加强农村法治建设

第一篇：加强农村法治建设

如何加强农村法治建设

九溪江乡人民政府副乡长 谌广

——九溪江乡2011年入党积极分子培训资料 加强和完善农村法治建设对加强农村法治建设，搞好农村社会治安秩序稳定与良性发展，对于促进社会主义新农村建设、构建社会主义和谐社会起着重要的作用。目前农村法治建设存在着以下方面的问题：

一、农村法治宣传体制不健全，法治教育乏力。目前农村法治宣传教育体制很不完善，普法有待扎实深入，还有部分村没有成立普法小组，有的普法宣传教育往往是应付式、运动式“、一阵风”，因而流于形式，收不到实际效果。

二、农村法治建设开展难，落实更难。农民的法律意识和法治观念依旧淡薄，很难集中起来进行法治教育;开展的“送法下乡”活动，也只是把普法资料送到农民家里;农村有50%左右已审结的案子没有得到执行或没有全面执行。由于法治宣传教育不到位，使得农民对法律条文一知半解，法治观念无法得到提高。

三、农村基层干部执法不严。村干部是国家法律的宣传者、执行者，理应在工作和生活中处处宣讲国家法律，并严格依法办事、依法行政。但由于有的村干部自身素质较差，对法律学习不深人，理解不透彻，掌握不准确，再加上个别同志思想动机不纯等原因，从而导致在法制宣传中“变味”，身教中“走样”，使老百姓对干部失去信任，对法律失去信心。

四、农村社会治安影响农村的稳定。一是刑事案件呈上升趋势;二是侵犯财产犯罪日益猖獗;三是一些社会丑恶现象出现和蔓延，如黄、赌、毒、淫秽物品在农村流行，并诱发盗窃、抢劫、杀人等犯罪行为。

五、带有黑社会性质的团伙在农村呈冒头态势，流氓恶势力抬头，村霸、乡霸不断出现，封建宗教宗族活动频繁。

六、自然灾害事故防御能力下降，由于农村人员在日常生产、生活中安全意识淡薄，致使人为或自然灾害造成的事故时有发生，为新的矛盾埋下了隐患，还有外出务工的青壮年多，农村多是老弱，缺乏防护和救援力量。八是民事纠纷、家庭暴力事件增多，家庭婚姻、分家分产等民间纠纷已成为影响农村社会稳定的重要隐患之一，家庭暴力犯罪时有发生。

尽管当前农村出现上述各种不稳定因素的原因是多方面的，但只要继续抓紧法制教育，深化法治建设，诸多问题和矛盾还是可以化解的，针对实际，有以下几个方面的思路。

一、继续深入开展普法教育,加强农村法治教育,全面提高农民法律素质。各级司法行政部门要积极开展对农民的法律咨询服务，加强农村普法宣传，增强农民法治观念，使农民知法、懂法、守法、用法，增强农民依法维护权益的能力和履行义务的自觉性。

二、要从丰富农村的文化生活，移风易俗，用健康向上的精神文化产品占领农村文化市场，净化农村社会环境。特别要把农村广大青少年作为普法及教育的重点对象。

三、普法的重点内容不仅应包括《宪法》、《民法》、《刑法》、《婚姻法》、《继承法》等常用法规;还应包括农村经济活动和社会生活中常用的法律法规，如《合同法》、《企业法》、《税法》、《选举法》、《治安管理处罚法》等，这些法律的适应面广、针对性强，必须要求重点掌握。

四、要讲究普法形式，通过轮训的方式培训干部，对广大党员和乡村干部进行系统的法治教育，要以乡镇司法所为核心，围绕“生产发展、生活宽余、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设20字方针展开生动扎实，形式多样的普法宣传。

五、在农村开展法制宣传教育中，要很好地体现了新农村建设的“乡风文明和管理民主”，同时也要迅速推进农村民主法制建设，提高农村社会成员法律素质;这是构建农村和谐社会，推进农村平安建设和建设社会主义新农村的重要基础之一。

第二篇：关于加强农村民主法治建设的几点思考

新农村建设背景下邵阳县农村基层民主法治建设调查思考

[摘要]：基层民主是当代中国最直接、最广泛的民主实践。发展社会主义基层民主是我国民主政治建设的基础，意义重大。建国六十年来，中国共产党对基层民主政治建设给予了大量的关注，并在实践中不断探索农村基层民主制度。新农村建设背景下为准确把握邵阳县农村基层民主法治建设的现状，我对邵阳县部分乡镇场进行了深入调研，并系统地作了以下分析。

[关键词]：新农村建设背景下

基层民主 法治建设 调查思考

近几年来，经过全县广大干部群众的共同努力，邵阳县农村基层民主法治建设有了长足的进步，取得了卓有成效的成绩，对新农村建设起到了积极的推动作用。但“兴盛开之中潜伏危机，阳光之下也有阴影“就目前情况来看，我们应当看到，农村民主法治建设仍然存在着与社会主义新农村建设不相适应的地方，这不仅关系到邵阳县经济和社会发展，还直接影响着邵阳县整体形象和现代化建设的进程。为推进邵阳县农村基层民主法治建设，我于2010年10月18日至2010年11月8日，对邵阳县22个乡镇场农村基层民主法治建设情况进行了调研。分别听取了乡镇、场，主管工作的领导以及部分村民的情况意见，召开了8个座谈会，参加座谈的有部分乡镇、场、村、组党员以及相关领导和人员等，共130多人次。并组织11个乡镇128名村民作了问卷调查。现将有关调研情况报告如下：

一、新农村背景下邵阳县农村基层民主法治建设的基本状况及工作成效

邵阳县地处湘中偏西南，是邵阳市的南大门和西大门。全县总面积1993平方公里，辖25个乡镇场,总人口98万人口，651个行政村，4589个村民小组。我县自1999年来设立村委会，全面开展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务公开、财务公开。村委会成员、村民小组长、村民代表100%由村民直接投票选举产生。至2009年4月7日，已有478个村党组织、246个村委会顺利选举产生了

新一届

领导班子。领导班子的年龄结构、文化结构和能力结构更加优化，基本实现了农村基层群众依法有序自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，强化了村民民主自治力度。

1、从思想建设层面上看：农村干部群众的法律意识增强 邵阳县各级党委、政府将农村民主法治建设提高到事关农村工作大局和农村社会长治久安的高度来认识，明确推进农村民主法治建设必须牢固树立法治思想，不断增强法治意识。为促进今年村委会换届选举工作顺利开展，全县从3月开始开展农村法律宣传月活动，广泛宣传《村民委员会组织法》等基层选举法律法规。<<邵阳县报>>用4个版面刊登了相关法律法规，并加印20多万份发放到每家每户，掀起了学习村委会选举法律法规的热潮。并且利用电视，电台、手机短信等做为普法工具，做到“电视有像、电台有声、手机有信”，今年发送了有关村委会换届选举法律知识的手机短信18万多条。同时在电视、电台、报纸开辟了普法节目和栏目，通过身边案例普及法律知识，广大村民通过电话、传真、电子邮件或信件积极参与，提高了普法的针对性和实效性。

