城乡统筹视觉下的公共服务设施规划思考

城市用地的不断扩展和乡村城镇化的快速推进,使城乡地域空间的界限越来越模糊,这就需要从更广域的范围来审视区域和城市的发展,从统筹的角度进行区域与城市规划的革新。通过城市基础设施的建设来落实规划,是规划师保证规划实施的主要方法之一。然而,由于各行政主体之间缺乏协调以及城乡结构的二元性等原因,传统的基础设施建设规划存在诸多问题与矛盾。因此,有必要在城乡统筹的视角下对传统基础设施建设存在的问题进行研究,对基础设施规划的区域和城乡统筹提供指导。

1 城乡统筹的意义

基础设施建设是城市开发的强大引擎,其建设亦是保证规划实施的重要途径之一,基础设施规划亦在规划体系中处于支撑地位。然而传统的基础设施规划只注重各行政界限内小范围的系统性,而忽视大区域的协调统筹;只注重城市基础设施的配置,而忽视乡村基础设施的建设,由此造成规划实施过程中城市间的资源难以整合,不符合当前区域统筹和城乡统筹的要求。基础设施的区域统筹和城乡统筹即是以解决区域内基础设施建设的矛盾,缩小城乡基础设施的差距为目标,力求突破传统规划的视角,实现基础设施区域和城乡之间的共享,这对实现城乡经济社会协调发展,提高人民的生活水平具有极其重要的意义。基础设施城乡统筹表现为城乡基础设施的无差别性和共享性;基础设施区域统筹则要求基础设施规划能够突破行政界限的束缚,在区域范围内实现基础设施的协调和共建共享。

2 公共服务设施建设存在的问题及原因

2.1 存在的问题

(1)不同公共服务设施之间缺乏协调。过度的分散建设会造成空间上的支离破碎和用地的浪费,各种基础设施作为独立系统已经形成各自网络的同时,不同基础设施之间仍然需要统筹安排。

(2)同类基础设施内部缺乏协调。就某种基础设施而言,由于各行政主体和部门对建设的方式、时间、投资等各有意见、难以协调,容易造成恶性竞争、重复建设,甚至带来激烈的矛盾冲突。

(3)乡村基础设施建设水平低下。无论是城镇体系规划,还是城市总体规划,普遍存在着“重城市轻乡村”的现象。乡村基础设施缺乏规划,往往会自行建设,造成无序和浪费,而且其建设水平难以适应乡村快速发展的需要,使得乡村环境进一步恶化。

2.2 问题的原因

(1)基础设施规划在规划范围上没有突破行政区划的限制,难以在有效的区域层面上指导基础设施建设。

(2)规划的触角没有延伸到乡村,造成乡村基础设施建设水平低下。

(3)规划本身存在技术上和综合协调能力上的局限性。城市空间结构的有机演进,成为经济发展的强大桎梏。大多数城市总体规划和城镇体系规划是把各基础设施的专项规划成果直接或有限修改后“纳入”到自己的规划框架内,使得规划的综合协调作用降低。

(4)以行政区域为单元的地区经济利益格局是中国经济结构的一个重要特征,各个行政主体之间竞争大于协作,相互之间难以协调。

3 城乡统筹下的公共服务设施规划思考

城乡统筹要求我们将城市与乡镇作为一个整体来进行研究,因此,对于公共服务设施的布局也将城市与乡镇一并考虑,力图探索新时期城乡公共服务设施布局体系。下面就城市与乡镇两个层面对公共服务设施布局进行研究,重点研究文化、体育、中小学、医疗等几方面内容。城市层面主要针对中小城市,乡村层面重点研究中心村。

3.1 城镇公共服务设施布局

传统城市的公共服务设施一般分市级、区级、居住区(居住小区)等几个级别配置,随着时代的发展,社区形式的出现,原有的公共服务设施配套中的一些项目逐渐不能适应社会的发展。在我国当前,社区即是一种空间实体的概念,同时更是一种社会生活的组织形式。社区和我们每个居民的生活息息相关,社区的公共服务设施是当前规划应当关注的问题。城市的公共服务设施体系也应由传统的体系演变为“市级-社区级”体系,下面主要从几个方面探索“市级-社区级”公共服务设施体系。

