中国政策科学发展现状

中国政策科学发展现状（精选6篇）

篇1：中国政策科学发展现状

中国政策科学发展分析论文的内容

摘要:政策科学作为一门以端正社会发展方向、引导社会全面进步为己任的新兴学科,

在我国已走过了10 多年的光辉历程。然而,作为一门相对独立的学科,中国政策科学尚处在发展和完善过程中,特别是在我国全面建设小康社会的今天, 改革开放和现代化建设事业的进一步深化所带来的社会结构和社会生活的变化以及所提出的现实要求,使中国政策科学既面临着大好的发展机遇,又受到十分严峻的挑战。怎样把握机遇、如何应对挑战,以推动和促进中国公共政策学科的进一步繁荣和发展, 已成为学界和政界普遍关心的重要而又紧迫的问题。

关键词：政策科学，发展，问题与对策

公共政策研究由来已久,中国自古至今更是不乏安邦治国的政策思想, 在不同的历史发展时期均涌现了不少政策研究的成果。但客观地讲,作为一门相对独立的学科,政策科学在中国则更多地属于“舶来品”, 它之所以于20 世纪80 年代中期在中国兴起并得以快速发展,绝非偶然, 从根本上源于人们对改革开放前公共政策实践的经验与教训、特别是政策失误所带来的不良后果的深刻反思, 和对改革开放后现代化建设实践对政府公共决策科学化与民主化及政策执行规范化和高效化的迫切需求。

回眸中国公共政策学科十几年的发展历程,我们不难发现,中国公共政策学科从无到有、逐步完善, 无论是对西方政策科学研究成果的引介还是对中国政策科学理论体系的探索, 无论是对学科基础理论的建设还是对现实公共政策问题的研究,都取得了可喜的成绩,概括起来主要包括以下几个方面。

(一)理论框架基本确立

一门学科能否在科学之林和现实世界中获得其独立的地位, 从根本上取决于它是否建构起自己完备的理论体系。经过多年的探索,他们从中国的实际国情出发,以当代中国公共政策实践为研究基点, 并充分吸收和借鉴了西方政策科学的理论成果, 逐步确立了一个以公共政策及政策问题、政策功能、政策类型、政策结构、政策主体、政策客体、政策环境、政策系统、政策价值等基本概念为基础的,以由政策议程、政策规划、政策采纳、政策执行、政策监控、政策评估、政策终结等环节构成的公共政策运行过程为中轴, 以政策科学方法论为重要内容的政策科学理论框架, 为中国公共政策学科的理论体系勾勒出了一个大体的轮廓, 为中国政策科学理论体系的建构和完善奠定了必要的基础。

(二)科学研究成绩斐然

。目前, 中国公共政策学界与国外同行的学术交流也日趋活跃。迄今为止, 中国公共政策学界除了在译介国外政策科学研究成果方面取得了大批成果之外, 许多公共政策研究者还从自己的学术背景出发, 通过对中国公共政策的理论与实践问题进行颇有成效的研究, 发表了大量的专业学术论文, 出版了一系列公共政策方面的教材与专著, 其中有不少论著具有相当高的学术质量和较大的社会影响。

(三)教学体系初步形成

目前,在我国,不仅许多党校和行政学院等干部培训机构开设了政策科学课程, 而且绝大部分普通高校的行政管理(公共管理)及其相关专业院系中都开设了公共政策及其相关的课程。尤其值得注意的是, 在公共政策学界的强烈呼吁和政界有关方面的大力支持下, 国家教育部在其于 年3 月1 日发布的教高函(2002)5 号《教育部关于公布 年度经教育部备案或批准的高等学校本科专业名单的通知》中,已正式批准在中山大学和西北大学(试)开办公共政策学本科专业, 北京大学等享有设置本科专业自主权的学校也在考虑设置公共政策学专业。至此,公共政策作为一门学科已经逐步进入到我国高等学校各个层次的学历教育之中。

(四)实践价值日益显现

可以说, 在我国改革开放和现代化建设过程中, 从国民经济和社会发展的每一个五年计划的制定到农村改革、企业改制、政府重塑、社会转型等领域的各项具体政策的出台, 几乎每一

项公共政策都无不在一定程度上吸收了公共政策学科的研究成果, 凝聚了公共政策学者的智慧和心血。不难发现, 伴随着中国改革开放和现代化建设事业的进一步发展, 中国公共政策学科正日益显现出其独特的重要实践价值。

尽管我国政策科学已有了长足的进步，但是，存在的问题也相当突出，有不少薄弱环节亟待加强，不能过高估计我国政策科学学科的发展水平。有学者指出: 公共政策的理论研究滞后于实践研究，本土化研究与独创性成果的缺乏，对国外公共政策研究成果消化吸收的不足，是目前中国公共政策研究面临的最大困境。具体来说，目前中国政策科学发展中存在的主要问题有:

1，在学术研究方面，政策科学的总体研究水平不高，学科的基础不牢，成熟的研究范式尚未形成，学术创新与学科理论构建任重道远。

2，在学科建设及人才培养方面，成规模的、相对独立运作的.公共政策的教学与研究机构的数量有限，设置独立的公共政策本科专业的学校并不多，已开设的MPP 专业与MPA 专业的区分度不大; 公共政策的学会或研究会的建设相对滞后，跟不上学科发展步伐。

3，在知识应用方面，公共政策的理论研究滞后于实践研究，知识应用的体制机制不健全。

目前，中国政策科学正面临着新发展与新突破的良好的机遇。我国改革开放和市场经济发展急需公共政策的创新研究。随着全球化、信息化和知识经济时代的来临，当代国外公共政策的理论和实践发生了深刻变化; 在我国改革开放和现代化建设实践中，产生了大量亟待解决的关于公共政策方面的重大问题，公共政策学科成为党和国家的战略需求及经济社会发展重大需求领域。近年来，党和国家领导人反复强调推进政治、行政、社会和文化的体制改革，强化公共服务及服务型政府建设，推进决策的科学化民主化的重要性和迫切性。新形势要求我们迅速改变公共政策学的研究与教学还比较落后、水平不高的局面，努力克服目前学科发展中存在的问题与困难，寻求中国政策科学发展的新的、更大的突破，以适应迅速变化着的公共政策与公共管理实践的需要。

篇2：中国政策科学发展现状

活动成果

我局根据县委的统一部署和要求，在县委和县指导检查组的领导下，局党委在7个党支部、149名党员（包括局离退休干部和军队离退休干部54名）中正式开展了学习实践科学发展观活动。在学习实践活动的各个阶段，突出“以民为本、为民解困，转变作风、为民服务，科学发展、创新民政”主题，结合民政工作实际，牢固树立“大民政”的工作理念，进一步解放思想，不断更新观念，找准影响和制约民政科学发展的突出问题，进一步健全管理制度、完善管理机制，创新管理思路，促进了民政事业进一步发展，已经收到了明显成效。

一、深入学习实践科学发展观，促进政策制度完善 在深入学习实践科学发展观过程中，充分利用“深入基层调研”“民主生活会”“广泛征求意见”等形式找准制约民政事业科学发展的突出问题，并针对此问题进行梳理、讨论、提出相应整改措施，从而进一步完善了机制，落实了制度。

（一）确立民政干部队伍建设标准。

结合深入学习实践科学发展观，确立民政干部队伍建设标准，具体来说就是“五个一”。一是坚持一个宗旨。即坚持以民为本，为民解困为宗旨；二是树立一个意识。即树立为民服务意识；三是注重一个加强。即加强干部队伍建设，培养造就一支政治强、业务精、作风正的民政工作队伍。首先是加强领导班子队伍建设，不断提高履职能力。其次加强社会工作人才队伍建设。搭建平台，优化社会工作人才发展环境。第三是加强机关干部队伍建设。提高履职能力，积极开拓创新。第四是加强基层民政队伍建设。加大对基层民政助理、村委会干部、社区专职工作者培训力度，提高为民服务水平；四是明确一个方向。即：不断适应新的时代发展形势，因地制宜，创新工作方法及手段。五是实现一个目标。不断完善救助体制，开展广泛的助困、助老、助学、助残、助医等社会救助活动，实现无社会救助盲点工作目标。

（二）完善延庆县民政局制度汇编。

结合思想道德、岗位职责、外部环境、工作流程、制度机制、监督体制等方面，修改完善民政局制度汇编，在原来 民政制度的基础上，修改完善值班应急职守、民生资金审计等各项制度，目前，民政局制度汇编，含民政局党委七项制度、民政局机关廉政建设及管理二十项制度已经党委会讨论通过，并下发到各科、站、室，将进一步发挥管理作用。

（三）明确民生管理责任制度。

按照科学发展观要求，推进机关作风能力年建设，切实发挥民政保民生保稳定促和谐的社会作用。一是建立重大事项科学决策机制，明确了重大事项的范围，规定了重大事项决策程序。二是建立了重点工作、重要问题联席会议制度。如民间组织业务主管单位联席会、民族宗教联席会议、最低生活保障联席会。三是建立干部任用公开招聘及竞争上岗制。通过社会招考的形式录入行政及事业编制民政干部七名，这是我局首次采用公开招聘的形式进行干部选拔，下一步，我局还将采取竞争上岗的方式选拔录用一部分德才兼备的中层干部充实到科级干部队伍中来。四是建立机关岗位履职考核机制。结合机关能力年建设，制定综合考核办法，成立考评领导小组，负责对科室工作的检查考核。考核结果作为评优评先的主要依据，与年终绩效奖挂钩。

二、深入学习实践科学发展观，明确民政发展理论。结合“大民政”学习讨论活动，深化“大民政理念”认识，进一步统一思想，明确今后发展目标。

今年年初，市民政局提出“大民政”工作理念，我局结合深入学习实践科学发展观活动，认真开展此项学习讨论活动，目的是以科学发展观为指导，推进民生工作进一步发展。在学习讨论实践过程中，突出表现出五个特点。一是突出“三个层次”即：科室、下属单位、乡镇领导及民政助理三个层次。二是围绕“三个问题”开展讨论。即：思想观念和干部素质问题、体制机制问题、政策问题。三是实现“三个到位”即：认识到位、领导到位、措施到位。四是达成“三点共识”即：“大民政”是一种为民工作理念，要求我们摒弃站位部门的狭隘观念，牢固树立大局意识；“大民政”是一种利民 工作机制，全面体现了以民为本的价值观；“大民政”是一种惠民工作格局，在于推进公共服务体系建设，形成“大民政服务”格局。五是达到三个目标。即：实现民政事业发展的大统筹、大服务、大协调，切实使更多的群众得到实惠。

下一步，我们将继续以科学发展观为指导，以大民政工作思路实践民生服务工作，推进我县民政事业又好又快发展，让更多的群众享受到改革开放带来的成果。

三、深入学习实践科学发展观，确保民政工作成效。进一步落实“作风和能力年建设”以及政法系统“听呼声、走百家、送服务”为民实践活动等主题服务活动，结合民政工作职能，切实将惠民工作落在实处。

（一）完善社会救助体系，推进基本生活保障工程 实施“安居工程”。按照市民政局下达的指标，2009年计划为110户优抚对象新建房屋、为560户社救对象实施危旧房翻新改建，解决部分救助对象的住房问题。危房翻建指标下达后，我局迅速组织力量，深入全县15个乡镇，对危房户进行实地调查摸底，确保此项工作做实做细，切实使危房户群众得到帮扶救助。为确保建房标准，与建委联合举办2009年优抚社救对象危房翻建维修暨抗震、节能、保温型住房标准与要求培训会，确保各项指标达到统一标准。截止六月底，90多户优抚对象已开工，其中10户主体完工，其余正在备料中；300多户社救对象已开工，其中35户主体完工，其余正在备料中。

