的可持续优化配置, 实现帕累托改进。但协调的关键是金融制度。另一方面, 二者之间存在相互促进的关系。农地金融效率的高低决定着农村经济发展的成本大小和作用力的强弱, 影响资源在城乡之间的配置;现代农村经济发展的增长点是土地流转, 而土地流转速度的快慢, 流转效率的高低取决于农地金融。

二、统筹城乡背景下农村土地金融现实考察———以重庆市为例

重庆市农村居民点用地537万亩, 农村人均建设用地高达250平方米, 其中近80%是宅基地。1997—2007年, 重庆市城镇化率增加了近26个百分点, 但农村宅基地减少率却不到1%。2007年6月, 重庆和成都成为全国统筹城乡综改区。过去三年, 重庆的综改以土地改革为重点, 进行了一系统农村土地金融的试点和探索。

(一) 农村土地金融现状

1. 利用地票等金融工具将现有财产变成资产。

现在重庆市在全面开展土地整治工作, 重点是把农村建设用地复垦为耕地。开展土地确权, 有了产权, 将集体建设用地股权化, 通过市场定价, 就成了资产。资本化后, 金融机构就可以介入了。一家一户, 通过产权抵押, 可获得金融贷款, 农民就有了发展的资本。现在正在探索的“地票”是进行农村建设用地资本化尝试, 全市每年交易量控制在1.5万亩左右。重庆市地票交易的特点是:第一, 重庆的“地票”交易超越了传统的“挂钩”试验的行政区界限, 把远郊区纳入“挂钩”试验的范畴。第二, 实现价格统一化。“地票”将不同区域的挂钩指标打包进行拍卖, 然后按照面积分配拍卖收益。“地票”价格的高低与项目区无关, 与级地租无关, 仅与拍卖价格有关, 实现指标价格的统一化。第三, 把土地的交易转化为票据化的模式。“地票”模式是把挂钩指标票据化。通过“地票”形式, 土地从空间上不可转移的实物形态资产转化为可交换的票据, 使固化的土地资源转化为可流动的资产。第四, 先复垦后占地, 减少了“挂钩”风险。

2. 重庆市农村土地交易所成立。

2008年12月4日, 重庆市农村土地交易所首次开市。开市当天成交两宗1 100亩地票。3个月后, 第二次开市, 成交五宗共1 300亩地票, 成交价格均超过每亩8万元。截至2010年6月8日, 重庆农村土地交易所共交易“地票”20 000亩, 成交额为21.36亿元, 成交均价10.68万元/亩, 最高成交单价14.50万元/亩。农村土地交易所交易的品种分为两类。一种是实物交易, 包括农村承包经营权流转和林权交易等;另一种是指标交易, 即地票的交易。其中, 地票交易是重庆农村土地交易所最具有突破性的创新。重庆农村土地交易所除为全市土地承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权流转提供交易平台外, 最重要的创新就是推出农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围置换的“地票”交易。

3. 农地金融为土地流转服务主要是转包和租赁。

重庆市土地流转形式主要有转包、租赁、互换、转让、入股五种形式。从每种形式占流转总面积的比重看, 从大到小依次是转包、租赁、转让、互换和入股, 所占比重依次为51.53%、20.79%、17.59%、8.87%、1.21%。转包、租赁是重庆市农地流转的主要形式, 两项合计占72.32%。同时为支持农地流转和规模经营, 重庆市在财政上建立土地流转专项基金, 建立农地流转保证金制度和土地复垦保证金制度。

(二) 重庆市农村土地金融存在的问题

1. 土地经营权抵押及其缺陷。

农村土地经营权流转首先面临着其能否抵押的难题。从现实情况看, 农村土地产权缺乏真正意义上的所有权, 产权主体虚置, 农户并不能随意处置土地, 并且缺乏农村土地交易市场和抵押物处置市场等, 农村土地经营权并不完全具备抵押品的特征。特别是在现有法律制度框架内, 《农村土地承包法》、《物权法》以及《担保法》均对土地承包经营权的抵押作出了禁止性规定。《农村土地承包法》根据农用地性质规定了两类不同的承包方式, 即, 农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式, 不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地, 可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。该法规定, 通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转;通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地, 经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的, 其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。可以看出, 除以公开竞争或协议方式发包的四荒土地承包经营权可以抵押外, 以普遍的家庭承包方式取得的土地承包经营权可以流转, 却不能抵押。重庆市委办公厅、市政府办公厅2005年出台的《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》中, 关于土地承包经营权流转方式也只有转包 (自行协商或委托租赁) 、土地入股、互换等, 并没有抵押方式。十七届三中全会公报指出, “允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”, 同样也没有涉及抵押形式。因此, 土地经营权抵押在现有法律制度和产权制度框架下缺乏必要的制度支撑。

