流失生报告及劝返制度

流失生报告及劝返制度（精选7篇）

篇1：流失生报告及劝返制度

流失生报告及劝返制度

为了防止在校学生流失，控制学生辍学，巩固“普九”成果，根据上级有关精神，结合我校实际，特制订学校流失生报告及劝返制度。

1、学校成立“防流控辍”工作领导小组，吴振锋校长任组长，副校长熊治利、贾文忠、方国明任副组长，各处主任和班主任任成员。具体防流控辍分工是：熊治利、张炳锋负责西南片五个村；贾文忠、吴西成、刘灿星负责中片六个村；方国明、吴西成、杜付良负责西北片六个村，各班班主任根据情况分到各片。

2、每学期开学报名结束，各班主任必须及时将本班未入学学生名单以村为单位上交学校，同时由班主任做好未入学学生家访工作。

3、开学一周内，学校将各班未入学学生汇总，由学校“防流控辍”领导小组将全校未入学学生按片分配到各组，实行责任到人，下乡走访，摸清情况，并如实填写学校编制的家访回执单。

4、各小组必须将动员后仍未入学学生汇总后报各村民委员会，由村委干部再次动员学生入学；同时将未入学学生汇总上报教育股。

5、各班必须认真做好“防流控辍”工作，确保辍学率控制在3％以内。

王 岗 中 学

篇2：流失生报告及劝返制度

劝返制度

为了切实贯彻《义务教育法》，巩固提高“两基”成果，积极推进义务教育均衡发展，保障中小学生完整接受九年义务教育，防止学生辍学，特制定本制度。

1.新学期开学第一周，学校集中对未报到的学生进行摸底造册，落实人员,逐生督促其入学报到。

2.在校生无故不到校上课，班主任应及时了解情况，进行家访，说服学生及早返校。

3.学生因厌学、学习困难、家庭困难等有辍学倾向的，班主任、学科教师要及时家访，做好学生及家长的思想工作，并从学习、生活、思想方面给辍学倾向生以关心帮助，鼓励其克服困难，努力完成学业。

4.学生辍学，学校应派人上门进行说服动员工作;说服动员后三天内（不含双休日）仍不返校的，学校向村级组织请求协助做好劝返工作;若仍无效时，上报乡镇政府和教育局；对拒不返校的，由乡镇政府或市教育局采取行政手段，强制辍学生复学。

5.学校对流失学生的劝返情况要做好过程记录。

中和小学

篇3：流失生报告及劝返制度

农村最低生活保障制度 (简称农村低保制度) 是国家按照相关法律政策规定, 对农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的家庭, 按当地最低生活保障标准给予救助的制度, 是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项社会救助制度。其本质在于维护社会公平和促进社会稳定。

农村最低生活保障制度作为社会救助制度的重要组成部分, 是社会保障安全的“最后一道防线”, 其公共性的核心理念是政府通过提供公平的基本生活保障产品来实现有效率的社会公平。其公共性体现在以下几方面。

1. 实施主体的公共性

农村低保的第一责任主体是政府, 其一切活动的出发点和归宿都是公共性。首先, 保障农民基本生存权利是社会目的, 具有社会功能, 应该由社会的集中代表政府来担当;其次, 实施农村低保的成本高, 并非某个社会成员、组织或阶层所能承担, 只有依靠政府调动全社会的资源和力量才能实现;再次, 构建农村低保体系的程序十分复杂, 涉及到政治、经济、文化等多方面, 只有借助政府权威和系统组织才能实施。

2. 价值观的公共性

农村低保具有社会保障价值观, 其基本价值观是保障社会公平, 即通过低保促进资源和社会群体利益整合, 保障农村弱势群体基本的生活权利。其理念在于以公平的价值观来调整社会, 坚持为公众谋福利的价值取向, 将农村困难群体的价值、利益目标在整个社会范围内协调, 缩小贫富差距, 维护社会公平和稳定。

3. 基本目的和功能的公共性

农村最低生活保障的基本目标是保障农村居民的基本生活, 其目的是维持基本社会秩序、保障社会公平公正, 实现公共利益。农村低保的功能是保障农村贫困人口最基本生活, 它是保障农村社会稳定的“最后一道安全网”。基本生存权利是人类的基本需求, 农村低保满足这一需求, 面对的是大众而非个体, 涉及到的是公共利益而非私人利益。

4. 管理过程的公共性

在农村低保的管理过程中, 必须坚持公共性, 即个人选择服从公众意愿、公共目的和公共利益, 个人价值须获得公众认可并接受公众监督。本文中提到农村低保的实施主体是政府, 公共性是其一切活动的出发点和归宿, 那么农村低保产生的物品也属公共物品, 在分配时具有公共性。农村低保虽较复杂、涉及项目繁多, 但公共利益终是放在首位, 其管理过程的公共性显而易见。

5. 保障手段的公共性

政府的公共权力是农村低保的坚实基础和有力后盾。农村低保应有社会立法支撑, 即以法律形式规范其机构设置、人员编制、工作职责与程序;以法律形式规定享受农村低保待遇的资格、保障给付标准;以法律形式监督农村低保的管理与投资运营, 实现其规范化、制度化。

6. 保障成效的公共性

农村低保超越了个人限制, 其保障对象面向农村社会公众, 保障成果对大多数人开放, 具有社会共享性。解决农村低保问题不仅为了满足个人利益需求, 也为了实现具有社会共享性的公共利益, 且通过实施农村低保制度保证了农村弱势群体的基本生活权利, 维护社会的公平、公正和稳定。

二、农村最低生活保障制度公共性的流失

公共性流失是指通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。随着我国农村社会保障体系的不断完善, 农村低保制度在诸多方面都有所改善, 但在该制度实施过程中, 始终存在公平和效率这对矛盾体, 一旦少数人追求自身利益, 公共性出现偏差和异化便容易导致公共性流失, 这会极大损害社会公平、破坏社会稳定。该制度的公共性流失表现为:

1. 实施主体的公共性流失, 即政府职能缺位、错位

首先, 我国农村最低生活保障制度的筹资机制为县市筹资、省级和中央补助, 这反映出中央政府的责任缺位和地方政府的责任错位。在农村低保制度筹资过程中, 中央政府本应作为责任主体, 却只起到补充和点缀作用, 而地方政府被推到了筹资责任的最前方, 导致农村低保制度的公共性流失严重。经济发展越落后, 地方财政越困难, 贫困人口越多, 供求缺口也愈来愈大。其次, 现有的与农村低保制度有关的多为国务院、部委或地方政府出台的意见、办法或条例, 文件基本停留在行政法规和地方性法规层次, 其法律效力较¨Èøø低22, 立法滞后, 各级政府及相关部门的权责缺乏严格界定, 无法防止公共权力滥用, 难以保证制度建立和实施过程中的公正性。再次, 农村低保制度涉及财政投入、公民利益等方面, 制度监管十分必要。虽各项政策规定了监督办法和程序, 设定了权限主体, 但由于没有严格意义上的农村最低生活保障法, 且监督体制存在缺陷, 制度实施过程中监管缺位, 徇私等现象时有发生。“人情保”、“关系保”等影响了农村低保工作的社会效果, 损害了社会公平。

2. 价值观的公共性流失, 即社会公平性的缺失

一方面, 城乡二元结构下, 低保资源分配失衡, 阻碍了制度公平。2004—2009年中央对城镇的低保费用总投入远超过农村。2007年后农村低保的支出快速增加, 但与城镇相比仍存在很大差距。同时, 城镇与农村的最低生活保障水平差距悬殊。城镇低保标准基数高且增幅大, 两者的不同步增长进一步加剧了城乡保障差距, 难以保证社会公平。另一方面, 低保水平存在地区差异, 其中农村低保差距尤为显著。地区间低保水平差距已影响到制度的公正性, 违背了社会公平原则的同时严重阻碍了我国建立统一的低保制度。除了地区间的低保水平差异, 还存在低保投入差异, 东部农村低保投入远远超过中西部投入之和, 中西部农村对农村低保的需求更迫切而其获得的低保资源却很有限, 从而出现背离社会公平原则的同时资源配置低效。此外, 在农村低保制度运行过程中, 政府执行人员公民权利、社会平等的价值观念严重缺失。

3.目的和功能的公共性流失, 即保障标准过低, 覆盖面小

农村低保制度是针对农村生活困难群体建立的, 出发点是要把所有由于各种原因而不能保障基本生活的农村居民全覆盖, 使其能够得到维持基本生活所需的费用。一方面, 农村低保水平过低, 难以保证困难群体的最低生活需求。据统计, 1999年—2006年我国农村低保补助维持在年人均230—340元, 2007年为人均465.6元, 2009年为人均768元。虽然补助标准提高了, 但评判这一标准是否合理应看其能否满足农村居民的最低生活需求。当前我国各省低保标准都低于当地贫困线, 甚至有些地区补助标准还不到贫困线的一半, 难以真正保障农村居民的基本生活。另一方面, 农村低保覆盖面较小, 存在应保未保现象。2008年, 以年收入785元及以下为标准, 绝对贫困人口还有1479万人;以年收入1067元为标准, 农村低收入人口还有2841万人。毋庸置疑, 十几年间低保人数在不断增长, 而低保制度尤其是农村低保覆盖面依然较小。按照世界银行提出的“极度贫困线”标准, 我国应纳入农村低保的人数还有很多, 农村低保制度的覆盖面存在扩大空间, 应保未保导致许多农村居民游离于低保制度之外, 其基本生活难以得到保障。

4. 保障效果的公共性流失, 即保障效果与目标差距较大

农村低保旨在满足农村群众的基本生活需求, 而实际达到的效果却存在一些偏差。一方面, 保障资金不足。起初我国农村低保制度资金由县、乡、村按一定比例分担, 贫困地区因资金等筹措困难而难以普及低保。当前我国农村低保资金是由中央、省、市和县级财政共同承担, 而仅靠财政筹集资金, 渠道单一, 资金缺口大, 无力为农村群体提供基本生活保障或影响保障水平提高。另一方面, 有能力下的“应保未保”。表现为确定农村低保对象的标准及范围未实现规范化和透明化。目前各级民政部门一般采用“农民人均纯收入”的办法来确定保障对象, 而这种办法审核、界定程序复杂、项目繁多, 在农村低保制度具体实施过程中难以落实。由此出现权力滥用、谋取私利情况下的“应保未保”、“重复领保”、“人情保”、“关系保”等公共性严重流失的现象。

三、农村最低生活保障制度公共性流失的治理

1. 治理实施主体和成效的公共性流失, 即要界定政府的责任主体地位, 满足农村居民最低生活需求

首先, 应强化政府公共财政职能。包括建立各级政府资金分担机制, 关注城乡、地区间发展不平衡和政策适当向中西部地区倾斜。一方面, 应强调中央政府的筹资责任主体地位并建立资金投入长效机制, 中央财政收入的大幅提高为加大农村低保的转移支付提供了财力保障。同时, 要重点扶持较落后的中西部地区及部分东部贫困地区。另一方面, 地方政府应根据自身发展水平来规定其资金负担比例, 合理界定省、市、县财政责任。发达地区或地方财力有能力的省市县, 资金可由三级财政共同承担;中等经济状况的地方可由中央、省级和县市财政按比例承担;较落后或不发达地区可由中央和省级财政共同承担。此外, 当前农村低保资金基本靠财政负担, 筹资渠道单一。公共财政保障相比其他筹资方式较稳定, 而仅靠这种方式也存在一定局限性。为提高农村低保水平, 应建立多元化筹资机制, 吸纳社会资金参与:一是社会捐助, 建立全国或地方性捐助基金会或委员会, 通过国家税收照顾政策或授予荣誉等方式, 鼓励非公有制经济、个体工商户、高收入阶层及社会各界捐款;二是征收社会保障税, 可借鉴发达国家经验, 将社会保障税的部分用作农村低保资金;三是发行低保专项福彩或用国有股减持收入充实农村低保资金缺口, 以扩大资金来源保证该制度顺利实施。

