农村土地改革论文土地改革论文：城乡统筹发展与土地利用

农村土地改革论文土地改革论文：城乡统筹发展与土地利用（精选8篇）

篇1：农村土地改革论文土地改革论文：城乡统筹发展与土地利用

农村土地改革论文土地改革论文：

城乡统筹发展与土地利用

摘要：城乡统筹发展的核心问题是土地利用，土地利用应该按功能划分而不应该按国有和集体所有的“身份”划分，使得同功能同权同地同价。建立城乡统一的土地市场有助于城乡资本、技术、信息、土地要素的合理配置，为城市发展提供空间为农村发展提供资金，真正达到城乡统筹发展，实现帕累托改进。论文还对如何实现城乡统筹土地制度改进提出了政策性建议。

关键词：城乡统筹；土地利用；农村土地市场 1背景

中国的改革始于1978年农村土地制度改革，但农村土地制度改革仅限于原始生产力的解放（家庭承包制的小农经济），没有运用现代市场经济基本工具——资本和市场。我国未来的发展要经历完成工业化和城市化，最终实现现代化。农村的发展关系到社会和谐、中国经济持续发展问题，消除二元经济结构实现城乡统筹发展则是未来发展的必由之路。城市土地制度改革为城市发展发挥了巨大作用，目前城市土地基本建立了完善的产权制度和管理制度，但农村土地制度却很不完善，不适应现代社会经济的要求，落后于生产力发展水平，因此要实现城乡统筹就必须打破土地二元结构，实现十七届三中全会提出的建立城乡统一的土地市场，实现城乡土地统一登记。当前农村土地明显存在以下不足：一是土地的权能不完整，二是土地市场缺失，三是土地管理制度不健全。要扩大内需、刺激经济、提高农村的消费能力，必须回到农村土地这一基本生产要素、农民生活保障基础、农户最大财产的基础上，改革现行农村土地制度，使之利用与配置符合社会主义市场经济发展的需求。

2城乡统筹发展中的土地利用

2.1要用系统和综合的视角看待和研究土地问题

土地问题并不是限于土地本身，同时也是社会问题，甚至是政治层面和制度层面的问题。土地是社会经济的子系统，应该置于社会经济大系统的视角下看待和研究土地问题，这就要求要摆脱传统的就“土地论土地”的简单思维，应该通过系统和综合的视角来对待土地管理和土地利用问题，这些问题概括起来应主要包括这四个主要方面：一是人和土地结合的问题；二是资本和土地结合的问题；三是技术和土地结合的问题；四是制度与土地结合。而且土地、资本、技术、人力、制度如何更好地相互融合，促进发展也是发展经济学关注的核心问题，也是世界发展经济体普遍需要不断研究和探索解决的重大发展问题，是中国未来发展或者下一步发展必须要解决的问题。通过建立一种公平的土地制度，使之有利于土地资源充分利用和劳动生产率的提高，通过构建适合我国经济特点的土地产权制度使之符合市场经济要求，与资本结合，通过管理制度创新使农村土地有序利用、有序流动、有序组合。

目前就我国生产要素而言，劳动力、技术可以自由流动，资本市场也不断建立与完善，在符合国家相关法律法规下，也是可以自由流动的，相比而言农村土地的流动性则明显不足。城市经济经过改革开放30年，城市土地已经和我国经济制度的发展基本相匹配并且不断得到优化，而农村土地改革方面虽然也取得了巨大的成就但与经济发展的要求还有差距，与之配套的相关制度稍显滞后甚至是缺位。

2.2依土地属性和功能不同确定土地利用

土地和资本是现代经济社会发展所不可或缺的重要生产要素。在土地产权清晰后可以变成土地资产，土地资产还能够进入市场，不断加深与资本的结合，就变成了资本。土地本身不可流动，但是土地资本是可以流动的，通过制度完善和创新来打通他们之间的转换通道，这样也能促进打开城乡统筹发展的屏障，促进城乡统筹发展。

就农村土地而言具有经济属性、社会属性和自然属性，这些属性依土地用途的不同其功能有所侧重。从经济属性讲，土地是有价的，并且要通过市场配置不断促进提高土地利用效益，它还可以通过资产定价进行交换，通过资本结合进行流通，如何实现农村土地经济价值，从而激活这一巨大的“沉淀资本”①是今后研究的重要课题。从社会属性讲，土地利用一方面要保证土地使用者之间的公平，另一方面还能发挥使社会稳定的保障功能。而土地的自然属性则是由于土地具有自然生产能力，要求我们珍惜土地特别是耕地、生态用地，使我们子孙后代能够永续利用土地资源，以保障国家粮食安全、生态安全。

综上，农村土地应该依规划用途发挥其综合功能，不能简单割裂农村与城市土地利用。

3城乡统筹发展中几种土地利用关系

这里主要探讨城乡土地关系、土地与公共产品提供的关系、土地配置与产业发展的关系等几方面内容。对于城乡土地经济关系而言，笔者认为它们经历了三个阶段：第一阶段——原始积累阶段：农村土地作为城市发展原始积累的基础，为城市扩张提供“取之不尽”的原始资源，通过级差收益为城市建设提供资金，这期间土地利用的特点必定是粗放式的，城市蔓延，土地资源耗竭，由于土地资源的有限性，蔓延式发展无法实现可持续发展，必然受到摒弃；第二阶段——集约节约阶段：随着经济发展，城乡差距扩大，土地取得成本上升，城乡之间为土地级差收益分配展开争夺，城乡矛盾突出，社会成本增加，伴随产业调整和城市功能定位明确，客观要求不断提高土地集约利用水平和配置效率；第三阶段——城市理性增长阶段，“地尽其力，人尽其才”，根据土地特性和国家的发展战略处理好城乡之间的人与地、人与人关系。因此城市经济增长发展到一定程度客观上要求实现城乡统筹和理性增长，城乡统筹并非是农民进城，而应该是双向的，城市的功能和产业也可以适度分散到农村地区，促进农村土地的合理配置，促进整个经济社会发展，这在国外是有可资借鉴的经验的。②

笔者研究表明，城市边界扩张、GDP增长与土地出让金关联度很高，但随着经济发展、城市化进程变缓存在拐点，即城市增长对土地出让金的依赖度是随着经济发展和城市化进程有降低的趋势，城市经济对土地出让金的依赖程度下降到一定程度的时候产业必须及时升级，如果不及时升级城市的后续就没有动力。正因为这样，我国土地的配置要符合整个经济规律，否则我们城市发展到一定阶段肯定会走向衰败。农村土地与公共物品提供，应该逐步建立完善农村社会保障体系，将农村土地的保障功能置换出来，强化土地资产、资本功能，促进土地流动和交易。

农村土地与产业发展，集体土地从功能而言并不等于一定都是农用，农村可以有集体建设用地甚至集体产业用地，但需要建立科学严格的规划管理制度,保证集体建设或产业发展规范有序。总的来说，不要把土地人为分为农村与城市，而应该按照科学规划和产业布局，将土地分为农业和其他产业用地，按用途管理土地（宜农则农、宜工则工）而不是按城乡管理（按“身份”有歧视之嫌）。通过产业规划布局，将农村建设用地纳入到社会经济体系。从而打通城乡统一市场，建立城乡和谐社会，这就要求唯有从土地制度层面、管理层面上加以改革，才能真正实现城乡统筹发展，否则新农村建设容易成为一句口号。

4几个问题和思考 4.1统一城乡用地功能

按功能而言土地分为农用地（包括生态用地）和非农用地，城乡统筹就要求统一城乡用地功能，同功能土地其价格内涵应该一致，而不应该分身份——集体还是国有。这就要求统一城乡规划，协调好土地规划、社会经济发展规划、城乡规划，使每一土地用途与社会经济发展相统一、相一致，这是建立统一土地市场的基础。

4.2统一土地市场

建立城乡统一的土地市场的基础一是产权，没有产权就没有市场，建立集体土地使用权与国有土地使用权相同权能的使用权市场，即“同地同权同价”。二是信息，没有充分信息的提供也没有市场。第三是服务，政府要提供公共服务包括法律的援助，对产权人予以保护和对纠纷的处理，包括中介机构，评估咨询服务等等，建立一套和城市一样的农村土地市场所需要的服务体系。第四是市场平台，没有交易的平台，没有市场的平台不行。第五是增值收益分配机制。因为土地的增值并不能完全归于农民，这是整个社会经济发展产生的，集体土地所有者和使用者应有的收益是留给他的，而公众或者社会产生的一些增值也应该反馈到社会上，这样才能达到一定的公平性。这样就需要合理城乡统一土地市场税收制度，政府通过土地税加以调节，建立耕地保护利益平衡机制。

4.3农村土地市场与土地金融结合

农村基础设施投入，现代农业投入，资产资本化，工业化、城市化之间的互动，实际上离不开资金。要引入资金必须有相匹配的要素，农村最大的匹配要素就是土地，应该促进土地和资本的对接，这一方面是制度问题（法律规定农村土地不许抵押、直接进入市场交易等）；另一方面是管理问题，即便允许农地流转但并没有相关的市场与管理办法（细则）。

随着中央扩大内需积极财政政策的实施，农村基础实施投入将不断增加，如何将这些投资发挥更大杠杆作用，从而激活农村经济发展，关键是使农村土地增值，使农村不动产增值，这些增值就是靠土地功能的划定而释放出来。通过农村区域承担城市一些功能及土地制度变革促使城乡之间真正的主动“握手”，而不是一种单向的活动（征地），是双向的需要。城市为农村提供技术、资金、人才，农村为城市提供发展空间，唯有这样才能真正实现城乡统筹发展。如果还是单向的，就会造成各种各样的矛盾和发展悬殊。