2. 农地金融风险的化解机制尚未真正建立。

一是法律风险。虽然《物权法》规定农村土地承包经营权是一种物权, 但因为中国《土地法》和《担保法》明确规定, 包括农业用地和宅基地在内的与农村居民联系最为紧密的生产资料不能进行抵押或者转让。受现行法律法规限制, 金融机构如对以土地经营权作为抵押的申请贷款行为进行支持。一旦出现金融风险, 其抵押权因缺乏法律支持而无法处置, 债权无法得到清偿。农村金融机构信贷资金将遭受巨大损失。二是经营风险。农业是受自然险和市场风险双重影响的弱势产业。因此无论是生产环节还是经营环节, 不可测、不可控因素多。加之中国缺配套的农业风险分担和补偿机制, 一旦经营者出现经营失败, 金融机构对其投入的信贷资金将很难收回。三是信用风险。由于大多数农村地区信用体系不健全, 无论是农村集体经济组织还是农民个人, 信用意识普遍为淡薄。另外, 农村金融对农村潜在借贷人的信用也不对城市居民那样有相对完善的信用评价和监督体系。四是评估风险。对农村土地承包经营权的合理估价是承包经营权流转的一个必不可少的环节, 当前由于缺乏农村土地价值评估机构, 使土地流转的透明度降低, 土地经营权价值的真实性、合理性没有合法的权威专业机构评估论证, 给金融机构信贷业务安全性带来较大风险。

三、农村土地金融制度构建

(一) 农地金融制度构建的原则

建立中国的农地金融制度, 应当充分利用国外已有的经验, 同时结合中国的具体国情, 在此过程中应遵循以下原则:

1. 公有制原则。

从国外看, 土地金融制度产生的前提条件是土地私有制, 农民以私有的土地作为抵押, 获取中长期信用支持。而在中国建立土地金融制度, 并不意味着土地变为私有财产。土地用于贷款抵押品, 是在坚持社会主义公有制, 土地产权发生分离的前提下, 通过农户对承包土地使用权的拥有及转让而实现抵押过程。因而, 中国土地抵押是农户土地使用权的抵押, 抵押工具是所承包土地的使用权证, 而不是土地所有权的抵押。土地抵押是在社会主义农业中, 为农业发展筹集资金, 实现土地流转, 优化土地配置的一种形式, 并没有改变社会主义土地公有制。

2. 政府支持原则。

土地抵押贷款不论是用作土地的整治与开发, 还是帮助农民进行农业基本建设, 都需较长的时间, 少则三四年, 多则五六十年, 这样的长期贷款并非一般的银行所能办到, 加上农村土地十分分散, 其单位价值又远比城镇用地低, 现有银行一般不会接受农村土地为贷款的抵押品。因而政府应通过有效的手段。特设土地抵押组织机构。如土地银行、土地抵押信用合作社, 同时应投入大量的财力支持土地抵押组织从事业务经营 (主要用于土地债券发行利率和向农民贷款利率间利差的补贴) 。并在土地债券的信誉和安全、土地抵押业务及债券发行等方面给予全面支持。这也是所有实行土地金融制度国家的普遍经验。

3. 土地抵押的合作原则。

农地抵押业务操作起来相当复杂, 这是因为中国地域辽阔。农业生产地域性明显, 加上土地利用的分散性, 决定了每一项贷款都分布在广阔的空间与众多的农户或经营单位相联系。抵押品 (土地) 的考察测量。分等评级估价。贷款的发放与收回, 以及贷款用途的规定和管理, 手续复杂, 并要花费巨大的财力、物力、人力。因而, 为了降低整个过程的交易费用, 必须让农民联台起来, 按合作的原则组成基层土地抵押组织, 使土地金融的活动, 均通过基层组织与借款人发生联系, 基层组织是借款者自己的组织, 土地抵押的大部分基础工作都可由基层组织完成, 并负责信用的管理和监督, 这样就会减少土地抵押制度的费用, 提高制度效率。因此, 中国土地金融体系中, 基层组织应为借款农民的合作组织。从国外看, 不管是德国的土地抵押台作社, 还是美国的联邦土地银行, 都是以借款人联合起来的抵押合作社为基础的。

4. 坚持群众自愿、典型示范的原则。

农地金融制度在推行过程中要先在几个地区搞试点, 不能强迫农户参加, 应积极引导农户自愿参加农地金融的试点改革, 在此过程中, 应充分调动群众的主动性和创造性, 注意聆听群众的意见, 及时总结经验、吸取教训, 因地制宜地制定改善措施, 为农地金融制度的进一步推广打下坚实的基础。

(二) 农地金融业务的具体操作

根据土地金融的基本理论和国外的经验, 按照土地金融应遵循的基本原则, 结合中国的实际情况, 农地金融业务的开展可做以下探讨性设计:

1. 农村土地金融机构的建立。

比较理想的方法是由国家农业部、国家土地管理局和国家银行等部门出面, 在各省、自治区、计划单列市成立土地银行, 政府授予其推行农地金融制度的权力;在各县成立土地抵押信用联社, 在各乡成立土地抵押信用合作社。土地银行是各省、自治区、计划单列市办理农地金融业务的最高管理机构, 具有管理、指导、监督、协调、服务等职能。土地抵押信用联社是农地金融业务的中间管理层, 它在职能和任务上和土地银行基本相同, 起着承上宿下、上通下达的作用。土地抵押信用合作社是农地金融业务最基层的组织, 是农地金融政策的具体执行机构, 它执行土地抵押的具体工作, 如土地的考察、分等评级估价、抵押手续的办理、贷款的发放等。

2. 土地债券化及债券的发行。

土地金融业务的关键问题是土地的债券化及债券的发行, 每个合作社应将辖区内的全部土地作为抵押品, 按其面积、位置、质量将其债券化, 债券发行应由土地银行组织实施。土地债券化及债券发行的要点如下: (1) 土地价值评估。土地债券的发行以土地为抵押, 其发行总额则以地价为依据, 所以土地债券发行之前必须进行土地价值的评估。由于中国农村土地属于集体所有, 农户承包经营, 农户只享有土地使用权, 所以应以土地的有偿使用费来计算其抵押价值。计算可参照以下公式:

式中Ri为第i年单位土地年收益;Ci为第i年单位土地总费用;P軈为地区社会平均利润。 (2) 债券发行金额、利率。土地债券的总金额应根据抵押土地的总价值而定, 一般是抵押土地总值的60%～80%, 最多不超过90%。债券利率应参照同期银行利率和其他债券利率而定, 以不低于这些利率为原则。 (3) 债券的还本付息。债券到期后, 由土地银行负责还本付息, 偿还的资金来源主要有:农民归还的贷款本息, 政府补贴, 土地银行吸收的一部分存款, 利用其他金融机构的贷款。

3. 土地抵押贷款的发放。

土地经营者需要借款时, 可向土地抵押信用合作社提出申请, 注明请求借款的数额、用途、期限等。借款额通常应为所抵押土地估价的1/2或1/3, 最多不超过估价。一旦借款申请被获准, 借款者与合作社订立贷款契约, 规定利率、期限及偿还方法。贷款利率应低息为主, 否则会增加农民还本付息的负担, 一般可低于土地抵押债券利率10个百分点左右, 两者间利差由国家补贴。土地投资的回收期较长, 因而贷款的期限应以中长期为主。贷款的偿还可以分期进行, 通常一年一次。贷款契约签订后, 由土地抵押信用合作社按契约规定向借款农户发放贷款。

4. 土地抵押贷款的偿还。

土地抵押贷款的期限较长, 农户应该分期偿还, 归还的方法有:

(1) 先还息, 后还本等额偿还法。计算公式是:

每月等额偿还贷款本息=AI (1+I) T/ (1+IT) -1

其中, A为本金, T为期限, I为利率。

(2) 本息偿还法。计算公式是:

月归还本金=借款额/借款期 (月)

月归还利息=[借款期 (月) +1]×借款额×月利率/2×借款期 (月)

月均还款额=月均归还本金+月归还利息

在贷款期限内, 借款农户未按契约规定的期限偿还本息, 有一定的宽限期, 但是要收取一定的罚息。宽限期满后, 借款农户仍未还清贷款本息的, 合作社即按契约规定自动拥有该农户抵押土地的使用权。合作社拥有土地使用权后, 可以依法对该土地进行处分, 土地银行每年定期举行土地使用权拍卖大会, 让愿意耕种的农民以竞价的方式取得土地使用权, 收回的资金土地银行用以偿还债券本息。

参考文献

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[8]冯玉华, 张文方.土地金融与农村经济发展[J].农业经济问题, 1996, (5) .

篇4：城乡统筹背景下遂宁农村养老保险制度分析

关键词：城乡统筹发展；农村信用；制度建设

农村信用制度建设是城乡统筹发展的关键所在，城乡统筹发展的主要问题之一就是农村信用制度不完善而引发的各种经济的、社会的问题。因而完善农村信用制度建设，成为城乡统筹发展的“牛鼻子”。

一、信用是城乡统筹发展的基础

城乡统筹发展的目标是社会和谐，而社会和谐是在农村信用文化中逐渐发展形成的，农村信用文化是城乡统筹发展中经济、政治以及社会各阶层人民群众统筹的基础，因此，农村信用文化也是城乡统筹发展的基础。