2、从制度建设层面上看：村民自治法治化水平提升

近年来，邵阳县县委政府领导，高度重视在全县农村贯彻实施《村民委员会组织法》。全县各农村依法制定了村民自治章程和村规民约，建立了村民会议、村民代表会议、村务公开、民主评议等多项制度，让村民参与决策管理和实施监督，切实保障群众知情权、参与权、监督权。邵阳县把推进社会主义新农村建设与创建“民主法治示范村”活动紧密结合，目前已有93个自然村按“九条标准”和“七个一”要求通过验收。该县的黄亭市镇大河村，认真开展“三级联创”活动，依法抓好“两委”工作规范化、村务公开制度化，民主监督程序化，完善了村民自治运作机制，实现了健康有序发展。五峰铺镇的一些村、组，将村务、财务管理制度，村民公约、守则和各项管理制度，村、组干部的工作职责、考核内容、收入、报酬分配方案和各村小组的出租土地、仓库、厂房等承租、承包以及资金收入的详细情况等印成小册子，发到每个家庭，既保障了村民的知情权，也便于监督各承租、承包户自觉履约。郦家坪镇的成天堂村民委员会，在村党委的领导下，围绕推进建设“富裕成天堂、和谐成天堂、文化成天堂、生态成天堂、法治成天堂”工程，加强制度建设，诚心为村民办实事，带领群众共同致富，赢得了村民的拥护。

3、从队伍建设层面上看：农村法律服务水平提高

近几年来，邵阳县农村基层法治队伍建设不断加强，人民调解、基层法律服务、律师、公证等工作积极发挥职能作用。五峰铺镇通过集中授课、举办讲座、法庭旁听、调解知识考试等形式加强对村级调解员培训，开展融法、理、情为一体的调解疏导工作，2010年以来成功调处矛盾纠纷137宗，把矛盾化解于萌芽状态、化解于基层。黄亭市镇冷水村委会等5名兼职调解员从2009年3月1日正式上岗，其薪酬由基本工资和办案补贴构成，多劳多得的激励机制使其调解工作逐步走向专业化。全县基层法律服务所2010年协助基层处理社会矛盾纠纷673件，提出司法建议224条，被采纳387条，担任法律顾问238家，已成为基层政府、村委会、村小组身边信得过、靠得住、用得上的“好帮手”。县城塘渡口镇将全镇律师事务所、律师的基本情况及通信联系方式整理成册下发各村，并深入宣传发动，全镇34个村委会聘请了律师担任法律顾问，其中困难村由律师志愿者队伍无偿担任法律顾问。

4、从民主法治建设层面上看：农村依法治村初见成效 近几年来，邵阳县基层干部的民主法治意识进一步增强，凡关系到群众切身利益的重大事项都能依法通过召开村民会议或村民代表会议讨论、决定，得到了村民的普遍支持和拥护。县城塘渡口镇白虎街街道居委会委会干部意识到发展经济离不开民主法治的保障，2009年率先开展了“民主法治示范街道”创建活动，营造了良好的民主法治氛围。通过村民代表大会决定实施了土地重组、旧街改造，产业调整等发展战略。邵阳县县委县政府，近几年来，加大了对县城塘渡口镇的建设投入力度，计划投入约

1、2亿元用10年时间建设山水园林邵阳县县城，有力地带动和促使全县农村村集体经济及村民收入稳步增长，环境越来越现代化，为邵阳县 “三旧改造”工作的推进起到很好的示范作用。

二、新农村背景下邵阳县农村基层民主法治建设存在的主要问题及原因

近年来，邵阳县农村基层民主法治建设进程明显加快，但受思想认识、利益驱动、固有观念等因素的影响，也存在一些值得注意的问题。

1、部分村干部对基层民主法治建设认识不够高

一是部分农村干部法制意识淡薄，不适应农村民主政治建设的新形势。近年来。邵阳县部分村干部思想观念、思维习惯、工作方法、工作作风仍停留于过去的以行政手段管理为主的工作模式，民主法治意识不强，依法办事、依法管理农村事务的能力比较差。有时工作方法简单粗暴，群众意见很大。二是有些村干部错误认为基层民主法治建设就是普法。近年来，邵阳县部分农村领导干部，只强调村民知法、守法，而忽略了村民用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，效果不理想，据调查显示，对于《村民委员会组织法》规定的村民自治，有10%的被调查村民错误认为就是村委会自治，有8%认为是村委会主任自治，有4%认为是村民小组长自治。

2、部分村民不依法解决利益诉求，群体性事件时有发生 一是部分村民认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，信“访”不信“法”，习惯于依赖政府通过行政手段解决问题。黄亭市镇三联村村民小组杨三中等30人多次到省、市政府集体上访，反映该村擅自扩大扩股范围，损害村民利益。虽经各级部门调查处理，仍不满意，不断组织集体上访，负面影响较大。二是在征地拆迁、山林纠纷等涉及群体利益时，在一些别有用心的人鼓动下，抱着“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的思想，违法集体上访，甚至出现过激行为。

3、部分农村基层工作制度化、规范化、法治化水平还不高 在调查中发现，邵阳县有少数村干部凭经验办事，随意性比较大，工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。该开会讨论决定的重大事项没开会讨论，只由少数人说了算。该做记录存档的没记录存档，该公开招标的工程没公开招标，该依法公开的村务没公开，从而使极少数村干部侵占村民利益有机可乘，引起村民的不信任和不满。如塘田市镇雷公村干部，在买卖山地等重大村务问题上，从不召开村民大会进行表决，民主作风很差，引发了村民集体越级到省政府上访。据调查，有15%被调查村民反映不依法制定村规民约，有5%反映不按规定召开村民会议和村民代表会议。

4、不法势力渗入部分农村基层的管理，扰乱农村社会生产生活秩序，并呈蔓延态势

据霞塘云乡一些村民反映，有个别地方不法势力不同程度介入农村土地招投包、农副产品流通等经济活动，通过威胁恐吓、低价下标、高价转手、垄断土地招投包;通过欺行霸市、勒索保护费、控制农副产品流通渠道;利用复杂的农村社会关系作掩护，通过暴力、引诱、胁迫等手段操纵民主选举。出现以上问题的原因是多方面的，其中主要有以下几点：第一是部分农村基层干部不适应农村政制改革的新形势，对农村民主法治建设感到茫然，以致消极被动应付。第二是部分农村普法教育不到位，针对性、实效性不强，有的甚至流于形式。据调查，有57%被调查的村民是通过电视、广播、报纸、网络、手机短信获取法律知识的。而县级普法资源整合不足，普法经费投入不够，邵阳县电视台、邵阳县县日报、至今还未建立普法平台。有38%被调查村民认为农村基层民主法治建设存在的突出问题是普法、法律服务不够。第三是由于个别人为了达到不可告人的目的，打着为民争利、为民请命的旗号，借机利用农村的矛盾纠纷，组织策划并煽动不明真相的村民误入圈套，违反规定越级、多次重复上访。第四是由于农村社会关系复杂，部分党组织统筹全局的能力不强，村委会成员素质较低，使一些不法势力、宗族势力乘机制造事端，严重干扰了农村生产生活秩序和民主选举。

三、新农村背景下进一步推进邵阳县基层民主法治建设的几点思考 目前，邵阳县农村正处于发展机遇期和矛盾凸显期。全面推进农村基层民主法治建设，对于全面贯彻落实科学发展观，推进我县社会主义民主法治建设，实现好、维护好、发展好人民群众根本利益，促进社会和谐稳定具有基础性作用;对于继续解放思想，坚持推进农村体制改革，解决农村深层次矛盾具有保障性作用。因此，必须把加强基层民主法治建设作为推进社会主义民主法制建设的基础性工程来抓，常抓不懈。为此，提出以下工作意见和建议：