毫无疑问这种改革要符合“帕累托改进”，通过城乡间的技术、资本、土地、管理的充分对接，促进城乡社会经济发展，是城乡共赢完成了帕累托的改进。否则的话，只有一方受益（城市）而牺牲另一方（农村）的改革是不可持续的。

注释：①笔者简单估价，我国农村耕地和宅基地总价值户均15万元，激活这部分资产，如同城市住房制度改革一样使城市居民拥有资产量大增，从而刺激了城市经济增长。

②德国巴伐利亚州60%居民和产业分布在乡村，当然有许多优惠政策予以鼓励，如税收政策等。

篇2：农村土地改革论文土地改革论文：城乡统筹发展与土地利用

推进城乡统筹发展的意见

吉政发〔２０１２〕１１号

各市（州）人民政府，长白山管委会，各县（市）人民政府，省政府各厅委办、各直属机构：

为深入贯彻落实 《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发 〔２０１０〕４７号）精神，结合我省实际，就加强全省农村土地整治、推进城乡统筹发展提出以下意见：

一、指导思想

以科学发展观为统领，深入贯彻落实党和国家关于农业、农村工作的决策部署，立足我省实际，以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，实施田、水、路、林、村综合整治，增加耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产和农民生活条件，推进农业现代化和新农村建设，促进城乡统筹发展。

二、基本原则

（一）统筹规划，综合整治。依据土地利用总体规划和土地整治规划，按照 “全域规划，全域设计，全域整治”的要求，因地制宜，优化配置水土资源，合理安排土地整治任务和时序，充分依托现有水利、交通、农业等基础条件，重点向粮食主产区、基本农田保护示范区、现代农业示范区、增地增产潜力大的地区倾斜，统筹推进农用地、建设用地和未利用地的综合整治。

（二）政府主导，部门联动。以市（州）、县（市、区）政府为主导，建立国土资源、财政、发展改革、农业、林业、水利、交通运输、规划建设、环保、监察、审计、农业综合开发等部门的协调联动工作机制，合力推进农村土地整治。土地整治项目所在县（市、区）、市（州）政府为项目实施主体，负责项目具体实施管理工作，切实抓好项目前期论证、勘测、规划设计、招投标、实施管理、竣工初验等工作，对项目投资及工程建设质量负全责。市（州）级政府负责落实本地区土地整治任务目标，负责项目监督检查和绩效考核工作。

（三）健全制度，规范运作。进一步建立健全土地整治相关制度和技术体系，规范可行性研究、勘测、设计、招标代理、监理、决算审计等中介机构从业行为，对中介机构实行登记备案管理，相关单位通过公开选定的方式确定，具体确定办法由省国土资源管理部门制定。严格执行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、公告制、报告备案制和审计制，落实政府绩效考核问责制，规范行业管理，加强土地整治全程监管，确保土地整治工作规范开展。

（四）尊重民愿，维护权益。始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，在土地整治方式、拆旧建新等方面提供多种选择，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。做到整治前群众同意、整治中群众参与、整治后群众满意，使农民群众真正享受到农村土地整治带来的好处和实惠。

三、目标任务

（一）总体目标。以大规模建设旱涝保收的高标准基本农田为重点，大力推进农用地整治；以严格规范城乡建设用地增减挂钩为前提，稳妥推进村庄整治；以集约节约、合理利用土地和改善生态环境为目的，加快推进土地复垦；以加大科技支撑、健全制度规范、强化项目监管为手段，逐步建立完善的土地整治保障体系。

（二）近期目标。到２０１５年，完成土地综合整治１６００万亩，建设高标准基本农田１２５０万亩，新增耕地２７５万亩，提高粮食产能４３亿斤，集约投入土地整治资金１６０亿元。稳妥推进城乡建设用地增减挂钩试点工作。基本建立较为完善的土地整治制度和技术标准体系。

（三）远期目标。到２０２０年，完成土地综合整治３３００万亩，建设高标准基本农田２５００万亩，新增耕地３００万亩以上，提高粮食产能６０亿斤；完成我省新一轮土地利用总体规划确定的农村建设用地整治挖潜任务，集约投入土地整治资金２８５亿元，建成一批功能齐全、设施完善，一、二、三产业协调发展的城镇和中心社区，使全省四分之一的村庄得到系统的改造，农村生产生活条件有大的改善，农村面貌有大的改观。全面实现土地整治工作信息化、网络化管理，建立较为完善的项目动态监管体系。

四、重点工作

（一）科学编制土地整治规划。各地要结合新一轮土地利用总体规划的修编，以第二次土地调查成果为基础，认真编制土地整治规划。要与乡（镇）土地利用总体规划和乡（镇）、村规划相协调，与经济社会发展、农业发展、交通发展、农村文化教育、农村医疗卫生、城乡建设、农田水利建设、生态建设等规划紧密衔接，依据土地利用总体规划确定的耕地保护目标，以农田整治为基本任务，以优化城乡用地布局为方向，以节约集约利用土地为核心，以增加耕地和推进新农村建设为重点，合理安排土地整治的规模、布局和时序。依据县（市）镇村体系规划，积极引导村庄布局合理调整，形成中心镇、一般乡镇、中心村、一般基层村、特色自然村等 “重点突出、梯次合理、特色鲜明、相互衔接”的村庄布局体系。同时，土地整治规划要依据土地利用总体规划安排生产建设活动损毁土地的复垦计划，并落实历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦规划。土地整治规划经市（州）、县（市）政府审核同意后，报省国土资源厅批准。

（二）大力开展农田整治。紧密结合国家新增千亿斤粮食产能规划和我省粮食发展目标，规划实施农村土地整治重大工程和示范建设。按照集中连片、增加耕地数量、提高耕地质量、强化设施配套、建设高标准基本农田的要求，科学安排农田整治区域。积极发展节水灌溉农业，大力推广设施农业，提高道路硬化标准，加强农田防护林网建设，改善农业生态环境，促进耕地规模经营。通过项目实施，做到田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排，建成一批旱涝保收、高产稳产的基本农田。各级农业部门要做好耕地地力调查评价，采取有效措施提升耕地质量；国土资源部门要充分利用农用地分等成果，抓好耕地质量等级监测工作，进一步健全耕地质量保障体系，确保全省耕地数量不减少、质量有提高。

（三）稳妥推进村庄整治。根据各地经济发展状况，依据乡（镇）、村规划，结合新农村建设，因地制宜、分门别类地推进村庄建设用地整治。根据村庄经济条件、居民点布局实际情况，实施迁村并点和旧村改造。通过村庄整治，使项目区村容村貌明显改观，农民人居生态环境和生活条件明显改善，土地利用效率明显提高。

（四）严格落实土地复垦责任。对于生产建设损毁土地，按照 “谁损毁、谁复垦”的原则，确定土地复垦义务人；对于历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，由县级以上政府负责组织复垦。各地、各部门要按照 《土地复垦条例》要求，完善土地复垦义务履行的约束机制、强化土地复垦的激励机制、加强土地复垦的监管工作，进一步规范土地复垦活动，做到 “新账不欠、旧账快还”。

（五）建立后期管护长效机制。土地整治项目竣工后，项目所在地政府应按照 “谁受益、谁管理”的原则，明确管护主体，落实权利义务。积极探索建立有偿使用制度，做到以收养支，有效保证工程设施的长期持续运行。建立健全项目后期管护制度，正确处理当前利益与长远利益的关系，建立土地整治效益提升的长效机制。

（六）推进土地整治制度标准建设和专项课题研究。加快推进土地整治立法，开展 《吉林省土地整治条例》起草制订工作。建立健全土地整治项目立项、实施、验收及后评价全过程管理制度和办法，开展项目可行性研究、设计、预算、招投标、实施、验收管理和土地整治相关业务规程、行业技术标准研究工作。适时开展 《吉林省土地开发整理工程建设标准》修编工作。适应经济社会发展、行业发展需要，积极开展土地整治战略和科研课题研究工作。

（七）加强土地整治信息化建设。积极稳妥地推进土地整治项目信息报备制度和土地整治综合管理信息系统建设，建立集土地整治信息发布、项目实施管理评价、相关业务监测监管和业务综合办公于一体的管理平台，全面实现土地整治业务工作信息化、网络化管理，提高土地整治项目管理和工程运行的信息化水平。

五、激励政策和措施

（一）政策和资金向土地整治区倾斜。实施土地综合整治的区域，优先安排土地整理复垦开发项目，给予专项资金支持；涉及建设用地整理，符合增减挂钩试点条件的，按照增减挂钩项目管理，优先安排城乡建设用地增减挂钩周转指标；土地整治节约的土地，优先用于村集体建设，节余指标通过增减挂钩用于其他建设的，依法办理用地手续，土地所获收益用于整理区内改善农村生产生活条件的基础设施建设，反哺乡村，促进城乡统筹发展。

（二）补充耕地指标可以有偿转让。使用新增建设用地土地有偿使用费进行土地整治增加的耕地只能用于耕地总量平衡，对使用耕地开垦费、土地复垦费、其他政府资金及社会资金进行土地整治新增加的耕地，经省国土资源管理部门批准，可作为补充耕地指标在本市（州）范围内有偿转让，用于耕地占补平衡。

六、保障措施

（一）强化组织领导。各级政府要切实加强组织领导，把农村土地整治作为一项重点工作来抓，务求取得实效。省政府成立由主管副省长任组长，国土资源、财政、发展改革、监察、农业、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、林业、审计和农业综合开发等部门负责同志为成员的省农村土地整治工作领导小组，负责农村土地整治工作重大问题的决策和协调。领导小组办公室设在省国土资源厅，负责农村土地整治日常工作。各市（州）、县（市、区）政府要充分发挥项目实施主体作用，成立相应的领导机构，切实加强组织协调和实施管理工作，建立政府主导、国土资源部门牵头、相关部门协调联动、社会广泛参与的工作机制。