（一）城乡统筹发展的本源——信用道德

信用与诚实构成诚信的主要内容，二者在不断的发展过程中衍生出不同的信任文化。城乡统筹发展的本质就是要在农村让行为主体既诚实又恪守信用。不管在城市还是农村，追求信用的最高境界便是对信用道德的追求，也是信用的高级形态组合。信用道德亦成为维系邻里关系和睦、城乡统筹发展的纽带。

（二）城乡统筹发展的基础内容——信用契约

在现代市场经济中，其信用特征之一就是按照约定履行契约。这是具有中国特色的、处于社会主义初级阶段的、按照市场经济规律运行的信用经济或契约经济，信用契约是城乡统筹发展的基础内容，并且体现在城乡经济的统筹和谐方面。

（三）城乡统筹发展的的基础工程——信用体系

信用体系是一套保证信用契约有效执行的制度安排，它包含有信用主体与信用市场、征信机制与失信惩处机制等内容。通过这一系列制度的综合管理与规范市场经济的主体行为，长期规范的市场行为才能促成农村信用道德的形成，从而促进城乡统筹发展。信用体系的内容是由信用主体决定的，行为主体的各种表现诸如优劣、守信与失信等都构成了城乡统筹发展的基础内容，个人、政府与企业又构成信用主体，以此从三个方面构成了信用体系的内容框架，个人、政府与企业三者之间既相互联系又相互独立，共同形成了城乡统筹发展的基础工程。

二、城乡统筹发展中农村信用状况及其原因分析

（一）当今农村的信用状况

目前，不论从农户、农村的各种企业，还是农村基层政府，都存在着信用缺失的情况，这在不同程度上影响着城乡统筹发展的步伐。

首先，广大农民群众普遍缺乏现代市场经济条件下的信用意识和信用道德观念，诚实守信的意识比较薄弱，赖账、欠账、逃账、废账显然依然存在。有的农民群众借了农村信用社的钱，故意拖欠，并抱有侥幸心理，认为信用社的钱是公家的，以为只要时间一久就可以不了了之或者一笔勾销。这给农村信用建设工作带来了较大的负面影响。

其次，农村各种企业欠缺融资信用、商业信用和财务信用。由于农村各种企业规模比较小，经营风险也比较高，信用意识也不强，以及信用管理制度也不够完善，因而有的企业采取欺骗、隐瞒等不正当方式损害消费者以及其他商家的利益。

再次，农村基层政府轻诚信重政绩也制约着农村信用环境的改善。一些乡镇为了自身利益，采取各种手段要求农村信用社发放“政绩贷款”，乡镇干部一经调整，这就成为半拉子工程，使得信用贷款承担极大的风险。

总之，现阶段我国广大农村信用缺失非常严重，这种信用缺失现象不能视而不见，因为它一经严重威胁到正常的经济发展，影响到城乡统筹发展的进程。

（二）农村信用缺失的原因分析

农村信用缺失的实质是法律的失范。因而，要寻求农村信用的缺失就要从法律的视角来入手。

首先，缺乏统一的信用管理法。我国早已有《民法通则》、《合同法》等法律法规，但到目前为止，还没有一部完整的关于农村信用问题的法律法规，这不仅导致农村信用主体没有统一的行为标准，还进一步助长许多农村企业逃废债务。

其次，执法不公。在面临农村企业造假、逃税、诈骗等行为时，部分执法人员和执法部门并没有按照相应的法律法规对其进行惩处，以罚代法。这种执法不严、执法效率不高的现象直接减少了农村信用主体的失信成本。

再次，有法不依。关于信用的法律、法规，没有得到切实的执行和实施，其规定无法切切实实的落实，甚至依法作出了判决也很难得到有效的执行。这种情况的存在，使得农村信用法纪废弛，进而诚信缺失。

三、城乡统筹发展的信用制度建设措施

（一）建立完善的农村信用法律制度

针对农村信用制度存在的问题，以及其产生的主要原因，当务之急就是要制定一部有关信用制度的管理法并使之成为信用管理的“母法”，这必将对我国的信用制度建设提供良好的法律支撑，起到纲举目张的效果。

（二）重建农村法律惩戒机制

要想在执行法律之时没有漏网之鱼，这依赖于执法力度的进一步加强，只有保证有法可依、有法必依、执法必严和司法公正，农村信用制度面临的问题才可迎刃而解。对于有法不依的情况，则应从立法上明确其行为的法律责任。

（三）完善农村信用监督管理机制

有法不依、执法不严现象产生的一个重要原因就是农村信用监督管理机制的不完善。在这个过程中，基层农村政府扮演了重要的角色。

（四）农村信用主体的信用道德培养

农村信用道德的养成，是个漫长的过程。具体来说，首先要加强对农民守信的教育，其次要加强对企业信用精神的培养，再次要提升农村基层公务员的道德素质。通过农民、企业和基层政府的共同努力，农村信用制度建设才能逐渐完善起来。