会展中心是综合性的文化设施,具有会议、展览等多种功能,占地规模较大,资金投人也较多。目前,许多经济比较发达的中等城市都有建设会展中心的计划。我们认为,会展中心是城市的标志性建筑,应考虑选址在城市的重要位置,由于占地较大、交通组织比较复杂,一般城市均考虑选址在城市新区,用来带动新区的建设。会展中心对于提升城市的文化功能有重要意义。但我们也要看到,由于会展中心所需资金较大,一般小城市宜考虑建设规模较小的文化中心、会议中心等其他形式的文化设施,同自身的城市规模相适应。

图书馆、科技展览观、青少年宫属于传统的公共文化设施,一般城市均早有建设,大多位于旧城区,在市民心、目中已有一定的地位,对于中小城市一般考虑改建和扩建,延续一种城市文化记忆。对于条件好的城市,可考虑在保留原有设施的情况下,在新区建设新的图书馆、展览馆等设施。

影剧院也是传统的文化设施,随着市场的发展,其经营也面临挑战。我们研究认为,对于一般的中小城市来讲,影剧院仍然是一项不可缺少的文化设施,通过改建和扩建,提高其标准和档次是当务之急。

社区级文化设施主要为居民日常休闲、娱乐服务。一般包括社区老年活动中心、文化站、棋牌室等。应根据社区规模的大小灵活布置。新建小区应统一配套,对于旧区考虑在以居委会为中心设置。此外,随着市场经济的发展,咖啡厅、酒吧、茶室等有很大发展,虽然其主要以赢利为目的,与我们传统意义上的公共服务设施概念有所不同,但却在社会生活中发挥着重要作用。规划应该对这些设施的布局有所考虑,作为一种补充将其纳入到文化服务设施体系中去,加强对这些项目的引导,更好地为社会服务。

3.2 体育设施布局

市级体育设施主要考虑用于专业训练、比赛需要的体育场馆,同时兼顾考虑大型演出的需要。中等城市一般可考虑建设新的市级体育中心,包括体育观、训练馆、体育场等。建议小城市、小城镇原则上在原有设施基础上改造。对于城市中一些原有比赛用的体育场馆,建议保留,作为群众性体育活动场所。

社区级体育设施主要考虑全面健身的需要。首先要充分利用中小学的体育设施,建议中小学的体育场馆在节假日对外开放,有偿使用;其次,有效利用原有的专业体育场馆;第三,在各级公园开设体育健身角,有条件的城市可建设体育公园;第四,在小区、广场、街头绿地设置健身设施,有条件的小区可设置健身房,方便居民锻炼。

3.3 中小学布局

根据教育改革的精神,一般分为高中教育和义务教育两个阶段。我们在城乡统筹中重点考虑的是义务教育阶段中小学的布局。

根据教育部的相关要求。规划不但要按人口规模的要求安排相应的中小学的数量,还要按教育部的有关义务教育要求,合理确定中小学的规模。对于原有规模较小的中小学,要考虑扩建或搬迁。

此外,随着经济的发展,外来人口子女的教育问题必须引起重视。在外来人口较多的地区,应考虑安排外来人口子弟学校。在社区层次,重视社会教育问题,为成人的继续教育提供方便,具体形式可考虑以社会办学为主。

3.4 医疗服务设施布局

根据医疗改革的精神,努力建立“市级医院——卫生院——社区医院——村卫生保健站”的城乡医疗设施布局体系。完善社区卫生服务体系,实现“大病进医院、小病在社区、保健进家庭”的医疗服务新模式。