其次, 加快农村最低生活保障立法。目前我国正缺乏专门针对农村低保制度的法律, 这些空隙为制度执行者提供了失范机会和条件。法律具有提供建立农村低保体系的依据, 明确农村群体基本生活标准、规定政府责任、保障标准及实现方式等作用, 有助于防止制度在实践过程中成为某些基层政府谋取利益或实现某种目标的工具, 扭曲异化保障目标。农村低保制度是农村社会保障体系的重要组成部分, 涉及广大农村居民的基本生活条件保障, 应该以立法形式确立其地位, 规范其运作, 并增强对责任主体的约束。因此, 我国应尽快出台相关法律, 为该政策实施提供法律支持, 从立法上规定保障对象、标准、水平、资金来源、专门管理机, 构建立及对违法违规行为的惩处措施等。

再次, 建立健全监督体系。只有加强监管, 才能真正实现制度公益性。要加强农村低保中的政府责任意识, 需要通过立法和制度的完善, 保证制度在透明环境下运行。同时, 应为公众舆论和社会监督提供渠道、设计相应的程序, 建立全方位监督模式。一方面, 加强监督的立法工作, 制定专门的、操作性较强的监督法律法规, 明确监督程序和实施规则, 以法律法规的形式明确行政主体、客体、权利、范围、原则、程序、作用及效力等, 使具体的监督活动有法可依;另一方面, 应充分发挥社会监督的作用, 政府应加大行政透明度, 确保公民对整个制度运行过程的监督权。尤其应注意保证农村最低生活保障资金的“专款管理, 专门监察”的运行模式, 资金专项管理、专账核算及专款专用以确保其社会化发放的安全、公正和透明。

2. 治理价值观的公共性流失, 即要树立社会公平的价值观

在农村低保制度运行过程中, 一方面, 要消除政策执行者的“施恩者”观念, 扭转其根深蒂固的传统价值观, 建立合理道德规范, 树立社会公平的价值观。另一方面, 由于我国地区发展差异大, 低保制度可实行属地管理, 由县乡级政府具体负责制度管理和运行, 并逐步实现农村最低生活保障的协调发展。可构建分层梯度式低保标准体系和保障金分配制度, 适度消除城乡、地区间的保障水平绝对差距。这需要衡量城乡、地区间消费物价水平、生活成本等因素, 由于其承担的基本生活费用不同, 建立保障水平一致的最低生活保障制度是不现实的。为使有限低保资金发挥最大效用, 可根据城乡、地区间贫困标准的差异, 给予适当的支出水平系数调整。随着经济发展水平提高和条件的成熟, 可施行分层救助, 以家庭规模和结构、有无劳动能力等细化标准为基础, 逐步健全梯度, 满足不同层面的救助需求。

参考文献

[1].哈贝马斯著, 曹卫东等译.公共领域的结构转型.学林出版社, 1999.

[2].辛春梅, 最低生活保障制度的公共性困境.新疆石油教育学院学报.2010 (2) .

[3].唐钧.中国城乡最低生活保障制度:回顾与评.http://www.chinavalue.net/Article/Archive/2010/2/6/190404.html.

[4].如何完善农村最低生活保障制度.http://news.xin-huanet.com/newscenter/2009-01/09/content_10628047.htm

[5].杨东东.公共性观念的价值——哈贝马斯公共性思想的功能分析.山东社会科学.2007 (1) .

[6].张洪武.论政府公共性的产生、流失与实现.广东行政学院学报.2009, 21 (4) .

[7].张成福.论公共行政的“公共精神”.中国行政管理.1995 (5) .

[8].多吉才让.中国最低生活保障制度研究与实践.北京人民出版社, 2001.

[9].王磊.中国农村最低生活保障制度研究综述.理论与改革.2008 (6) .

篇4：辍学劝返制度

义务教育是国民基础教育。做好中小学生防流控辍工作是全面贯彻落实《义务教育法》，进一步端正办学思想的一项基础工作，是我校实现标准化建设目标，提升义务教育办学水平的一个重要标准，是关系到确保适龄儿童、少年依法接受九年义务教育的一件大事。为了控制和防止中小学生辍学流失，结合我校实际，制定本规定。

一、加强宣传

我校的每位教师要做好《中华人民共和国义务教育法》的宣传工作，要反复深入地进行《义务教育法》的宣传教育工作，使广大群众树立起依法普及义务教育的观念。要充分利用电视、广播、黑板报等形式大力宣传《九年义务教育法》，每年3月、9月定为全市“控辍保学活动月”，学校每学期安排一定时间对学生进行一次教育，每年召开一次家长会，宣传有关法律法规，确保适龄儿童、少年按时入学，并读满学业年限。

二、强化责任

校长是学校“控辍”工作的第一责任人，教导主任具体负责“控辍”有关业务工作，班主任、科任教师是“控辍”工作的直接责任人。初中在校学生巩固率达到97.5%；小学达到99%以上。跨学时，由上一学年的班主任负责原班级学生的“控辍”工作，学生报到后移交新任班主任；学校要建立流失学生报告制度，做好原始登记和各种档案建设。