（二）加大资金投入。各地要以新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、用于农业土地开发的土地出让收入以及新菜田开发建设基金等土地整治专项资金为主体，将农业综合开发、农田水利建设、地力培肥、农村公路建设、新农村建设等各部门、各行业涉农资金，进行深度整合，按照 “渠道不乱，用途不变，专账管理，统筹安排，各记其功”的原则，集中用于农村土地整治。积极鼓励和引导社会资金参与农村土地整治，拓宽土地整治资金渠道。

（三）加强队伍建设。适应土地整治工作发展新要求，全面提升土地整治机构干部队伍素质，切实增强土地整治相关业务工作、项目建设管理和长效运行能力。鼓励支持大专院校、科研院所开设土地整治专业和建设重点实验室。大力引进、培养、选拔各类管理和专业技术人才，建立人才评价、流动和激励机制，加大基层土地整治人才在职教育和继续培训力度。加强土地整治业务国内外交流与合作。

（四）严格项目管理。各级政府、各有关部门要切实加强对农村土地整治工作的实施管理和监督检查，及时研究解决土地整治工作推进中存在的问题。严格项目审批，加强土地整治相关业务全面、全程监管，确保农村土地整治工作有序开展、规范运作。各地要建立健全土地整治项目具体管理办法，防止违法、违规行为的发生，坚决杜绝以农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩为名违法违规占用耕地及擅自扩大城乡建设用地规模。

（五）抓好监管考核。把农村土地整治纳入各级政府工作目标责任考核，加强督促检查和绩效考核评价。建立土地整治项目监督、监管机制，对招投标、工程建设、资金使用等环节进行监督检查，对项目实施进行全程监督，确保工程建设质量和资金安全。对土地整治工作推进不力、土地整治资金未及时发挥应有效益、耕地保护各项目标未完全落实的市（州）、县（市、区），将严肃追究相关人员责任。

（六）强化舆论宣传。各级政府、各有关部门要通过广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，广泛宣传推进农村土地整治的重要意义、目标任务、政策措施、典型经验和做法，大力宣传各地通过农村土地整治建设高标准基本农田、优化土地利用结构、提高土地利用效率、促进城乡统筹发展的措施与成效，扩大社会影响力，提高社会认知度，营造良好的舆论氛围。

篇3：农村土地改革论文土地改革论文：城乡统筹发展与土地利用

一、农村土地产权制度改革已成为现阶段深化统筹城乡发展的突破口

近年来, 按照统筹城乡发展的战略部署, 从国家和地方层面, 都开始加大对城乡二元体制的改革力度, 继税费改革之后, 国家从2005年开始部署了包括乡镇机构改革、农村义务教育体制改革和县乡财政体制改革在内的农村综合改革;各地纷纷出台政策, 对二元体制的核心户籍制度进行改革, 可以说传统二元体制的核心已被打破。然而, 土地制度方面的城乡差异仍然严重制约着统筹城乡发展, 主要表现在以下三方面:

1.农村土地产权不明晰, 制约了要素在城乡间的自由流动

我国《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》都明确规定农村土地属于集体所有, 但对于究竟谁是“集体所有”的代表, 界定不明确, 《宪法》笼统界定为集体所有, 《民法通则》界定为乡 (镇) 、村两级所有, 《农业法》和《土地管理法》则界定为乡 (镇) 、村或村内集体经济组织。在这种规定之下, 造成具体土地所有权归属于谁、由谁行使相应的权利、权利内涵包括什么都模糊不清。 (1) 在此基础上, 从属于土地制度上的农村土地、房屋、林木等产权不清, 权属不明, 加之产权交易的市场和平台缺失, 农民向城镇迁移所需的资本、资产和资金被禁锢在土地上, 市场经济条件下最重要的生产要素土地和人被完全禁锢在农村里。

2.行政主导的土地征用制度, 对城市化进程造成了一定扭曲

现行的土地征用制度主要是先将农村集体土地征收征用为国有土地, 再由国土资源和相关政府部门进行运作, 包括划拨、协议转让、招拍挂等。农村土地要进行工商业开发和城市公共设施建设必须经过国有化的征用过程, 人口、土地都不能在城乡间双向的自由流动, 从而事实上排除了乡村自发进行城市化的可能, 城市化只能在政府指定的区域内进行。通过征地制度形成的行政主导城市化造成了资源倾斜和过度集中, 小城市的资源被大城市吸走, 这使得目前中国的城市结构向大城市过渡倾斜, 例如北京、上海。

3.严格的农地用途管制制度对农民利益造成了一定损害

我国《土地管理法》第四条规定:“国家实行土地用途管制制度”。在实施过程中, 土地管制实际上对农民利益造成了一定的损害。第一, 在城市化进程中, 农民无权根据市场需求对自身的土地进行处置, 而政府征用土地的补偿低于市场价格, 实际上形成了新的价格剪刀差;第二, 为确保粮食安全, 国家实行了基本农田保护制度。粮食安全既有国民经济系统的经济特性, 也有保障公民基本生存权利的政治特性, 更有国家经济安全的战略特性, 但是政府通过财政给予了全额保障, 而农民却未获得相应的补偿。

在上述三方面中, 农村土地产权不明晰是其中最基础、最核心的问题, 正是由于缺乏明晰的农村土地产权导致了在土地征用中农民缺乏与征地机构之间的议价能力, 也正是由于缺乏明晰的农村土地产权导致了农民所承担的基本农田保护职责难以得到相应的补偿。因此, 农村土地产权制度改革已成为现阶段深化统筹城乡发展的突破口。

二、地方探索:成都市农村土地产权制度改革实践

作为全国统筹城乡综合配套改革试验区, 成都于2008年1月1日出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见 (试行) 》, 在全市实施农村土地产权制度改革, 对建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度作出了有益探索。

1.主要作法

一是开展土地实测, 推进确权颁证, 明确农村土地的权属关系。通过对农户土地、房屋、林权的调查、测量及公示等一系列环节, 明确农村集体建设用地、农用地、房屋所有权以及集体建设用地使用权、农用地承包经营权, 并颁发相应权证。此次确权颁证不仅使集体对农地所有权得到明晰, 而且也对农地使用权的完整性进行了全面梳理, 包括集体经济组织和集体组织成员的重新界定、承包权的长期固化和宅基地确权的洗牌。 (2)

二是建立城乡一体的土地交易平台, 为农村土地产权流转打造平台。2008年10月, 成都市在全国率先成立农村产权交易所。主要职能是开展集体林权、土地承包经营权、农村房屋产权、农村经济组织股权等产权流转和农业产业化项目投融资服务, 具体交易业务指导由市国土部门负责。各区 (市) 县在加快推进产权改革工作的同时, 进一步完善农村产权流转平台建设, 建立了农村产权交易分所, 在乡镇 (涉农街道) 建立了农村产权交易服务站, 制订出台了农村产权流转交易的程序以及相关办法。

三是完善耕地保护机制, 创新城市反哺农村的体制机制。第一, 建立耕地保护基金。市县两级各按50%比例共同筹集保护基金, 主要由土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税构成, 不足部分由市财政兜底, 主要用于履行了耕地保护责任的农民个人养老保险补贴和村组集体经济组织现金补贴。补贴标准根据耕地质量和综合生产能力不同, 实行分类保护与补贴, 并根据经济发展和基金运作情况适时调整。第二, 健全耕地保护体系。建立有机联系、相互补充的耕地保护“五项机制”, 即土地利用规划对耕地保护的管控机制, 耕地保护基金对耕地保护的补偿机制, 土地整治对耕地保护的补充机制, 节约集约用地对耕地保护的保障机制, 土地执法监察对耕地保护的监督机制。

四是成立农村产权流转担保股份有限公司, 为促进农村土地资本化创造条件。加快建立健全农村产权流转中介服务、信息平台、风险补偿和纠纷调处机制等配套服务, 在维护交易双方合法利益前提下, 努力推动农村产权顺畅流转。都江堰、彭州、崇州、邛崃、大邑五个重灾县 (市) 成立了农村产权流转担保有限责任公司, 为农户灾后自建住房提供贷款担保, 利用集体建设用地引入社会资金参与联建, 加快了农村产权流转步伐。

2.成效及局限

从成都实施农村土地产权制度改革的效果来看, 农村土地产权制度改革对统筹城乡发展的促进作用已有所显现。第一, 农民清晰并且获得了相应的财产权力, 为其成为市场主体进行选择奠定了基础, 对促进人口、土地等要素在城乡间自由流动创造了条件。第二, 增强了农民对地权稳定性的预期。大部分理论研究均表明, 地权不稳定是制约农民对土地进行投资和实现土地流转的主要因素, (3) 增强农民对地权稳定性的预期有利于农村土地流转, 使土地经营走向规模化, 加速农业现代化的进程。对成都市温江区和大邑县的农户问卷调查显示: (4) 二轮承包至今当地的大部分承包地都因为人口变动等原因进行了调整, 而52%的农民认为确权颁证后土地就不会再调整了, 并且70%的农户认为土地确权后他们的土地会经营的更好。第三, 搭建了产权交易的平台, 为土地流动奠定了基础。对成都市温江区和大邑县的农户问卷调查显示:81%的农户都希望自己的土地能通过使用权流转实现规模化经营, 而产权交易平台将有助于其土地使用权流转。第四, 提升了农民主体地位, 增强了农民民主意识。一方面产权制度改革过程本身就是一个民主化的过程, 包括确权中争议的裁决等都是通过村级议事会 (5) 等民主过程产生;另一方面农村产权制度改革的结果, 即明晰了产权界定, 本身就是民主的内容。