1、加强村党组织领导能力建设，在农村民主法治建设中充分发挥核心作用

各级党委和政府必须要将农村普法工作提高到事关农村长治久安、事关农村全面建设小康的高度来认识;必须明白推进农村民主法治建设事关农村工作的全局，事关农村经济发展与社会进步。要按照《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》的规定，进一步加强农村基层党组织建设。村党组织要充分发挥核心的作用，积极领导全村建立健全村级议事制度，制定议事规则，明确议事内容，牢牢把握村民自治的正确导向，监督规范村委会的自治行为。提高“两委”成员交叉任职率，特别是村党组织书记和村委会主任的交叉任职率，建立健全村“两委”统筹分工制度，增强“两委”工作协调性。在换届选举工作结束后，要及时通过专家授课、民主法治建设先进村介绍经验、实地参观学习先进村等形式，分批组织对村党组织以及新一届村委会成员全面、系统的培训，使学有榜样、干有本领，真正提高村干部的综合素质，增强村干部科学发展观念、服务村民意识，提高依法办事、驾驭复杂局面的能力，培养造就一支大局观念强、发展本领多、勤政廉洁、高效为民的村干部队伍。各地各部门必须坚决克服可有可无、应付了事等错误认识，从全局和长远的角度来认识民主法治建设的重要性，全局联动，齐抓共管，克服镇和司法、民政等部门唱独角戏的现象，按照党委领导、政府负责、部门配合、全民参与的原则，充分发动、引导和依靠群众，经常传授和交流经验，通过弘扬先进和鞭策后进，让民主法治转变为群众的自觉行动，努力形成全社会崇尚民主法治的良好氛围。

2、加大农村普法工作力度，夯实农村民主法治建设的法制基础 要紧紧围绕普法规划要求，结合农村实际，把增强公民的法律素质作为基础工作来抓。要在优化传统普法宣传基础上，着力拓展县电视、广播、报纸、网络、手机短信等新型普法平台，致力整合普法资源，加大普法经费投入，发动律师积极参与，以群众身边的案例解读法律，让广大群众积极参与、寓教于乐。针对农村普法读物“千人一面”的问题，紧密结合农村生产生活实际和具体案例，编印农村各类法律读本，切实提高普法的针对性和实效性。要坚持村规民约不能与法律规定相抵触，不以村规民约代替现行法律法规，又要指导村民结合自身实际制定和执行村规民约，有效地实现村民自治。建议有关部门积极组织对不符合法律法规的村规民约，进行一次认真清理，好的支持，不符合法律规定的予以修改或废除，确保法律法规在农村的有效实施，推动村民自治依法规范发展。继续深入持久地做好农村法制宣传教育工作，努力提高广大基层干部的法律素质和公仆意识。

3、完善农村矛盾调处机制，保障农村民主法治建设顺利推进 按照“依法建制，以制治村，民主管理，民主监督”的原则，让群众自我教育，干部自我约束。据调查，有85%的村民遇到矛盾纠纷时主要是找村干部协调或村调解组织调解。因此，要全面加强人民调解工作，抓好调解的组织、制度、机制、保障、队伍建设等方面的建设，完善镇(街道)、村、村民小组三级调解网络，建设由法律专业人才和群众工作经验丰富的人员组成的人民调解员队伍，并加强教育培训，提高法律素养和业务水平。建立专职调解和有偿调解等有效机制，充分调动调解员的积极性。要积极发挥基层司法所、公证处、法律援助机构、综治、妇联、工会、公安、律师、人民法庭等的作用，增强调处矛盾能力，积极预防和有效化解包括群体性事件在内农村各种矛盾纠纷，促进农村经济社会和谐稳定。

4、加大农村社会综合治理力度，为推进基层民主法治建设营造良好的外部环境

各级党委、政府要把农村的社会治安作为一项重要的工作来抓，采取措施，严厉打击农村不法黑恶势力，创建良好的社会治安环境。建议由市委政法委、公安、农业、民政和各区有关部门组成联合调查组，对我市农村基层存在的不法黑恶势力情况作一次深入、客观全面的调查，依法对那些长期盘踞在镇、村，插手经济、生产生活、横行乡里，危及农村政权的不法黑恶势力团伙给予重力打击，为我市经济社会建设、基层政权建设、社会稳定保驾护航。

5、扎实推进“民主法治村”建设，营造农村民主法治建设浓厚社会氛围 邵阳县农村基层民主法治建设仍处于探索阶段，任重道远，不可止步，需要积极推动和实践。建议各区要积极探索基层民主法治的具体实现形式和运作机制，建立党委领导、人大主导、政府指导实施的组织领导架构，积极推进“民主法治村”建设活动。要按照第一年发动和试点，第二年全面推开，第三年初见成效的目标要求，狠抓“民主法治村”建设工作的落实。从今年起，各地、各部门要把“民主法治村”建设列入总体工作计划，纳入工作考核体系，按照各自的职能分工，密切配合，齐抓共管，引导乡村治理走向制度化、规范化、法治化。通过“民主法治村”的建设，使民主法治建设融入各村的日常工作和村民的生产生活中，实现物质文明、精神文明、政治文明和生态文明协调发展。 参考文献 ：

[1]李清渠.再论邓小平法制思想的新贡献[J].贵州警官职业学院学报，2005，(3).

[2] 彭

真.关于中华人民共和国宪法修改草案的报告[C]//彭

真.彭真文选.北京:人民出版社，1991:441. [3]林远山，论现代法治建设的要素，当代世界与社会主义，2003，(5)

[4]张春莉，论公民行政参与，学海，2003，(6)

[5]林秋琴.试论邓小平的民主与法制建设思想[J].桂海论丛，2004，(S2).

第三篇：加强村级调委会建设夯实农村基层组织法治基础

随着我县农村产业结构调整的深入，果业产业化进程不断加快，以山林权属纠纷为代表的人民内部矛盾不断增多(调查显示，今年1—11月份，山林权属的矛盾纠纷占我县农村矛盾纠纷的63%)，农村面临的形势更加错综复杂，基层组织网络建设日趋显得重要。如何解决新时期的人民内部矛盾，促进农村的和谐稳定，是各级党政组织面临执政能力和执政水平考验的新课题。笔者认为，切实加强村级人民调解委员会建设，夯实以村党支部为核心的农村基层组织的法治基础，是化解农村矛盾纠纷、促进和谐新农村建设的有效途径。

一、村级人民调解委员会的地位与作用

人民调解是一项具有中国特色，为我国宪法所确认的法律制度。它是在依法设立的人民调解委员会的主持下，依据法律、政策和社会道德，对民间纠纷进行规劝疏导，促使当事人互谅互让、解决纠纷的群众自治活动。村级的人民调解委员会，在当地肩负着调解民间纠纷，防止矛盾激化;宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德;向村委员会反映民间纠纷和调解工作情况的重任。人民调解与行政调解、司法调解相互补充、相互配合，构筑了维护社会稳定的长效机制。

当前，是我县农村矛盾纠纷的凸显期，矛盾纠纷日益多元化、复杂化和多样化，成为全县和谐平安创建工作的不稳定因素。如果这些矛盾纠纷解决得不及时、不彻底，往往容易使一些小纠纷、小磨擦酿成大事故或恶性案件，严重影响社会稳定，如11月21日丹溪乡岑峰村因邻里口角引发的杀人案。

多年来，人民调解在防止民间纠纷的发生和激化上，始终遵循“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”的方针，并取得了较好的成效。近三年来，全县各级人民调解组织每年调解的各类矛盾纠纷1200件以上，其中防止民转刑案件50件以上，预防或制止群体性事件20件以上。人民调解立足息讼止纷，是儒家“和为贵”思想的体现，通过批评教育、思想疏导等方式，将大量的民间矛盾纠纷化解在了基层，消灭在了萌芽状态，人民调解已经成为解决人民内部矛盾的最佳方式和途径。

