关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见

关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见（精选3篇）

篇1：关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见

关于处理信访活动中

违法犯罪行为适用法律的意见

为维护社会治安，保障公共安全．保护公民、法人和其他组织的合法权益，依法处理信访过程中的违法犯罪行为，根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《刑法》、《治安管理处罚法》)和《信访条例》、《劳动教养试行办法》、《安徽省信访条例》等法律法规的规定，制定本意见：

一、信访活动中违法犯罪行为是指信访人以信访为名，在信访过程中违反《刑法》、《治安管理处罚法》等有关法律法规，故意扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利、财产权利，妨害社会管理，依照法律法规规定，应当予以治安处罚、劳动教养或者追究刑事责任的行为。

二、对信访活动中违法犯罪行为的处罚，必须以事实为依据，与违法犯罪行为的性质、情节以及社会危害程度相当。

办理信访活动中违法犯罪案件，应当坚持教育与处罚相结合和处理极少数、譬示教育大多数的原则；坚持既维护稳定，又维护信访人合法权益的原则。

三、信访活动中违法犯罪案件由违法犯罪行为发生地公安机关管辖。由违法犯罪行为人居住地公安机关管辖更为适宜的。可以由违法犯罪行为人居住地公安机关管辖。

四、信访人居住地公安机关查处信访活动中违法犯罪案件时，应当依法调查、收集信访人在案件发生地的违法犯罪事实和证据。

五、信访人有下列行为之一，依照《治安管理处罚法》第二十三条的规定予以治安处罚：

(一)采取静坐、堵门堵路、下跪喊冤、呼口号、拉横幅、穿状衣、举遗像、展示状纸、起哄闹事等方式，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，尚未造成严重损失的；

(二)将老、弱、病、残、幼等生活不能自理的人员弃留在信访接待场所或办公区域，或者携带上述人员在信访场所滞留、滋事，不听劝阻的；

(三)为了制造影响，到外国人驻华使领馆或者其他驻华办事机构“告状”的；

(四)在单位或者公共场所、要害部位以跳楼、跳河、自焚等自杀、自残方式相威胁，制造社会影响的：

(五)在公共道路、铁路上静坐、躺卧、爬行、堵塞交通或者以递交信访材料、喊冤告状等为名，非法拦截车辆，扰乱交通秩序的；(六)煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访的；(七)信访人的信访事项已经依照法律程序作出终结处理，信访人仍然以原诉求多次赴省进京上访，不听劝阻的；

(八)采取其他方式扰乱机关、团体、企业、事业、单位秩序、公共场所秩序或者交通秩序的。

对扰乱重点地区秩序(包括中共中央机关、全国人大、国务院、全国政协、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、天安门、中南海、党和国家领导人住地、外国使领馆及国际组织驻地以及省级领导机关)，或者聚众扰乱机关、团体、企业、事业单位工作秩序、公共场所秩序、交通秩序的首要分子，依照(治安管理处罚法》的规定从重处罚。

实施前两款行为，构成犯罪的，依照《刑法》有关规定追究刑事责任。

六、信访人在公共场所故意裸露身体，情节恶劣的，依照《治安管理处罚法》第四十四条的规定予以治安处罚。

七、信访人非法携带爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质，非法携带枪支、弹药或者弩、匕首等管制器具的，分别依照《治安管理处罚法》第三十条、第三十二条的规定予以治安处罚。

非法携带上述危险物质、管制器具进入公共场所或者公共交通工具，危及公共安全，情节严重的，依照《刑法》第一百三十条的规定追究刑事责任。

八、信访人扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的，依照《治安管理处罚法》第二十五条的规定予以治安处罚。

九、信访人有下列行为之一，依照《治安管理处罚法》第四十二条的规定予以治安处罚：

(一)捏造事实诬告陷害他人，企图使他人受到刑事追究或者受到治安管理处罚的；

(二)写恐吓信或者以其他方法威胁他人人身安全的；(三)公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的；

(四)多次通过传单、信件、手机、电话联网等方式发布侮辱、恐吓或者其他信息干扰他人正常生活的。

实施前款行为，构成犯罪的，分别依照《刑法》第二百四十三条、第二百四十六条的规定追究刑事责任。

十、信访人纠缠、威胁、撕扯、殴打信访接待人员的，分别依照《治安管理处罚法》第二十三条、第四十二条、第四十三条的规定予以治安处罚；构成犯罪的，依照《刑法》第二百七十七条的规定追究刑事责任。

十一、信访人非法限制他人人身自由、非法侵入他人住宅的，依照《治安管理处罚法》第四十条的规定予以治安处罚；构成犯罪的，依照《刑法》第二百三十八条、第二百四十五条的规定追究刑事责任。

十二、信访人故意损毁公私财物的，依照《治安管理处罚法》第四十九条的规定予以治安处罚；构成犯罪的，依照《刑法》第二百七十五条的规定追究刑事责任。

十三、信访人在信访过程中，阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，依照《治安管理处罚法》第五十条的规定予以治安处罚。阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务，构成犯罪的，依照《刑法》第二百七十七条的规定追究刑事责任。