但同时, 由于农村土地相关法律法规限制, 农村土地流转依然面临诸多制度性障碍, 使得地方层面实施农村土地产权制度改革难以完全达到预期效果。第一, 《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等法律都对土地流转有一定限制。尽管确定了土地承包经营权的永久权益, 但对宅基地权益期限的界定不明确;对土地使用范围和流转对象进行了严格限制。按照现行《土地管理法》规定, 集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或者建住房, 而集体建设用地向本村镇以外的企业和个人流转则不被允许;农村土地使用权不能抵押。第二, 土地流转缺乏保障农民利益的流转分配机制。如现行的征地制度, 由于国家垄断土地一级市场造成过低的征地补偿标准, 而农民没有法律许可的“议价权”, 对于土地在城市市场所产生的增值收益农村土地所有者和使用者也不能参与分配。

三、结论及建议

农村土地产权制度改革的目的实质上即是对农村土地的这些权利中国家、集体和个人的边界和责任进行界定, 为产权交易和降低交易成本创造条件。这不仅涉及到农民个体、地方政府, 更多地还涉及到国家相应的制度安排。以地方政府为主体实施的农村土地产权制度改革, 虽然在一定程度、一定范围明确了集体、个人的权利边界和责任, 在一定程度、一定范围促进了城乡要素流动, 但是, 国家层面的制度安排仍居于主导。因此, 在统筹城乡中推进农村土地产权制度改革也同样必须由国家和地方共同推进, 国家层面应明确改革的总体导向和底线, 而地方层面则通过操作层面的机制创新推进改革目标的实现。

1.国家层面的改革:以增强资源配置功能为导向

第一, 推进农村土地确权登记。

严格区分农村土地所有权和使用权, 审慎灵活地推进农村土地确权登记颁证, 同时配套完善《农村土地承包法》和《物权法》, 增强农村土地的商品性, 赋予农村土地使用权物权法律地位, 为农村土地使用权实现市场化流转奠定基础。

第二, 加强对农村土地流转的立法。

在立法上, 允许通过抵押等进行土地流转。除了转让、转包、互换、入股、代耕、租赁 (包括反租倒包) 等流转形式外, 还应允许抵押、买卖、拍卖农村土地使用权, 同时应当对农村土地使用权流转的主体和条件加以适当的限制, 针对客体的不同制定不同的流转程序, 设计不同的利益分配方案。

第三, 明确征地制度改革的方向和要求。

严格界定公益性用地和经营性用地, 逐步缩小征地范围, 完善征地补偿机制。建议从国家层面规定政府征收、征用补偿必须根据独立的中介机构作出的评估, 征收、征用方与被征收、征用方应签订补偿合同;规定保证被征收、征用人得到安置的条件不低于安置前, 同时明确政府在拆迁中应当承担的法律责任。

2.地方层面的改革:制度框架下的机制创新

第一, 发挥群众主体作用创新农村土地确权登记实施办法。

根据成都市农村土地产权制度改革的经验来看, 在全面完成实测的基础上, 应将农村产权改革的政策和面临的突出问题交给群众, 充分发挥群众主体作用, 解决矛盾和问题。具体工作中, 一是要把确权登记的各项政策原原本本地交给群众, 尤其应将保持承包关系长久不变等政策, 以及这些政策与农民长远发展的利益关系, 原原本本地向群众作好宣传解释。二是要把确权登记的参与权、决策权和监督权交给群众, 通过召开村民大会或村民代表大会, 将历史遗留问题尤其是人地矛盾最突出的问题交给群众讨论, 根据绝大多数群众意见和民主协商的方式加以解决。

第二, 搭建信息充分、保障得力的农村土地流转平台。

信息不对称和流转中双方利益难以保障是当前制约农村土地流转的重要因素, 而这两方面都是需要地方层面通过加强政府服务来进行完善的。一是要建立农村产权交易的有形平台, 完善交易系统和信息服务平台。二是积极培育产权交易非利害冲突第三方组织。鼓励发展为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、纠纷调处等服务的中介组织, 培育农村土地经纪人或经纪公司, 完善中介服务体系, 促进土地流转高效、公开、公正地进行。

注释

1 陈家泽:土地资本化的制度障碍与改革路径, 《财经科学》, 2008年第3期。

2 陈伯君、邓立新、余梦秋、杜兴端:成都农村土地产权制度改革与农民增收关系的实证分析, 《探索》, 2009年第3期。

3 赵 阳:《共有与私用:中国农地产权制度的经济学分析》, 生活·读书·新知三联书店, 2007年。

4 调查数据来源于成都市经济发展研究院于2009年5月对大邑县金星镇白岩村和温江区寿安镇东岳村农户实施的问卷调查, 下同。

篇4：农村土地改革论文土地改革论文：城乡统筹发展与土地利用

关键词 城乡统筹；农村土地管理；农村经济

中图分类号：F323.211 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2016）12--02

在我国社会主义现代化建设的进程中，农村和城市具有相互依存、相互联系、相互促进的关系，打破城乡二元结构、缩小城乡差距、实现统筹发展，是社会经济健康、可持续发展的内在要求。而在城乡统筹发展的进程中，土地资源的合理规划、利用和管理是其中的重要内容。土地是农民生产和生活的基本资料，只有正确处理好城乡统筹发展中的土地管理问题，才能更好地解决“三农”问题，持续增加农民收入和提升城镇化水平。

1 当前农村土地管理中存在的主要问题

1.1 农村土地征收和补偿制度不完善

近年来，随着我国城市建设和工业发展用地需求的不断增长，大量农村土地需要转变为城市建设用地，同时也产生了大量的失地农民。但是，由于全国各地对于农民土地征收与补偿制度没有一个统一的标准，城乡土地征用的补偿标准存在很大差异，很多农民土地被征收后得不到有效补偿，在很大程度上侵犯了农民群众的土地权益，农民在丧失土地资源后，在就业、医疗、养老等方面也无法得到有效保障，从而产生了很多危害农村经济发展和社会稳定的情况[1]。

1.2 集体土地产权与管理权不清晰

目前，我国的农村土地多是集体所有制性质，农民在土地上享有经营权，却没有所有权，这就容易造成农村土地产权以及管理权限划分上的混乱，市场主体更是难以发挥积极的配置作用。在现有条件下，农村土地受制于政策法规的限制，土地流转主要集中在村集体经济组织内部，城市进入障碍较多，有时甚至会因个别人的意愿而影响农村土地流转的效率和效益。此外，由于集体土地产权的不清晰，存在农业、林业、畜牧业等多部门多头管理的情况，农村土地管理越位以及土地管理缺失的情况大有存在，在很大程度上限制了农村土地的统一整理和合理流转，这必然会影响到城乡统筹发展进程中土地资源的管理效率。

1.3 土地分散经营的生产效率低

目前，我国基本还是沿用过去农村土地家庭承包责任制的生产模式。在过去很长一段时间，虽然有效调动了农民的生产积极性，在农民增收、农业增产等方面发挥了积极作用。但是，随着现代农业发展和机械化水平的提高，以家庭联产承包责任制为核心的农村生产经营体制的制度优势在不断弱化。由于土地经营的过度分散，限制了农村土地的集约化生产和机械化作业。此外，由于农业土地分层经营的经济效益偏低，所以很多农民不愿意投入过多资金和精力，农业技术的推广也会存在很大限制，这都会影响农村土地生产效率的提升。

2 基于城乡统筹发展的农村土地管理对策

2.1 加强土地流转管理，规范土地流转程序

为了实现城乡统筹发展，对土地管理制度进行改革是必然选择。建立合理有序的制度体系对规范农村土地流转及管理大有帮助。我国土地使用权分为多种不同的类型，不同类型的使用权流转方式有着不同的合同签订方法。在制订农村土地流转合同中，需要依据相应的土地流转程序制度，严格把控承包人合同及转让抵押合同制订的流转过程，并制订相应的风险防范机制，保证农村土地流转程序合法、合理。同时，我国农村土地流转还未出台相应的法律法规，在管理方面仍然存在许多难以解决的问题，因此规范土地流转应加快制订相应法律法规，做到依法管理。再者，要积极建立农村土地流转的信息服务平台，更好地服务农民群众，提高土地流转效率。

2.2 加快户籍制度改革，消除城乡二元结构

新中国成立后，我国为稳定社会秩序，加快经济发展建设，采取了城乡二元户籍制度。改革开放以来，农民进城务工人群逐渐增多，为城市现代化建设做出巨大贡献。但脱离劳动的农民工们却无法享受跟城市户口一样的福利待遇，而在此时转让土地将会失去唯一的生产资源，生活、就业、养老等问题得不到保障。因此，改革户籍制度，实现部分农民的城市化，在子女教育、就业培训、农民养老等方面给予农民更多的社会保障措施，消除农民在失地后的后顾之忧，将会消除更多城乡统筹发展中的农村土地管理障碍和不良影响。

2.3 合理管控农村建设用地

首先，我国应逐步统一城乡土地市场。城乡土地市场按照同等土地同等价格、同一城市统一标准进行规划和建设，加强农村土地流转评估体系的建立，促进基础性土地设施建设评估，建立完整、准确的土地分级制度，加大对土地流转农民的生活保障关注度，发挥土地的资金作用，建立合理高效的城乡土地市场统一制度[2]。其次，要建立城乡土地市场一体化的完善保障制度。一方面保证地方政府依法收取土地税收，另一方面确保被征地农民合法利益得到保障，建立市场分配机制，政府要采取相应手段合理控制土地的使用方向，通过建立土地财政分配机制，有效调控土地收入分配。

2.4 对农村土地的征地制度进行完善

首先，要把握好政府征地的适用范围。政府为获取公共利益开展征地，应与农民进行协商征收，不得采取强硬手段，并在征用前进行合理公平的补偿。对于经营性目的的征地，应按照市场化原则对农民进行补偿，并严格监督土地征收过程，两者要制订不同的处理方案，，明确界定征地范围。其次，在进行征地过程中要秉持公开公正的原则，国家为获取公共利益，造福人民群众，在土地流转方面具有强制性，但也要仔细聆听农民群众意见，尽量合理公正地进行补偿，在征地过程中各方面的规划要透明公开，严格按照相应的法律法规依法进行征地，确保被征地农民的社会保障水平不下降。最后，要进一步完善征地制度，明确征地程序，做到先补偿后拆迁，严格监督被征地农民的补偿额度，对被征地农民拆迁后的安置给予关注，对征地程序也要进行依法监督，以保障农民的合法权益。

3 结语

农村土地资源的有效管理，是关乎我国城乡一体化建设的关键因素，同时也是我国深化农村经济体制改革的重要环节，更是统筹城乡土地资源合理利用和优化配置的必然选择。基于当前我国农村土地管理中存在的问题，需要加快制度层面的大胆改革与创新，健全农村土地资源管理模式，进而助推我国城乡经济的统筹发展、可持续发展。

参考文献

[1]张翠.城乡统筹背景下的中国乡村治理与变迁——基于中外城乡发展的比较与借鉴[J].贵州财经学院学报，2011（5）.