二、正确处理好村党支部与村调委会的关系

村党支部和村调委会都是落实党和国家各项方针、政策的最基层组织，直接与亿万农民群众打交道。村党支部是党在农村和农村工作的基础，也是农村各级组织和各项工作的领导核心。人民调解委员会是基层群众自治组织­­­--居民委员会、村民委员会下设的一个工作委员会，其专门职责是调解民间纠纷 (宪法第111条)。

村党支部的一个重要职责就是领导和推进村级民主选举，民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动，领导村民委员会，村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律、法规及各自的章程充分行使职权。从性质上看，村调委会作为村委会下属的一个群众性自治组织，应该在村党支部的领导和监督下开展工作;从职能上看，村调委会履行人民调解的工作职责，其实质是作为国家一项法律制度的实施主体，是我们党的群众路线在司法工作中的具体实践。村级人民调解工作实际上成为党的政法工作在农村基层的落脚点。

村级党支部与村级调委会的关系是辩证统一的。党在农村的各类组织是村党支部的领导下，依法依规选举产生的，党在农村的各项政策靠村级党组织去贯彻落实。同时，村级调委会又是在村级党组织的领导下，依法行使法律赋予的职责，并充分发挥村级调委会在维护农村社会稳定，促进基层民主法治建设中的独特作用。村级党支部建设的好坏直接关系到村级调委会组织建设的好坏。只有建设一个有战斗堡垒作用的农村党支部，才能建设一个秉公执法的村级调解组织。为此，必须一手抓好党支部的建设，一手抓好村级调委会的建设，以村党支部建设带动调委会的建设，以调委会建设来促进村党支部的巩固和发展，为和谐新农村的建设创造一个良好的法治环境，实现管理民主的法治新农村的战略目标。

三、加强调委会的规范化建设，增强村党支部的核心作用

当前，要在落实好《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》精神同时，按照《人民调解工作若干规定》的要求，切实抓好村党支部和村级人民调解组织的规范化建设，筑牢维护社会稳定工作的“第一道防线”。

1、将人民调解工作纳入农村基层组织建设规划。人民调解已成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法，成为社会治安综合治理和维护社会稳定的一支重要力量。因此，人民调解工作只能加强，不能削弱。各级党政组织要转变执政观念，将人民调解工作作为维护稳定，构建和谐社会，建设社会主义新农村的一项重要工作来抓，切实关心、支持人民调解工作，将人民调解工作纳入农村基层组织建设的重要规划中去。

2、加强对村级调委会的领导，发挥村党支部的战斗堡垒作用。村党支部是农村各级组织和各项工作的领导核心，是一切工作的落脚点和出发点，在加强农村基层党组织建设的同时，要对人民调解工作给予重新定位，下大气力抓好村调解网络建设这一基础工程。一是要选准配强调委会班子。调解主任由村支部副书记、村长担任，确保党对调委会的领导。必须选出政治素质高、工作能力强、秉公执法的人员为调委会成员。二是要通过换届选举，努力使素质较好、群众威信高的调解人员通过选举进入村委班子，使各村的调解主任都能从村级班子中产生，提高调解工作效力。三是要加强宣传工作。利用多种形式，宣传村级人民调解员在化解民间纠纷，维护一方稳定中所作出的贡献。特别是村支部要加强对人民调解工作的支持和关心，树立调解员的威信和公信力。

3、规范调解程序，增强调解工作的严密性和有效性。要结合新时期人民调解工作的实际，在加强农村基层组织建设的同时，进一步规范调解的工作方式、工作程序和工作纪律，增强调解程序的公正性，提高调解工作的水平和社会公信力。一是规范制度。要进一步完善学习、定期排查、重大纠纷讨论、回访等工作制度，建立健全乡(镇)、村(居)

纠纷排查调解网络，经常开展民间纠纷大排查和专项治理活动，认真分析当前民间纠纷发生的特点、规律和趋势，及时掌握、了解本辖区矛盾纠纷的状况，做到心中有数。二是规范调解。严格按照调解程序进行调解，受理纠纷时，要做好纠纷登记;进行调查时一定要公正，取证一定要合法、客观、真实，充分掌握材料，弄清纠纷情况，判明纠纷性质的是非曲直;调解时要针对不同的当事人、不同的矛盾纠纷的不同特点，采取不同的方式和方法，坚持以事实为依据，以法律为准绳，兼顾公平，合情合理，做到因事制宜、因人制宜，促使当事人双方自愿达成调解协议;对比较复杂的、在当地有一定影响的纠纷要邀请相关人员和当事人的亲朋好友共同参与调解，达到调解一案，教育一片的目的。三是规范调解文书。调解文书是依法、公平、公正调解的证据，合法的调解协议书是得到司法保护的基础。要按照要求，真实、客观地做好人民调解工作中的各种文书记录，依法制作规范的人民调解协议书，保证人民调解协议书从内容到形式、从过程到结果都合法、合理。

第四篇：推进城乡一体化加强农村法治文化建设调研报告

建设社会主义新农村，推进城乡一体化，必须同步实施农村法治文化建设工程。法治文化是一个国家或地区对于法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式或行为方式，包括人们的法治意识、法治观念、法治思想、法律价值取向等。法治文化是法治的灵魂和源泉，是法治社会的精神支柱和内在动力。要实现依法治国、建设社会主义法治国家的目标，建设和谐社会，离

不开法治文化的支撑。只有在农村基层加强法治文化的建设，才能为社会主义新农村建设提供有力的法治保障。。

一、加强农村法治文化建设已成为当前的紧迫课题

法治文化是法治建设的根本内驱力。当前，在我国加强法治文化建设，不仅具有重大的理论价值，更具有重大的现实意义。

(一)加强农村法治文化建设是建设社会主义法治国家的必然要求。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的伟大战略目标。十多年来，我国在法治建设进程中取得了巨大成就。但是，也毋庸讳言，在农村现实生活中仍存在大量与法治社会相悖的现象，侵害农民合法权益的事情还时有发生。究其原因是多方面的，但没有在全社会建立起深入人心的法治文化，则是最深层的、最根本的原因。可以说，离开了法治文化，一个国家的法治建设就成了无源之水、无本之木。我国是一个农业大国，13亿人民有9亿生活在农村，要加快依法治国进程，推进农村基层民主法治，加强农村法治文化建设已成为当务之急。

(二)加强农村法治文化建设是基于扬弃中国传统法律文化的现实需要。

产生于小农经济基础上的中国传统法律文化，从根本上来说是“人治”文化，是与现代法治观念相悖的。中国传统法律文化的主要特点是：重礼轻法，重德轻刑;“人治”高于“法治”;重刑轻民，重义务，轻权利等等。这些传统法律思想直到今天仍然具有强大的影响力，仍然在阻碍着我国法治的现代化进程，特别对农村基层民主法治建设产生着阻碍作用。要消除传统法律文化的不良影响，就必须对中国传统法律文化进行扬弃，并借鉴国外现代法治经验和整个人类文明成果，努力建设有中国特色的农村法治文化。

(三)加强农村法治文化建设是构建社会主义和谐社会的根本要求。

和谐社会，从本质上来说必然是法治社会,离开了法治的保障，和谐社会就不可能实现。农村法治文化作为和谐文化的组成部分，是和谐社会的重要基础和内容。首先，法治文化与和谐社会的目标具有一致性。法律是一种行为规范，其价值和目的就在于裁判世间纠纷、惩罚违法犯罪、维护公平正义。和谐社会追求的也是矛盾、冲突得到有效化解，使社会归于和平与安宁，所以两者在目标上具有根本的一致性。其次，法治文化是和谐社会建设的推动力。法治文化有助于社会民主法治、公平正义的实现，有助于营造诚信友爱的社会氛围，有助于保障充满活力的新农村建设，有助于建立人与自然的和谐关系。