三、建立制度

（一）控辍保学制度

1、建立控辍领导机构，督促检查、指导控辍工作，把依法控辍纳入日常工作。

2、明确职责，落实责任，制定切实可行的工作方案，建立学校“校长---班主任---学科教师”控辍保学工作机制。

3、遵循免试、就近、分配入学原则，保证适龄儿童、少年接受义务教育。

4、全面贯彻党的教育方针，深化实施素质教育，推进新课程改革，规范办学行为，减轻学生课业负担，开展学生课外兴趣活动，防止学生因厌学而辍学。

（二）学籍管理制度

1、学校按教育局统一规定建立规范的学生学籍，学生学籍实行纸质档案和电子档案并举。学籍档案实行专人负责，统一管理。

2、学校必须在规定的时间内为新生办理统一的学籍。学籍档案中必须如实记载学生入学情况、家庭住址、家长姓名、联系方式及学生流动情况。

3、学生学籍由班主任填写，每学期一次，填完后交由学校统一保管。

4、实行学籍变动全程监控，学籍变动严格执行教育局的有关规定，做到手续健全，档案完善。

5、学校要严把入口、出口关，防止学生在流动中辍学。

（三）辍学报告制度

1、班主任在第一时间掌握班级学生情况，对流动学生进行实时检测，及时向学校汇报情况。

2、班级发现辍学生，要及时进行家访，积极做好辍学生的劝返工作，同时要将辍学生情况报告学校。

3、学校对流动学生要进行登记造册，新生无故不到校或在校生无故不到校上课超过一天的，要进入辍学处理程序，开展有效的劝返工作。

4、实行春秋两季辍学报告制度和流动学生月报制。学校落实专人负责，流动学生月报表于月底上报教育局、县政府教育督导室。

5、学校不得隐瞒学生辍学问题，要按规定及时向当地政府和教育局报告辍学情况，积极依靠乡镇和村级组织，通过各种有效途径，动员家长劝返辍学学生。

（四）流失学生劝返制度

1、新学期开学第一周，学校集中对未报到的学生进行摸底造册，落实人员逐生督促其入学报到。

2、在校生无故不到校上课，班主任应及时了解情况，进行家访，说服学生及早返校。

3、学生因厌学、学习困难、家庭困难等有辍学倾向的，班主任、学科教师要及时家访，做好学生及家长的思想工作，并从学习、生活、思想方面给辍学倾向生以关心帮助，鼓励其克服困难，努力完成学业。

4、学生辍学，学校应派人上门进行说服动员工作，说服动员后三天内（不含双休日）仍不返校的，学校向村级组织请求协助做好劝返工作，若仍无效时，上报乡镇政府和教育局；对拒不返校的，由乡镇政府或县教育局采取行政手段，强制辍学生复学。

5、学校对流失学生的劝返情况要做好过程记录。

四、落实措施

1、明确责任，控辍保学。要层层签定“控辍保学”工作责任状，明确工作目标、具体要求、奖罚办法。

2、因材施教，分层教学。改进教学模式，实施有效教学，注重培养学生兴趣和个性特长，以免造成学生厌学而流失；要帮助学生建立信心，鼓励他们扬长避短、不断进取，学有所乐，学有所长，学有所用。

3、正面教育，以德治学。学校要把德育工作放在重要位置上，定期对学生进行思想品德和行为规范教育，特别是对学生要坚持正面教育，引导他们树立正确的人生观、世界观。

4、教书育人，行为规范。加强师德建设，关爱每一个学生。学校和教师应当尊重、关心、爱护并公平对待全体学生，不准体罚、驱赶、歧视、厌弃品行有缺点、学习有困难的学生。

5、定期家访，以情劝学。班主任对本班学生每学期要普遍走访1-2次；要加强与重点学生家长的联系。要深入开展入户劝学活动，分工负责、明确责任，领导干部包乡镇、校长教师包村包片，走村入户，积极劝学，动员学生，返校就读。

6、扶贫控辍，帮困助学。要加大对贫困家庭儿童、少年的救助力度，动员各方面力量积极筹措资金救助贫困儿童，确保少年儿童不因贫困而辍学。

7、以法控辍，依法治学。建立电子学籍管理，落实流失通报制；严格查处中小学违规补课、乱收费、乱定教辅资料行为，及时查处个别教师体罚和变相体罚学生，杜绝因教师体罚造成学生流失，提高广大教师依法治教的自觉性；对多次上门动员仍不送子女上学的家长实施运用法律行政手段进行处罚，采取强制性措施督促家长送子女上学，有效控制中小学生辍学流失。

8、改善条件，严谨治学。改善寄宿制学校的生活、住宿条件，对寄宿制学校的贫困寄宿生，政府补助生活费、寄宿费和交通费；抓好学校卫生和周边环境、社会治安，使学生和家长有安全感。

9、加强督查，责任追究。县教育局、政府督导室每学期要对各学校控流工作认真组织检查通报，总结成绩与问题，提出具体要求，进行责任奖惩。

有下列情形的对单位和校长考核实行“一票否决”：

（1）、违反规定，擅自接收无手续学生的；

（2）、违反规定乱收费的；

（3）、学籍管理混乱、弄虚作假的；

（4）、义务教育阶段巩固率不达规定要求的。

有下列情形之一的，对有关负责人和学校给予严肃处理：

（1）、小学阶段巩固率不达98%或初一巩固率不达98%，初二巩固率不达96%，初三巩固率不达95%的，酌情给予校长警告、记过、记大过等行政处分，学校当年不得评为优秀，班主任不得评优、晋升职称。