落实城乡低保救助制度。从2009年1月1日起，对我县城乡低保标准进行调整，城市低保标准由原来家庭人均月收入390元调整为410元；全县农村最低保障标准由原来的年人均收入1800元调整为2040元。截止到六月初，我县享受城市低保救助853户，1653人；享受农村低保救助4910户，8067人； 1-6月份总计发放社会救助资金1105.47万元,其中城市低保金349.23万元，农村低保金756.24万元，实现了动态管理下的应保尽保。资助农村低保对象5517户、8848人加入农村合作医疗，资助资金30.97万元。

落实城乡为老及孤残儿童服务制度。我县共有养老机构17家，本年度依托“霞光计划”（农村五保供养服务设施建设），争取公益金40万元为四海、康庄镇敬老院实施维修改造；本年度对595名农村五保老人实施供养，其中包括集中供养229人，分散供养366人。上半年，我县总计发放五保供养资金92.62 万元。目前我县共有孤残儿童562名，其中为市儿福代养460名，我县收养102名。此部分孤残儿童，分别寄养在千家店镇马蹄沟、张山营镇上坂泉、下坂泉的385个家庭中，情况良好。

落实流浪乞讨人员集中救助制度。成立由民政局、公安局、卫生局、城管大队等单位参加的巡视队，定期在重点景区、主要街道、商业区、公共汽车站等地点巡视，对流浪乞 讨人员进行集中救助与主动管理。上半年总计救助求助人员130人次，救助时间285天。

落实慈善救助制度。开展“京什手拉手 重建新家园”活动，为四川地震灾区积极筹募善款，总计接收捐款80.86万元；开展“春风送温暖 慈善济万家”募捐活动，共接收社会爱心捐款320万余元，将全部用于我县范围内开展的“助老、助学、助残、助医、助困”等救助项目；实施“助老慈善医疗卡”医疗救助制度，为全县4000余名60岁以上农村低保老人提供每人每年500元的医疗救助，投入慈善医疗救助资金200余万元；在康庄、旧县、井庄、香营、刘斌堡等12个乡镇建立“爱心家园”。

（二）完善优抚安臵体系，推进优抚服务保障工程 落实优抚安臵政策。按时足额发放定抚定补金，维护了广大优抚对象的权益。落实《优抚对象医疗减免办法》，为全县各类优抚对象1315名，下拨门诊费（每人2000元的基数）共计185万元。为764人报销2008年超支医疗费155万元，避免部分优抚对象因病致贫现象的发生。发放义务兵优待金，按照每名义务兵每年一万元的标准，发放09年优待金230万元；对我县籍27人次荣立三等功的军人按照每人300元标准发放当年一次性奖励8100元。08年退伍义务兵安臵工作，于六月底安臵完毕，共发放自谋职业补助费、培训费、待分配期间生活补助费近65万元。对各类参战参 试优抚对象进行摸底审核，截至到目前，共审核批准参战人员32名。累计全年支出近55万元。

（三）完善基层组织体系，推进社会建设和管理工程 做好第七届社区居委会换届选举工作。本届选举全县29个社区居委会全部参加，其中包括城镇办事处社区居委会22个，乡镇社区居委会7个。实行差额选举，采取居民代表选举及户代表选举两种方式，选举产生社区居委会成员共178名，其中主任29名，副主任35名，委员114名。

做好全县城市社区服务站建设。完成19个城市社区服务站服务标识的配发及安装工作。截至目前，全县29个社区服务站标识全部配发安装完毕，实现了社区服务基本覆盖。同时完成11个农村社区服务站选点上报工作。

（四）完善社会福利服务体系，推进养老服务社会化工程

落实“老年人优待办法”。自2009年1月1日起，按照北京市新的《关于加强老年人优待工作的办法》，在医疗保健、养老扶助、维权服务等方面实施11项内容的优待。截止到2009年6月底，我县办理老年免费乘车证2048个，65周岁以上老年人免费乘坐县域内地面公交线路达到23条；对65周岁以上老年人免收门票费的县级公园、旅游景区近50个，所有体育、文化等公共设施全面对老年人免费开放。落实高龄津贴制度，上半年为我县409名90岁以上老年人 发放高龄津贴21.83万元。

强化为老服务设施建设。对现有17所敬老院增加内部设施投入，加强规范化管理，兴办城乡养老设施，2009年增加床位500张，目前，已有四家社会办养老服务机构，其中延年敬老院、益寿苑敬老院已开始运营，慧鑫丰老年公寓、北京奇奥特老年康复中心已于2009年1月正式开工。

落实城乡无社会保障人员丧葬补贴。为贯彻实施《北京市城乡无丧葬补助居民丧葬补贴办法》，自2009年1月1日后死亡的具有本市户籍、且未享受我市丧葬补助费待遇的居民，享受丧葬补贴5000元。经我局认真核准，已下拨丧葬补贴246万元，涉及15个乡镇及城镇办事处492人。

做好福利企业认定及福利彩票销售工作。对全县福利企业进行2009年度福利企业资格年检工作，未达到福利企业标准的企业被注销资格，截至目前，全县有福利企业50家，安臵残疾职工707人（含城镇下岗职工104人），残疾职工所占比例为43%。做好福利彩票销售服务。上半年度销售彩票885万元，同比增长27%，筹集福利公益金310万元。

（五）完善社会事务管理体系，推进社会服务管理工程 做好行政区划调整及婚姻登记服务。认真做好延庆县城区设街道办事处工作前期相关准备，5月19日，市政府专题会议研究，北京市民政局做出批复，同意我县关于调整新城地区行政区划意见，成立三个街道办事处，目前，《落实街 道办事处有关程序》正在起草中；截至六月底我县办理婚姻登记2181 对；其中结婚登记 1476对，离婚登记300 对，补发结婚登记405对；出具无婚姻登记记录证明和婚姻登记记录20 件；办理收养登记6件。婚姻登记执法合格率达到100％，无行政诉讼、行政复议事件。

做好社会组织服务工作。我县共办理社会组织登记注册182个，其中社会团体144个，民办非企业单位共有38个。

篇3：中国政策科学发展现状

科学数据共享是一项综合、系统的工程, 需要软硬两个环境。硬环境主要是指科学数据共享设施建设, 科学数据共享设施为科学数据共享提供了载体;软环境是指导科学数据共享活动的相关政策法规和理念。其中, 科学数据共享政策是国家在特定的时期, 为实现科学数据共享的目标而制定的具有指导性质的行为准则;科学数据共享法规是关于科学数据共享的一系列法律、法规和规章的总称, 是科学数据共享领域的基本行为准则。政策法规体系是系统运行质量高低的调节器、控制器[1], 科学数据共享政策法规直接决定共享设施等硬环境建设的原则和效率。

如果缺乏国家层面的宏观管理与调控, 政策法规建设滞后, 将可能引起国家以及各部门支持的科学计划所产生的科学数据无法得到有效共享和利用。科学数据共享政策法规的缺失也不利于科学数据共享的理念广泛普及, 影响科学数据共享设施的建设, 最终引发恶性循环。科学数据这种具有特殊价值的国有资产和战略性信息资源的作用得不到发挥, 严重制约了科技创新与进步乃至国家整体科技实力的提高[2], 因此, 政策法规的建设是科学数据共享的前提和重要保障。

在科学数据共享实施方面, 我国整体落后于美国和欧洲等发达国家, 很多相关的政策法规不及完善, 如科学数据的开放原则、产权的具体内容和归属等。刘闯曾对我国科学数据共享的相关法规和机制做过探讨, 提出只有建立有效的机制和规范的保障体系, 科学数据可持续共享才能真正得以实现[3]。研究科学数据共享的政策法规相关问题成为科学数据共享环境建设的重中之重。

2 国内外科学数据共享政策法规发展建设情况

科学数据共享属于信息共享范畴, 科学数据与公共信息有许多相似之处, 关于它们的很多政策法规都是通用的, 很多科学数据共享政策法规都脱胎于信息共享。考察国内外信息公开共享的相关政策法规, 有利于对科学数据共享政策法规的制定提出有益建议和决策支持。

2.1 国外科学数据共享相关政策法规的发展情况

(1) 美国

在公共信息公开共享领域, 美国开展了大量的数据分布、管理与保护的研究, 探讨数据永久归档保存、数据分发等相关法律、法规的制订, 针对不同对象而制定的联邦法律包括《信息自由法》 (The Freedom of Information Act) 、《阳光政府法》 (The Federal Government in the Sunshine Ac) 、《隐私法》 (The Federal Privacy Act) 、《版权法》等。1999年颁布的《数据获取法令》 (Data Access Act, DAA) 以及2001年的《信息质量法令》 (Information Quality Act, IQA, 也被称为《数据质量法令》) 则更进一步规范了数据的共享获取。

科学数据共享方面, 美国于1996年颁布了国有科学数据“完全与开放”的国策。在其国家级科学数据共享体系中, 数据标准、数据共享平台规范、数据共享政策、数据中心管理规范, 甚至数据中心管理专家委员会的定期审核制度均得到统一的规范管理, 使得一度曾各自为政的混乱数据管理开始走上有序运作的轨道。

在不同的应用领域和部门, 科学数据共享相关的政策和管理规章也相继出现, 如美国联邦政府关于协调测量、制图与相关空间数据的法规, 美国国家航空航天局数据共享政策, 美国国家环境保护局数据共享政策, 美国国家科学基金会地球科学学部数据政策, 美国国立卫生研究院数据共享政策与实施指南等, 这些政策法规很好地促进了各自领域中的数据资源与信息的共享, 协调了共享过程中出现的问题。

(2) 欧盟及其他发达国家

在欧洲, 2002年发布的《布加勒斯特宣言》作为欧盟发展信息资源共享立意深远的思想源泉和政策依据, 对世界信息共享产生了深远的影响[4];具有指导意义的还有《欧盟条约》以及欧盟和欧洲国家的信息公开法规;除此之外, 还有涉及到与科学数据共享保障体系相关的诸多领域的法规。

除了美国和欧盟, 其它国家在科学数据共享和公共信息公开的政策法规建设中也做出了努力:英国专门设立了相关的研究和执法部门来规范数据共享, 司法部宪法事务司 (http://www.dca.gov.uk: Department for Constitutional Affairs, DCA) 下面设立了“数据共享小组”, 专门对数据共享进行监管, 其主要职责就是管理信息自由、数据保护以及数据共享事务, 通过制定法规和法律的形式来维持个人隐私与公共部门为使人们在公众服务中共享信息的需求之间的平衡[5];日本政府于2001年1月颁布了《信息技术基本法》;俄罗斯联邦政府于1997年7月批准了《俄罗斯联邦国家科技信息系统条例》;瑞典有《数据资料管理法》;法国、加拿大等国也相继公布了与信息共享有关的法规。

(3) 国际组织

国际组织为促进和规范科学数据共享也有相应的政策和法规出台, 如国际科学理事会 (http://www.icsu.org : International Council for Science, ICSU) 提倡对科学数据“完全公开访问”的数据政策, 国际科学院组织 (International Academic Projects, IAP) 于2003年12月发布与数据共享相关的政策声明, 对数据共享进行指导, 基于高层面的政策法规应用于科学数据共享设施的一系列的标准规范、条例和办法也投入了实施。

2.2 我国科学数据共享相关政策法规建设

我国的科学数据共享相关政策法规体系建设中, 比较宏观的同样出现在公共信息领域, 2004年中共中央办公厅发布了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》 (以下简称《意见》) [6], 明确要求各级党委和政府必须担负起加强信息资源开发利用工作的重要责任。《意见》的发布标志着我国的政务信息公开步入了“有法可依”的时代。

2007年国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》 (以下简称《条例》) [7], 这是《意见》实施的一个具体结果, 是我国信息政策研究取得的一项重大成果。《条例》制定的主旨是推行政府信息公开, 促进建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制, 虽然不针对于科学数据共享领域, 但对科学数据共享的政策法规建设却有着启发和引领作用。