十四、信访人在国家机关办公区域或者公共场所停放尸体、设灵堂，或者因停放尸体影响他人正常生活、工作秩序，不听劝阻的，依照《治安管理处罚法》第六十五条的规定予以治安处罚。

十五、信访人以信访为名实施敲诈勒索，借机敛财的，依照《治安管理处罚法》第四十九条约规定予以处罚，构成犯罪的，依照《刑法》第二百七十四条的规定追究刑事责任。

十六、信访人煽动、策划非法集会、游行、示威、不听劝阻的，依照《治安管理处罚法》第五十五条的规定予以处罚。

十七、信访人唆使、肋迫、诱骗他人违反治安管理的，按照被唆使人所实施的违反治安管理的行为，依照《治安管理处罚法》第二十条的规定，予以从重处罚：

十八、信访人有上述第五至十七条规定的行为之一，屡教不改，尚不够刑事处罚，且符合劳动教养条件的，予以劳动教养。

十九、信访人违反治安管理理或其他行政法律法规的规定，应当予以治安处罚或者劳动教养的，由公安机关依照《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关办理劳动教养案件规定》及有关法律法规规定的程序办理。

二十、信访人的行为构成犯罪需要追究刑事责任的，由人民法院、人民检察院和公安机关按照各自的职责，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》及有关办理刑事案件程序规定办理。

二

十一、人民法院、人民检察院、公安机关和有关单位在处置信访活动中违法犯罪行为时，要各司其职，相互配合，形成合力．应当按照“劝阻、警告、强制”的工作程序进行处置。有关单位发现信访人实施违法产犯罪行为，要立即依法收集、固定、保存相关证据，并及时提供给公安机关，公安机关要加大查处的力度。对构成犯罪的，公安机关要及时通报检察机关；检察机关要提前介入，并依法批准逮捕、移送起诉；人民法院要依法作出判决。

信访人实施违法行为受到治安处罚或者劳动教养后，申请行政复议或者提起行政诉讼的，复议机关和人民法院要根据法律、法规和本意见的有关规定办理。

省法院 省检察院 省公安厅

篇2：关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见

公通字（2008）35号 2008年7月6日

信访是法律赋予公民的一项基本权利。2005年国务院修订的《信访条例》颁布实施以来，人民群众依法信访的观念日益增强，通过依法开展信访，维护了自身的合法权益。但也有少数信访人违反规定进行信访，无理缠访闹访，有的甚至在信访活动中实施违法犯罪行为，影响了社会治安秩序和社会和谐稳定。为维护正常的信访秩序和社会公共秩序，依法制止和惩处信访活动中的违法犯罪行为，保护信访人的合法权益，依据《刑法》、《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》和《信访条例》等法律、法规的规定，现就公安机关依法处置信访活动中违法犯罪行为提出以下指导意见。

一、在国家机关办公场所周围，或者其他公共场所非法聚集，静坐、散发信访材料、呼喊口号、打横幅、出示状纸、穿着状衣，扰乱公共秩序，符合《治安管理处罚法》第二十三条规定的，依法予以处罚；聚众围堵、冲击国家机关，扰乱国家机关正常秩序，情节严重，致使国家机关工作无法进行，造成严重损失，符合《刑法》第二百九十条规定的，对首要分子及其他积极参加者，依法追究刑事责任。

二、以递交信访材料为名，非法拦截或者强登、扒乘机动车或其他交通工具，或者在信访活动中采取静坐等方法堵塞、阻断交通，影响交通工具正常行驶，符合《治安管理处罚法》第二十三条规定的，依法予以处罚；聚众堵塞、阻断交通或者破坏交通秩序，抗拒、阻碍国家治安管理人员依法执行职务，情节严重，符合《刑法》第二百九十一条规定的，对首要分子依法追究刑事责任。

三、信访时非法携带枪支、弹药、危险物质或者管制器具，在信访接待场所、国家机关或者其他公共场所实施自伤、自残、自杀等极端行为，造成恶劣影响，符合《治安管理处罚法》第三十条、第三十二条规定的，依法予以处罚；采取爆炸、放火或者以其他危险方法自伤、自残或者自杀，危害公共安全，符合《刑法》第一百一十四条和第一百一十五条规定的，依法追究刑事责任。

四、在信访活动中故意伤害、公然侮辱或者威胁他人人身安全，符合《治安管理处罚法》第四十二条和第四十三条规定的，依法予以处罚；情节严重，符合《刑法》第二百三十四条规定的，依法追究刑事责任。在信访过程中非法限制他人人身自由，符合《治安管理处罚法》第四十条规定的，依法予以处罚；情节严重，符合《刑法》第二百三十八条规定的，依法追究刑事责任。

五、在信访活动中阻碍国家机关工作人员依法执行职务，强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区或者阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行，符合《治安管理处罚法》第五十条规定的，依法予以处罚。阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。使用暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务，符合《刑法》第二百七十七条规定的，依法追究刑事责任。