（2）、小学阶段巩固率不达95%或初一巩固率不达96%，初二巩固率不达92%，初三巩固率不达90%的，校长引咎辞职，班主任调整工作岗位，责任教师当年不得考核为优秀，不得晋升专业技术职务，也不得评为各级各类模范，学校不得评为先进，已经评为省市县级示范学校的，取消示范学校称号。控制学生流失工作事关教育发展大局，事关社会稳定，事关教育教学工作目标任务的完成。各校要进一步统一思想，提高认识，要站在教育全局的高度，充分认识控制流失生工作的极端重要性，充分认识中小学生流失问题的严重性、危害性。要进一步强化职责，在狠抓落实上下功夫。在工作中要做到“四个到位”，即认识到位、宣传到位、措施到位、责任到位。要将“控辍”工作作为教育工作的重点，扎扎实实地认真抓紧抓好。

本规定自2010年9月1日起执行。

篇5：学生流失报告制度

学校要切实加强学生的学籍管理，稳定学生情绪。为防止流失和辍学，特制定下列制度和措施。

一、学生流失报告制度：

1、凡学生不请假，不到校者，在两天内班主任必须弄清原因，三天内向学校报告。

2、发现学生两天不到校上课，班主任及时了解原因，做好学生和家长工作，发现辍学动向，应采取有力措施，动员学生返校学习。

3、除丧失学习能力者外，不准退学，擅自退学或因学校工作失误造成退学，按义务教育法处理。

二、防止学生辍学的措施：

1、严格执行《义务教育法》和孟庄镇关于实施义务教育的法规，维护适龄儿童依法受教育的权利。

2、学校坚持教育工作面向全体学生，努力提高教育和管理水平，为学生创造良好的环境，提高学校声誉。

3、班主任要关心爱护学生，及时了解学生的思想动向，做好家访工作，严禁体罚和变相体罚。

篇6：义务教育阶段辍学生劝返复学制度

为认真贯彻落实《义务教育法》、《贵州省义务教育条例》，推进义务教育均衡发展，保障适龄儿童少年接受义务教育权利，加强“控辍保学”工作，动员辍学生返校就读，提高巩固率，降低辍学率，特制定本制度。

一、义务教育阶段适龄儿童、少年，失学后经组织动员后仍不上学的，或因其他原因失学一个月以上的，认定为辍学生。

二、劝返复学工作由县（市、区、特区）人民政府统筹，县级教育行政部门协调，乡（镇）人民政府（办事处）为责任主体，学校、村（居）委会以及其它相关部门配合。

三、县级人民政府负责统筹安排县域内义务教育阶段辍学生劝返复学，建立健全相关工作机制，及时研究解决劝返复学工作中存在的问题；负责组织对用人单位招用应当接受义务教育的适龄儿童少年的行为进行查处；落实县域内未找到或者未确定监护人孤儿和流浪人员中的适龄儿童少年接受义务教育权利。

四、县级教育行政部门负责组织对《义务教育法》、《贵州省义务教育条例》等法律法规的宣传，掌握和了解本地义务教育阶段学生辍学情况，督促检查各乡（镇）（办事处）劝返复学工作。

五、乡（镇）人民政府（办事处）负责依法组织辖区内辍学生劝返复学。对经乡（镇）政府组织劝返两次仍不复学的，乡（镇）人民政府（办事处）对其父母或其他监护人下达《敦返复学通知书》，依法敦促学生父母或其他监护人送子女入学。

六、学校对学生入学情况进行清理，建立辍学生台账并上报当地乡（镇）人民政府（办事处）和县级教育行政部门，组织教师对辍学生进行家访动员，协助乡（镇）人民政府（办事处）劝返动员辍学生复学。辍学生经劝返复学后，学校应在辍学生台帐中及时消帐，完善相关复学手续。

七、因劝返工作不力，辍学率超过省颁布的控制范围，造成不良影响的，按照控辍保学责任追究办法的有关规定追究相关责任人的责任。

篇7：税收流失的制度经济学分析

一、税收流失的制度经济学界定

(一) 概念界定:税收流失的内涵与外延

马克思曾经深度地揭示了税收与国家 (政府) 之间的紧密联系, “国家存在的经济体现就是捐税, 废除捐税的背后就是废除国家”, “赋税是行政权力整个机构的生活源泉”。由此可见, 税收对于国家 (政府) 是多么的重要。然而从古至今, 税收流失作为税收存在的伴生物, 一直出现在经济领域。从中国秦朝存在的“匿田”, 汉代出现的“度田不实”, 到目前世界各国普遍存在的偷税、骗税、逃税、暴力抗税等, 税收流失并没有随着人类文明的进步、社会的发展、法制的完善而被遏制, 相反却出现了前所未有的较大规模的泛滥。

1. 外国学者对税收流失的界定。

关于什么是税收流失, 各国学者的认识不尽相同, 但是, 大部分的学者认为, 税收流失是纳税人违背政府立法意图而导致税收收入难以按照预期入库的行为。其中, 具体表示方法有很多种, 如税收规避、税收最小化。D.哈曼认为税收限额、税收免除、税收减轻及日本的“租税回避”等, 只要在所得发生之前就想减少税收负担, 就是税收规避;如果在所得发生之后想减免负担, 即为税收逃漏。日本税法则认为, 逃税是以虚假或以其他不正常手段避让税赋或取得退税的行为。法国的税法判例中指出, 避税是“以不当之法律行为, 而形成一种虚假的、外表完全不同的形式上的契约, 借以达成税收节省效果”。

2. 中国学者对税收流失的界定。

由于研究的角度和采用的标准不同, 我国学者对税收流失问题的认识和理解也存在着一定的差异。一是认为税收流失是偷逃税和任意减免税, 这种观点在现实工作中比较普遍。二是认为税收流失包括各类纳税人利用各种非法手法, 造成税收收入减少的一种经济现象。三是认为税务部门应该征收而没有征收上来的税收收入, 即应收未收的税收收入。这种观点强调了一个至关重要也是一个长期困扰税务机关的实际问题, 即什么是应收未收的标准的问题。