与科学数据共享相关的主要国家行政法规及政策文件还有《中华人民共和国著作权法》、《科技基础条件平台建设纲要》等, 其主要的进展情况如表1所示。

与国外科学数据共享相关的系列政策法规相比, 我国相关政策法规的制定整体比较滞后, 缺乏系统性, 知名度不高, 有一些还在制定过程中, 另外一些则需要一段时间加以完善, 尤其是国家宏观层面的科学数据共享政策亟需系统化和明确化, 这是构建科学数据共享的政策法规体系所不可少的。

3 构建科学数据共享政策法规体系

3.1 当前我国科学数据共享政策法规的主要问题

通过法律法规保障科技资源共享是发达国家的成功经验, 政府投入形成的科技基础条件通常向全社会从事科技活动的人员开放。我国在科技资源相关的立法上取得了一些成就, 但也有一些问题。科技部2002年度的社会公益性工作专项基础性研究项目“科学数据共享政策法规体系框架的研究”的调查发现, 我国科学数据共享相关的法律、法规、部门规章约340件, 但从国家和地方政府的层面上看, 还没有出台对全国或地区普适的关于科学数据共享行为的法律、法规[6], 尤其是国家层面的科学数据共享政策并没有明确确立。《条例》的公布实施为我国科学数据共享提供一个基本的法律依据, 但它的施行范围并没有明确地包括科学数据, 具有针对性的科学数据共享政策必须依据《条例》精神另行制定。

另一方面, 我国已颁布的信息资源领域的政策法规很大程度上专注于情报、图书馆、档案等科技信息工作方面, 对信息公开、政府信息资源管理、电子信息资源开发等国外信息立法比较关注的方面缺乏必要的调整, 针对于科学数据共享和科学数据共享设施相关的法律规范相对来说也比较少。根据我国目前法制建设、科学数据管理现状以及国外制定科学数据共享方面的法律规范和相关理论成果, 建立中国科学数据共享法规体系具有理论上、技术上和实践中的可行性[7], 要在借鉴国外科学数据共享的成功经验基础上, 结合我国国情尽快制定出台我国有关科学数据共享的核心法规, 明确确立国家层面普适的科学数据共享政策及法规。

3.2 以《科技资源法》为中心的科学数据共享政策法规体系

科学数据共享立法主要涉及数据产权制度、数据共享的激励、监督机制、技术决定机制、安全机制以及绩效评估机制等方面, 推动科学数据共享, 及至更为广泛的科技资源共享, 建议制定一部比较普适的《科技资源法》, 科学数据共享的政策法规体系以《科技资源法》为中心进行构建。国家科技基础条件平台建设提出修订跨平台领域的、为整个大平台及至整个国家科技发展服务的法律体系, 总领平台政策法规, 确保平台各领域建设的统一管理和协调发展, 其中在基本政策法规体系中提到要制定《国家科技资源共享法》[8], 从内容上它属于本文所建议制定的《科技资源法》。

《科技资源法》是科学数据资源管理和使用共享方面的核心法律, 图1显示了它的继承体系, 主要包含两方面的内容:一方面是对科技资源出版共享的促进和鼓励, 另一方面是对科技资源安全保护方面的考虑。这两方面内容在通用层面的法律分别是《信息自由法》和《知识产权法》, 前者规定开放共享的理念, 后者则重在规范对科技资源的保护和授权。《信息自由法》可以参考美国等对公共信息公开共享相关的法律进行制定。针对科技资源分别延伸出来《科技资源出版共享法》和《科技资源安全及保护法》, 这两部法律法规的主体内容将最终形成《科技资源法》。

科学数据共享保障法律体系涉及信息自由与公开、基础设施、技术平台、数据保护、网络等诸多领域的法律法规, 这些领域的立法工作都不可忽视, 因此, 除了制定《科技资源法》外, 还应重视建立健全与科学数据共享保障体系相关配套的诸多领域的法律法规及其相关制度。以《科技资源法》为核心指导思想, 可以延伸出针对科学数据共享工作的各种法律法规, 这些政策法规体系整体上分为以下几个方面: (1) 科学数据共享理论依据类法规; (2) 保障特定行业的科学数据共享有效进行的政策法规; (3) 针对科学数据共享及共享设施建设和服务类的规范化的法规。具体的法律法规如:《科学数据管理条例》、《科学数据共享设施法》、《科学数据共享条例》、《科学数据发布法》、《科学数据共享安全保密规定》、《国家科技计划项目数据汇交办法》等。

4 我国科学数据共享政策法规建设中应注意的几个问题

4.1 借鉴《信息自由法》, 围绕“开放”主题

为了制定出符合本国国情, 又能解决实际问题的科学数据共享的法律规范, 首先要有符合时代潮流、鲜明而立意深远的立法指导思想。科学数据的公益性和垄断性决定科学数据共享主要由政府主持进行, 因为大量科学数据的采集和管理是在政府的资助下完成的, 科学数据作为政府投资下的无形资产纳入到政府公共信息法治管理体系顺理成章。政府公共信息管理方面的一个核心政策法规是《信息自由法》, 国家层面的科学数据共享政策应采纳《信息自由法》的开放的思想逐步完善构建。

《信息自由法》是关于政府信息 (包括政府数据) 管理、使用权的大法, 是国家政府信息行政管理、全民使用政府信息的主要法律依据[9]。1776年瑞典制定了世界上第一部政府信息公开法律《出版自由法》以来, 截至目前, 全球已有40多个国家颁布了统一、完整的信息公开法。现在, 几乎所有中、东欧国家都制定了关于信息自由公开的相关法律;在西欧, 仅剩德国和瑞士两个国家没有信息公开法;而在亚洲, 颁布或即将颁布信息公开法的国家和地区在10个以上。

比较世界各国《信息自由法》的内容可以看出, 信息公开是根本原则, 信息不公开是例外, 这对科学数据共享的政策有着十分重要的借鉴意义, 也是我国科学数据共享政策法规建设中需要围绕的主题。

4.2 做到保护与共享的平衡

从国内外已经制定或拟制定的多个层面的政策法规中可以看出, 针对科学数据的共享, 其所反映的思想主要分布于两个方面:“共享”和“保护”。共享是指对数据资源最大限度的开放, 是当前的一个总的趋势和目标;而保护则是要对于一些特殊的数据资源采用保密等限制访问的措施。

科学数据共享多数情况下是在保护的前提下的共享使用。在本文提出的《科技资源法》建设体系中, 兼顾和继承了《信息自由法》和《知识产权法》。现实中, 很多政策和法规则没有很好地把握科学数据资源保护与共享的平衡, 出现科学数据的大量非授权使用;而另一方面, 科研领域更普遍存在着“科学数据过分保护”问题[10,11], 在某些情况下, 著作权人的利益以及社会公益的天平已经过多地倾向了前者。

从目前科学数据的交流模式来看, 科学数据的开放获取主要受制于知识产权保护的限制, 知识产权保护制度激励了科研人员的发明创造精神, 但也限制了科学信息及科研成果的广泛传播并为人类造福的进程, 所以, 在政策和制度的设计上, 必须寻找既能不弱化知识产权保护的力度, 又能促进科学信息开放获取的平衡机制[12], 在科学数据共享的立法中应该做到保护和共享开放的平衡。

4.3 强调实施科学数据授权

《世界知识产权组织版权条约》规定:“数据或其它资料的汇编, 无论采用任何形式, 只要由于其内容的选择或排列构成智力创作, 其本身即受到保护”。科学数据有智力投入, 其产生是创造性劳动的成果, 因此, 一般情况下, 科学数据拥有版权, 科学数据共享就必然涉及到授权问题, 科学数据共享中的科学数据的授权共享与科学文献的发布和共享日益显示出共同点, 而一个科学数据的发布系统需要由足够完善的授权模型来支持。

著作权法所预设的著作权人对其作品“保留所有权利”使得在“合理使用”与“法定许可使用”之外的使用, 使用者都要事先取得著作权人的许可[13]。我国科学数据共享政策法规的制定, 要在“开放”的理念下研究科学数据的授权方法, 在保护数据的同时促进科学数据的共享, 科学数据授权协议将可能成为日后科学数据共享及平台建设中不可或缺的元素, 强调实施科学数据授权是我国科学数据共享政策法规建设亟需研究的问题。

5 结语

解决科学家和科研工作者在研究过程中很难得到数据的局面, 需要通过政策和法律约束各方权利、义务, 调动各方积极性, 实施科学数据共享。以开放为主、保护为辅的共享政策是从公共信息领域延伸到科学数据共享领域的主流思想。与国外发达国家相比, 我国更系统的科学数据共享政策法规亟待出台和完善。在今后的政策法规建设中, 建议依据《信息自由法》的思想, 围绕开放主题, 明确确立我国普适的科学数据共享政策, 强调开放与保护并重和平衡, 着重构建以《科技资源法》为中心的科学数据共享法律体系, 逐步实施科学数据的授权, 从而从根本上提升科学数据共享的软环境建设。

篇4：中国政策科学发展现状

政策研究的政治根源

从智库问题开始讨论，必然先要考察这一舶来品的制度基础和美国经验。实际上，智库作为一种政策研究的组织方式，正是在美国特殊的权力结构和制度安排中生长出来的，并且抓住了二战前后对新型研究的需求、60年代社会政策扩张和70年代保守主义重新兴起等政治机会，得以成为美国政治制度中不可或缺的一个部门。而从比较的视野来看，智库既不是公共政策研究场域中必不可少的参与者，也并不必然要采用美国的组织方式，且本身的历史也没有想象中那么长。智库没有发挥核心作用，或无法恰逢其时地供给政策知识，并不代表政策研究体系总体的失败。而政策研究的效能如何，最终还要取决于研究制度与权力结构的相契，以及是否有足够多的机会窗口（windows of opportunity）和进入点（access point）。

先以美国为例。智库是美国政治制度的一大发明。概而言之，智库的诞生首先得益于美国独特的政治权力结构。美国民众天然就对“国家”这一权力中心不甚信任，而早熟的民主制更是造就了所谓的“党派分赃制度”，使得美国很晚才形成职业官僚体系，且专业化程度和法国、日本等国家不能相提并论，因而常有“弱国家”一说。至今，美国的联邦层面还有很多非职业官僚，特别是总统的班底。因此，国家内部的研究力量是不足的。在政党层面，由于党内初选制度的存在造成候选人中心制，以及本身组织的相对松散，民主党和共和党也无法建立专门的政策研究机构。这些特征使得独立于国家和政党之外的政策研究组织——即智库——有了很大的生长空间。

此外，由于权力制衡的政治思想和制度安排，美国的立法过程也比世界上任何一个政治体都要来的冗长复杂。一个草案要最终变成法案，必须先提交两院分别审议、修改和投票，还要相互审阅，进行漫长的政治协商和妥协。60年代之后，立法环节不减反增，比如国会预算办公室（CBO）就是新设机构之一。这一复杂冗长、权力高度分散制衡的立法过程有一个重要的政治后果，即造成了多个“进入点”（access point）和“否决点”（veto point）。这给社会团体和社会运动、工会组织、各类游说公司，特别是智库提供了相当的政治空间。包括智库在内的各类组织完全可以依靠相对较少的预算和政治资源作为“杠杆”，通过一两个节点或少数几个政治精英来进入政策过程或阻碍特定法案。这和法国、日本和中国等政策制定过程相对比较封闭、政策理念主要在政治精英网络内部形成和流通的局面相当不同。

最后，由于美国从19世纪末谢尔曼法案开始实施反垄断政策，企业之间的政治协商和集体行动本来就比欧洲要少的多。例如在德国这样的法团主义国家，特定行业都有统一的行业协会（peak association）来代表其政治经济利益，在各类政策委员会中也有集中的代表。而美国的企业从来没有统一的声音，而是各自独立从事游说活动。这也促使各类企业转而支持各类智库来推动和宣传他们自己的政策主张，而不是通过行业协会来进行政策研究或游说。