二、当前农村法治文化建设的现状

多年来，农村基层经过持续深入开展普法教育，法治观念逐渐深入人心，运用法律手段解决矛盾纷争，维护自身合法权益，正在成为更多农民的首选，农村的法治水平正在向建设较高层次现代法治文化的方向提升。但当前农村有的地方，受自然经济长期形成的传统观念影响，法治文化的建设还相对滞后，农民的法治观念依然比较淡漠，法律在调整和化解社会矛盾、维护公民合法权益方面还未能充分发挥应有的作用，社会法治化的程度不高，在一定程度上制约了农村经济和社会事业的发展。

当前，阻碍农村民主法治进程、影响现代法治文化建设的因素主要有：

(一)长期人治历史造成了人们畏法息讼的心理和行为习惯。

由于我国传统人治理念的根深蒂固，农村一些地区至今还缺乏现代商品社会所具有的那种民主政治的传统，有一些农民的权利和平等竞争的意识比较淡漠，重传统礼俗而轻法律规范。有的农民受封建社会“法即刑”观念的影响，片面视法为惩罚的工具，视寻求司法诉讼为畏途，每遇纠纷和冲突，往往依凭“乡下事乡下了”的传统，寻求“私了”或纠缠于行政解决的途径，还不习惯也不善于通过法律途径来维护自身的权益;有的基层干部在处理农村大量的复杂事务时，常漠视法律，依然习惯于用传统的办法息事宁人，一味以不扩大事态为目的，丢弃法治原则，法律调整社会关系的必要性和权威性尚未被人们所接受。

(二)落后的社会文化环境对法治文化建设产生消极影响。

农村地区的法治文化形态是整个社会文化形态的一个重要构成，两者息息相关。作为乡村文化活动中心的乡镇所在地，其社会文化环境对法治氛围的影响十分明显。局部农村地区由于经济和社会文化事业发展相对滞后，造成乡村文化生活贫乏苍白。在一些社会文化环境较差的地方，文化设施还较为缺少，文化活动的品味不高，有的地方赌风盛行，迷信成风，不健康的书刊、音像泛滥，并处于无人过问的状态，因而严重地毒害了

第五篇：加强法治工商建设研究

河北省工商行政管理系统基层教育中心 庞桂婵

2005年国家工商总局首度提出，各级工商行政管理机关要全面落实科学发展观，努力建设“信用工商、法治工商和信息工商”，这一高度概括的提法，指明了工商行政管理建设的方向，工商行政管理工作要牢牢抓住这三个重点，不断创新监管机制，严格依法行政，提高执法效能，规范市场主体行为，促进经济健康发展。为此，我省工商系统也提出了打造“数字、法治、和谐”为内容的“三型工商”建设的目标，各级工商机关正在为推进目标的有效实现，努力创造条件。在此，本文仅就加强法治工商建设作以粗浅的探讨。

一、“法治工商”建设的理论依据及内涵

(一) “法治工商” 建设提出的理论依据

在我国，社会主义法制的建立和完善是从上个世纪80年代开始步入快车道，在中国社会进入全面改革的背景下，逐渐从“人治”走向“法治”，也使人们对法治的理解逐步接近法治的精义和内核。1993年八届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》正式确定了依法行政的原则;1997年党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略;1999年通过的《中华人民共和国宪法修正案》把党的决策上升为国家意志，明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”从此，以根本大法的形式把依法治国的治国方略上升为一项基本的法律原则。依法治国作为一种治国方略，其目标是建设法治国家，与此相适应，依法行政作为政府权力配臵和运行的基本准则，其目标是建设法治政府。2004年3月22日，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》确立了建设法治政府的目标，该纲要提出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。其

间，党的十六大进一步强化了依法治国、推行依法行政的党的依法治国基本方略;而实施依法治国，党必须依法执政，为此，国务院作出的相关规定，又进一步推进了依法治国、依法行政的进程。

工商行政管理部门要积极推进依法行政、建设法治工商是贯彻依法治国基本方略的重要内容，是依法治国的必然要求和核心所在，只有如此，才能维护市场经济公平竞争、有序发展，才能维护人民的根本利益和意愿。

(二)“法治工商”的内涵

从党的十一届三中全会《公报》指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制”，到1997年党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略，我国社会主义民主和法制建设的理念已经有了一个根本性的变化， 这种理念的变化表现为“法治”与“法制”比较，除了包含法律制度体系的建设，还丰富了运用法律制度体系进行治理的内涵。

法治工商建设，是指为适应建设法治政府的需要，大力加强工商执法能力建设，严格依法行政，更好地营造公平竞争的市场环境和安全健康的消费环境，实现工商监管执法水平的新跨越。进一步理解，就是工商行政管理的一切权力来源和行使都受法律的规范和制约，都要按照法治的原则运作。这里的“法治”就是依据法律的治理，是社会控制的一种模式，是一种方略或原则。而“法制”通常是法律制度的简称，属于制度的范畴，其基本要求是做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。所以，法制是法治的基础和前提，要实行法治，必须具有完备的法制;法治是法制的立足点和归宿，法制的发展最终要实现法治，那么对法治工商的内涵，可以从以下几个基本层面来理解：

1、职权法定。指工商管理机关及工作人员的职责、权力的获得及行使均由法律、法规、规章设定，非依法取得的权力都应当认定为无权限，非依法行使的权力都应当认定为无效。

2、依法行政。工商管理机关依法行使权力，履行监管执法职责，必须

遵守法定的行为规则，不得任意扩大行政权力，更不得将部门或个人利益凌驾于法律、法规、规章之上，否则严格追究法律责任。

3、公正行政。工商管理机关要以社会正义的要求，从保护公民、法人和其他组织合法权益出发，公正、合理地行使行政权力，不仅做到实体公正而且保障程序公正，不仅考虑合法限度，自由裁量，而且实施人性化监管，文明执法，这也是法治工商建设的理想追求。

二、法治工商建设目标的确立

根据《全面推进依法行政实施纲要》提出的建设法治政府的总体目标和具体目标。结合《河北省人民政府全面推进依法行政五年规划(2004-2008)》的通知精神及国家工商总局的工作思路以及我省工商工作的实践，笔者认为，我省法治工商建设的目标基本可以确立为：

(一)体制顺畅，职能到位——基本建成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制

《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：从理顺“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会”的基本关系出发，建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”，也就是说按照所管理事务的特点和规律确定行政职能，设臵管理机构，明确权限职责，解决行政执法体制中多头管理、权限交叉重叠、职责不清等问题。法治工商建设就是要建立适应市场经济需要的包括法律、行政法规、行政规章、地方法规和规章等不同层次、有机联系的工商行政管理法律体系。

(二)制度建设，规范科学

按《全面推进依法行政实施纲要》要求，法律、行政法规、规章、规范性文件等制度建设要符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。“没有规矩，不成方圆”，制度建设是建设法治工商的基础和前提，建设法治工商必须确保制度明确具体、科学规范、切合实际、切实可行。

(三)依法履责，政令畅通

《全面推进依法行政实施纲要》明确提出: “法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强”。 正如北京大学法学院教授姜明安认为的， 行政部门的依法履责就是要实现“三必须”、 “三平衡”。 “三必须”指必须依法执法、必须严格执法、必须文明执法。“三平衡”指价值、目的平衡，公私利益平衡，目的、手段平衡。

(四)决策科学，顺应民意

政府提供的信息、制定的政策、发布的决定只有尊重客观规律、按客观规律办事，才能保证决策科学、正确;只有发扬民主、尊重民意、广开言路、集思广益，才能得到人民群众的拥护，工商发展的决策才能得到有效执行，法治工商的建设才能向前迈进一步。