[2]殷宪纯.推进土地综合整治 解决资源供需矛盾[J].中国房地产，2014（3）.

篇5：搞好土地整治 推进城乡统筹发展

推进城乡统筹发展

摘 要：土地是民生之本，城乡统筹发展之基。本文以围绕推进城乡统筹发展入手，阐述我国及我省发展土地整治历程和现状；实例证明土地整治可以提高耕地质量，增加耕地数量，改善农业生态环境，进一步优化土地利用结构和布局，促进土地集约利用；分析保护我省黑土地该如何因地制宜地搞好土地整治；论述我国土地制度针对土地整治所需要改革的内容，从而证明土地整治是是推进统筹城乡发展的一项非常 重要的工作，也是统筹城乡发展行之有效的途径。

关键词：土地 整理 城乡 统筹 发展

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2014）06-0028-01

一、土地整治理论概念

土地整治系指改变土地利用的不利生态环境条件的综合措施。土地整治是盘存量土地、强化集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。在我国将土地整治与农村发展，特别是与新农村建设相结合，是保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重大战略。现在的土地整治是对于土地整理、开发、复垦的统称。

二、土地整治对于城乡统筹发展的重大意义

城乡统筹，字面上解释是“城”、“乡”，在一定的时代背景中，互动发展，以实行“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局。统筹城乡发展，是我国全面建设小康社会的根本要求，是党中央从战略全局出发作出的重大决策。新农村的建设需要城市的支持，同时城市的发展也需要农村的支持，尤其是土地方面的支持。当前，加强土地综合整治，提高耕地质量保障粮食安全，开放农村集体建设用地流转市场，开辟建设用地供给第二来源，提高节约集约利用农村建设用地水平，保证农民土地权利在经济上得到实现，从而推动城乡统筹科学发展，势在必行。

三、土地整治对于城乡统筹发展的作用

1.加强土地整理，提高农业综合生产能力 大力开展农田整治，对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在增加耕地的同时，建设高标准基本农田。集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、林网等建设，提高农业综合生产能力，实现“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排、村成片”的社会主义农村新貌。

2.推进土地整治，促进土地集约利用 依据村镇体系规划和新农村布局建设，适度调整撤并布局分散的自然村，合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地、空闲地，改造旧村、建设新村，形成农村人口向城镇和中心村集中，产业向集聚区集中，耕地向规模经营集中的新农村格局。

3.完善设施配套，改善人居环境 通过对于农村实施土地综合整治，完善农村路网、供水、通电、通讯、广播电视以及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施，健全教育、医疗卫生、文化娱乐、社会养老、商业网点等公共服务设施，推广清洁能源，实现农村布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境净化，进一步改善农业生产条件和农村人居环境，保护和建设生态环境，促进农村发展，缩小城乡差别。

四、我国土地整治发展历程与现状

据统计，1999年至2008年，我国通过土地整治共补充耕地4163万亩，整治后农地利用率提高5%-10%，农业生产成本下降了10%，产能提高了10%-15%；通过对农村散乱、废弃、闲置的建设用地（包括宅基地）进行整理复垦，集中建设居民点，配套建设公共服务设施，净增耕地13%左右，促进了农村土地节约集约利用，改善了农业生产条件农村生活环境，促进了农业增产、农民增收和农村发展。

五、我省土地整治发展历程与现状

1.因地制宜，保护黑土地 “十一五”期间，吉林省先后启动实施了东北黑土区一期工程、国家农发黑土区水土流失重点治理等一批工程，项目区内每年减少耕地损失1000余亩，年均减少土壤流失量1100万吨，每年可增产粮食3006万公斤。目前，东北黑土地保护项目正持续运行。吉林从去年开始启动全省中部黑土地保护治理工程。

2.创新方法，表土剥离 吉林省建设占用耕地表层耕作层土壤剥离利用工作始于20世纪80年代。经过多年的不断探索和发展，全省建设占用耕地表层耕作层土壤剥离利用形成了各具特色的模式：城市建设用地表土搬家造地的图们模式、道路交通建设的长余模式、工矿废弃地表土搬家造地乾安模式和招商引资用地表土搬家的公主岭模式。

六、我省土地整治未来前进方向

1.科学谋划，协调好土地整治规划体系 我省为农业大省，土地整治规划必须以以统筹城乡发展为总原则。涉及到田、水、路、林、村、房的综合整治，需要充分结合当地实际，对耕地整治、农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施一起规划，突出土地整治区域综合性、多功能性、多效益性的特点，重点在促进农业生产发展，提高农民生活水平，改善村容村貌上做文章。其主要内容包括对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦。

2.科学实施，土地整治保护黑土地 吉林省是我国粮食主产区，多年来，省委、省政府始终把加强农业、促进粮食生产作为重大任务。国务院专题审议通过《吉林省增产百亿斤商品粮能力建设总体规划》，体现了党中央、国务院对吉林省发展的支持和期望，也体现了吉林在国家粮食生产中的重要地位和作用。土地整理必须围绕保护黑土地为目标，增加耕地面积，提高耕地质量，保障粮食安全。

七、深化土地制度改革，服务城乡统筹发展

当前我国城乡统筹发展向着城乡一体化的目标迈进，而土地整治则可以说是架起城乡相互交融的桥梁。如今的土地整治是在城乡统筹发展的新形势下提出的，属于新生事物，而与之配套的土地制度则诞生已久，必然需要加以引导和改革以适应新生事物的发展。党的十七届三中全会《决定》就深化农村土地制度改革提出了“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的十六字原则。当前，我们除了不折不扣地执行耕地保护制度、节约用地制度两个“最严格的制度”外，还应抓紧做好完善土地征收制度、完善集体土地产权制度、完善城乡土地流转市场等工作。

八、提高国土资源工作的组织水平，促进城乡统筹发展

土地整治涵义广泛，内容多样，涉及到土地、农业、林业、水利、环境、交通、建设、财政等多行业、多部门，此项工作只有在多部门的密切合作下才能搞好，这就要求国土资源工作发挥组织水平，促进城乡统筹发展。

参考文献

[1] 夏?B.土地整治10年补充耕地4163万亩.人民日报.2009年05月29日

[2] 王春雨、徐扬、刘毅非.东北三省加大力度保护“黑土粮仓”.新华网.2011年07月08日

篇6：农村土地改革论文土地改革论文：城乡统筹发展与土地利用

5年前，在落实科学发展观的实践活动中，按照党的十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”思路，拥有1100万人口的成都在全市范围内深入推进城乡一体化，5年实践路径完全符合党的十七届三中全会精神，因而被誉为“中国第二次农村改革的先行者”。2007年，在《中共成都市委、成都市人民政府关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》中，首次提出“全域成都”理念，把成都1.24万平方公里幅员面积作为一个现代化的都市区来统筹发展，推动市域经济、政治、文化、社会建设一体化，整体推进城市和农村的现代化，努力构建“现代城市和现代农村和谐交融、历史文化与现代文明交相辉映”的新型城乡形态。

县城，作为成都三圈层的县级市城市，更有着小城市带大农村的实际，在省、成都市统筹城乡发展中受益更多，更具典型。而“全域成都”理念的贯彻，使我市形成了以“三个集中”为核心、以“一点两翼”为格局的新型工业化促进新型城镇化和农业现代化的城乡一体化道路。作为国土资源管理部门，如何在城乡统筹的进程中突显土地资源资本化的内涵，破解以土地为主的生产要素流动的难题，从而增强我市内源性经济发展的活力，是我们一直在积极探索和不断推动的主要方向。

农村土地的资本化是一项非常系统的工程，工程的着力点，必须要抓住统筹推进城乡综合配套改革的契机，建立统一的城乡规划体系，不断探索集体建设用地的流转、农村宅基地置换等措施，制定鼓励农民进城和保护农民利益的政策，从而实现以农村土地要素资本化来破解城乡统筹难题的目的。

一、我市农村集体建设用地资本化的现状

（一）法律政策的现状

依现行法律规定，任何单位和个人进行建设需用土地的，须申请使用国有土地。由此决定了集体土地使用权要进入市场，唯一途径即须经政府征用转为国有土地再予出让。然而，但值得注意的是，国家目前的一系列政策以为其流转合法性的规章提供了依据。国务院[2004]28号文《关于深化改革严格土地管理的规定》既要求采取最严格的措施保护农田、控制用地规模，同时亦提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。党的十七届三中全会提出，“鼓励农村集体经济组织的土地流转用于经营性用地的建设”，可以说，这些政策精神为农村集体建设用地使用权流转的立法控制在逐步松绑，取消限制，是积极明朗的改革导向。