相比之下，大多数成熟政治体的权力结构、立法程序与政治协商的方式与美国不尽相同，毋宁说，美国国家容易被社会力量渗透的局面，也许是一个特例。像法国和日本这样官僚系统制度化程度高和政治精英网络相对封闭的国家，智库起的作用其实并不大，研究质量和政治影响也很难一概而论。由于历史上官僚的高素质和专业化，官僚系统内部承担了大量的政策研究工作，很少会像美国那样外包研究任务或依靠外脑。比如在日本，至少在90年代行政改革之前，官僚系统只招募精英大学的顶尖毕业生。且各部门都有研究调查的传统，定期要业务学习或去国外培训，尤以通产省等核心经济部门为盛。20世纪60年代日本经济增长开始进入高速期，背后并不是依靠智库和强大的外部专家，而是官僚本身的研究力量。当时，经济官僚甚至创建了一个新学派，即所谓的“官厅经济学”。而同时期日本的经济学界基本对政策没有影响，研究也以马克思主义理论为主。此外在德国，政党专属的研究机构是相当制度化的，政党为其提供资金，研究质量也很高，美国式独立智库发展的空间相对也小。当然，20世纪90年代以来，日本和欧洲主要国家也出现了智库建设的小热潮，但政治影响和运作模式与美国智库差异甚大。这一变化，显然也和美国政治影响的提升以及新自由主义范式的扩张有关。

这充分说明，政策研究的制度安排，包括研究力量是建构在政府内部还是外部，研究者具有怎样的训练和才具，提供怎样的研究和政策话语，很大程度是由政治过程本身决定的。抛开政治情境来看智库及其他研究机构的质量和政治影响，无异于缘木求鱼。当然，这只是硬币的一面。从另一面来看，政策研究一旦相对制度化，其内部的病症、偏颇和怪象，亦会反过来型塑公共政策的理念和技术，最终影响现实利益的分配。再以美国为例。20世纪70年代之后，美国智库在资金来源和研究方式等方面发生了结构转型。由于私人资本的大规模介入和保守主义力量的支持，智库日益沦为资本意识形态的传声筒，概念贩售和媒体文宣代替了实证研究，且从参与政策形成的前期研究转为后期的利益分配和国会辩论并协商的阶段。这些结构转型当然是美国政治变迁的镜像，但反过来又深刻影响了具体政策的范式和分配结果，与80年代后保守主义占据主导，社会政策全面衰落和贫富差距进一步彰显关系莫大。还有一个以色列的例子。在20世纪50年代，以色列的外交政策研究主要依靠阿拉伯裔的情报人员，对于实际政治中的关节和情况相对了解。但此后因强调国家建构和中东局势的改变，政府转而依靠大学内部从事“东方学”的智库，其中最重要的就是特拉维夫大学的夏洛学院。东方学学者惯于从文本分析中揣测推究“真实”的动机，但对于现实政治并不了解。这一政策研究方式和技术的转变，使得以色列对于周边国家政治领袖的意图出现了不少误判，进一步激化了矛盾。

中国当下的政策研究

由此来看，简单地说中国的知识分子“不够独立客观，和政府靠的太近”，而中国的智库“面临知识短缺”，“没有建设性的研究产品”，只是一个表面的批评，莫能深原其本。和上述各国的例子相类，中国的政策研究也是深刻嵌入于权力结构与政治制度之中的，而智库只是其中一部分新兴的研究力量。郑永年的这种批评，既脱离了中国当下的政治情境，也没有抓住根本的问题。

首先，尽管有学者声称医疗、五年计划等政策领域实行了“共识性决策”，但概而言之，中国的政策过程还是相对封闭的，主要的决策权在政治精英和高级官僚手中，特别是议程设定的权力。公众舆论固然对政策影响巨大，有时甚至超过所谓的西方民主政体，但并没有系统化地表达多元社会利益的渠道。特别是资本的力量近年来日益高调，但企业家也没有制度化的管道来影响政策，很多时候还是通过官僚系统内部的代理人来介入政策过程，而行业协会的作用始终是管控大于代表。此外，这些掌握政策权力的党精英和官僚群体内部也是相对同质的。或明或暗的派系斗争并不能改变一个基本事实，即国家的政治权力、意识形态权力和军事权力始终是相对统一的，而经济权力始终处于以上权力的统摄之下。这种权力结构有一个直接的表现，就是国家权力相对集中，与法国和日本类似，不像美国不同精英掌握不同的权力基础，且有相当一部分精英没有进入国家。因之，对于从事政策研究的专家来说，不管他们是代表广泛的社会利益还是特殊利益，能够影响政策的所谓“进入点”并不多，能够利用的权力缝隙和“机会之窗”也很少。

另一方面，中国国家内部已具有功能完备、规模庞大的研究力量，虽然研究质量参差不齐。在执政党的建制中，各级的政策研究室亦是重要的组成部分。这些机构虽然大部分的工作是整合既有材料和撰写报告，但也有相对独立的调查能力。此外，政党的培训机构——各级党校，也部分负有政策研究功能，特别是对于政策话语建构和意识形态管理方面，具有相当影响。在这之外，非制度化的各种政策领导小组也可以就特定政策议题抽调重组分散于党内和政府各部门的研究力量，为政策设计服务。而在政府内部，技术官僚本身的职业素质和研究能力也是相对较强的，也许并不输于日本60年代的情形。所以，和日本与法国类似，很多政策研究的功能是由中下级官僚本身来承担的。比如，发改委内部各主要计划部门的研究能力是相当了得的，技术官僚完全可以操作复杂的预测模型，对于信息的掌握和敏感程度也远在学院经济学家之上。在这之外，具体职能部门从20世纪八九十年代以来基本都建立了自己专属的研究机构，比如财政部的财研所，卫生部下的卫生经济研究所（卫生发展研究中心）等等，虽然内部也有很多闲职。而在超部门的层面，还有国务院发展研究中心等研究力量最近十年都以引进博士研究人员为主。

因此，中国当下政策研究的组织方式与美国智库大规模影响政策的模式本是截然不同的，与中国国家权力的组织方式和官僚体系本身的性质密切相关。回顾来看，目前的政策研究体系是在朱镕基时期逐渐成形、胡温时期进一步巩固扩张而成。依照与国家权力场域的关系，大约可以分为三个圈层，而每一圈层所拥有的信息与资源、政治上的影响度以及专家的性质都是不尽相同的。最核心的圈层大略是上述的党政直属研究机构，部门领导可以直接列席政策会议;第二圈层是各级社科院、党校等培训系统，一般有自己独立的内参系统;最外层的则是各地的精英大学，没有制度化的进言渠道。从目前来看，2014年底开始的智库建设运动对这一基本格局冲击不大。对于既有的政府内研究机构如国研中心等，还有社科院这样本来就承担智库功能的机构，重组研究力量的措施并不多，虽然财政投入的确增加了。变化最大的也许要数大学系统：80年代大学与政策领域的关系相对较远，90年代学术与政治进一步分开，直到最近十年，精英大学又重新进入了政治领域的外围。而智库建设的风潮无疑用财政投入为杠杆，持续改变了大学内容的机构设置、研究导向和人员配备。

以此观之，仅仅观察一些外围的智库和学者就判断中国当下政策知识短缺，确是有失偏颇的。要全面评估政策的研究能力，也许要把三个圈层的研究机构都纳入其中;更加重要的是，对于官僚系统本身的研究能力也不可低估。话虽如此，笔者也没有否认目前智库的理念贫乏，这本来就和中国政策场域进入点不多有关，也不会成为政策知识生产的主导形式。国家外部的专家缺乏制度性的代表，往往依靠和官僚以及党内精英的私人网络来进入政策场域，所发挥的影响也差异很大。此外，这一轮智库建设的主要目的也许有三个：第一是对中国相对过剩的政策研究力量进行重组，做大做强，但目前看来成效甚微;第二是羁縻和管控科研系统的人员，用财政投入来引导社科和其他领域研究，使之处于主流意识形态框架内，宛若“丸之走盘”;第三是通过智库来进一步论证和宣传既定的政策话语，起到文宣的效果，实现政府与社会的顺畅沟通。目前看来，后两个目的是部分达到了。因此，智库和专家们若是忙于阐释解读政策而不是创造政策知识，也是中国语境下智库的“题中之义”了。毕竟什么样的政治结构和政治文化，就会产生什么样的专家，而智库在不同政治体系中的功能又不尽同。

如此说来，“知识短缺”并没有抓住中国政策研究体系的内在病症，而“缺乏独立性”也许是一个更有效的批评。窃以为，影响政策研究效率和效能的最主要问题可能恰是以下两点。首先，目前三个圈层的研究机构，包括官僚系统内部的研究力量，并没有统筹整合，很多时候不免低效率重复。一个“一带一路”的研究项目，从中央到地方的各种研究机构蜂拥而上，在研究侧重上鲜有合理分工，倒是常有过度的竞争。而法国等固然也主要依靠国家内部的研究力量或官办的智库，但分工明确，不同机构之间也少有竞争。此外，为了保持差序格局，不同圈层的研究机构能够得到的信息和政治资源也是极不平衡的。结果是，它们之间少有人员的沟通，分享关键信息和资源的契机也比较少。这些都影响了政策研究的统筹和效率。其次，即便有一个如此庞大的研究系统，大部分的政策还是缺乏公共讨论的。各级研究机构和各种性质的专家与官僚系统沟通的多，对社会大众代表的少。并且由于政治市场的封闭，少数专家可能会进入个别政治精英的恩庇网络，发挥较大影响，而不是平衡公开地提供政策知识。在这种格局下，公众参与的缺乏愈发成为弊病。这恰是由于，专家往往被专业所限，并之后将要详述的社会科学本身的病症，很多时候仅有“有限理性”，而缺乏全面考察政策问题的“情境理性”。只有通过不同专业背景和代表不同社会群体的专家之间的公开质辩，在公共平台而不是封闭政治网络内进行政策技术和价值的讨论，才能避免重大的决策失误或利益分配的明显不公。比如，此前艾滋病防治问题政府一度讳莫如深，相关决策部门通过自己的网络延请专家测算艾滋病可能的爆发率及对策。然而事实最终证明，专家的测算模型参数错误，某些医疗资源发生了错误配置。如果对此有相当的公共讨论，也能邀请不同立场和见解的专家质询各自的技术方案，与大众之间民主沟通，也许这样的决策失误就能大大减少，尽管公共政策讨论又会带来别的问题，如舆论的过度影响等等。

价值缺失的社会科学

中国当下政策研究这两大病症，一方面有其深刻的政治根源，所带来的各种决策失误和形式误判，并不是说搞几场智库运动就能圆满解决。实际上，现有的智库建设正是放大了原有病症的逻辑，其绩效如何，待观后效。另一方面，尽管政策研究与学院内部的社会科学研究之间并不是必然紧密联系的（正如技术和科学之间的关系），且国别差异巨大，但在很多情况下，学院系统还是政策研究的母领域，可以为后者提供两种最重要的资源：专业人员的培训以及科学权威的来源。通过这两条渠道，社会科学的研究工具和理论范式也在很大程度上重塑了现代国家的政策研究，虽然也不乏日本这样的反例（20世纪80年代之前学术与政策的分离）。与此同时，社会科学和学院系统的问题也会反映在政策研究的制度和效能中。

中国的情况在近三十年也经历了重要的变化。改革开放之前，学院内部基本是马克思主义范式主导，与政策相关的学科门类也零落不全。政策研究基本依靠技术官僚，培训也主要通过政策实践和党内系统来完成。从80年代开始，西方社会科学的理念和工具为改革政策提供了丰富的资源和政治话语，学院体系和政策领域之间的关系也一度开始变得紧密，人员交流日频。然而，90年代情势反复，学术领域发生“去政治化”的无声巨变，与政治场域再度分离。尽管如此，党和国家内部的技术官僚和研究力量还是依靠学院系统培训，他们的工具和理念也受到潜移默化的影响，最近更是被圈入政策研究体系的最外层。