六、煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访，扰乱信访秩序或者公共秩序，符合《治安管理处罚法》第二十三条规定的，依法予以处罚。煽动、策划与信访活动相关的非法集会、游行、示威，不听劝阻，符合《治安管理处罚法》第五十五条规定的，依法予以处罚。未经公安机关批准，举行集会、游行、示威活动，符合《集会游行示威法》第二十八条规定的，对其负责人和直接责任人员依法予以处罚。拒不服从解散命令，严重破坏社会秩序，符合《刑法》第二百九十条或者第二百九十一条规定的，对首要分子或者其他积极参加者，依法追究刑事责任。

七、在信访接待场所滞留、滋事，或将生活不能自理的人弃留在信访接待场所，符合《治安管理处罚法》第二十三条规定的，依法予以处罚。在信访接待场所或者其他公共场所抬摆花圈、停放尸体或者因抬摆花圈、停放尸体影响他人正常生活、工作秩序，不听劝阻，符合《治安管理处罚法》第六十五条规定的，依法予以处罚。多名信访人到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，扰乱信访秩序，致使信访工作不能正常进行，符合《治安管理处罚法》第二十三条规定的，依法予以处罚。

八、以信访为名骗取公私财物的，符合《治安管理处罚法》第四十九条规定的，依法予以处罚；情节严重，符合《刑法》第二百六十六条规定的，依法追究刑事责任。在信访活动中故意损毁公共设施、公私财物，符合《治安管理处罚法》第三十三条、第三十五条、第三十七条、第四十九条规定的，依法予以处罚。在信访活动中任意损毁、占用公私财物，符合《治安管理处罚法》第二十六条规定的，依法予以处罚。

九、在信访活动中捏造、歪曲事实，诬告、陷害他人，符合《治安管理处罚法》第四十二条规定的，依法予以处罚；情节严重，符合《刑法》第二百四十三条规定的，依法追究刑事责任。

十、对信访人在信访活动中有其他扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全行为的，依照有关法律、法规的规定予以处置。

篇3：关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见

责令停止违法行为的法律依据及表现形式

在目前的海洋行政执法过程中, 执法机关作出责令停止违法行为的主要法律依据包括:《中华人民共和国海域使用管理法》 (以下简称《海域法》) 、《中华人民共和国海洋环境保护法》 (以下简称《海环法》) 、《中华人民共和国海岛保护法》 (以下简称《海岛法》) 、《中华人民共和国行政处罚法》 (以下简称《行政处罚法》) 、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》 (以下简称《海洋工程条例》) 等法律法规。需要说明的是, 本文所说的责令停止违法行为, 在没有特指的情况下, 是指广义上的责令行为。

在海洋行政执法所涉及的法律法规中, 责令停止违法行为的表现形式主要包括:责令停止违法行为 (狭义) 、责令退还非法占用的海域、责令限期拆除、责令限期办理、责令改正、责令限期改正、责令停止施工、责令停止生产或使用等。

责令停止违法行为的条文分布

关于责令停止违法行为的表述在法律文本的监督检查和法律责任相关章节中均有出现。

在监督检查章节中出现的责令停止违法行为, 在形式上具有单一性, 主要表现为责令停止违法行为 (狭义) , 包括:《海域法》第三十九条第四项、《海洋工程条例》第四十二条第五项、《海环法》第十九条第一款, 本条尽管没有责令停止违法行为的明确表述, 鉴于现行的行政执法程序中在应用《海环法》作出责令停止违法行为时一般均使用本条作为法律依据, 故罗列于此。

在法律责任章节中的责令停止违法行为大多伴随着行政处罚的罚则条款同时出现, 就适用方式来说可以分为两种。第一, 并行适用, 即责令停止违法行为和行政处罚并行适用, 如《海域法》第四十二、四十三条, 在作出行政处罚的同时, 要求责令退还非法占用的海域, 恢复海域原状;第二, 前置适用, 即责令停止违法行为作为行政处罚的前置程序, 若行政相对人不服从命令, 则将引起行政处罚程序的启动, 如《海域法》第四十七条, 对于责令限期拆除, 逾期拒不拆除的, 才能处以罚款的行政处罚。

责令停止违法行为在海洋行政执法中的适用

适用程序沿革

责令停止违法行为是海洋行政执法实践中重要的一环。根据现行的海洋行政处罚程序, 责令停止违法行为是作出处罚决定的前置程序和必要环节。在多年的行政执法实践中, 执法机关作出责令停止违法行为的决定大致经历了几个阶段。

第一阶段, 执法人员例行检查发现涉嫌违法行为的, 即作出责令停止违法行为的决定, 发出责令停止违法行为通知书。该行为的作出, 使得责令停止违法行为不仅是整个行政执法过程中的第一个行政决定, 而且往往在很大程度上催生了立案调查程序的展开。为了使责令停止违法行为的作出看起来不至于如此突兀以及为完善执法程序的需要, 行政执法部门往往在随后发出检查通知及对案件进行正式立案调查。这个阶段中执法程序的展开基本遵守这样的程序:责令停止违法行为——发出检查通知——立案调查。