目前，我们通过积极探索，出台了《县城市集体建设用地使用权流转市场管理办法》，该办法的出台，将进一步推进我市实验区建设，在深化农村土地和房屋产权制度改革，优化土地资源配置，提高集体建设用地流转使用效率方面，提供政策支撑和作出有效的尝试。

（二）社会现状 长期以来，在国有土地缺少和价格昂贵的现实下，集体非农建设用地的自发流转在我市各个镇乡都有存在。有未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设的势头，有低价出让、转让和出租农村集体土地，私自交易的，也有工业用地以联营为名行转让、出租之实的，住宅用地则借房屋出租或私自转让进行市场交易。对此类行为，过去法律限制过，行政干预过，经济制裁过，但交易活动客观上仍大量发生。事实证明，堵不如疏，随着市场经济体制的建立，城市化速度加快，农村集体建设用地特别是城市规划区内的集体建设用地，包括乡镇企业用地交易越来越活跃，其利用价值和资产价值极具潜力，当务之急是应如何尽快加以规范集体建设用地的利用，提高集体建设用地利用率。

二、农村土地资本化的现实意义和必要性

（一）现实意义

城乡统筹，破解二元结构，难点在农村，重点在农村。世界银行的一份研究报告指出：当人均GDP小于 500美元时，农民以分散的自给自足式经营土地为主，当人均GDP大于1000美元之后，农村土地的商业运作和市场价值才能开发体现出来，表现为土地拥有者强烈的转让土地的意愿，土地经营者扩张规模的迫切需求，二者的共同作用所形成的市场共振效应，是土地使用权流转的根本动力。从我市的现实来看，人均年收入已突破13000元，尤其是临邛、羊安、平乐等重点镇，在率先迈向小康的过程中，农村土地的使用权流转也自发地率先出现，并迅速扩展。因此，农村土地使用权的流转和资本化可以看作是我市经济发展、全面迈进小康社会以及农业的发展进入一个更高标志的阶段。

（二）必要性

虽然农村土地资本化受到各种限制，具体操作存在不少问题，从当前集体建设用地流转的实际情况看，其积极作用是十分明显的。

1、有利于合理配置土地资源。

由于实现了土地与资本的市场流动，二者就能实现最佳结合，产生最佳效益。许多经营不佳的乡镇企业因土地流转引入资金而起死回生，许多进入城镇的农民因宅基地流转而收回建房资金，充实进城实力。

2、有利于保护耕地，保障建设用地供给。

新的投资可因为集体存量建设用地的流转而减少建设用地增量的增加，减少闲置土地数量，从而起到保护耕地的作用。

3、有利于盘活企业，盘活闲置土地。

进入流转的企业用地多属于经营不善效益不佳的企业，若不允许流转，企业往往只有申请破产，而其土地也往往成为闲置土地。这些企业往往通过以地入股、联营等办法走出困境，并提高了建设用地利用效率。

4、有利于发展中小企业，解决劳动就业。投资于集体建设用地的企业往往是中小企业，它们资金量小，要求资金周转快，很难走收费多而审批时间长的征地程序，往往选择方便快捷的集体建设用地流转。这些大量生存于集体非农建设用地的中小企业，也是我市吸收农村剩余劳动力的主要力量。

5、有利于完善城镇土地市场。

城镇土地市场不可能与集体建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。把自发流转合法化，便于土地资源的统一管理，6、有利于体现集体土地的财产权性质。

集体土地所有权作为一种财产权，它要求在经济上得以实现，其所有权人也要求能正常地使用、支配和处分土地，以取得合理的土地收益。采取集体土地流转方式，对镇村两级集体经济组织来说，比征为国有土地之后出让土地使用权，更具有深远的意义。一是产权不变。二是收益稳定。三是农民实惠。实行征用土地方式，一次性补偿安置，农民虽然从中能够得到一笔土地征用费和参加社保，但由于农民自身的素质相对较低、技能单一，要维持长远生计比较困难。推行集体土地流转，使农民能够对集体土地收益进行确定和分配，除了支付流转土地的农户安置补偿费外，可以进行出租、入股、联营，通过分配的形式，细水长流获得土地收益，使失地农民有了生产生活保障。既可以帮助建立农村社会保障体系，也可用于发展村集体经济，大部分仍分配给农民，大大提高农民的社会保障水平。

7、能够加速我市工业化和农村城镇化进程。

农村集体建设用地的流转，对于现阶段的城市化进程有着积极影响。尤其是在我市“一区两园”的规划建设中，由于工业企业的大量入驻，对建设用地产生了很大的需求。如果推行集体建设用地使用权流转用于工业发展，将降低工业区建设过程中的政府投入，降低企业成本，给农民带来长久稳定的收益，维护社会稳定。而这些需求主要来源于农村的集体建设土地存量。

三、目前我市农村土地资本化的实施途径

（一）下大力气理顺产权关系，加快集体建设用地确权工作

由于多方面的原因，现阶段绝大多数地方的集体土地还没有登记造册、发放证书，对土地所有权主体的界定工作远远没有完成。集体土地使用权要进入市场，产权代表人必须明确，如果确权工作没做好，产权关系依然“模糊不清”，使用权交易的收益分配必然会出现权属纠纷或分配不公。只要符合村庄、集镇、建制镇规划，权属明晰，界址清楚，已经依法批准为建设用地的集体土地，可依法确定给单位和个人使用。只有确定权属，才能降低金融部门的偏见，大胆为集体建设用地使用者抵押贷款，调动企业使用集体建设用地的积极性。

（二）建立集体建设用地基准地价体系。

我们将委托相关中介机构开展集体建设用地基准地价测算构建工作，借鉴国有土地基准地价更新体系，建立集体建设用地地价指数发布制度，及时反映土地市场变化，为加强集体土地 宏观调控、维护农民利益提供决策依据。

（三）严格建设用地的计划管理。

采取切实有效的措施，针对建设用地计划分配办法和建设用地审批方式改变后的新形势、新特点，积极谋划指标的分配和计划的争取。要科学配置指标，实行计划用地。严格土地的计划供应，优先保障城市基础设施、农民宅基地和重点工业集中区的项目用地，保障重点项目的土地供给。严格按照用地定额供应土地，使有限的土地发挥最大用处。

（五）增加可利用建设用地数量。

一是争取农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩政策，置换用地。二是依法实行集体建设用地流转，增加用地。要按照有关规定，加大对集体建设用地的管理,对乡镇的原集体建设用地，特别是倒闭的乡镇企业用地、生产组废弃的办公房等，鼓励以租赁、作价出资等形式流转，以提高土地利用率，增加土地的有效供给，促进农村集体经济组织和农民收入的增加。三是积极支持新农村建设和全民创业。鼓励全民创业，允许农民利用宅基地进行生产经营，允许农民在不破坏土地耕作层、不搞永久性建筑的前提下，利用家前屋后的未利用地和空地修建临时建筑物进行生产经营。

（六）实施配套的土地供应政策。

实施配套的土地供应政策，引导工业项目，主要是中小企业大胆使用集体建设用地，利用集体建设用地的地价优势，实行更加灵活的供地政策。集体建设用地转化为工业用地后，要实行招标拍卖挂牌的方式出让，这对解决目前存在的低价出让土地、土地粗放利用、低水平重复建设、工业结构不合理以及土地供需矛盾突出等问题将起到决定性的作用。建设用地实行招标拍卖挂牌出让后，更加需要我们加强对现有开发区和工业集中区的布局规划，明确各类工业的功能分区。并根据功能分区规划，公开拟出让地块的用地条件，明确告知投资者允许投资的工业项目门类、产业准入条件、环保要求、投资强度、容积率、建筑密度、出让年限、开竣工期限、行政办公及生活服务设施所占比例等使用条件，不断提高集体建设用地的利用率。

（七）建立和集体建设用地流转平台。

篇7：农村土地改革论文土地改革论文：城乡统筹发展与土地利用

市国土局课题组

实施“金土地工程”是实现耕地占补平衡任务的重大举措，是国土资源部门参与和支持社会主义新农村建设，加快城乡统筹发展的重要内容和主要载体，已列入各级政府“为民办实事”和“民生工程”之一。为进一步加大我市“金土地工程”实施力度，加快推进城乡统筹发展，今年我局专门组织力量对全市“金土地工程”实施情况进行了一次全面调研。通过调研全面总结回顾了近年来全市“金土地工程”实施情况，并在此基础上提出了“金土地工程”如何进一步参与和支持社会主义新农村建设，加快城乡统筹发展的具体建议意见。

一、全市“金土地工程”实施情况

市委、市政府高度重视“金土地工程”。特别是2005年底省政府《关于实施四川省专项土地整理（金土地工程）工作的通知》下发后，2006年元月，市政府主要领导就专门主持召开了全市实施“金土地工程”工作会议。之后，市委常委会专门听取了市政府党组关于全市实施“金土地工程”的情况汇报，通过了《宜宾市专项土地整理（金土地工程）实施方案》，同意成立了宜宾市“金土地工程”协调领导小组。市政府于2006年2月印发了《宜宾市专项土地整理（金土地工程）实施方案》。根据该《方案》，宜宾市2006—2015年计划实施土地整理面积105万亩，新增耕地不少于12万亩，建成60万亩高产稳产基本农田。去年4月份全省加快推进“金土地工程”建设现场会召开后，市政府及时召开会议进行了传达贯彻。9月份，市政府结合贯彻全省加快推进“金土地工程”建设现场会和省政府《关于加快实施“金土地工程”的通知》精神，专门下发了《关于大力实施金土地工程加快城乡统筹发展的通知》。市政府对这个《通知》非常重视，从全省加快推进“金土地工程”建设现场会后就开始起草，先后多次征求了各县（区）和市级有关部门的意见，修改期间市政府还专门组织各县（区）政府和市级有关部门领导到资阳和成都进行了实地考察，市“金土地工程”协调领导小组也专门召开会议进行了研究。这个《通知》已成为目前指导全市“金土地工程”的纲领性文件。