90年代至今的中国社会科学，在技术和理论资源的积累上固然不如有百年传统的西方，至今也未跳离西方的主流范式，但也绝非“知识缺乏”。三十年来的西学东渐，再加上缓慢但持续的代际更替，使得目前的社科研究在技术层面和西方特别是美国学术界的距离越来越近。目前的问题，毋宁是价值的缺席，而非知识和技术的缺位。这首先和90年代学术与政治分离，“知识分子”蜕变为“学者”的趋势相关。在此之后，“事实”与“价值”的两分完成，学者普遍退出了政策领域，在公共空间的发言也缺乏对于公共价值和弱势社会群体的关照。这也是进入本世纪之后，各种没有专业背景但充满情怀的“公知”占领公共空间的原因之一。“公知”的上升，包括最近几年对她（他）们的嘲讽批判，恰说明了公众对于价值的需求和焦虑。但显然“公共知识分子”已成为一种功能，一种公共空间中的特殊角色，但学院知识分子本身已无力扮演。

此外，美国学术系统的基本组织逻辑和评价标准也日益被移植到中国。“实证主义”一直是美国学术界最显著的传统，但在20世纪70年代之后的意外加强，还是另有原因的。当时正值学生运动平息不久，新的一代学者要挑战老一代的权威，转而支持用更为“客观公平”的评价体系，最终导致了计算论文数量的方式胜出。无奈三十年以降，反而从注重实践的实证主义进一步演变为形式实证主义（表现为对统计方法的滥用），使得学术系统与公共空间几近分离，创造力减弱，并被过度竞争困扰。当中国学术界也日益采用实证主义逻辑和数量评价体系时，自然不可避免这些弊病，进一步把学者束缚在象牙塔内。

另外，社会科学内部发展是极不平衡的，这与国家通过科研经费的分配、学科目录的调整等方式加以调控的政策关系很大。一个很明显的现象是，应用性、技术性强的学科，特别是管理学和经济学，投入和规模在最近十年远超基础学科。这本是一个全球性趋势，但是参看科研投入和科研人员规模就能发现，像政治学这样的学科地位低落绝对是一个中国现象。在美国，政治学研究是仅次于经济学的，投入也远大于持批判态度的社会学。二战之后，政治学的大发展，特别是民主研究和比较政治学两个领域，为美国霸权的全球扩张输送了独特的政治话语。很多理念都是学界的原创，而绝不是简单阐释政府的说辞。相比之下，中国的政治学投入远不如管理学和经济学，甚至不如社会学，因为社会学尚能解决各种“社会问题”。在仅有的政治学研究中，国家也倾向引导学者进入公共行政层面的课题。结果是，最近的一些重大的意识形态概念和政策话语，无不出自政党本身，鲜有来自学界的新鲜思想，特别是政治学。

概而言之，去政治的态度、实证主义与数量管理以及最能提供政治理念的基础学科之不兴，都导致了中国社会科学在价值层面的贫乏。这种贫乏，不免从母领域传递到政策研究领域。政策研究本身不仅仅限于工具和技术，也包括理念、范式和“说法”，而后者总是和一套价值联系在一起。

篇5：中国留学政策发展与演变

贾江涛 卢义婷

 2012-08-20 11:12:14

来源：《中国信息报》2012年08月17日

出国留学活动起源于相对落后国家、地区或领域培养紧缺人才或高层次人才的需要，在当代发展成为接受不同模式教育的一种选择。中国的出国留学政策是中国政府公共政策的重要组成部分，是国家决策层根据一定时期的基本国策、国际关系、价值标准与合理性原则，对出国留学活动实施管理、服务、控制和调节的制度性规定。中国的出国留学政策具有比较明显的渐进性和相对独立的阶段性特点，其主体内容和实施导向是由国际和国内的政治、经济、文化状况以及中国对外关系所决定的。因此，出国留学政策的变革，实际上就是中国出国留学活动历史演变的写照。

新中国各发展阶段的留学方针导向

我国的留学政策不断出台，同时又反哺性地支撑和培育着出国留学活动的发展，并影响着出国留学制度改革的日益深化和不断走向成熟。留学人员及其留学活动是出国留学政策形成、变革与发展的基本原动力。

20世纪50年代，公派留学的政策要点是：严格选拔，宁少勿滥；严格审核，争取多派，理科为主，兼顾全面；多派研究生，一般不派大学生；保证重点，兼顾一般；保证质量，争取多派；既要派研究生和大学生，又要派短期进修生与实习生。鼓励在外中国留学人员回国工作的政策要点是：不论先后，一视同仁，来去自由。

20世纪60年代，公派留学政策的要点是：减少数量，提高质量；试行向西方国家派遣留学生；停派留学生。

20世纪70年代，公派留学政策的要点是：恢复派遣语言类进修生；主要向西方国家扩大派遣留学人员；抓紧时机，积极选拔，广开渠道，力争多派，科技为主，兼顾其他。

20世纪80年代，出国留学政策的要点是：公派--积极主动，择优选拔，保证质量，广开渠道，力争多派，突出重点，统筹兼顾；自费--对自费留学人员在政治待遇上与公费留学人员一视同仁，但在申请条件上有一定的限制；公派--探索扩大选拔派遣博士留学生的数量和途径；自费--申请自费留学如手续合法则不受任何限制；公派--按需派遣，保证质量，学用一致，加强管理；回国--提供各种服务，创造好的工作环境和生活条件，拓宽就业范围并实行人才流动；在外--采取适当灵活的政策和通情达理的作法，并给予合情合理的解决。

20世纪90年代，出国留学政策的要点是：自费--收取高等教育培养费，以限制自费出国留学；公派--博采各国之长，按我之需，取人之长，精选精派，定向定人，力争保质保回；支持留学，鼓励回国，来去自由。

20世纪90年代中期以后，国家出国留学工作机制进行了重大改革，其要点是：公派--个人申请、专家评审、平等竞争、择优录取、签约派出、违约赔偿；自费--开辟自费留学中介市场，并实施预警和监管。与此同时，鼓励回国的政策体系也在持续地改革中不断完善。

进入21世纪，我国的留学教育进入一个新的发展时期。一是“来去自由”的留学观念更加深入人心。为适应经济全球化和科技一体化的发展，人们把是否具有国际交流背景作为人才素质和能力的重要条件，这将激发人们出国留学的积极性。二是出国留学的经费资助渠道日趋多样化。过去的留学教育基本上属于精英教育，能够出国留学的主要是一些社会、科技精英和一些家庭经济条件较好人员的子弟。而随着我国经济贸易和科学研究的国际化的发展，出国留学的经费资助渠道将会由单一的公费和自费渠道向多样化方向发展。三是出国留学渠道将会更加顺畅。实际上，目前对出国留学的限制主要不是来自于国内，而是国外签证机构。“境外消费”和“自然人流动”作为参与WTO的国家共同遵守的游戏规则，将会对国外的限制起到软化的作用。因此，可以预料，在今后一段时间，我国留学教育发展将会进入一个良性发展的阶段，其规模与速度将会在原有的基础上有较大的提升。

各时期留学政策分析

1978～1986年：恢复阶段

1978年，我国进入了改革开放的新时期，与外国的教育交流迅速发展，国家改革开放政策极大地带动了出国留学生的派遣工作。1978-1986年，可以说是我国出国留学工作的恢复和起步阶段。1978年8月，教育部发出《关于增选出国留学生的通知》，提出要高度重视留学人员的选派工作，选拔的出国留学生包括大学生、研究生和进修生，专业主要为理工科相关专业。这实际上是恢复和起步时期规定的派遣方针。

1980年10月，教育部等六部门召开了出国留学人员管理工作会议，通过了《关于出国留学人员管理工作会议情况的报告》。报告进一步明确了派出留学人员的方针，即“突出重点，统筹兼顾，在保证质量的前提下争取多派一些，并在最近几年内保持派遣数量相对稳定”，并第一次提出单位也可派出留学人员，提出了有关计划、选派工作的改进意见。1980年11月，教育部等部门根据实际情况对派遣人员做出调整，提出应多派研究生，少派或不派本科生。1978年以前，自费出国留学人数很少，国家没有统一的政策。

1981年1月，国务院批准了教育部等7个部门联合提出的《关于自费出国留学的暂行规定》，这是建国以来第一个关于自费出国留学的政策性文件，明确规定了自费出国留学的性质、自费留学与公费出国留学的关系等。该文件指出：自费留学人员是我国出国留学人员的组成部分；对自费留学人员和公费留学人员在政治上应一视同仁。这一规定奠定了我国自费出国留学事业发展的政策基础。

1981年9月，教育部发布了《关于在校研究生自费出国留学问题的通知》，对在校研究生自费出国留学问题做出了严格规定。根据这个规定，真正意义上自费出国留学的只能是高中毕业生出国读本科和大学本科毕业生出国读研究生。但实际上，大量在校本科生和在学研究生也利用各种途径自费出国留学了。针对出现的问题，中央于1982年3月和7月分别出台了《关于自费出国留学若干问题的决定》和《自费出国留学的规定》。相对而言，1982年的自费出国留学政策比1981年的政策更严格，除了高校在校学生不准自费出国留学外，还规定了自费出国留学的年龄限制以及对自费出国留学人员进行政治审查等。这一政策的实施，在社会上引起了一定反响，认为自费出国留学政策太严，不利于更多的人自费出国留学。

1984年，中央检查了几年来自费出国留学的政策和工作，提出“对自费出国留学，要坚决大胆放开”的要求。1984年12月，国务院颁布了新的《关于自费出国留学的暂行规定》，其中规定凡我国公民个人不受学历、年龄和工作年限的限制，均可申请自费出国留学。

1986～1991年：调整阶段

1986年5月，中共中央、国务院发布了《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》。1986年12月，国务院批转原国家教委《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》的通知，即著名的107号文件。这是在总结我国留学教育恢复和起步阶段经验和教训的基础上，结合当时留学教育发展的现实状况制定的重要法规。它是我国第一份公开发表的、全面阐述出国留学教育政策的法规性文件。该文件提出：我国公民出国留学是我国对外开放政策的组成部分，必须长期坚持有计划地发展各种形式的出国留学；出国留学工作应密切结合国内生产建设、科学研究和人才培养的需要；应坚持博采各国之长的原则，兼顾基础学科和应用学科，以应用学科为重点；应坚持“按需派遣，保证质量，学用一致”的方针。《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》规定，公派出国留学人员应保证质量，着重派出进修人员和访问学者，适当减少攻读硕士学位的研究生，增加攻读博士学位的研究生，并积极开辟通过中外合作进行科学研究和培养博士的途径。通知还包含了对自费出国留学教育政策的全面阐述和规定，其中有关“高校在校生获准自费出国留学的，可保留学籍一年”等政策性规定的原则直至今天仍被广泛适用。

1992～1999年：规范阶段

1989年以后，出现了大批留学人员滞留不归的现象，国内有些人也对现行的留学政策产生了一些疑虑。如何对待学成未归的出国留学人员以及是否要坚持既定的留学方针成为当时社会关注的焦点。1992年8月，国务院办公厅发出了《关于在外留学人员有关问题的通知》，全面阐述国家对滞留海外的留学人员的一系列具体政策，并明确把“支持留学，鼓励回国，来去自由”作为我国出国留学工作的总方针。围绕这个总方针，国家公派留学选派管理体制实行了一系列改革，自费留学政策进一步调整和放开，从“鼓励回国工作”到“鼓励海外留学人员以多种形式为国服务”，取得了较为显著的成效。44号通知指出：党和政府一贯关怀、团结广大出国留学人员，期待他们早日学成回国，建功立业；重申了公派出国留学人员有义务为国家服务；同时鼓励留学人员以各种方式回国服务；国家保证留学人员来去自由。自此，“支持留学，鼓励回国，来去自由”成为我国出国留学工作的总方针。