3. 税收流失的内涵与外延。

在对税收流失进行科学研究前, 首先应该对税收流失这一概念明确其内涵与外延。界定税收流失的内涵是研究税收流失的起点。从制度经济学的角度来看, 税收流失是一定时期由于国家 (政府) 税收实施机制的弱化而导致政府收入的非正常减少或损失, 它是一定的外在制度包括一系列基本法、税法、条例细则等法律主体所引致的结果。引致税收流失的行为是指在一定内在制度的影响下, 税收法律主体违背税收法律、法规或税法精神的各种行为。税收流失破坏了由税收法律制度所规范的税收公平分配关系, 减少了政府的财力规模, 弱化了政府的宏观调控能力, 扰乱了市场的正常机制, 导致了社会财富的分配不均问题。

税收流失的外延是对税收流失特有的个性化表述, 对其外延作如下分类: (1) 站在国家 (政府) 的立场, 以是否取得足额的税收收入为判断标准, 根据税收流失的表现形式不同可分为偷税、逃税、抗税、避税、欠税等若干具体的表现形式, 这些形式反映现实生活中各种导致税收流失的现象和行为的特点以及所采用的手段, 为判断是否发生税收流失的参照标准提供了基础。 (2) 根据税收流失发生的不同环节, 可分为纳税环节流失 (征税环节流失) 、入库环节流失和退库环节流失。从税收征管流程来分析税收流失, 可发现税收征管工作中相对薄弱、漏洞较多的环节, 从我国目前的情况来看, 纳税环节存在的税收流失最为严重。 (3) 从税种划分的角度, 税收流失的形式表现为增值税流失、企业所得税流失、个人所得税流失或关税流失等。由于税法规定每个税种在纳税人、课税对象、税率及征收方式内容上都彼此不同, 因此每种税的流失规模的大小以及引起流失的主要原因也就存在着一定的差距。 (4) 根据税收流失与地下经济之间的关系和联系, 从导致税收流失的经济主体不同可分为正常经济主体导致的税收流失与地下经济主体导致的税收流失。地下经济一般是指未向政府申报和纳税, 政府无法实施控制和税收管理, 其产值和收入未纳入政府统计的所有经济活动。在我国, 活动主体从事的地下经济活动成为我国税收流失的主要渠道。

(二) 制度分析对研究税收流失的重要性

20世纪的主流经济学大多没有清晰地分析过制度, 因为其将制度与制度存在的理由排除在其模型和假设之外, 制度的重要性基本上被经济学家们共同做出的假设忽略了, 即经济总处于一个均衡状态, 人们的计划和预期相互和谐兼容, 政策制定者也一定能够设计出一系列合理的实现其目标的制度来, 这些经济政策能依据预设的目标灵活调整。

二十世纪八、九十年代, 由于对传统经济学及其抽象、枯燥的模型日益不满, 制度经济学就撇开分析经济的传统思路, 将研究的重点放在制度推动经济行为方面的核心作用, 深刻认识制度 (和交易成本) 的重要性, 用制度理念解释当前社会遇到的一些用传统经济学理论无法解释的现象, 并试图将这些现象嫁接到传统的主流经济学中去。

制度经济学承认知识是不完备的, 随着时间与空间的演化, 动态的市场过程中是相互交往的, 承认人们对现实有不同的价值观, 对成本和收益有各自的评估, 认为制度构成了关键的社会成本, 包括构建和培育像私人产权、契约法和一般法律规则那样的基本制度, 成为引导主流行为和社会发展的必不可少的“软件”。设想一下, 如果没有制度经济学所说的明确、易于理解的规则和对违规行为的强制性惩罚措施, 未来的情形如何预测?就如一位裁判员以任意一种方式来裁决运动员的每一个动作和得分, 这位裁判员有时是基于私利偏袒某些运动员, 有时又漫不经心不断更改不公开的规则, 在这种情况下, 比赛要么以冲突和混乱告终, 要么根本就无法进行下去。深刻认识制度 (和交易成本) 的重要性, 即制度在协调个人行动上发挥着举足轻重的作用, 通过分析制度的基础、演化、内容、连贯性和强制执行, 重点放在制度推动经济行为方面的核心作用, 并试图将这些现象与传统的主流经济学链接, 从比较静态的分析规则演化成制度分析, 以制度经济学的理论分析框架和成果, 对制度的构成或结构的剖析, 无疑会拓宽相关问题的研究思路, 促进和丰富税收流失的理论研究, 成为一种考察真实经济现象的有效途径之一。

二、税收流失因素的制度经济学思考

(一) 从“人”的角度分析造成税收流失的根本原因

制度经济学认为任何一个组织都是由一定数量的人群组成, 人在组织中占核心地位, 因此税收流失分析也应基于“人”的立场, 由此决定了税收管理“以人为本”思想的全部内涵。首先应明确税收流失的主体, 包括税收法律关系中享有权利和承担义务的当事人, 可分为征税主体和纳税主体两类。税法上的当事人是指为了实现税收实体法上的权利义务, 以自己的名义进行税收征纳活动, 旨在保护国家税收利益和法定的正当权益, 并能引起税收征纳活动的启动、发展和终结的组织和个人, 一般包括征税人、纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等。制度经济学对人类意识形态的一些基本特征的解释概括起来有以下几点: (1) 人是有理性的。 (2) 人只具备有限的信息、有限的渴望。 (3) 人是矛盾的。 (4) 个人在不断的成本-利益的核算中, 寻求最大的利益均衡。