篇5：城乡统筹背景下遂宁农村养老保险制度分析

统筹城乡养老保险制度的研究综述

【摘 要】统筹城乡养老保险对完善我国养老保险制度有着重要的意义。本文对统筹城乡养老保险制度的模式选择、筹资方式、资金管理、政府责任、法律制定等问题进行了梳理,为我国统筹城乡养老保险制度提供理论上的参考。

【关键词】城乡统筹；养老保险；制度设计

我国城乡养老保险发展不平衡,呈现出明显的二元分割状态,如不加以调整会进一步拉大城乡之间的差距,影响社会经济的发展和和谐社会的构建。本文对我国统筹城乡养老保险制度的相关问题进行了梳理,为我国统筹城乡养老保险制度提供理论上的参考。

一、养老保险模式的选择

很多学者赞成“多步走”的战略规划与“多支柱”的养老保险模式。袁彦东等认为我国应在公平与公正的基础上统筹城乡养老保险。首先用“过渡方案”起步,等财力水平达到实际需求后,再逐步过渡到“目标方案”,过渡方案是目标方案的基础,为实现二者的平稳衔接,过渡方案与目标方案必须在模式上保持统一。武建新认为我国首先应建立多形式、多层次的农村养老保险,建立一套适合农村养老保险发展的法律制度,规范农村养老保险制度的运行过程,确立其原则、性质和组织形式。等到农村养老保障体系较为成熟的时候,建立城乡一体化的养老保障制度,使全社会人民最终能够达到“老有所养,老有所依”。潘楠等认为我国现阶段应在经济发达地区建立基于城乡居民全

覆盖的养老保险模式,首先通过改革和完善“农保”制度,建立一个能满足农村不同对象需求的,多层次、低标准、广覆盖的新型“农保”制度。然后逐步推广到农村其他地区,实现“可持续”的终极目标。吴湘玲等提出要消除我国养老保障的城乡分割,必须在反思现有的基本养老保险制度基础上,建立新的全民性的基本养老保险制度,具有“广覆盖、低水平、可持续、强制性”的特点,目标覆盖对象为全体老年人,通过全国统筹、随收即付的基本养老保险制度支柱与自愿性的其他养老支柱相结合,构成我国多支柱养老保险模式。

二、资金筹集方式

统筹城乡养老保险资金的筹集是核心。资金的筹集无非来源于个人、家庭、集体和国家。其中关于资金负担的比重应如何合理安排学术界有不同的看法。杨东乐认为《县级农村社会养老保险基本方案》中的资金筹集模式中个人、集体、国家三者共济性差,社会层级的互济性难以体现,无法体现政府在城乡养老保险中的公平性原则,也不利于拉近城乡养老保险之间的差距。

高和荣则认为,这种筹资模式下,国家和集体所体现的社会责任过小,不仅会造成资金来源不足,降低其保障水平,而且会影响农民参与社会养老保险的积极性,加大农村社会养老保险工作的难度,更不利于城乡养老保险统筹发展。

潘楠、钱国荣认为城乡统筹的养老保险的建立应坚持权利和义务相对应、自我保障与国家适当补助相结合、待遇水平与经济发展相

适应的原则,建立统筹账户与个人账户相结合的制度。充分考虑区域发展不平衡、农民收入差异大的实际情况,设定合理的缴费基数和缴费比例。

汪沅、汪继福等认为统筹社会养老保险金是解决我国农村社会养老保险制度的突破口,是统筹城乡养老保险的首要任务。政府应该出资支持社会统筹基金,建立起真正意义上的农村社会养老保险制度,然后,整合现行的农村社会养老保险,设计与城镇企业相同的农村基本养老保险制度模式。

尹静、高勇等认为整合现行的农村社会养老保险,设计与城镇企业相同的农村基本养老保险资金筹集模式,通过“土地换保障”的方式为收入水平较低下的农民筹集养老保险金,从国有资产中或财政资金中划拨一部分资金用做农村社会养老保险的“社会统筹基金”,以保障农村的基本养老金,随着农村经济的发展,逐步实现城乡养老保险资金的统筹。

2009年9月我国出台了新型农村养老保险制度规定基础养老金由中央和各级财政补贴,个人账户养老金按国家有关规定计发。这样新农保制度首次明确了个人(家庭)、集体、政府的责任,明确了三者享有的权利和应承担的义务,是我国农村养老保险制度的一大进步。