2000年至今，快速发展阶段

进入新世纪以来，我国对出国留学政策进行了一系列改革，出国留学迈入快速发展阶段。一是根据国家建设与发展的实际需要设立了若干专项。2000年，国家留学基金委员会设立了“重点高校系主任、研究所/实验室骨干出国研修项目”。2002年，根据国家经济建设的发展和中国加入WTO后对人才的需求，增加了对信息、生物技术及经济、法律等学科的资助名额。设立了“高级研究学者”类别，大幅度提高资助力度。2005年，国家留学基金委员会出国选派规模进一步扩大；资助方式多样化。二是从2003年起提高公派留学资助金。2002年12月13日，教育部和财政部联合下发了《调整国家公派留学人员奖学金资助标准》的通知，将现行标准平均提高了44%，涉及88个国家和地区。1993年，国家教委颁布了《关于自费出国留学有关问题的通知》，进一步放宽自费出国留学政策。该政策也是国家新的出国留学方针在自费出国留学问题上的反映。这大大满足了许多欲自费出国留学人员的愿望，使自费出国留学人员数量急剧增加。

中国加入WTO后，教育部就简化对大专以上学历人员自费出国留学的审批手续发出通知，不再向申请自费出国留学的高校在校生和具有大专以上学历但尚未完成服务期年限的各类人员收取“高等教育培养费”，不再对上述人员进行“自费出国留学资格审核”。这一时期，中央非常重视出国留学人员学成回国的工作。一方面，调整回国政策，从“鼓励回国，来去自由”到“鼓励海外留学人员以多种形式为国服务”，回国政策更加灵活且务实；另一方面，致力于落实政策，创造条件，真正发挥留学人员的作用。

2007年，教育部颁布了《关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作若干意见》，意见将“海外优秀留学人才”界定为三个层次；提出编制海外优秀留学人才需求目录，建立和完善海外优秀留学人才信息库；搭建海外优秀留学人才双向选择平台，为海外优秀留学人才回国工作和创业服务；充分利用国家科技、教育、人才资助项目，引导海外优秀人才回国创业。教育部和科技部还定期举办“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛活动，建立由海外优秀留学人才、留学人员创业园、大学科技园区、风险投资机构共同参与的创业平台。通过“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛，充分调动海外优秀留学人员回国创业热情，鼓励海外留学人员积极申报创新创业项目，创造条件支持参赛者与大学科技园、留学人员创业园和企业进行项目对接，根据项目技术水平、投资前景、效益预测和产业化情况，组织留学人员创业园、大学科技园、风险投资机构和国内企业家对项目进行评审、洽谈和择优颁奖，推动留学人员回国创办高新技术企业。

进一步推动我国留学教育事业发展的政策建议

为进一步推动我国留学教育事业发展，在新形势下，我国出国留学政策应当进行一些相应的调整。

一是坚持“三个一流”的新的公派留学指导思想，不断提高质量与效益。国家公派出国留学是相对自费出国和单位公派出国留学而言的，主要是为了满足国家经济社会发展在高级人才方面的需求，其实质是一种精英教育。尽管国家公派应当着眼长远，兼顾一般，但最重要的是它要力求满足国家最紧迫的那些需要；应当着眼全局，注重公平，在相当长时期内，应当突出重点，坚持效益优先的原则。应当坚持国家公派主要培养国家急需人才的目标和原则，注意选派一流的留学人员，派到国外一流的学科专业中去，力求让其师从一流的导师，在国际学术前沿接受一流的训练。

二是加强自费留学的服务与管理工作。自费留学人员目前已成为我国出国留学人员的主体，应在进一步做好公派留学的派遣和回归工作的同时，关注自费留学工作。国家有关部门应当不遗余力地为申请出国留学的人员特别是自费出国留学人员开辟一条更加顺畅、便捷的“绿色通道”。要坚持改革、扩大开放，同时也要加强服务与管理，为自费留学提供一个健康的政策环境和坚实的法律基础。应更多关注、跟踪并研究在外自费出国留学人员的状况，注重对自费出国留学人员进行感情投资。

篇6：中国政策科学发展现状

——中国共产党民族纲领政策形成和发展研究之十六 【作 者】金炳镐/汤金松/龚学增

【作者简介】金炳镐(1950-)，男（朝鲜族），中央民族大学民族学与社会学学院副院长，民族理论政策研究所所长，教授，博士生导师，主要从事民族理论政策研究；中央民族大学民族理论政策研究所，北京 100081；汤金松(1973-)，女（满族），中央民族大学民族理论政策研究所法学硕士；中央民族大学民族理论政策研究所，北京 100081；龚学增(1945-)，男，中共中央党校社科部民族理论室主任，教授，博士生导师，主要从事民族理论、宗教理论研究。中共中央党校社科部，北京 100091 【内容提要】中国共产党在第二次国内革命战争时期明确提出了对少数民族的宗教政策，在红军长征时期丰富和发展了这一政策。在抗日战争和解放战争时期，党非常重视宗教工作。新中国建立以来，党对少数民族的宗教政策在曲折中发展。进入90年代以后，党的宗教理论和宗教政策有了新的发展。【摘 要 题】民族政策

【关 键 词】少数民族宗教政策/形成和发展/90年代新发展

〔中图分类号〕D633 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4922(2002)03-0021-04

一、第一次国内革命战争时期中国共产党的宗教政策 1.第一次国内革命战争时期中国共产党对宗教的认识和政策

第一次国内革命战争时期，中国共产党提出了有关宗教的初步的主张和政策。1922年7月，中国共产党第二次代表大会通过的《关于“工会运动与共产党”的决案》提出：“只要是赚工钱的工人，不论信仰，都须加入工会。”[1]这是中国共产党成立以来，首次在党的文件中正式提出宗教信仰问题，并把它与“种族”并提。这一文件规定隐含着宗教信仰自由之意。

1922年7月，中国共产党第二次代表大会通过的《关于“工会运动与共产党”的决案》提出：“为工人们目前利益的奋斗，我们共产党人要随时与国民党、无政府党甚至于基督教合作。”[2]这是很重要的政策策略主张。

1923年6月，中国共产党第三次全国代表大会通过的《中国共产党党纲草案》中，首次提到“教育与宗教绝对分离”，[3]这是中国共产党早期提出的很重要的宗教政策。而且这里提出“绝对”分离，强调了我党对这一主张的强烈性。中国共产党提出了在“基督教、天主教传播势力所及之地，应特别鼓动农民反对教堂霸占田庄，反对教堂勾结地痞欺压良民”。[4] 1927年月，毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中提出，破除迷信观念和反对神权。他说迷信观念的破除，“乃是政治斗争和经济斗争胜利以后自然而然的结果”。[5] 第一次国内革命战争时期中国共产党的活动和影响范围主要在大城市和汉族地区，当时没有也不可能有足够的时间接触和研究中国少数民族的宗教情况和宗教问题，并提出对少数民族的宗教政策。

2.第一次国内革命战争时期中国共产党对宗教的态度 第一次国内革命战争时期，中国共产党为了联合各阶层革命力量，针对当时反帝、反军阀的斗争目标，对宗教和教会采取慎重态度。

中国共产党在1922年虽然提出为了工人的利益可以与基督教合作的主张，但是认为教会是用金钱来收买人民信仰的一种宗教组织，其性质是欺骗和压榨人民的。因此，在政治思想宣传上，坚持对基督教不做让步。“如果遇着教会明显的为恶（如霸占田庄、强买民房、包搅词讼等）的时候，我们便须鼓动公愤，群起反对，我们在此时努力参加。”[6]也就是，我党对基督教采取了既可以合作，但在原则问题上“不做让步”的策略。关于对教会学校的态度，采取“只能攻击教会教育，不必攻击教会学校，更决不能攻击整个的教会学校的学生。”[7]这里把教会、教会教育与教会学校、教会学校的学生严格区别开来，表明了政策的严谨性和态度的慎重性。

总之，中国共产党在第一次国内革命战争时期，对宗教的态度处于不确定阶段，对宗教的政策处于初步提出阶段。

二、第二次国内革命战争时期中国共产党对少数民族的宗教政策

第二次国内革命战争时期，是中国共产党对少数民族的宗教政策形成的重要时期，大体分两个阶段加以论述，即：中华苏维埃时期(1927.8-1934.10)和红军长征时期(1934.10-1937.7)。

1.中华苏维埃时期中国共产党对少数民族的宗教政策的主要内容(1)政教完全分离，真正信教自由。

1930年5月，《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》规定：“对宗教问题是绝对实行政教分离的原则。一切公民可以自由的信教，但一切宗教不能得到国家的任何保护及供给费用。”[8]

1930年11月5日，《中共中央关于内蒙工作计划大纲》中提出了“内蒙的民族政纲草案”的内容11条，其中第10条规定“政教完全分离，信教自由”。[9]这是我党根据1930年5月《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》提出的有关宗教的规定，为少数民族地区制定的对少数民族宗教的政策。而且根据当时内蒙古蒙古族信仰喇嘛教比较普遍的情况提出政教“完全”分离的问题。1931年11月7日、1934年1月，第一、二次全国苏维埃代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》都规定：“中华苏维埃政权保证工农劳苦民众有真正的信教自由为目的，绝对实行政教分离的原则，一切宗教不能得到苏维埃国家的任何保护和供给费用，一切苏维埃公民有反宗教宣传之自由，帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律才能许其存在。”[10]

(2)信教和不信教的工农民众在法律面前一律平等，都享有选举权和被选举权，都享有参与国家事务管理的权利。

1931年11月7日，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“在苏维埃政权领域内的工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女种族（汉、满、蒙、回、藏、苗、黎和在中国的台湾、高丽、安南人等）宗教，在苏维埃法律前一律平等，皆为苏维埃共和国的公民。为使工农劳动群众真正掌握着自己的政权，苏维埃选举法特规定：凡上述苏维公民在十六岁以上均享有苏维埃选举权和被选举权，直接选派代表参加各级工农兵会议（苏维埃）的大会，讨论和决定一切国家的地方和政治事务。”[11] 我党提出对宗教职业者“应各依其成份分别待遇，不得一律取消选举权，或者一律不分土地。”[12]

(3)没收寺庙教会的土地归农民分配使用。

1930年5月，根据中共六大的“十大要求”制定的《中国苏维埃的十大政纲》第四条规定：“没收地主阶级的土地，没收庙宇、教会、祠堂占有的土地与反革命的富农的土地，分配给无地与地少的农民使用。”[13]

1930年8月14日，《中国共产党对目前时局的宣言》中提出中国革命的总要求29条，其中第16条规定“没收一切教堂、庙宇及各种公地”。[14] 中国共产党把上述的有关宗教团体土地的政策贯彻到民族地区，提出了相关的政策措施，成为我党对少数民族宗教政策的一部分。1930年11月5日，《中共中央关于内蒙古工作计划大纲》中规定：“没收一切王公地主垦牧公司寺庙教会的土地归农民分配使用”，“没收王公寺庙的牲畜归牧民分配”[15]等。(4)帝国主义教会服从苏维埃法律才许存在。

在1931年11月和1934年1月的第一、二次苏维埃全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中明确指出，“一切宗教不能得到苏维埃国家的任何保护和供给费用。一切苏维埃公民有反宗教宣传之自由，帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律才能许其存在。”[16]这一政策在1934年4月20日《中国人民对日作战的基本纲领》中予以重申。

2.红军长征时期中国共产党对少数民族宗族政策的主要内容 红军长征开始后，中国共产党运用马克思主义的宗教理论和已提出的我党的宗教政策，结合当时各少数民族群众宗教信仰的实际情况，先后发布了一系列有关指示、决议和布告，制定了比较完整的对少数民族的宗教政策。