经济伦理对税收流失具有重要影响。内在制度主要包括道德观念、风俗习性、意识形态等因素, 制度经济学认为, 在经济和道德两重空间中, 对应着人类的两重需要:生存 (经济的) 和怎样生存 (伦理的) , 而经济生活在极其复杂的演变中存在着各种不确定性。经济伦理就是经济交往过程中人与人之间必须遵循非法律规定的习俗、行为秩序与规则, 是对人们在经济活动中的行为心理与行为表现的意识的管理与规范。个人在不断的成本———利益的核算中, 总是在寻求最大的利益均衡, 任何一个纳税主体从其行为心理与行为表现分析, 都具有潜在的机会主义行为倾向和“厌税”情绪, 经济伦理主要是在意识心理上对纳税人产生渗透作用的。

(二) 造成税收流失的法律因素

1. 税收法律法规不完善。

我国在完善税法体系、实行依法治税、防止税收流失方面仍然存在许多问题与不足。一是我国税收法律立法级次偏低, 目前所执行的税法中, 由国家立法机关全国人大及其常委会所制定的严格意义上法律只有《企业所得税法》、《个人所得税法》和一个具有通则性质的《税收征管法》, 其他都是以“暂行条例”等形式出现的行政法规和大量的部门规章。偏低的法律级次影响税法的法律效力, 不利于税务机关的严格执法。二是税务司法保障体系没有真正建立, 税务机关对税务犯罪活动没有独立的侦查、检察、审判等权力, 而是基本上依靠非专业性公、检、法机关执行, 使税务机关具有的种种检查权、行政执法权、强制执行权等缺乏必要的保障手段。三是税收立法的概括性和简约性为税法的解释、理解和执行带来较大的随意性, 容易导致对税法理解、执法偏差, 也易出现法律空白, 导致无法可依。

2. 税制设计不完善。

1994年的税制改革总的看是成功的, 不足之处是明显具有阶段性、过渡性特点, 在税种设置上缺乏通盘考虑, 部分税种在系统性、协调性、适应性和可操作性上存在“先天不足”。 (1) 税制建设中忽略了配套措施的执行和落实, 容易诱发偷逃税行为。 (2) 税率设置不合理。 (3) 我国税制中存在太多的不合理税收优惠和减免, 除了国家政策规定对新办企业、校办企业、福利企业等优惠和减免, 还有对经济特区、经济技术开发区、沿海沿边开放城市、保税区等地域性优惠和减免, 使各种非法越权减免鱼目混珠, 造成国家税款流失。外资企业的优惠过多, 造成内外资企业的实际税负差别较大, 诱使内资企业搞假合资来偷逃税款。

3. 税收执法行为软化。

现代税收制度的基本特征要求税法对待所有纳税人应一视同仁, 执法必严, 违法必究, 具有刚性的特点, 我国当前存在着税务处罚过轻、对偷逃税者的制止不力等税收执法行为软化问题。税收流失的发生, 是纳税人荃于对违法成本的衡量, 对税法等遵从制度的成本与行为结果的收益比较之后做出的“理性选择”。违法成本是一种司法预期的确定成本, 包括了偷税、抗税和逃税等的违法成本。根据我国1996~1999年的资料显示, 全国税务机关查补的1 628亿元收入中, 对偷逃税的罚款只有114亿元, 处罚率仅为7%“, 税务稽查处罚轻、移送案件少、具有广泛社会影响力的大案要案少, 这种从轻从松的打击力度会大大降低纳税人对偷逃税等各种税收流失活动的风险预期和成本负担, 使得违法纳税人觉得进行偷逃税要比银行贷款还合算, 这又在客观上产生纵容偷逃税的效果。

(三) 实施机制存在问题是造成税收流失的直接原因

制度经济学认为, 经济活动存在着复杂交换, 交换品具有许多有价值的特征, 衡量成本很高, 实施不可能自动进行, 欺骗、违约行为会阻碍复杂交换的实现, 因此必须建立制度为合作者提供足够的信息, 监测对契约的偏离状况, 通过强制性的措施保证契约的实施。制度实施机制的主体一般都是国家 (政府) , 它以税收为主要公共收入来源, 在一定的经济发展水平、经济体制条件, 公共经济部门可支配资源总量即政府公共收入占GDP的比重 (或宏观税率) 需要有一个相对稳定的客观数量界限, 超过或低于该数量界限都会降低资源配置效率, 影响财政职能的正常发挥, 低效率的实施机制反过来又会影响国家机器的有效运转, 对纳税主体偷逃税款和行为缺少监督和约束, 更导致税收流失规模的扩大。

税收实施机制环节对税收流失的影响可以从以下几个方面加以重要分析: (1) 税收管理中的委托一代理关系。 (2) 社会寻租和创租行为。 (3) 产权的更换过程。 (4) 政府职能“越位”和“缺位”。 (5) 税务征管机制。

三、治理税收流失的制度安排

(一) 制度安排必须符合的准则

制度安排的准则包括: (1) 一般性 (Generality) 。 (2) 确定性 (Certainty) 。诺斯等新制度经济学家们认为, 制度安排必须是可认识的或者说明清晰的, 其次它必须就未来的环境提供可靠的指南。一般的公民都应该能够清晰无歧义地看懂制度安排所传递的信号, 清楚地知道违规的后果, 并能够恰当地使自己的行为符合制度安排的要求。 (3) 普适性 (Universality) 。制度应当具有开放性, 以便允许行为人通过创新行动对新环境做出反应。 (4) 可实施性 (Practicable) 。可实施性不能仅仅出于善良的愿望 (譬如说为了保证公平) 就制定某些表面看来很好而实际难以实施的法律、法规, 事实上, 一个不满足可实施要求的法律、法规, 不仅不能发挥其所希望发挥的作用, 还常常会带来严重的负面效应。