(五)纠纷解决，高效便民

法治社会要求一个高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，这就需要政府发挥专业、迅速、便捷、成本低廉的优势，使社会矛盾得到有效的防范和化解。工商管理机关主要是在12315消费者申诉举报网络的基础上，通过创新机制、扩大功能、理顺关系、完善网络等措施，大力推进以行政执法、行业自律、社会监督为一体的12315行政执法体系，进一步完善市场监管体系，切实保护消费者合法权益，维护市场经济秩序，确保高效、便捷、成本低廉的方式解决各类纠纷。

(六)权责一致、监督有力

现代行政是一种责任行政，法律在赋予行政机关权力的同时，也就意味着行政机关应当承担相应的责任，法治工商的基本标志是公权力受法律控制，只有健全行政执法责任制，做到有法可依，责权一致，完善行政监督制度和机制，加强政府的层级监督和专门监督，提高行政监督效能，才能有效推进法治工商的建设。

(七)观念增强，能力提高

法治社会，不仅是制定了法律制度，建立了法律实施机制，更要求领导干部及工作人员具有法治意识，即人们信仰法律、尊重法律、崇尚法律、遵守法律。中国政法大学法学院院长、北京市法治政府研究基地主任马怀德认为，科学的发展观，还应当包含科学的法治观。所以，是否具有法治意识，是能否实现法治政府的关键所在，也是法治工商的关键所在。行政执法队伍建设是提高行政执法水平的关键和基本保证，工商部门要按照从严治政的要求，把加强执法队伍建设作为一项基础性工作来抓，通过提高工商干部队伍的执法理念，进而促进执法能力的提高。

三、法治工商建设目标实现的基本要求和条件

(一)法治工商建设目标实现的基本要求

建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。根据《纲要》的规定，法治工商建设也要求工商行政管理机关在管理中应当达到以下六个方面的基本要求：

1、合法行政。即职权法定和行为有据，工商机关实施行政管理，应当有法律法规的依据，并依照法律、法规的规定进行;没有法律、法规的依据，行政机关既不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定，也不得作出增加公民、法人和其他组织义务的决定。合法行政，对行政机关而言，意味着“法不授权即禁止”，而对于公民、法人和其他组织而言，则意味着“法不禁止即自由”。

2、合理行政。就是要体现宪法规定的法律实施原则——公平、公正。工商机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，做到一视同仁，不偏私、不歧视。具体包括：对同样的违法行为作同样的处理;行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干

扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害相对人权益的方式，或者应当采用损害较轻的方式。

3、程序正当。包括两层涵义：一是程序设定正当，不偏向、不歧视，符合公平、公正的立法原则;二是法律实施中，要严格按规定的程序办事。工商机关实施行政管理，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵守法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

4、高效便民。高效便民包括两项要求：一是法律规定有时限的，行政机关要按时限办事，这是应尽的职责和最低的义务。二是在法律无时限规定场合，行政机关也应积极履行自己的法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便当事人。如工商机关实施行政许可或管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，在不遗漏或倒臵必要程序的条件下，及时履行应尽职责，保障法律实施的畅通无阻，尽一切努力为行政相对人提供办事便利，提供优质服务，实现法律效益和社会效益的统一，提高办事效率。

5、诚实守信。主要表现在：工商机关依法公布有关信息时应当全面、准确、真实，维护政府行为应有的公信力;非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对因此受到财产损失的当事人依法予以补偿。

6、权责统一。工商机关依法履行市场监管和行政执法的职责，法律、法规应赋予相应的执法手段。同时，如果违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。换言之，就是要求做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，从而实现权力和责任的有机统一。

(二)法治工商建设目标实现的条件

1、完善的制度体系。要实现法治工商建设的目标,就必须有一系列制度。制度是人类社会中人们行为的准则，是一套科学完备、逻辑严谨、成熟可行的规则体系，它包括一系列法律制度和管理制度。首先，加强和完善行政立法，是实现行政执法法治化的一个最基本的环节，法治工商建设必须建立一套适合工商行政管理的法律体系，为工商执法提供有力的法律保障。 其次，是重视市场管理基本制度的研究和建设，如在监管对象方面、在监管领域方面，在监管方式方面、在监管效果方面制定相应的制度规范。再次，建立规范执法行为的长效机制，健全完善各项制度，如全面建立行政效能告诫制、行政执法责任制、工作岗位职责制，过错责任追究制、领导问责制、廉政否决制等，以此规范环节、约束裁量、透明流程、强化监督，让权力运行规范化、规则化、序列化，用制度实现不准为，确保严格执法、公正执法、文明执法。通过完善的制度，使执法人员共同遵守法律、法规要求和办事规程及准则，为法治工商建设目标提供保证。

2、规范的执法行为。法治工商是全面推进依法行政的必然要求。法治的核心是依法规范权力，依法行使权力，摆正权力和权利的关系，不得以公权力侵犯私权利。因此，依法行政要求每一名工商执法人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内充分行使职能，做到公正执法、严格执法、文明执法，既不失职，又不越权，坚决纠正和查处有法不依、执法不严、违法不究、随意执法、以罚代管等行为。执法行为规范，要求执法者不仅要通晓法律体系和基本原则，并能从社会规范的层面来恰当区分不同法律的适用领域，要精通与本身执法职业相关的法律，包括实体法和程序法;不仅能够全面正确地理解法律条文，而且能够知晓蕴涵在法律条文中的立法精神和法理;还应能够运用法律所蕴涵的法律精神来填补法律条文的漏洞与空白，从而使抽象的法律在适用具体案件时准确化，实现法律规范的最佳法律效果。因此，首先是要求每一名执法人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内充分行使职能，既不失职，又不越权;其次，明确工商部门的执法依据、权限和职能划分;再次，对自由裁量权细

化，便于基层操作;最后，掌握各部法的立法精神并灵活运用。

3、牢固的法治理念和较高的执法素质。为实现法治工商的建设目标，首先以公平正义的价值取向，牢固树立法治理念，树立主权在民理念、人权保障理念、权力制约理念、法律面前人人平等理念、程序正当理念和法律极大权威理念。从单纯执法向以人为本、注重疏导、加强服务转变，从重实体轻程序、重形式轻效果向实体与程序并重、形式与效果统一转变，从片面强调公民责任向同时强化执法机关责任转变。树立法律支配权力的观念，纠正权力支配法律的错误思想，革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识，树立监管就是服务的观念，努力提高执法能力和水平。其次是有一支较高素质的工商执法干部队伍，依据国家工商总局2006—2010年全国工商行政管理系统人才队伍建设规划的目标要求，对行政执法人才队伍的要求，着眼于提高基层一线综合监管执法能力，坚持以专为主，一专多能，培养一大批能够执行方针政策、掌握执法办案技能、熟练运用现代信息技术、提供优质服务的基层复合型人才队伍。努力改善执法人才队伍的专业结构，充实法律、经济、管理、计算机、财会、外语等专业知识，扩大执法人才队伍的专业覆盖面。充分履行工商行政管理职能，全面提高监管执法效能，以提高依法行政能力为核心，形成一支业务门类齐全、结构梯次合理、整体素质较高、有效适应市场监管和行政执需要的高层次专家型和基层复合型行政执法人才队伍。