(1)宗教与政治必须分离，宗教不得干涉政治。1935年6月，《中国共产党中央委员会告康藏西番民众书》中提出：“宗教与政治必须分立”，又重申：“政教必须分立”，“喇嘛寺绝不能干涉政权机关”。[19]这一时期，中国共产党把政教分离的原则具体化为宗教与政治、政权分离，宗教不得干涉政治和政权机关，而且强调“必须”分离，“绝不能”干涉。这与少数民族地区宗教信仰的普遍性和宗教影响深重有关。(2)宗教信仰自由，当喇嘛听其自愿，不愿当喇嘛的准许还俗。

1935年6月，中国共产党中央委员会向康藏民众宣布：“人民有信仰宗教的自由。”[20]在红军长征经过四川时，进一步强调：“彝民有宗教信仰自由”，“信教自由，准许人民信奉菩萨，不愿当喇嘛的准许还俗！”[21]中国工农红军第四方面军第三十一军政治部的宣传口号也指出，“回人信教自由”[22]，“番人信教自由，念经、敬佛、当喇嘛听其自愿。”[23] 1936年5月29日，《中国工农红军第四方面军总政治部对番民的策略路线的提纲》中提出了对于番民中几个实际问题的策略，其中关于宗教问题，我党和红军提出了比较全面、系统的对少数民族的宗教政策：“5.宗教问题：(1)保护喇嘛和喇嘛寺以及经书神像；(2)喇嘛寺土地不没收，可以出租；(3)信教自由，不得强迫信教，已当喇嘛的，有还俗的自由，并可分得土地；(4)政教分离，喇嘛寺不得干涉政府行政，但喇嘛个人有参加政权的权利；(5)在法律上，僧俗一律平等，喇嘛犯法一样依法处理；(6)改进喇嘛教；(7)宣传无神论（但不要伤害番民的宗教感情）。”[24]

从红军长征时期中国共产党和红军的文件中可以看出，这一时期中国共产党提出的宗教信仰自由政策的涵义逐渐全面、完善。

此外，我党还提出争取接近宗教上层人士、团结信教群众，保护清真寺及其财产，建立喇嘛改进会。

三、抗日战争时期中国共产党对少数民族的宗教政策

这一时期，中国共产党具体、详细地分析了蒙、回、苗、瑶、黎等民族的宗教状况，制定了切合实际的宗教政策，其主要内容包括以下几个方面： 1.全面正确贯彻宗教信仰自由政策 在抗日战争中，中国共产党逐步深化对少数民族宗教信仰自由政策的认识，分别在尊重少数民族宗教习惯、允许各派宗教存在、保护遵守人民政府法律的宗教信仰者以及保证信仰宗教和不信仰宗教的自由等方面予以强调，明确提出中国共产党既保护少数民族的宗教信仰自由，也保护各派宗教信仰者正当的权益。

1938年5月20日，周恩来专程拜访了基督教人士吴耀宗，指出：“马列主义者是无神论者，但是尊重宗教信仰自由，并愿意和宗教界人士合作，共同抗日。”[25]

1938年10月，毛泽东在中共六届六中全会的报告中，特别提到要尊重各少数民族的文化、宗教、习惯，等等。确定“凡十八岁以上的公民，除犯罪者外不分阶级、男女、民族、信仰与文化程度，都有选举权与被选举权。国家给予人民以言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由，并在政治上物质上保证之。”[26] 1939年4月4日，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》提出“尊重蒙回民族之信仰、宗教、文化、风俗、习惯，并扶助其文化的发展。”[27] 1941年11月，《陕甘宁边区政府民族事务委员会向第二届边区参议会报告与建议书》提到“在回民建立清真寺时，政府给予土地经费，各方面之帮助与便利”。[28] 上述文件规定表明，中国共产党不仅理论上尊重各少数民族的宗教信仰自由，而且在物质上还予以援助，体现了中国共产党对少数民族宗教的真诚态度。2.正确处理宗教土地政策

为了最大限度地团结一切可以团结的人，共同抗日，中国共产党对宗教用地的政策有了比红军长征时期更全面的规定。1942年1月28日，《中共中央关于抗日根据地土地政策决定的附件》规定：“宗教土地（基督教、佛教、回教、道教及其他教派的土地），均不变动。”[29] 3.加强对少数民族宗教职业者的文化教育，团结宗教上层人士

1940年4月的《中共中央西北工作委员会关于回回民族问题的提纲》和1940年7月的《中共中央西北工作委员会关于抗战中蒙古民族问题提纲》提出这一主张。[30] 4.保护正当的宗教活动及宗教活动场所

1940年2月的《抗战建国中的回回民族问题》和1941年4月的《回回民族问题》以及1941年11月的《陕甘宁边区政府民族事务委员会向第二届边区参议会报告与建议书》中，对此作了具体规定。

抗日战争时期，毛泽东在《论联合政府》的报告中，较全面地论述了宗教信仰自由政策，并且在认识上有了一个飞跃。第一，宗教信仰自由政策适用的对象是“人民群众”，而不只是“工农劳苦民众”。第二，强调了信教的和不信教的，信这种宗教或那种宗教的都有自由，并且提出外国人在法律允许的范围内，可以从事宗教活动。第三，强调宗教信仰自由是人民群众的基本权利和民主权利之一，必须作为一个原则予以坚持和贯彻。[31]

四、解放战争时期中国共产党对少数民族的宗教政策

解放战争时期中国共产党继续贯彻执行既定的宗教信仰自由政策，除了更加系统地分析少数民族的宗教状况外，对于宗教政策的规定也进一步完备了。

中国共产党结合这一时期革命形势的发展和需要，对少数民族制定了更加具体的宗教政策、措施，涉及到保护宗教职业者、保护合法宗教活动及宗教场所、宗教寺院土地处置等方面。1.尊重宗教信仰自由，团结信教群众 1946年2月19日，《中共中央华东局关于回民工作指示》中提到：“回民民族他的特质是在宗教形式下保存起来的。”“对于宗教和生活习惯是尊重的，……不要在这些地方刺激群众的民族和宗教的感情。”[32]“对汉民干部应消除其大汉族主义，歧视回民和讥笑其生活习惯，避免对其宗教正面批评。”[33]

除了对回族的宗教政策，中国共产党针对东蒙地区的工作实践，总结经验，制定了相应的宗教政策。1947年4月27日，内蒙人民代表会议通过的《内蒙古自治政府施政纲领》中规定：“内蒙古自治区域内蒙汉回等各民族一律平等，……各民族互相尊重风俗习惯、历史文化、宗教信仰、语言文字。”[34]还明确规定：“实际信教自由与政教分立，保护庙宇，提倡喇嘛自愿投资经营农工商业与各种合作事业，奖励喇嘛自愿入学与参加劳动、行医、识字。”[35]除一般意义上的对蒙古民族实行宗教信仰自由外，在保障喇嘛人权、财权方面，在提倡喇嘛自愿投资方面，在奖励喇嘛自愿学习、工作方面都作了规定。2.保护合法宗教活动和宗教场所

1947年9月，在《中共中央东北局关于回民问题的通知》中规定：“不得侵犯各地清真寺，军队不许住清真寺，汉人不得利用清真寺集会。”[36]“保护清真寺、拱北及回民一切文物古迹。”[37]

在解放西北的战争中，中国共产党认识到尊重回民宗教信仰的重要性，因此积极宣传党的民族宗教政策，对保护清真寺和拱北、回教经典、礼拜等方面，都作了详细的规定，产生了良好的作用。1949年5月，中共中央西北局制定的《回回工作简要手册》，就对这些方面作了最完善的规定，在回民居住区的宗教工作中起了重要的参考、指导作用。3.妥善处理宗教土地

1946年9月，《中共中央华东局关于土地改革的指示》中，明确规定：“凡祠堂、庙宇、天主教、基督教的土地，应根据当地情况，农民公意及族人意见妥为处理。如农民要求分配时，除留下一些地作为祭祀、传教和居留人维持生活外，其余一律分配。凡清真寺的土地应以回民公意解决之。”[38]

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五十三条就明确规定：“各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革风俗习惯及宗教信仰的自由。”[39]这是解放战争时期，乃至于整个新民主主义革命时期中国共产党的宗教政策的总结和概括。

五、新中国建立初期宗教政策的制定及实践 1.新中国建立初期的宗教政策

1950年10月1日，周恩来在庆祝建国一周年大会上的讲话中强调“对于各民族的宗教信仰和其他群众性的风俗习惯，人民政府和人民解放军坚持不干涉的原则”。同年12月2日，政务院发布通令：信仰伊斯兰教的各族人民三大节日（尔代节、古尔邦节、圣纪节）食用的牛羊免征屠宰税，并放宽检验标准。1951年5月23日，在《关于和平解放西藏的办法的协议》中规定，对西藏现行的政治制度不予变更；对**喇嘛和**额尔德尼的固有地位和职权，应予维持。1952年11月22日，毛泽东在接见西藏致敬团代表时重申“共产党对宗教采取保护政策，信教的和不信教的，信这种教的或信别种教的，一律加以保护，尊重其宗教信仰，今天对宗教采取保护政策，将来也仍然采取保护政策”。总之，新中国一成立，中国共产党和政府就明确宣布了充分尊重各民族宗教信仰的政策，这不仅表现在党和国家主要领导人的言论之中，而且载入有关处理民族问题的重要文献之中。2.新中国建立初期宗教的工作实践

为了贯彻实施新中国的宗教政策，党和政府采取了一系列的措施：

第一，在各族群众，特别是信教群众中广泛深入地宣传宗教信仰自由政策，加深他们对宗教政策的了解，消除反动势力散布的“共产党是消灭宗教的”谣言。第二，为了全面正确地贯彻宗教政策，中央人民政府和地方各级人民政府都设立宗教事务工作机构。为了更好地开展宗教工作，团结广大信教群众，1952年和1953年，由伊斯兰教界和佛教界知名人士发起，相继建立了中国伊斯兰教协会和中国佛教协会，在这些宗教团体的协助下，宗教信仰自由政策逐步得到贯彻。第三，制定了一切从少数民族实际出发的慎重稳进的工作方针。如果在宗教问题上急躁冒进，就会严重影响民族关系，甚至会引发事端，造成严重后果。这在新解放的地区，尤须特别注意。

第四，加强领导，及时纠正工作中的偏差。这一时期，由于处理新社会少数民族地区的宗教问题缺乏经验，在一些地区的宗教工作中出现了一些偏差，主要是急躁情绪，对少数民族的宗教信仰和风俗习惯尊重不够。1950年6月，中共中央发出了关于慎重处理少数民族问题的指示，指出关于各地少数民族内部的社会改革，特别是有关少数民族的信仰、风俗习惯等方面的改革，必须从缓提出，不经中央批准，各地党委不得作出并发布有关这方面改革的口号并进行宣传。同月，中共中央批转了乌兰夫、刘格平同志对处理新疆少数民族宗教问题的正确意见，指出少数民族的宗教问题，是一个历史性、民族性的群众思想信仰问题，它与少数民族落后的经济、文化及社会状况有密切的关联。因此，对于少数民族宗教问题的态度应该十分审慎，切忌急躁，必须毫不动摇地坚持信教自由政策。在少数民族广大群众的觉悟未提高前，不要轻言改革。少数民族中的一些进步知识分子在有了初步的觉悟以后，往往产生一种盲目的反宗教情绪，必须加以教育和制止，绝不要把他们的这种情绪当作少数民族广大群众觉悟的表现。1951年11月，针对西北地区土地改革中出现的偏差，中共中央指示，对甘肃、青海、宁夏三省回族地区内的属于藏族、蒙古族、土族的喇嘛寺庙，一律不予征收，亦不接受寺方献地，寺庙过重的租额及苛索等可用协调及调解方式酌情减免。并同意西北局提出的对于伊斯兰教清真寺及拱北、道堂土地的处理意见。3.新中国建立初期宗教工作经验教训的初步总结