第二阶段, 执法机关在发出检查通知书之后, 如发现有涉嫌违法行为的, 即作出责令停止违法行为的决定, 再进行立案调查。在这个阶段中, 行政执法部门对执法程序进行了主动调整, 在检查之后一旦发现行政相对人缺乏相关用海手续的, 再责令其停止违法行为, 以确保“涉嫌的违法行为”危害性不至于进一步扩大。这个阶段中执法程序的展开基本遵守这样的程序:发出检查通知——责令停止违法行为——立案调查。

第三阶段, 发出检查通知后发现有涉嫌违法行为的, 先进行立案, 立案之后再作出责令停止违法行为。这也是目前行政执法机关所遵照的行政执法程序。这个阶段中执法程序的展开基本遵守这样的程序:发出检查通知——立案调查——责令停止违法行为。需要明确的是, 在目前的行政执法程序中, 立案之后作出的责令停止违法行为, 仅仅是在立案程序完成之后, 而并非在案件调查结束对案件定性之后。

法律依据之惑——以海洋环保执法为例

在适用依据上, 执法机关同样存在诸多困惑, 特别是海洋执法实践中, 对责令停止违法行为的法律依据, 至今尚未取得共识。如前所述, 由于法律本身调整对象的特殊性, 在面对即时性的违法行为时, 是否必要以发出责令的方式来停止违法行为一直存在争议。以海洋环保执法中的倾废为例, 目前存在以下几种情况:

第一, 以《行政处罚法》为法律依据。由于《行政处罚法》的条文中并没有对责令停止违法行为的明确表述, 执法机关在适用时也采取了模糊化处理, 在适用依据上仅表述为“根据《行政处罚法》的相关规定”, 但具体到法律条文则语焉不详, 将执法依据的判别义务转嫁给行政相对人, 从而规避责任。

第二, 以《行政处罚法》第二十三条为法律依据。《行政处罚法》第二十三条规定, 行政机关实施行政处罚时, 应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。根据法条所示, 本条规制的是行政处罚时, 行政机关同时应当采取的相关措施, 内容应当对应部门法的罚则部分。《行政处罚法》作为指导行政机关作出行政处罚的一般法, 其主要功能在于保障行政机关依法作出行政处罚, 规制内容的重心主要落在规范行政处罚的设定和实施上, 本身并不给具体执法机关提供可以适用的法律条款, 这才是《行政处罚法》的立法原意。

第三, 以《海环法》第七十三、七十四条为依据。相比于适用《行政处罚法》, 引用上述两条法律责任条款作为依据, 似乎法律依据清晰、条款引用明确。但其致命硬伤在于对责令停止违法行为本身性质认定的偏差。

第四, 以《海环法》第十九条第一款为依据。这是目前在倾废执法过程中取得认可程度较高的责令停止违法行为的法律依据。上文提到, 此条款尽管在条文中没有明确的“责令停止违法行为”的表述, 但究其内容和本条款的法律职责来说, 不难推断出其作为责令停止的暗含之意。

从上述执法程序的沿革及法律依据的变化中可以看出, 在行政程序法律规范缺失、行政执法程序及法律依据缺乏明确指引的情况下, 行政执法部门只能通过内在的自我纠错机制对行政执法进行调整和完善。由于行政程序的千差万别和执法实践的错综复杂, 不可能制定统一的程序法对执法程序进行规范。在此意义上, 出现在执法程序上“无法可依”的情况是必然的也是十分正常的。

当然, 行政执法部门之所以对责令停止违法行为作出积极主动的调整, 一方面来自行政执法实践的反馈, 使之认识到固有的执法程序自身存在不合理的因素;另一方面则来自行政相对人法治意识的提高, 迫使行政执法部门认识到简单粗暴的执法模式可能会带来难以承受的法律风险。

从以上行政执法机关对权力行使的调整可以看出, 行政权力的自我膨胀尽管是其固有属性, 但并不是毫无顾忌的。相反, 权力在扩张的过程中是悄无声息的, 一旦遇到阻力, 便会触及行政权力自身的评估系统, 在风险与收益的利弊权衡下, 行政权力的运行往往会作出非常理性的选择。这种阻力通常来自权力与权力间的抗衡以及权力所要控制对象的抗争。

尽管执法机关已经作出了积极主动的调整, 但现行的行政执法仍未完全理顺责令停止违法行为作出的前提要件和法律依据, 以及责令停止违法行为本身的法律属性及其可能带来的法律后果。

责令停止违法行为的法律性质辨析

在行政处罚过程中, 责令停止违法行为是行政处罚决定之外, 唯一对行政相对人的权利义务产生实质影响的行政决定, 这就决定了其特殊的法律地位。尽管在执法实践过程中不断对其进行调整, 以使之更加符合程序及法治理念的要求, 但对其认知程度却远未与其自身所应有的法律地位相一致, 在执法实践中造成操作偏差也就在所难免了。要厘清责令停止违法行为的适用前提和适用程序, 必须要对其法律属性有一个清晰的判断;而要判断责令停止违法行为的法律属性, 就必须要廓清其与其他几个在执法实践中容易相互混淆的概念, 包括:责令停止违法行为是否属于行政处罚、是否属于行政强制以及与责令停产停业有何区别。