在市委、市政府高度重视下，全市“金土地工程”取得了重大进展。2006年，全市实施了翠屏区宋家乡、江安县桐梓镇、筠连县沐爱镇等3个国家投资土地整理项目。3个项目共整理土地面积38585亩，新增耕地5151.35亩，总投资4605万元。2007年，全市实施了珙县上罗镇、长宁县下长镇、宜宾县泥南乡、南溪县南溪镇、江安县四面山镇、铁清镇、翠屏区李端镇、筠连县武德乡、宜宾县蕨溪镇、高县嘉乐镇和屏山县锦屏镇等11个地方投资土地整理项目。这11个项目共整理土地面积117608.25亩，新增耕地17026.81亩，总投资12597.04万元。2008年，全市实施了屏山县新发乡、中都镇、翠屏区李庄镇、宜宾县双龙镇、筠连县筠连镇、兴文县共乐镇、大河乡、麒麟乡、古宋镇、南溪县汪家镇、罗龙镇、高县月江镇等19个土地整理项目。这19个项目共整理土地面积115571.87亩，新增耕地15591.76亩，总投资14643.94万元。

二、实施“金土地工程”的主要做法

（一）加强领导，落实责任。要搞好“金土地工程”实施工作，加强领导和落实责任是前提。加强耕地特别是基本农田保护，实现耕地总量动态平衡是各级人民政府的法定义务。近年来，市委、市政府从全市可持续发展战略出发，从全市人民的根本利益出发，以高度的责任感、紧迫感和使命感，按照中央关于土地管理工作严而又严的要求，坚持在“保护中开发，在开发中保护”的总原则和“开源”与“节流”并举的方针，通过大力实施土地开发整理确保了耕地占补平衡目标的实现。为此，市委、市政府专门成立了“金土地工程”协调领导小组。市长任组长，市委副书记和市政府相关副市长任副组长，市级相关部门主要负责人担任协调领导小组成员。市政府已将“金土地工程”纳入了对各县（区）政府的目标考核。各县（区）国土资源部门都能主动争取当地政府的领导和支持，形成了政府主导，国土资源部门牵头，各相关部门密切配合的领导机制。

（二）坚持规划为先，认真组织编制土地开发整理规划。“金土地工程”实施必须以规划为先导。各县（区）都积极开展了“金土地工程”专项规划工作，认真编制了“金土地工程”专项规划。在编制“金土地工程”规划过程中，专门组织各乡镇领导和国土资源所人员到村、到社现场逐片调查核实，确保有条件进行开发整理的村、社和区域能全部列入“金土地工程”规划。

（三）积极申报项目，严格项目立项审批。项目申报立项和入库工作是实施“金土地工程”的先决条件。没有项目作为支撑就谈不上“金土地工程”的实施。近年来，按照“项目有一批在可研报告编制阶段、有一批在申报阶段、有一批在实施阶段”的要求，全市国土资源系统积极申报项目，做到了每个县（区）都有项目储备。我局对各县（不含扩权试点县，下同）局、分局申报的项目严格把关，明确要求县局、分局必须组织相关技术人员进行现场调查核实，重大项目必须要有县（区）有关部门的审查意见。我局组织人员对各县局、分局申报的项目，逐一进行现场踏勘、复核，对不符合立项条件的坚决不予上报。全市所有项目都是通过我局严格审核把关后再转报省国土资源厅批准立项或直接批复同意立项的，有效地提高了全市项目申报的成功率和确保了项目的完整、真实、可靠。

（四）集思广益，扎实做好项目规划设计。项目规划设计是“金土地工程”实施的基础，项目实施效果如何主要取决于规划设计水平的高低。为了确保项目达到科学、实用、经济的规划设计标准，全市每个项目在规划设计过程中，国土资源部门都要同规划设计单位一道，专门组织县级农业、水利、农机、林业等部门有关专业技术人员，会同项目所在乡镇、村、社有关人员，到现场进行认真勘察，因地制宜，合理布局土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保护、农村居民点等各项工程措施。项目规划设计阶段还设置了征求群众意见程序。规划设计方案形成后，国土资源部门主动将方案交由项目所在乡镇征求村、社干部群众的意见。省级占补平衡项目在上报省国土资源厅前，我局要组织专家进行认真评审。专家组由市政府在国土资源、农业、水利、农机、林业、财政等部门抽调人员组成，市政府专门行文予以明确。专家组制定了专门的评审细则，确保了评审工作不走过场。

（五）多管齐下，狠抓工程施工质量。工程质量是”金土地工程”实施的关键。所有项目承担单位都在当地政府的领导下，组建了专门的项目部，派专人在施工现场进行质量监督，对工程的质量负总责。项目部都设在了项目所在村。项目部通过狠抓项目现场管理，建立现场管理值班制度、日志制度、交接班制度、工程例会制度、情况汇报制度和隐蔽工程监管等制度，确保了工程施工质量。驻项目现场监理人员充分发挥监理职责，独立履行监理职能，配合项目部把好施工质量关。项目部定期或不定期组织县级部门相关技术人员对工程施工情况进行评价，查验质量，对不符合项目设计要求和现场实际的事项，及时予以纠正。我局对全市所有在建项目定期和不定期进行进度检查和现场指导督促，实行施工动态管理，确保项目最终实施效果。我局把今年明确作为“土地开发整理质量年”，并于5月份在屏山县中都镇召开了全市土地开发整理工作现场会。这次全市土地整理工作现场会是继2007年全市土地整理（长宁、江安）现场会后召开的又一次土地整理工作现场会。调研期间我局还要求各县（区）对全市2004年以来已竣工的土地开发整理项目质量开展了一次调查回访，对回访发现的问题及时进行了整改。

（六）建章建制，严格规范项目管理。要搞好“金土地工程”实施工作，健全制度是保障。2006年以来，市政府和我局先后印发了《关于规范社会投资土地整理项目有关问题的通知》、《宜宾市土地开发整理项目管理实施办法》、《关于全面加强“金土地工程”实施工作的通知》、《关于规范土地开发整理项目招标比选工作有关问题的通知》、《关于加强市级占补平衡项目管理工作的通知》、《关于进一步加强和规范“金土地工程”项目前期工作的通知》和《关于大力实施金土地工程加快城乡统筹发展的通知》等一系列文件，全面加强了项目实施各个环节的管理。这些文件现已汇报成册。各项目承担单位能严格遵守国家和省有关的法律法规，严格贯彻落实国家、省、市关于土地开发整理的各项规定。在项目勘测、设计、施工、监理等各个环节，按规定该招标的一律实行了招标，该比选的一律实行了比选，同时邀请当地招监部门全程监督，尽可能避免了暗箱操作，确保了全市土地开发整理工作健康有序推进。全市所有项目工程完工后，都按照规定认真进行了财务决算和审计，并将财务决算和审计结果作为竣工验收的必备条件。

三、“金土地工程”实施过程中存在的主要问题

（一）“金土地工程”规模偏小。近年来，全市“金土地工程”规模从纵向看逐年有所提高，而且提高幅度很大，但从横向看同成都等经济相对发达地区相比还有较大差距，同加快城乡统筹发展和实现以工代农、城市反哺农村的目标还相去甚远。前两年我市为了耕地占补平衡的需要，实施的“金土地工程”项目基本上都是地方投资，没有省投资项目，投资渠道相对比较单一。这也是我市“金土地工程”规模相对偏小的主要原因。

（二）“金土地工程”功能单一。目前，我市的“金土地工程”还仅仅停留在农地整理项目，“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点项目”还没有切实开展起来。在“金土地工程”的指导思想上还停留在注重实现耕地占补平衡和新增耕地方面，“金土地工程”内涵不丰富，功能较单一。从成都等地实施“金土地工程”的实践来看，“金土地工程”与社会主义新农村建设关系密切，“金土地工程”内涵相当丰富。如何围绕耕地保护和新农村建设目标，进一步丰富“金土地工程”内涵，突出区域综合性、多功能性、多效益性的特点，通过“金土地工程”实施促进项目区农业生产发展，提高农民生活水平，改善村容村貌，为新农村建设和城乡统筹发展作出积极贡献，将是我市在今后“金土地工程”实施中面临的首要问题。

（三）项目规划设计标准偏低。由于“金土地工程”的功能单一，直接导致“金土地工程”的层次和项目规划设计标准比较低，项目实施与加快城乡统筹发展、促进农业产业化、农村新型城镇化结合不够。项目工程措施主要集中在土地平整、灌溉与排水、田间道路等三个方面，少有农田防护与生态环境保护、农村居民点方面的工程内容，项目投资强度不够。项目规划设计都没有考虑土地整治后农业产业化经营和城乡统筹发展的需要。可以说，我市目前已实施的“金土地工程”项目在一定程度上都还只是一种低层次的土地整治。

（四）项目实施效果还不完全尽如人意。近年来我局虽然下大力气狠抓了项目施工质量，工程质量同前些年相比有明显提高，但项目实施效果仍然不完全尽如人意。项目实施效果不能完全等同于工程质量，项目实施效果不是