4、高效的行政执法效能。执法效能是行政执法的效果和作用，是衡量执法水平和效果的标尺，它能否有效发挥，是衡量一个国家法治化的重要标准，是体现一个国家经济和社会发展的主要因素。同时，人民群众往往通过执法活动来认识和评价政府，因而它也直接关系到政府在人民群众中的威望。加强法治工商建设，就要切实增强创新意识，不断提高创新的能力，推进机制改革，不断提高整体执法效能。提高执法效能，是新形势对工商行政管理工作提出的新要求，是工商行政管理部门服务科学发展、促进社会和谐的重要基础，也是确保工商行政管理各项职能到位的关键所在。

四、“法治工商”建设的主要内容

(一)建立与完善工商行政管理法律体系

加强和完善行政立法，是实现行政执法法治化的一个最基本的环节。改革开放以来，尽管我国民主法制建设取得了举世瞩目的成就，有了较为完整的行政法律体系，但由于我国行政立法工作开展时间不长，理论基础尚显薄弱，立法进程与形势发展和行政管理需要仍有差距，仍然存在行政立法“量”的滞后性和“质” 的滞后性。由于一些领域还存在着法规上的盲区，一些本应属于工商行政执法的领域由于无法可依而出现了执法的真空，现有法律、法规的可操作性不强，法律、法规与规章的重叠性规定且相互之间缺乏协调和统一，执法主体不够明确，执法手段薄弱，行政措施不力，违法行为不受制裁，缺乏法律的惩戒性，使得工商行政管理执法工作出现有法可依，但无法可用的局面。加上部门利益思想作怪，参与起草制订的有关部门既是立法者，又进行执法，难免有偏见，这势必影响到行政执法依据的效力和执行机关的效能，也影响工商执法效果。影响了工商行政管理执法工作的权威性。只有建立完善的法律体系，工商执法才能有法可依，才能为法治工商建设提供法律保障。

目前，根据《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发„2005‟37号)的要求，国家工商总局对现行有效的法律、法规和规章进行了梳理，目前工商行政管理法律体系基本确立。形成了包括法律、行政法规、行政规章、地方法规和规章等不同层次、有机联系的统一整体。至2006年6月30日，在现行有效的法律法规中，共有99部法律和258部行政法规赋予工商行政管理职责，其中一部分由工商行政管理机关作为主要执法机关;总局单独以及和有关部门联合制定的行之有效的行政规章101部，其中，总局单独发布的规章69部，和有关部门联合制定的行之有效的行政规章32部;这些法规和规章基本覆盖了工商行政管理各方面工作，为工商行政管理工作提供了较为完备的法律依据。

(二)理顺执法体制，促进职能到位

“工商监管体制”属于国家经济行政管理体制的范畴，它是按市场经济的要求和国家经济管理体制改革的方向所设臵和构成的工商管理机构和组织制度、管理制度的总称。包括工商监管机构体系及其法律地位，相互之间、上下级之间的职责权限划分，管理手段和管理方式等等。

工商行政管理体制改革主要涉及两个方面的内容：一是机构改革;二是领导体制改革。机构改革涉及工商行政管理机关的职能配臵、内设机构及人员编制。改革的目的在于建立一个精简、高效、统

一、协调的工商行政管理组织体系。工商行政管理领导体制，是指各级工商行政管理机关隶属于谁领导的组织形式和工作制度。从1995年下半年开始，经过几年的努力，全系统实现了与所办市场的全部分离，确立了工商行政管理在社会主义市场经济条件下的职能定位，工商行政管理部门真正站在了市场经济裁判员的位臵上，担负起市场卫士的重要职责，实现了工商行政管理职能历史性转变。随着我国加入世贸组织和社会主义市场经济体制的基本确立，我们实现了两个战略性的转变，即从监管集贸市场和小商小贩转到了监管社会主义统一市场、从监管比较单一的国内市场转到了监管日益国际化的市场。2001年国发„2001‟13号和国办发„2001‟57号再次明确：“国家工商行政管理总局是国务院主管市场监督管理和有关行政执法工作的直属机构。”将国家工商行政管理局更名为国家工商行政管理总局，提升为正部级单位。从而提高了工商行政管理行政执法的权威性和有效性。工商行政管理作为政府的职能部门，负有市场监管与行政执法的职能，但由于部门职能交叉、各自利益纷争、地方政府行政干预等问题影响职能的履行，只有做到工商职能真正归位，才能适应建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的工商行政执法体制的基本要求。

(三)提升工商执法队伍素质

近年来，由于各方面的共同努力，工商监管执法水平有了较大提高，依法行政意识有了一定增强，但距“法治工商”建设的目标要求仍存在一定差距，主要问题表现为：

1、执法队伍思想观念上仍存有偏差。目前工商

干部执法队伍中，仍有少数执法人员思想上重人治轻法治，没有树立依法执政的理念，对党提出的依法治国的基本方略理解不深，对全面推行依法行政，建设法治政府的要求把握不够，工作上，喜欢主观臆断，不愿按法律规定办事，定指标、下任务、做决策不注重科学性、合法性，官本位、凭经验办事、按照“潜规则”行事、“管理即收费，执法即罚款”， 在依法行政过程中，存在着有法不依，执法不严，执法犯法等现象，甚至个别人在执法中搞“权钱交易”、贪污受贿等，严重损害了国家行政机关的形象，侵犯了人民群众的合法权益。

2、执法队伍素质不高，法律掌握程度不足。目前部分行政执法人员素质仍较低，执法水平良莠不齐，一线办案人员年龄结构老化，新招录的公务员留在一线办案的比例不大，由于办案经验的延续性，一线办案人员习惯于一些传统的案件，没有随形势的发展而有效跟进，有的执法人员不加强政治学习，宗旨观念淡薄，甚至还有不少的执法人员没有受过系统的专业培训，自身又不注重业务学习，造成不能胜任行政执法工作。

3、执法能力不强。有些执法机构人员连基本的执法程序都搞不清楚，有的滥用强制措施和自由裁量权、涉嫌犯罪的行政处罚案件不移交、擅自改变执法办案流程、擅自剥夺相对人和利害关系人的救济权，行政处罚文书使用不当，案件定性不准以及法律适用不准确，咨询解答不到位问题经常出现，粗暴执法现象时有发生，越权办案问题仍有存在等。

以上问题直接关系到执法队伍的素质，影响执法水平，加强法治工商建设必须转变观念，提升执法队伍的业务素质，必须加强法律基础知识的系统学习，综合运用相关法律知识解决实际中的各种问题，努力提高执法能力和水平。

(四)构建工商执法监督体系

目前，由于监督法律不健全，某些法律规定不够系统，可操作性差，致使监督责任不够明确。由于受复杂情况和关系等因素的影响，监督力度仍不够，责任追究不到位。由于行政违法追究方面的法律法规规定不够完备，行政执法监督主体的责任权利不相统一，致使许多行政违法案件无法

严肃处理，造成行政违法人员有恃无恐，乱检查，滥收费，乱罚款现象屡禁不止。

构建执法监督体系，依法强化对行政执法机关及其工作人员的行政执法活动的监督力度, 是依法行政的一项极为迫切的任务，也是保障法治工商建设的主要工作内容。加强行政执法监督可分为加强行政执法内部监督和外部监督。加强行政执法内部监督的途径为:设立相对独立的行政执法监督机构、建立和完善行政执法的各种具体制度、建设一支高素质的行政执法和行政执法监督队伍等;加强行政执法外部监督的途径为:加强中国共产党的监督;加强和改善人大监督,确保人大监督的权威性;强化行政执法的司法监督;切实发挥人民政协的监督;加强舆论监督;加强群众监督。工商行政管理执法监督是一种内部监督，应按照行政执法责任制的要求，建立健全规范性文件、重大行政处罚备案审查制度，行政复议应诉制度，行政赔偿制度，执法过错责任追究制度，行政执法监督制度，投诉举报制度，行政执法争议处理制度等执法监督体系，使执法监督工作做到了经常化、规范化，防止行政权力的滥用，及时地纠正行政违法行为。