责令停止违法行为是否属于行政处罚

在执法实践中, 曾经有过责令停止违法行为是否属于行政处罚的困惑。主要问题在于将责令停止违法行为与行政处罚种类中的“责令停产停业”两个概念相互混淆。其实从适用程序和法律性质中都不难发现两者存在很大的差别。

从行政行为的直接目的来看, 责令停止违法行为是海洋行政机关命令行政相对人履行其本应遵守的行政法上的义务, 从而达到阻止违法状态进一步扩大的目的, 其直接目的在于预防、制止或控制危害海洋行为。而海洋行政处罚是强制行政相对人承担其因违法行为而产生的额外义务, 从而使其承担不利后果, 其直接目的在于通过法律制裁、惩戒来纠正海洋违法行为, 警戒世人, 从而保护海洋。

从履行的法律义务来看, 责令停止违法行为是要求相对人履行其本来就应该承担的法定义务, 这种义务不是额外的义务, 亦不是对其权利的剥夺或者限制, 因此不是处罚;行政处罚是依法强加给相对人一般法律义务之外的额外义务, 这种额外义务往往体现在剥夺其财产权利、限制其人身自由、禁止其行为活动、影响其信誉名声等。

责令停止违法行为与“责令停产停业”的区别

责令停止海洋违法行为是海洋行政机关依据相关海洋法律法规, 要求未取得合法用海手续的相对人停止正在进行的违法用海行为, 其目的在于阻止违法用海行为的继续, 并未对用海相对人的合法财产权益造成损害, 也未课以额外的法律义务。

责令停产停业是《行政处罚法》明确规定的处罚种类, 是指行政机关强制违法相对人在一定期限内停止经营的处罚形式。具体来说是指海洋行政机关对通过行政许可等手段获得了合法用海权利的相对人采取的一种惩戒性制裁, 责令停产停业的目的是在一定期限内剥夺其用海权, 以其在停业期间的损失作为对其违法行为的惩罚。也就是说, 行政相对人从事某种用海行为本身是合法的, 获得了海洋行政机关审批部门的认可。与责令停产停业相似的形式还有责令停止生产、责令停止销售、责令停止使用、责令停止发布 (广告) 等。

与此同时, 在适用程序上, 责令停产停业决定的作出需要遵守完整的行政处罚程序, 包括告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及陈述申辩和要求举行听证的权利, 而责令停止违法行为并没有如此繁琐的程序要求。

由此可见, 责令停止违法行为与责令停产停业在适用法律、适用对象、适用程序和适用力度等方面都有着明显的不同。

责令停止违法行为是否属于行政强制措施

在我国, 行政强制措施具有特定的内涵, 根据《行政强制法》的规定, 行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中, 依法对公民的人身自由实施暂时性限制, 或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。责令停止违法行为与行政强制措施虽然都是具有强制力的行政行为, 但有明显区别。

其一, 法律性质不同。责令停止违法行为是结论性行政行为, 其本身就是一个行政处理决定;因为其实施以确定相对人存在违法行为为前提, 并要求相对人主动履行法定义务, 故责令停止违法行为的处理决定具有终局性;只要相对人按照要求停止违法行为, 其使命就完成。而行政强制措施常常是行政机关作出行政处理决定的前奏和准备;任何行政强制措施都是手段性行政行为、中间行政行为, 而不是处分性行为、最终行为, 因而具有临时性, 如扣押、冻结、暂扣证照等, 都不是最终的处理决定, 其实施后还会有下一步的后续措施。

其二, 实施前提不同。责令停止违法行为的实施前提是相对人违反法定义务或存在违法行为, 它不以其他行政决定为前提。行政强制措施的实施并不以相对人不履行法定义务或存在违法行为为前提, 而是只要相对人可能产生危害后果或涉嫌违法即可依法实施;故行政强制措施所针对的相对人的行为违法与否是不确定的, 至少还未最后定论, 或还未变成现实的状态。

其三, 实施力度不同。责令停止违法行为虽然是行政机关的单方面的、具有强制性的行政行为, 但是其本质上还是一种意思行为, 具有法律性而不具有物理性, 其实施有赖于相对人的主动配合, 才能产生恢复行政管理秩序的法律效果;而相对人不配合或拒不停止, 责令措施本身并不能具有足够的强制力使相对人停止违法行为。行政强制措施则不是意思行为而是实力行为, 是有形行为而不是无形行为, 且常以物理性的动作和国家暴力手段作为后盾, 其实施并不赖于相对人的配合, 如查封、扣押、冻结等。

责令停止违法行为的法律性质认定

从法律性质上属于外部行政决定

行政决定是指行政主体在国家行政管理活动中基于其行政职权或职责, 就特定人具体事项所作的对当事人权利义务产生实际影响的行政行为;但不具有行政权能的组织所作的行为、虽具有行政权能的组织但并非运用行政权所作的行为或对当事人权利义务不产生实际影响的行为, 以及不具有法律意义的事实行为, 不属于行政决定。责令停止违法行为作为行政行为, 表现出如下特征:

首先, 它是行政机关作出的一种具体行政行为, 表现为要求相对人进行一定的作为或者不作为, 而不是由自己进行一定的作为或者不作为。

其次, 它是通过课以相对人一定的义务, 去实现行政法律关系模式的行为, 这和设置行政法律关系模式的行政立法等抽象行政行为相区别。这种义务是为相对人设定行为规则, 表现为在特定时间内对特定事项或者特定人所作的特定规范。

第三, 相对人如果不履行责令停止的决定, 可以引起行政强制执行。这是行政决定和一般的行政管理措施明显区别的地方。一般来讲, 如果相对人违反行政管理措施, 可以引起行政机关对其进行行政制裁如行政处罚而不是直接引起行政强制执行。

第四, 行政决定是行政机关依法或者依职权作出, 即行政机关可以根据具体的法律条文作出, 也可以依据固有的职权作出。这既不同于行政处罚, 亦不同于行政强制措施。但不管是依法或者依职权作出, 必须要经过严格的法定程序才是合法有效的。在现代法治国家, 不允许存在不遵守法定程序而完全由行政主体自由作出的行政决定。

罚则中各种“责令行为”与行政处罚的再区分

在上述法律性质的辨析中, 已经从直接目的、立法角度、履行义务等方面, 将“责令停止违法行为”与行政处罚进行了区分。其实在执法实践中, 对于监督检查阶段出现的责令停止违法行为, 执法机关一般能够从简单的程序发展先后进行区分。对于罚则中出现的各种“责令行为”才是执法机关定性的最大困扰, 这就需要从另一个维度进行解析。

出现在法律责任中的各种“责令行为”, 在他们出现的时候往往直接与行政处罚如罚款、没收等处罚种类并处。此种情况下, 并不能因为其出现在法律责任中就据此以为其是行政处罚行为。《行政处罚法》第八条第七项所说的法律、行政法规规定的其他行政处罚, 从立法技巧上讲, 是一个挂一漏万的“兜底条款”, 而判断一个行政决定是否属于行政处罚, 仍然需要从行为性质进行认定, 不能因为出现“并处”的字眼就想当然地认为其前后表述的行政行为都属于行政处罚的范畴。相反, 从行政决定的角度看, 不管是责令停止违法行为、责令退还非法占用的海域还是责令停止生产, 其行为性质与行政处罚确实是一致的, 即都属于行政机关作出的行政决定。在这一点上, 法条适用“并处”的表述并不矛盾。

此外, 根据《行政处罚法》第二十三条规定, 行政机关实施行政处罚时, 应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。本条明确廓清了责令改正或者限期改正行为与行政处罚在法律属性上的区别。对于相对人的违法行为, 行政机关可以采取多种处理手段和方式, 行政处罚只是处理违法行为的手段之一, 所以在几种不同的行政处理手段同时使用时, “并处”的表述并不存在逻辑上的问题, 而据此推断各种责令行为属于行政处罚就显得既不谨慎又不合理。

这也是目前行政处罚决定中为人诟病的地方, 现行的行政处罚决定将责令停止违法行为、责令恢复海域原状等不属于行政处罚的内容全部包罗在列, 在后续对处罚决定的调整建议中会对此有所提及。

司法裁量对行政执法程序的法律确认

引入国土执法机关在执法过程中作出责令停止违法行为的现实案例, 以期为海洋行政执法提供参考。

案情回放:2008年5月10日, 某国土局工作人员通过巡查发现辖区内一家企业擅自占用基本农田开工建设厂房, 遂当场口头责令该企业停止施工, 等候处理。5月11日, 当工作人员再次来到现场检查时, 发现该企业还在施工, 于是根据《土地管理法》第四十三、四十四条, 《基本农田保护条例》第十七条之规定, 当场下发了《责令停止违法行为通知书》并予以送达, 同时根据《土地管理法》第八十三条进行制止。该企业对此不服, 向法院直接提起行政诉讼:认为国土局下发《责令停止违法行为通知书》违反了《土地违法案件查处办法》第二十五条之规定, 属程序违法;同时认为国土部门强行制止亦属越权, 请求法院撤销该行为。国土局应诉认为:该企业在开工建设时没有取得合法的用地手续, 违反了《土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定, 《土地违法案件查处办法》第二十五条规定的立案程序是国土局内部程序问题, 与案件查处无关;《土地管理法》第八十三条明确规定, 对继续施工的, 作出处罚决定的机关有权制止。由于在举证期限内国土部门未能拿出笔录等有力证据, 法院最终判决撤销了下发的《责令停止违法行为通知书》。

根据《土地违法案件查处办法》第二十五条:经立案调查认定有违法行为的, 土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》, 送达当事人。即认定有违法行为是下发《责令停止土地违法行为通知书》的必要条件。本案中, 尽管国土局明知该企业存在违法用地事实, 但却忽视了这一事实尚未经过法定调查取证程序确认, 而只是执法部门的主观判断。对于没有证据支持的事实, 法院是无法采信的。因此, 法院最终认定国土局先行下发《责令停止违法行为通知书》属程序不当, 并作出了撤销该通知书的判决。