我们将市级医院、卫生院纳人市级医疗服务设施,市级医院一般为综合性医院,为全市的城乡居民服务,对于用地规模较小的,应考虑迁建。卫生院根据其服务人口的规模,又可分为中心卫生院和一般卫生院。目前在这一层次由于各城市的实际情况不同,卫生院的规模也差异很大,今后主要考虑统一卫生院的标准。

社区医院是目前比较薄弱的环节,如何发挥社区医院的作用,是今后要进一步研究的问题。提高社区医院的医疗水平,增加其保健服务的功能是社区医院的发展方向。社区医院在布局上应结合社区中心统一布局。

此外,一些专科医院和特殊功能的医院在规划中也要统筹考虑,如:急救中心、妇幼保健医院、传染病医院、中医院、精神病医院等。条件较好的城市可考虑建设疾病控制中心。

3.5 市场布局

为了便于研究,我们把市场分为专业市场和农贸市场。专业市场一般和一个城市的主要工业产业和物流业联系紧密。例如浙江省有全国知名的袜业市场、鞋革市场、领带市场等,都和当地的特色产业紧密相关。因此,我们在研究中将专业市场纳人“市级”范畴。专业市场的布局具有很大的灵活性,既要考虑交通条件的便利程度,又要考虑产品的生产和加工特点以及当地的习惯等多种因素。单纯从空间布局的角度规划市场往往是一相情愿,最终会失败。例如:浙江某地根据当地帽业特色产业,规划建设帽业市场,建成后却十分冷清。究其原因,主要和当地帽业生产、销售的家庭化特点有关。帽业生产因为所需设备对场地要求较小,当地生产规模不大,因此主要采用家庭化生产方式。每个家庭一般将住宅底层的门面作为销售门市,后宅作为生产厂房。由于进人市场需要交纳租金和一些其他费用,因此不愿进入建设好的市场。从这个例子我们可以看出,虽然当地这种生产方式存在安全性、规模效益差等不少问题,但在特定的历史时期,这种民营经济却是当地经济的基础,在相当长的时间内必然会存在。规划建设市场的出发点很好,也符合未来发展的需要,但没有获得预期效果。因此,对于专业市场的布局,应该综合考虑生产特点、销售习惯、产业积聚的程度、交通便利程度、周边的条件等多种因素。此外还要把握建设的时机,加强宣传与引导。

对于农贸市场(菜市场),我们把其纳人“社区级”范畴。在布局上,把方便居民放在第一位,根据社区规模,合理布局。对于现状的市场,位置不合理的考虑搬迁,规模太小的考虑改建、扩建。未来,对于农贸市场的具体形式,要积极推广“农加超”模式(即在农贸市场中增设超市)。逐步改变农贸市场的经营模式。“农加超”没有把经营户赶出市场,使经营户仍有赖以生存的摊位、店面,也可以使市场主办者仍旧拥有稳定的租金收入。推行“农加超”模式,使个体经营户感受到超市经营模式带来的挑战,增加危机感,提高对现代物流方式的认识。我们认为,“农加超”模式在中小城市具有推广意义;“农改超”则需要在实践中进一步探索。

3.6 中心村公共服务设施布局

目前,中心村的规划对于农村新的居民点布局采用集中布置形式。结合居民点的具体布置情况,一般中心村可结合居住组团的绿地或小广场,布置文化娱乐设施和体育设施。规模较大的中心村可围绕灯光球场布置文化体育设施,形成村文体中心。

中心村的医疗卫生设施为村卫生院,目前普遍存在设施老化、环境较差的问题。未来主要考虑在原有基础上更新设备、改善就医环境,提高服务水平。

摘要：本文基于笔者多年的工作经验,首先从宏观上分析探讨了城乡基础设施存在问题和进行城乡统筹的意义,分析了问题的原因,而后笔者从微观着手,基于笔者的项目经验,从六个方面具体给出了进行城乡统筹下的公共服务设施规划的具体操作方法,全文从宏观到微观,既有理论基础,也给出了具体的操作方法,相信对从事相关工作的同行有着重要的参考价值和借鉴意义。

关键词：城乡统筹,公共服务设施