一、两个项目就能抓出成效的，不是一朝一夕就能解决的，也不是

一、两个部门就能完全解决的。项目从选址、可研、设计、施工到后期管护，每个环节都对实施效果有影响。项目承担单位、项目设计单位、项目区乡镇、村、社和群众都对实施效果有直接关系。严格来说，项目区基层组织和农民群众满意不满意才是项目是否取得成效的主要标志，但从已经实施完工的“金土地工程”项目来看，要做到项目区基层组织和农民群众都满意还有一定距离。

（五）部门协调和资金统筹安排还有待进一步改进。“金土地工程”实施工作涉及部门较多，部门协调工作必不可少。我市在部门协调方面虽然普遍都建立了政府主导，国土资源部门牵头，各相关部门密切配合的领导机制，但涉及到具体项目如何把工作做细做扎实，个别部门仍然主动性不够，办法不多，措施不力，部门分工负责制没有完全得到落实。在项目实施过程中乡镇的积极性还没有充分调动起来，基层干部群众的参与程度不够。对乡镇和村、社来说，项目多数还是“要我干”而不是“我要干”。目前，我市在“金土地工程”资金投入方面，还没有建立长效资金保障机制。除耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费能全部安排用于“金土地工程”外，土地复垦费、土地闲置费、耕地占用税和土地出让收益还没有安排进入“金土地工程”专项资金。农业、水利、交通等部门的中低产田土改造资金、农田水利建设资金、“六小工程”资金、农村道路建设资金、农业开发资金等，也还没有打捆纳入“金土地工程”专项资金统筹安排。

四、下一步“金土地工程”实施思路

（一）要明确把统筹城乡发展作为“金土地工程”实施的主要目标。近年来各地的大量实践已经证明，加快实施“金土地工程”，实行田、水、路、林、村综合治理，并使之与城乡建设用地增减挂钩政策相结合，的确是促进区域经济发展、城乡共荣的好平台。我市要尽快调整思路，明确把统筹城乡发展作为“金土地工程”的主要目标。在规划设计理念上要彻底改变过去只注重新增耕地指标的做法。全市“金土地工程”实施要把有效推进项目区农业现代化、新型城镇化和新型工业化放在更加突出的位置。在指导思想上要真正树立以“金土地工程”为抓手，以破解“三农”难题为突破口，加快推动传统农业向现代农业转变，促进产业升级与城乡产业互动，统筹推进农业现代化、新型城镇化和新型工业化，不断改善农业生产条件和农民居住生活条件，发展壮大农村集体经济。

（二）要在转变观念、提高认识的基础上，按照新的理念和思路立足长远抓紧制定“金土地工程”实施方案和修编专项规划。目前全国、全省正在开展新一轮土地利用总体规划修编工作，要充分利用好这一机会结合辖区内的土地后备资源和相关部门专项规划认真做好“金土地工程”专项规划。在规划理念上要做到锦上添花、好上加好。要搞好各项涉农规划的统筹协调工作，加强同规建、农业、水利、农机和交通等部门的衔接，做好相关规划的协调工作。

（三）在编制“金土地工程”实施方案和专项规划的同时，各县（区）要立足当前抓紧实施1到2个示范项目。示范项目要有典型意义，有示范效应，要出形象，上档次，要能对新农村建设和统筹城乡发展起到带头作用。示范项目要向经济条件相对较好地区和城乡结合部集中。示范项目不搞一刀切，要因地制宜，采取分类指导的办法分别制定不同的规划和实施方案。山区地区以增加有效耕地面积、改善生产生活条件为主；平坝地区以建设高标准基本农田、促进农业规模化经营和新农村建设为主；城乡结合部以推进城乡统筹、加快新型城镇化和新型工业化进程为主，积极组织开展挂钩试点工作。

（四）要积极探索项目实施工作机制和项目区转移农民政策。项目实施和质量管理要充分调动乡镇和项目区基层干部群众的积极性，要把乡镇作为”金土地工程”实施的主体，尽快实现项目从“要我干”到“我要干”的转变。项目按规定应进行招标的必须进行招标，但可由项目区农民承担的土地平整、水土保持等工程可探索采取交由村、社组织农民实施，让农民在项目实施时就得到收益。积极探索“金土地工程”项目区转移农民政策。对农民自愿“四放弃一转变”（放弃宅基地、放弃自留地、放弃土地承包经营权、放弃集体经济组织收益分配权，转变农村农业户口为城镇居民户口）的，可以给予经济补偿和享受城镇居民社会保障的相应待遇。同时，要千方百计解决好“金土地工程”项目区农民的就业问题。

篇8：浅析土地利用和城乡统筹发展

随着我国土地制度改革的不断深入和发展完善, 未来的发展还要经历完成工业化和城市化, 最终实现现代化。农村的发展关系到社会和谐、中国经济持续发展问题, 消除二元经济结构实现城乡统筹发展则是未来发展的必由之路。城市土地制度改革为城市发展发挥了巨大作用, 目前城市土地基本建立了完善的产权制度和管理制度, 但农村土地制度却很不完善, 不适应现代社会经济的要求, 落后于生产力发展水平, 因此要实现城乡统筹就必须打破土地二元结构, 实现城乡统一的土地市场, 实现城乡土地统一登记。当前农村土地明显存在以下不足:一是土地的权能不完整, 二是土地市场缺失, 三是土地管理制度不健全。要扩大内需、刺激经济、提高农村的消费能力, 必须回到农村土地这一基本生产要素、农民生活保障基础、农户最大财产的基础上, 改革现行农村土地制度, 使之利用与配置符合社会主义市场经济发展的需求。

二、城乡统筹发展中的土地利用

1、要用系统和综合的视角看待和研究土地问题

土地问题并不是限于土地本身, 同时也是社会问题, 甚至是政治层面和制度层面的问题。土地是社会经济的子系统, 应该置于社会经济大系统的视角下看待和研究土地问题, 这就要求要摆脱传统的就“土地论土地”的简单思维, 应该通过系统和综合的视角来对待土地管理和土地利用问题, 这些问题概括起来应主要包括这四个主要方面:一是人和土地结合的问题;二是资本和土地结合的问题;三是技术和土地结合的问题;四是制度与土地结合。而且土地、资本、技术、人力、制度如何更好地相互融合, 促进发展也是发展经济学关注的核心问题, 也是世界发展经济体普遍需要不断研究和探索解决的重大发展问题, 是中国未来发展或者下一步发展必须要解决的问题。通过建立一种公平的土地制度, 使之有利于土地资源充分利用和劳动生产率的提高, 通过构建适合我国经济特点的土地产权制度使之符合市场经济要求, 与资本结合, 通过管理制度创新使农村土地有序利用、有序流动、有序组合。

2、依土地属性和功能不同确定土地利用

土地和资本是现代经济社会发展所不可或缺的重要生产要素。在土地产权清晰后可以变成土地资产, 土地资产还能够进入市场, 不断加深与资本的结合, 就变成了资本。土地本身不可流动, 但是土地资本是可以流动的, 通过制度完善和创新来打通他们之间的转换通道, 这样也能促进打开城乡统筹发展的屏障, 促进城乡统筹发展。

就农村土地而言具有经济属性、社会属性和自然属性, 这些属性依土地用途的不同其功能有所侧重。从经济属性讲, 土地是有价的, 并且要通过市场配置不断促进提高土地利用效益, 它还可以通过资产定价进行交换, 通过资本结合进行流通, 如何实现农村土地经济价值。从社会属性讲, 土地利用一方面要保证土地使用者之间的公平, 另一方面还能发挥使社会稳定的保障功能。而土地的自然属性则是由于土地具有自然生产能力, 要求我们珍惜土地特别是耕地、生态用地, 使我们子孙后代能够永续利用土地资源, 以保障国家粮食安全、生态安全。

综上, 农村土地应该依规划用途发挥其综合功能, 不能简单割裂农村与城市土地利用。

三、城乡土地利用的设想

1、统一城乡用地功能

按功能而言土地分为农用地 (包括生态用地) 和非农用地, 城乡统筹就要求统一城乡用地功能, 同功能土地其价格内涵应该一致, 而不应该分身份——集体还是国有。这就要求统一城乡规划, 协调好土地规划、社会经济发展规划、城乡规划, 使每一土地用途与社会经济发展相统一、相一致, 这是建立统一土地市场的基础。

2、统一土地市场

建立城乡统一的土地市场的基础一是产权, 没有产权就没有市场, 建立集体土地使用权与国有土地使用权相同权能的使用权市场, 即“同地同权同价”。二是信息, 没有充分信息的提供也没有市场。第三是服务, 政府要提供公共服务包括法律的援助, 对产权人予以保护和对纠纷的处理, 包括中介机构, 评估咨询服务等等, 建立一套和城市一样的农村土地市场所需要的服务体系。第四是市场平台, 没有交易的平台, 没有市场的平台不行。第五是增值收益分配机制。因为土地的增值并不能完全归于农民, 这是整个社会经济发展产生的, 集体土地所有者和使用者应有的收益是留给他的, 而公众或者社会产生的一些增值也应该反馈到社会上, 这样才能达到一定的公平性。这样就需要合理城乡统一土地市场税收制度, 政府通过土地税加以调节, 建立耕地保护利益平衡机制。

3、农村土地市场与土地金融结合

随着中央扩大内需积极财政政策的实施, 农村基础实施投入将不断增加, 如何将这些投资发挥更大杠杆作用, 从而激活农村经济发展, 关键是使农村土地增值, 使农村不动产增值, 这些增值就是靠土地功能的划定而释放出来。通过农村区域承担城市一些功能及土地制度变革促使城乡之间真正的主动“握手”, 而不是一种单向的活动 (征地) , 是双向的需要。城市为农村提供技术、资金、人才, 农村为城市提供发展空间, 唯有这样才能真正实现城乡统筹发展。如果还是单向的, 就会造成各种各样的矛盾和发展悬殊。