三、资金管理模式

童广印认为首先应建立省、市(县)两级政事分开的管理体制,社会养老基金由省、市(县)共管,省级负责基金管理,县(市)负责基金的收

缴和发放。其次应尽快出台基金运营优惠政策并拓宽基金运营渠道,确保基金的保值增值。再次应加大基金监管力度,建立开放式的监督机制,完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度,以保证基金安全。高雅认为由于我国各地区人口老龄化程度不同,经济发展水平不同、养老金收支的现金流量也不同,养老资金应由有能力的中央政府进行统一调整、统筹安排,即实行全国统筹、中央政府统一管理,其具体运作机构主要包括征收机关、管理机关和监督机关。养老金的征收机关由国税部门负责,具体发放工作可以委托金融、保险机构或者邮政部门来完成,养老金的监督可由全国人民代表大会及其常务委员会、政府审计部门负责。

四、法律的制定

从西方发达国家实施城乡养老保险统筹发展的成功经验来看,立法先行是一个很重要的因素。如,德国、日本、瑞典等国都是先立法来规范养老保险的发展的。由于缺乏法律的引导与规范,我国养老保险,尤其是农村养老保险发展过程中问题层出不穷,导致长期处于缓慢发展、甚至是停滞状态。因此统筹城乡养老保险法律保障是必不可少的。汪沅、汪继福等学者认为城乡社会养老保障统筹发展的关键是依法调整资源配置,把全体公民共同享受社会发展文明成果的思想上升为国家意志,体现在相应的法律条文中。高雅等认为我国应重建或修改现行法律,从整个社会的角度进行立法,使保险的范围直接覆盖到所有的公民,对总的法规政策中有冲突、不协调的部分尽可

能排除,消除不同地区的社会养老保险体制性差别,同时按经济发展的水平留有余地。童广印认为统筹城乡养老保险的立法应循序渐进,先制定地方性法规对统筹城乡社会养老保险的参保对象、范围,法定权利,各级政府的责任,财政拨款支持的初始额度,社会养老保险机构的设置,基金的筹集、管理、发放,公民享受养老保障的程序,侵害公民社会养老金权利行为的处置等,做出具体规定。在条件成熟时单独制定全国社会保障法案。使社会养老保险工作有法可依,改变目前社会养老保险工作一直是依靠行政力量推动的局面。

五、结语

篇6：城乡统筹背景下遂宁农村养老保险制度分析

一、当前中国农村金融的总体评价

目前, 我国已形成了以农村信用合作社为主体、中国农业银行和中国农业发展银行为辅助, 非正规金融组织为补充的农村金融体系, 村镇银行、小额信贷公司等新型机构也不断的出现, 金融机构可持续发展能力不断增强, 农村存贷款持续增加, 金融服务已覆盖了绝大部分农村地区。但是, 农村金融仍然是城乡经济发展中的薄弱环节, 农村金融服务功能弱的状况仍然没有改变, 农村金融工具种类单一, 农村金融创新能力不足, 业务品种缺乏, 服务方式单一, 远不能完全适应农村金融发展的要求。

二、成都市农村金融改革的主要探索及产生的效果

作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都, 2003年以来率先实行了“三个集中”为主要内容的城乡一体化发展方略, 在统筹城乡发展组织模式和运行机制方面进行了积极探索, 带动了成都市及近郊县经济的快速发展, 但同时也给农村金融带来新的需求, 农村金融发展滞后的问题显得尤为突出。在此背景下, 成都市积极推动农村金融创新实践, 在农村金融制度改革、新型农村金融机构引入等方面进行了不少有益的尝试。

1.改革农村信用社, 服务“三农”功能增强。

成都市农村信用社通过增资扩股行动, 不仅显著地增强了成都市农村信用社的借贷实力, 而且借机改善了信用社的内部治理结构和管理机制。为进一步突出服务“三农”主线, 成都市信用联社一方面指导各县区 (市) 信用社进一步加快改革、转换机制, 另一方面在继续发扬背包送贷、现场放贷的传统服务优势基础上, 加大了信用社服务联网和业务拓展等创新工作力度, 大大增强了对成都“三农”的服务功能, 赢得了“零距离”支农的好口碑。

2.成立政策性投资公司, “三农”投融资新平台成形。

成都市政府先后出资成立了农业发展投资公司、小城镇建设投资公司等政策性投资 (担保) 公司, 成都各区县也在陆续成立类似的公司与之对接。主要通过“打捆”使用财政支农资金和政府其他涉农资 (基) 金, 对“三农”给予贷款贴息、委托贷款、担保贷款、直接贷款、入股注资等多种方式, 为“三农”发展搭建了融资平台, 引导大量金融资源投入“三农”。

3.放宽农村金融市场准入, 农村金融供给增加。

成都市积极贯彻银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》, 从机构种类、资本限制等方面, 大幅放宽农村金融机构的准入政策。村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等一些运行机制灵活的新型金融机构开始成立。