具体到海洋行政执法实践中, 可以得到如下启示。首先, 不能凭主观感觉判断当事人的违法行为, 并先行定论。在办案过程中要准确区分“客观事实”和“法律事实”两个概念, 因为一旦进入诉讼程序, 只有法律事实才会作为证据被采信。其次, 《土地违法案件查处办法》第二十五条所规定的内容对规范海洋行政执法过程中作出责令停止违法行为具有参照性的意义, 即责令停止违法行为的作出必须是在经立案调查认定有违法行为之后, 这也和本文阐述的观点相契合。再次, 作为新兴的执法部门, 海洋行政机关完全可以向国内甚至国外具有先进执法经验的部门进行学习和借鉴, 再结合本部门的执法实践将其内化为行为准则, 从而为我所用。

责令停止违法行为在海洋行政执法中的现实分析

执法实践的现实需求

在多年的执法实践中, 一直有这样一种观点:对于巡查过程中发现的涉嫌违法用海行为, 如果不立即责令停止, 会放任违法行为所造成的危害结果进一步扩大, 对于行政机关有不作为之嫌。

其理由在于, 在行政管理实践中, 由于责令停止违法行为的作出是在事态紧急的情况下实施的, 其过程相对短暂, 实施程序比较简单, 不应受到过于严苛的程序性要求。这是处理行政执法紧急事务的必然要求, 否则根本不可能实现行政管理的基本目标和维护公共利益。就海洋行政执法来说, 一旦发现海洋违法行为, 海洋行政机关有权力更有义务责令停止, 否则将承担行政不作为的法律责任。如面对倾废和海砂开采等耗时短、隐蔽性和机动性强的违法行为, 如不及时制止便无法取得有力的证据。

其法律依据是《海域法》第三十九条第一款第四项、《海洋工程条例》第四十二条第一款第五项规定的监督检查中的责令停止违法行为。并且, 《海域使用管理法释义》第三十九条第四项也明确规定, 责令非法占用海域的单位或者个人停止正在进行的违反海域使用管理法律、法规的行为。这是保证海洋行政主管部门有效实施监督检查权的重要手段, 也是及时阻止违法行为, 保护海域所有权人、使用权人合法权益的有力措施。在查处过程中, 为了尽可能减少被非法占用海域的单位或者个人的损失, 由海洋行政主管部门进行责令停止, 是非常必要的。

法治理念与现实考量

应该说, 上述观点看似既使行政机关履行了法律职责、维护了行政管理效率, 又有明确的法律依据支撑, 但仔细推敲, 不难发现其中存在几个逻辑上的问题。

第一, 从法律性质来看, 作出责令停止违法行为的首要前提在于该行为违法, 并且这种违法获得法律程序上的确认。《海环法》和《海岛法》将“责令停止违法行为 (狭义) ”的相关内容在法律责任部分规定即是最有力的证据。这里的核心问题在于是否在违法行为定性之前即能作出“责令停止违法行为”, 这也是现行执法程序中对“责令停止违法行为”的使用的硬伤所在。

一般来说, 在行政执法程序中, 对案件是否违法的定性应该在充分的调查取证终结后, 并经过行政机关负责人的审查。对此, 《行政处罚法》第三十八条作出了明确的规定。结合海洋行政执法的相关规定, 通过行政执法办公会议认定行政相对人存在违法行为且作出“责令停止违法行为”为必要时才能作出责令停止违法行为的决定。

第二, 从行政管理的效率以及行政机关的作为义务来看, 上述观点无可厚非, 行政行为是否高效的确是衡量行政机关管理能力的核心要素之一;但是从行政执法的程序正义来讲, 却不能成为行政执法部门僭越法定执法程序的托辞, 法律规范的制度价值必须得到充分的遵守和尊重。

程序正义作为确认或分配权利义务的过程与方式所体现的正义, 强调过程与方式的正当与合理;与实体正义强调的分配权利义务的结果所体现的正义相比, 正义不仅要实现, 而且要以看得见的方式实现, 这是程序正义的价值精髓。程序正义作为实体正义的前提和基础, 不仅具有独立的价值, 而且实体的正义只有通过程序的正义才能得以真正实现。只有做到依法执法, 才能使行政相对人的实体权利得到最大限度的保护和实现。因此, 法律程序是否公正、是否具有正义性, 在很大程度上决定了法治能否实现。在海洋行政执法过程中, 不仅基本事实和调查取证要过硬, 同时在执法程序上也必须过硬, 这才是真正的依法行政。

第三, 从法律依据上看, 尽管《海域法》第三十九条和《海洋工程条例》第四十二条规定了行政机关在监督检查过程中可以责令停止违法行为, 但我们更倾向于这里所说的“责令停止违法行为”是对“违法行为”的一个过程上的动态描述。在检查过程中的所谓“违法行为”, 其实是从后往前看, 整体地看待当事人行为, 只是为了行文的方便才在检查阶段给予了“违法”的表述, 并非在此阶段就可以对整个“违法行为”作出一个明确的定性。