首先, 为有效防范偷逃税行为的发生, 我国有关的税收法律法规应当满足一般性、确定性、开放性和可实施性的要求, 目前, 我国税收征管工作流程在一定程度上给一些纳税人创造和提供了偷逃税的空间, 而建立在上述四项准则基础之上的税务机关的管理理念和手段, 不仅能够有效地减少纳税人的偷逃税行为动机, 提高其偷逃税成本, 而且还可以有效地减少税务人员的“寻租”空间, 减少税务机关的腐败行为。

其次, 确定性准则意味着每个纳税人都能够清晰无歧义地看懂制度安排所传递的信号, 清楚地知道违规的后果, 并能够恰当的使自己的行为符合制度安排的要求, 这说明, 明确清晰的税收法律规定便于纳税人理解, 增强其纳税的主动性和积极性, 另一方面可大大增强税务机关执法的透明度, 进行“阳光下的操作”, 有效减少征税人包括“寻租”在内的各种腐败行为, 有效地减少偷逃税现象的发生。

最后, 关于制度可实施性的重要性, 例如我国的个人所得税的偷逃税现象十分严重, 其中最为主要的原因是税务机关还无法确切了解个人的真实收入水平, 在能够有效隐瞒个人真实收入水平的情况下, 纳税人普遍具有很强的隐瞒收入动机, 以少交甚至逃避缴纳个人所得税。没有可实施性的制度将进一步增强个人的偷逃税能力, 普遍、自觉依法纳税的良好社会风也就难以形成。

(二) 有效的制度安排是完整的税收实现机制的关键

根据经济机制理论, 税收实现机制可定义为达到纳税人诚实申报纳税目标的规则制度的设计。一个完整的税收实现机制至少包括三个部分, 经济环境、实现机制、纳税人作为经济人的自利行为描述。

制度在治理税收流失现象应有效解决的两个问题:信息传递和激励机制问题。从制度形成的一般规律来看, 制度是人的主观认知的产物, 它不可能是完美无缺的, 制度安排的有效程度直接受制于人掌握信息的完整性和人的认识能力, 在信息不可能完全和人的主观认知能力有限的情形下, 解决好信息传递与人的激励机制显得尤为重要。

(三) 我国治理税收流失的途径

1. 重视和完善对纳税人和征税人的有效激励机制。

纳税人权利意识的淡化和征税人责任意识的淡化是一个问题的两个方面, 这在很大程度上归咎于相关内在制度与外在制度相应规范、引导功能的弱化。现实社会中的任何行为主体都有自己的利益目标, 并为自己利益目标的实现而进行行为选择, 因而在税收程序性制度方面应构建起体系完善、创新有效的激励机制。使之成为渗透在一切税收管理活动中的动力因素。主要从以下几个方面着手: (1) 征税人的有效激励机制。 (2) 纳税人的有效激励机制。对纳税人可以从三个方面来激励:一是尊重纳税人权利, 二是增强自觉纳税意识, 三是重视和保障纳税人合法权益。

2. 强化权力制衡, 增强税收执法监督的有效性。

税收流失现象的出现与税务机关内部没有解决好税收执法规范化的问题是分不开的。因此应当健全税收法律体系, 通过日常职能的分工和相互牵制, 构建完备的制度体系, 以监督和规范税务机关权力的运作方式。主要从以下几个方面来规范和完善:一是调整、修订相关法律、法规, 建立适应市场经济体制的税法体系, 维护我国税法的统一性、权威性和严肃性。二是强化税务执法, 确保法律严肃性。三是规范制度设置, 强化监控制度。税务机关应对具体的税权设置界定清晰, 明确约束, 避免创造诱人的制度租金引发征税人单方面或与纳税人合谋的非法寻租活动, 对权力集中的、要害和特殊岗位上任职的人员应当进行定期考核制和轮换制。四是强化税务司法。可以建立税务警察机构和成立税务法院或税务法庭, 来规范行为。

3. 建立完善的税收征管制度, 实现信息充分利用。

(1) 加快税收征管信息化建设。治理税收流失, 需要有完善电子化税收管理现代技术手段, 实现税收专业化、集约化。税收管理电子化、信息化有利于提高我国税收决策效率、征管效率以及税收管理的透明度, “以计算机网络为依托”并不意味着只依靠税务部门自身的计算机网络, 还应抓紧研究和完善税收信息的法律法规, 及与之相配套的税收管理制度, 以保证税务机关获得真实可靠的数据资料和联网后所建立的制度具有法律效力。

(2) 科学合理建立税收检查监督体系。建立税务机关内部检查监督制度、职能部门的检查监督制度, 纳税人监督制度为一体的多层次、全方位的监督考核体系。税务机关内部的检查监督工作主要运用设置的税收工作考核指标体系, 由上一级税务机关或税务机关内设监督机构对各级税务机关的日常工作进行检查监督。

(3) 建立起广泛高效的税源监控系统。税源监控体系在空间上要贯穿于税收活动的每一个环节, 从税务登记、税源调查、纳税申报、税款征收、到税务检查、宣传咨询等工作, 尽量应用现代高科技成果, 建立全方位的税源监控管理。加强税务稽查体系建设、加强对纳税户数的控制, 加强对纳税人的资金控制, 加强建账建制上作, 加强税源信息的搜集与分析, 加强与相关经济部门间的协作。

(4) 建立完善的税收征管机制。明确划分征收、管理和稽查三个环节的工作职责, 形成分工合理、权责分明、科学管理的新机制:统一规范征管流程, 加快税务稽查的制度建设, 规范税务稽查执法的权限和程序, 坚持税务稽查的查案、审理和执行彻底分离:做好税务违法案件查处工作中立案调查、审理与做出处罚决定和收缴罚款的分离工作。

参考文献

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