4.主动引进商业保险公司, 农业保险试点逐步开展。

成都市近年来正在积极地开展政策性农业保险的试点工作, 充分利用中央财政的政策性农业保险保费补贴, 促使全市政策性农险支持范围由玉米、大豆、水稻等传统粮食作物扩大至生猪、奶牛、烟草花卉等优势特色产业。同时, 还引进了农险经营较为成功的法国安盟保险公司, 保险范围覆盖了农民家庭财产、牲畜养殖等基本生产生活资料、农民工和农村第三产业人员的医疗等方面。

通过近年来的创新, 成都市农村金融创新取得了良好的效果, 金融服务水平和深度大幅度改善。总的来看, 主要体现在以下几个方面。

一是城乡金融体系日益完善。成都市金融机构的种类和数量在西部地区最齐全、最多。统筹城乡发展以来, 成都市城乡金融体系进一步完善, 尤其是地方金融实力的增强成为支持统筹城乡建设不可或缺的力量。新型农村金融机构设立试点继续扩展, 全市已成立了邛崃国民村镇银行、大邑交银兴民村镇银行、彭州民生村镇银行、都江堰金都村镇银行、双流诚民村镇银行5家村镇银行。成都市正在争取到所有区 (市) 县设立村镇银行, 创建各类小额贷款公司, 探索资金互助社等新的组织形式。

二是各项金融业务量持续上升。2008年, 成都市全部金融机构各项存款8317.08亿元, 比年初增加1923.83亿元, 同比增长30.09%, 比2003年提高156.64个百分点;各项贷款5409.72亿元, 比年初增加1348.51亿元, 同比增长31.33%, 比2003年提高109.04个百分点。2007年, 成都市保费收入137.52亿元, 占全省的40.95%, 同比增长39.26%, 增速高于全国平均水平。

成都市农村金融供给总体也保持增长趋势。2008年1～9月, 全市农发行、农行和农信社三家金融机构在县及县以下的经营网点835个, 涉农贷款余额506.55亿元, 比年初分别增加83.4亿元和增长19.7%。通过政府补贴、市场化运作方式, 引导和鼓励商业性保险机构从事农业保险, 2007年市区 (市) 县财政共支付政策性农险补贴保费2117.82万元, 2008年政策性农险试点实现保费收入14000余万元, 增幅54.8%。金融风险分担和补偿机制正在建立健全, 截至2008年9月, 全市已有15个区 (市) 县建立了政策性担保机构, 市工投集团对全市7个区 (市) 县政策性担保公司总共注入引导资金3500万元。

三是城乡金融差距仍然较为突出。农业资金不断流出, 城乡金融差距扩大的现状仍然没有改变。如下表所示, 2008年, 成都市城区 (五城区+高新区) 存贷比为0.71, 而郊区的存贷比为0.443, 远低于五城区。近年来, 随着商业银行不断调整经营策略, 信贷资金向大中城市、大行业、大企业和优质客户集中, 对县域经济基本采取收缩机构、人员和资金, 国有商业银行信贷支农的功能和业务量大大萎缩, 农业发展银行和邮政储蓄银行的支农信贷业务也只是处于试点阶段, 信贷支农的重任落在了农村信用社身上, 而农村信用社由于长期超负荷经营, 积累的困难和问题较多, 制约了农村信用社的发展, 难以更好的发挥信贷支农作用。

三、成都市主要金融机构改革创新实践及评价

从金融机构层面上来看, 为有效满足农村金融服务需求, 各金融机构根据自己的情况在完善金融机构体制的基础上, 开展了农村金融服务创新, 提升了农村金融服务的质量和效率。

1.商业金融机构

(1) 农业银行。

2007年全国金融工作会议确定了农业银行股份制改革坚持“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”的总体原则。农业银行制定了支持“三农”、开拓县域市场的发展战略。此后, 不断探索面向“三农”、商业运作的有效途径。在试点过程中, 针对“三农”贷款时间急、金额小、用信频、期限短的特点, 下沉经营重心, 扩大二级分行、县支行审批权限, 完善信用评级体系, 创新担保方式, 简化业务流程, 构建向“三农”业务倾斜的内部资源配置机制, 改进激励约束机制, 强化风险管理, 正逐步建立起一套有别于城市业务的信贷政策制度体系。但是, 农业银行目前正在进行股份制改革, 整体的法人治理结构仍待完善, 其在农村地区的分支机构经营机制的建立健全仍需一段时间。并且农业银行在农村地区提供金融服务不具备比较优势, 其业务活动往往无法适应小农经济, 也无法解决因严重的信息不对称而带来的高风险和巨额成本等问题。中国缺少的是贴近基层的中小金融机构, 特别缺少根植于农村的微型金融组织。相对来说, 贴近农户、符合农村基本需要的“小法人”更适合服务当地。