在这方面《海环法》所用“应当予以制止并调查取证”的表述既赋予行政机关依法制止“违法行为”的权力, 又避免对“违法行为”的定性问题, 既严谨又充分体现了高超的立法技巧。

第四, 从执法实践的现实需要来看, 在监督检查过程中对涉嫌违法行为进行责令停止是执法实践所必须, 这一点毋庸赘言。其实, 只要在作出责令停止的过程中避免使用“违法行为”等定性的字样即可达到行政管理的目的。在具体的执法实践中, 只需对“责令停止违法行为通知书”的内容稍作调整即可。对此以下专门阐述。

责令停止违法行为在海洋行政执法中的调整

现行海洋行政执法程序对责令停止违法行为决定的作出很大程度上也是由海洋行政执法本身的特殊性所决定的。针对倾废、海砂开采等违法行为的特点, 能否做到在保障依法行政的前提下, 不仅体现行政执法及时、高效的特点, 又能给予违法行为严厉的打击, 做到几者之间的总体平衡和有机统一, 这不仅需要立法上的前瞻性和高超技巧, 更考验执法部门的执法智慧。在立法相对滞后的情况下, 兼顾效率与公平的执法理念, 应该成为执法部门更进一步的追求。因此, 我们试图找到两者之间的契合点, 通过对行政执法程序的简单调整来解决上述矛盾。

执法程序上的调整

在调查取证阶段, 用“责令停止用海行为”来取代“责令停止违法行为”, 以避免在案件调查终结之前对用海行为是否违法作出法律上的定性。作出“责令停止用海行为”的理由可以表述为为了配合行政机关查清案件事实, 而非“责令停止违法行为”中“违反XX法XX条”。对此, 《海环法》第十九条第一款、《海洋工程条例》第四十二条第一款第六项提供了有力的法律依据。

在案件定性之后, 作出责令停止违法行为, 发出“责令停止违法行为决定书”, 其依据是相关法律法规中法律责任部分有关责令停止的表述。如《海环法》第八十条, 《海岛法》第四十七、四十八、五十条。如果是涉及《海域法》和《海洋工程条例》的, 则可以作出“责令退还非法占用的海域” (《海域法》第四十二条) 、“责令限期改正” (《海域法》第四十六条, 《海洋工程条例》第四十八、五十一条) 、“责令停止建设、运行” (《海洋工程条例》第四十六、四十九条) 通知书。仅从字面意义上来讲, 责令停止违法行为的表述是对违法行为的一种泛化描述, 囊括了法律条文中出现的各种违法行为。在法律条文有明确规定的情况下, 应当遵从法条的规定, 给予明确化的文字描述。

文书上的调整

用“责令停止用海行为告知书”来取代现行的“责令停止违法行为通知书”。以非法填海为例, “责令停止用海行为告知书”可以表述为:经查, 你单位在XX项目建设中, 实施的填海行为涉嫌违反《海域法》第XX条, 为配合本机关查清事实, 现要求你单位立即停止用海行为。

现行的“责令停止违法行为通知书”改为“责令停止违法行为决定书” (如果法律条款中规定是责令限期改正的, 则可以作出责令限期改正决定书, 以此类推) 。以非法填海为例, “责令停止违法行为决定书”可以表述为:经查你单位在XX工程中实施的填海行为, 违反了《海域法》第XX条的规定, 主要证据有⋯⋯, 依据《海域法》第XX条的规定, 本机关现责令你停止该违法行为 (或者责令你在XX期限内, 对该违法行为进行改正) 。如不服上述处理决定, 可在收到本决定书之日起六十日内向XXX海洋局或XXX人民政府申请复议, 也可以在收到本决定书之日起三个月内向XXX人民法院提起诉讼。复议、诉讼期间, 本处理决定不停止执行。

当然, 在《行政处罚决定书》中对责令停止的相关内容不再进行表述。这样的程序设置可以把处罚决定书中不属于行政处罚的内容单独列出, 不至于对其行为性质产生争议。

责令停止违法行为实效的法律保障

在实践中另一个令人困惑的问题是, 如何确保责令停止违法行为的法律实效, 即在违法相对人拒不履行该义务的情况下, 如何确保其法律实效?行政机关能否对此强制执行或者申请法院强制执行?目前的法律法规其实给出一概而论的答案。但《行政强制法》第十二条明确规定了行政强制执行的方式包括排除妨碍、恢复原状等, 既然恢复原状可以申请法院强制执行, 那么其他责令行为被纳入可以申请法院强制执行的范畴之内也是《行政强制法》的应有之义。

从以上学理的阐述可以推出责令停止违法行为可以申请法院强制执行的结论, 这给行政执法机关确保公权力行为的执行力提供了法律保障, 但难点在于:与排除妨碍、恢复原状等义务不同的是, 单纯的责令停止违法行为的标的、方式难以确定, 因为其是要求相对人进行不作为的义务, 在申请法院强制执行的过程中, 并没有具体的可执行标的和明确的执行方式。