建国初期处理少数民族宗教问题的实践是整个民族工作的组成部分。1953年6月，中共中央统战部制定，1954年10月，中共中央批转的《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验总结》，系统总结了中华人民共和国成立几年来民族宗教工作的经验。

第一，首次提出关于宗教具有长期性、群众性、民族性、国际性、复杂性等“五性”的重要思想。第二，突出强调在几乎是全民信教的少数民族地区，宗教问题是整个民族问题不可分离的一个重要部分。尊重了少数民族的信仰，就能在政治上取得主动，反之，则会被动。第三，对待宗教信仰问题，必须长期地采取十分谨慎的态度。

第四，强调努力进行上层统战工作，争取、团结一切可以争取、团结的少数民族宗教上层人物。

第五，对少数民族共产党员信仰宗教的问题要采取既坚持原则又灵活处理的态度。第六，进行系统的调查工作和马克思主义宗教理论与党的宗教政策的研究。

六、全面建设社会主义时期少数民族宗教政策在曲折中发展 1.中国共产党关于宗教问题观点的新发展

进入社会主义时期，面临中国宗教状况的新变化，特别是少数民族宗教方面的新情况、新问题，中国共产党进一步充实和发展了关于宗教问题的观点。

(1)明确表明在社会主义时期宗教还将长期存在。1957年8月4日，周恩来在《关于我国民族政策的几个问题》的讲话中指出，思想方面的变化，不会像政治制度的改革那样发展。思想变化的过程是最慢的，信仰宗教的人，不仅现在社会主义的国家里有，就是将来进入共产主义社会，是不是就完全没有了？现在还不能说得那么死。当社会还没有发展到使宗教赖以存在的条件完全消失的时候，宗教是会存在的。

(2)在处理宗教问题时，汉族首先应该尊重少数民族的宗教信仰。1956年5月30日，周恩来在接见巴基斯坦和印度尼西亚两国的伊斯兰教代表团时指出，汉族之中虽然也有很多人是信仰宗教的，但是由于汉族人口最多，而且不像有些少数民族几乎全民信教，这样，汉族首先应该尊重少数民族的宗教信仰，其次是要尊重少数民族的风俗习惯。

(3)提出宗教在教义上有某些积极作用，对民族关系可以起推动作用的观点（见周恩来1956年5月30日接见外宾时的谈话）。

(4)首次提出在宗教问题领域，要正确处理两类不同性质的矛盾；社会主义时期，宗教问题上的矛盾已经主要是人民内部矛盾。1957年4月4日，李维汉在全国第七次统战工作会议上的发言中指出，现在，由于民主革命的胜利和社会主义改造的胜利，除个别民族地区外，宗教矛盾的矛盾背景已经起了根本性的变化。除个别地区外，宗教矛盾已经从既是人民内部的矛盾又是敌对阶级的矛盾，转化为基本上是人民内部的矛盾。2.少数民族地区宗教制度的重大改革

为了顺应少数民族的要求，促进少数民族的发展进步，从1958年起，陆续开展了废除伊斯兰教和藏传佛教中封建特权和封建剥削制度的工作。

1958年5月，杨静仁在中央八大二次会议上作了关于回族宗族问题的发言。指出要消除宗教封建剥削制度的残余和宗教特权，逐步使宗教在人民中真正成为个人的思想信仰问题，真正实现宗教信仰自由。为了进一步研究宗教制度的改革问题，中共中央统战部于1958年5月和9月，先后分别召开了回族伊斯兰教问题座谈会和藏传佛教问题座谈会。李维汉就伊斯兰教同回族发展的矛盾、民族与宗教应当分开、宗教制度的改革等问题，作了重要的讲话，做好了改革前的准备工作。在宗教制度改革中，有关地区从当地民族和宗教的具体情况出发，采取了不同的改革方法、步骤，改革的具体内容有所增减。宗教制度的改革，总体上是成功的，但是由于受到“左”的指导思想的干扰，也出过一些较为严重的偏差。到1960年，宗教制度改革的基本任务全部完成。宗教制度的改革，使中国少数民族的宗教在使自己适应社会主义社会方面迈出了重要的一步，这对民族、对国家、对宗教自身都是有利的。3.“左”倾错误的纠正及宗教理论的深化 进入社会主义时期的最初几年，对少数民族地区宗教问题的处理进一步积累了正反两方面的经验，对宗教问题理论上的认识也进一步深化。主要表现以下几点：

第一，全面完整地阐述了宗教“五性”论，以科学的语言表述了长期性、民族性、国际性、群众性和复杂性。这是在1958年12月至1959年1月召开的第十一次全国统战工作会议上汪锋同志《关于民族工作及少数民族地区宗教工作方面若干问题的意见》的讲话中论述的。第二，提出了无神论教育问题。1958年5月，中共中央批转中央统战部和中央民委党组《关于在回族党员中进行无神论教育》的报告指出：无神论教育，首先要在共产党员、共青团员和干部中进行。其次，为了巩固宗教制度改革取得的胜利，解放思想，破除迷信，向群众适当地进行无神论的教育是必要的。

第三，重申宗教问题上的矛盾主要是人民内部矛盾。第四，提出要辩证地认识宗教的前途。

总之，从建国到60年代初，中国共产党和政府处理少数民族宗教问题的理论和实践尽管有过一些曲折，但总的来说还是正确的、稳妥的，成就是大的。可惜，这种局面未能正常健康地向前发展。1962年以后，随着全国性的政治上“左倾”错误的再度发展，特别是在“文化大革命”10年间，少数民族的宗族工作遭到彻底的破坏。

“文化大革命”时期，林彪、江青等诬蔑宗教信仰自由政策和尊重少数民族风俗习惯的政策是“保护落后”，蛮横禁止少数民族宗教职业者和信教群众的正当宗教活动，甚至把大批寺庙和宗教设施加以毁坏、关闭或改作他用，对于少数民族中宗教上层爱国人士，统统当作“牛鬼蛇神”予以打击，其中有些人被迫害而死。

七、社会主义建设新时期少数民族宗教政策的恢复、发展和完善

从1978年到1982年，宗教工作进行了全面的拨乱反正。同时，中国共产党比较系统地总结了建国以来在宗教问题上的正反两个方面的历史经验，在1982年3月印发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（即19号文件）中，全面阐明了中国共产党对宗教问题特别在社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策，在全面贯彻19号文件的过程中，宗教活动逐步正常化。中共中央1982年19号文件，是以邓小平为核心的党中央第二代领导集体关于社会主义时期宗教问题的纲领性文件。它阐明的基本观点和基本政策，充分表明了中国共产党关于社会主义时期宗教问题的观点和政策走向成熟，集中表明了中国共产党对马克思主义宗教理论的重大发展。

第一，宗教是一种社会历史现象。有它发生、发展和消亡过程。改变了以前把宗教仅仅看成是一种意识形态的观点。第二，全面阐述了宗教在社会主义条件下必然长期存在的根源。社会主义时期宗教存在和发展的原因主要表现为，宗教信仰作为一部分人们的意识不会在社会制度发生根本变革后短期内彻底消除；社会主义的物质文明和精神文明建设的水平的提高，是一个长久的奋斗过程；某些严重的天灾人祸还会给人们带来种种困苦；一定范围的阶段斗争和复杂的国际环境对于宗教的发展还将产生着一定影响。

第三，明确指出在社会主义时期，我国宗教的状况已经起了根本的变化，宗教问题上的矛盾已经主要是属于人民内部的矛盾，处理好宗教方面的人民内部矛盾，已经成为宗教工作的主题。

第四，要善于体察民族问题与宗教问题的区别和联系。在宗教同民族的关系问题上，各个民族和各种宗教有不同的情况。有些少数民族基本上全民信仰某一种宗教，如伊斯兰教和喇嘛教，那里的宗教问题基本没有联系。因此，要善于具体地分析各个民族和各种宗教的不同情况，正确处理好民族问题与宗教问题的区别和联系。

第五，处理好宗教问题主要反对“左”的倾向，又要防止和克服放任自流的倾向。第六，明确了处理我国社会主义时期一切宗教问题及贯彻执行宗教信仰自由政策的根本出发点和落脚点，是使全体信教和不信教的群众联合起来，把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这个共同的目标上来，并强调，任何背离这个基点的言论和行动，都是错误的，都应当受到党和人民的坚决抵制和反对。并强调，任何背离这个基点的言论和行动，都是错误的，都应当受到党和人民的坚决抵制和反对。这就根本改变了在极“左”年代单纯把促进宗教消亡，甚至消灭宗教作为处理宗教问题的出发点和落脚点的错误观点。

第七，重申和充实了宗教信仰自由政策。全面完整地表述了宗教信仰自由的涵义；强调保证信教自由的同时，也应当强调不信宗教的自由。绝不允许宗教干预国家行政、司法、学校教育和社会公共教育，不允许强迫18岁以下的少年儿童入教；绝不允许恢复已被废除的宗教封建特权和宗教压迫剥削制度；绝不允许利用宗教反对党的领导和社会主义制度，破坏国家统一和国内各民族之间的团结。争取、团结和教育宗教人士是贯彻执行宗教政策的极其重要的前提条件；合理安排宗教活动场所，是落实宗教政策、使宗教活动正常化的重要物质条件；充分发挥爱国宗教组织的作用，是落实宗教政策、使宗教活动正常化的重要组织保证；正确区分和处理正常的宗教活动和在宗教外衣掩盖下的违法活动，以及不属于宗教范围内的迷信活动。

1982年以来，随着建设有中国特色的社会主义实践不断推进，处理宗教问题的实践也进一步深入。特别是进入90年代，以江泽民为核心的党中央第三代领导集体又提出了关于宗教问题的一些新观点、新论断。这些新观点、新论断和1982年19号文件集中反映出的对马克思主义宗教理论的创新观点一起，初步形成了有中国特色的关于社会主义时期宗教问题的理论。

这些新观点、新论断主要是：

第一，正确对待和处理宗教问题，是我国社会主义建设事业的一个重要的课题，也是建设有中国特色的社会主义的一个重要内容。这是1990年12月5日李鹏总理在全国宗教工作会议上的讲话中首先提出来的。这标志着中共中央将宗教工作的重要性提到了一个新高度。第二，政治上团结合作，思想信仰上互相尊重，是党和政府处理同宗教界朋友之间的关系的原则。这是江泽民总书记在1991年1月30日邀请各宗教团体领导人到中南海做客时的讲话中提出来的，是关于同宗教界建立爱国统一战线思想的新发展。第三，明确提出要依法对宗教事务进行管理。这也是1990年12月5日李鹏总理在全国宗教工作会议上首先明确提出来的。依法对宗教事务进行管理，是不违背宗教信仰自由政策的，而是全面贯彻宗教信仰自由政策的需要，是维护安定团结和各民族人民利益的需要。第四，以积极引导宗教与社会主义社会相适应的新论断，科学地表述了宗教与社会主义的关系。1991年，中央在一个文件中曾指出，要动员全党、各级政府和社会各方面进一步重视、关心和做好宗教工作，使宗教同社会主义社会相适应。1993年11月7日，江泽民同志在全国统战工作会议上的讲话，明确提出了积极引导宗教与社会主义社会相适应的新论断。这可以说是目前为止对宗教与社会主义社会相互关系的最科学的表述。综上所述，可以看出中国共产党在认识和处理宗教问题的长期实践中，坚持将马克思主义宗教理论与中国的宗教实际相结合，创造性地丰富和发展了马克思列宁主义宗教理论。特别是关于社会主义时期宗教问题的一系列观点和政策。这些将指导着中国宗教工作，特别是少数民族宗教工作的实践进一步沿着正确的方向前进。〔收稿日期〕2001-10-31 【参考文献】