(2) 村镇银行。

目前, 全市已经成立了五家村镇银行。邛崃国民村镇银行作为成都首家村镇银行, 成立于2007年12月28日, 注册资本5000 万元。该行由宁波鄞州农村合作银行注资1090万元, 主要股东有四川省高宇集团有限公司、四川省文君井酒业集团有限公司、中国银地城市投资有限公司等14家企业法人及7位自然人。截至今年9月, 银行已累计发放贷款1.113亿元。但是, 新型金融机构的发展也存在很多困难, 村镇银行获得的贷款客户, 基本都是被农村信用社筛选过的, 市场开拓难度及风险都较大。同时, 镇银行与农村信用社的贷款管理模式没有本质区别, 都是依赖信贷人员的经验判断, 在农村金融市场并没有明显优势。

2.政策性金融机构

(1) 农业发展银行。

农业发展银行从2004年12月开拓了金融支持三农的领域。由过去仅限于流通领域, 主要进行粮食的收购、储备等发展成为形成以粮棉油收购贷款业务为主体, 以农业产业化经营和农业农村中长期贷款业务为两翼, 以中间业务为补充的多方位、宽领域的支农格局。成都市从2004年底支持市级农业产业化龙头企业开始, 逐步扩大范围, 已经支持了众多的中小型农业企业。但是总的来看, 农业发展银行支持的企业无论从数量上还是范围上都比信用社相差太远, 企业贷款只是其附带的职能, 并不能发挥太大作用。其定位和有效经营模式仍在探索, 建立较为完善科学的政策性金融支农机制尚需过程。

(2) 农业投资公司。

成都市政府针对农村市场主体缺乏、信用环境不佳、农村金融市场发育不健 全等瓶颈, 按照国务院“先行先试”的要求, 开创性地提出了建设农业政策性投资公司的构想。具体采取“政府注资、企业运作、滚动发展”的模式, 由政府独资设立政策性农业投资公司, 并以投资公司为载体, 财政承诺分期还款, 搭建农业产业发展和农村社会事业建设的融资平台。农业投资的成立和运作, 使农业的投入机制发生了根本转变。由拨款变为投资, 以市场配置资源取代行政审批分配。通过拓展与金融机构在现代农业信贷方面的合作, 来撬动金融和社会资金投资现代农业。这样不仅呈几何级数地放大了资金, 而且通过专家组审批和银行挑选, 通过市场发挥力量, 使那些前景好、能流转土地、带动农民多的项目能得到极需的数额巨大的资金, 从而起到了财政资金四两拨千斤的作用。但是, 其作用的有效发挥并促使更多地资金支持农业更有赖于各项配套措施的完善。需要进一步完善农业投融资宏观调控体系, 改革不合理的农业投资决策、管理体制, 建立有利于发挥市场机制作用, 直接调控和间接调控有机结合, 综合运用行政、经济、法律手段并以间接调控为主的投融资调控和管理体系。同时, 我国农业产业化经营还处于初步发展阶段, 龙头企业规模偏小、能力较弱, 这也需要进一步加大对龙头企业的支持力度。

3.农村合作金融机构

农村信用社是农村金融体系的主要组成部分。2003年, 为加快农村信用社改革步伐, 国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》, 确定了本轮农村信用社改革的目标是按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”的总体要求, 加快产权制度和管理体制改革, 把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股, 为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。照着这个目标, 农村信用社不断改革, 近年来资产质量明显改善, 盈利能力显著增强, 是支农投放不断增加, 支农力度明显加大。但是, 现在农村信用社省联社及派出机构与县联社之间的权责关系不够明确, 县联社作为一级法人的自主权受到了限制, 股东大会、监事会等形同虚设。而且农村信用社的激励机制、监督机制、市场退出机制等与农村信用社经营绩效息息相关的宏微观机制虽然在理论研究中受到了重视, 但在实践中落到实处还要走很长的路, 道德风险问题仍然没有得到根本解决, 不良贷款率较高也是制约信用社发展的一个重要因素。

通过近年来的不断改革和探索, 成都市农村金融状况大为改观, 金融体系日益完善, 支农资金不断增加, 服务水平逐步提高。但是, 城乡金融差距不断扩大、农村金融资金的大量外流的问题依旧存在, 农村金融市场化程度低, 金融机构竞争不足的现状仍然没有改变。只有进一步发挥好试验区“先行先试”的政策优势, 深化改革, 加快发展, 构建城乡金融互动发展平台, 形成城乡统筹、共同发展的城乡金融新格局, 通过城市金融反哺农村金融, 实现城乡金融要素的自由与合理流动, 才能为实现统筹城乡经济发展提供坚实的金融支持。

摘要：农村金融制度创新是统筹城乡和新农村建设的关键环节和重要任务。近年来, 全国统筹城乡综合配套改革试验区成都市在金融制度方面做了大量的创新, 本文在回顾和总结成都市统筹城乡中金融制度改革的基础上, 对成都市农村金融的主要创新和支农状况进行了评价。