五、法治工商建设目标实现的主要途径

建设法治工商是一项系统工程，涵盖着我们每一项执法行为的每一个环节，既包括依法行政的观念、理念，又包括依法行政的素质、能力和水平。根据温家宝总理和吴仪副总理对全国工商行政管理工作的重要批示和指示，和全国工商行政管理会议精神及周伯华局长提出的监管与发展、服务、维权、执法“四个统一”的要求，我们应紧紧抓住市场主体进入市场和市场交易行为、市场竞争行为这条主线，在工作实践中用已知求未知，在具体操作上以创新促发展，重点做好以下几项工作：

(一)建立多层次、多元化、多渠道的培训体系与培训网络，通过培训全面提升执法队伍素质。

培训是目前提高业务素质的主要途径，随着我国经济和科学技术的快速发展，信息产业、网络经济、电子商务、期货贸易等新型经济领域层出

不穷，国际间的争端、法律诉讼也更为普遍和复杂，加强法治工商建设，强化新知识培训，提高执法人员素质成为必然。这要求工商行政管理人员，特别是一线的执法干部必须要有较宽的知识面和处理复杂经济案件的能力。同时要加强一线执法人员自学业务的自觉性引导，特别是对法律法规学习和运用，不仅要学习实体法，还要学习程序法，不仅要学习国内法，也要学习国际法。只有这样才能更新自己，超越自己，溶入大市场，充分发挥监管职能。

①在培训人员上根据工作所需实行分级分层培训，具体包括综合管理层、业务执法层;科级、分局级和一般人员、初任公务员培训;办案能手培训和各业务精英培训等。②在培训方式上，可以采取进修、自学与培训相结合，既有针对性较强的中长期培训，又有阶段性短期培训;既能建立网上培训，又能开展巡回培训，直接服务基层;还可以采用专题讲座，理论研讨、“实践工作的以老带新、传帮带”、组织岗位练兵，开展模拟办案实务竞赛、举办法制员案件核审技能竞赛，推行阳光办案和星级法制员评比制度等多形式;推行“两网，即通过系统内部局域网和互联网，对现行工商行政管理法律，行政法规、部门规章、地方性法规和司法解释、上级文件等网上发布;两书，即整理编辑《执法办案必读》(需要内容丰富、含盖面更广、能解决工作上疑难问题)和《制度规范大全》;一讲堂，即“法制大讲堂”，由各业务处室的骨干、专门教师、专家、学者主讲相关知识”等教育培训载体。③在培训内容上，应注意在执法能力培养中突出重点，增强业务技能培训的针对性。以新颁布的法律法规培训、疑难案例探讨研究、综合素质提高培训、法律法规知识和业务技能常规培训为主，融新旧知识的交叉、理论和实践的结合，以提升知识水平和业务技能。④在培训质量要求上，做到通晓法条、学以致用;对教师质量的要求，更应力求专家、学者、业务骨干、执法办案精英教学相长、相互促进，以求达到最佳培训目标。

(二)加强制度建设，制定执法标准，建立执法标准体系，逐步实现

执法行为的标准化。

法治工商是全面推进依法行政的必然要求。法治的核心是依法规范权力，依法行使权力，摆正权力和权利的关系，不得以公权力侵犯私权利。因此，依法行政要求每一名执法人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内充分行使职能，做到公正执法、严格执法、文明执法，既不失职，又不越权，坚决纠正和查处有法不依、执法不严、违法不究、随意执法、以罚代管等行为。

工商机关的行政行为主要包括行政许可、行政征收、行政确认、行政处罚、行政调解、行政指导等。不同的行政行为有不同的法律规定和要求，根据法律、法规及规章的规定可采取不同的应对措施。

1、规范制度建设

首先要理解立法层面的精神实质，制定业务操作规范，如与市场主体注册登记与监管相关的配套制度、办案制度规范、市场监管、商标、广告管理、公平交易执法、消费者权益保护等制度规范。其次，制定工商自身发展与建设规范，如各职能机构工作制度等;再次，制定执法监督制度规范，如行政执法责任制、评议考核制、行政处罚案件核审制度、法律法规实施情况报告制度、规范性文件审查备案制度、涉嫌犯罪案件移送制度、行政执法过错责任追究制度，行政复议、行政赔偿案件的内部审理规则、行政处罚的监督制度等。

2、明确违法行为种类及处罚标准，规范自由裁量权的行使

根据国务院对工商职能的定位，在明确执法依据和执法管辖的基础上，进一步明确违法行为种类及处罚标准，规范自由裁量权的行使。要以国家工商总局梳理的458件执法依据，加之新颁布的法律、法规和规章结合工商工作的实际，对不同违法行为表现及处罚依据，进行分类、归纳和整理，便与实践中操作。

在工商行政执法中，自由裁量权就是合法合理地进行自由选择的权力。这一权利的行使有效增强了执法办案的准确性和灵活性。但受地方保护主

义干扰和地方经济不发达影响，加之地域不同、个人素质和价值取向不同，导致对法律法规的理解不同，从而造成自由裁量随意性大，超过一定标准，超出一定范围、种类，出现畸轻畸重现象，造成自由裁量权的滥用，并带来一定的负面效应，背离了公共利益，影响了社会秩序的稳定，助长了特权思想，滋生了腐败。如何规范自由裁量权的行使将是工商执法中一项重要的工作。

一实施执法实务指导制度。对执法实践中具有具体性、复杂性和可借鉴性的个案，通过编辑典型案例，指导自由裁量权的行使。二在执法办案中实行立案、调查、审核、执行分离，由不同的部门、不同的人员来履行职责，建立自由裁量权的监督。三制定规范性文件，将规则细化。研究制定具有参考价值和指导性的意见，确保法制统一和执法公平、公正。如：江西、福建、上海、北京等地工商部门都已制定了《行政处罚自由裁量权适用规则》或《行政处罚自由裁量权参照执行标准》，对工商机关实施行政处罚时的自由裁量幅度或裁量标准，进行了进一步的细化和分解，进一步规范了工商执法行为。

3、规范有关程序中的重点问题

随着工商行政管理执法领域的拓宽、执法力度的加大，查处经济违法案件的增多，严格执法程序，规范执法行为变得更加重要和紧迫。实践中主要做到：①根据有关法律、法规、规章的规定，按照合法高效的原则，简化和完善企业登记、公司登记、市场登记、广告经营许可、动产抵押物登记等一系列行政许可和确认的程序，健全和完善有关证照的申请、审查、批准，以及证照的颁发、变更、终止等程序; ②根据有关法律法规，健全和完善行政收费程序，公布收费项目、范围和标准，对收费票证的使用、接受检查和社会监督等程序明确规定;③依据《行政处罚法》和国家工商总局《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，对行政处罚程序做出更加具体、明确、操作性强的规定;④对行政复议和应诉程序做出具体规定，以解决复议工作中复议管辖不清、复议程序不明等问题，对行政应诉

程序的组织、协调、诉讼代理人等事项作出规定，以规范行政应诉程序。

(三)充分发挥制度的监督作用，严格执法考核，以考核带队伍，以考核促发展

行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。为了建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，提高行政执法水平和质量，全面推进依法行政，要不断加强行政执法责任制配套制度建设，省、市、县三级要从执法工作的实际出发，根据国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》的相关规定，出台一系列配套制度，并在实践中加以完善，形成上下一体、法理相通、科学合理的行政执法责任制配套制度体系，实现对全面执法活动的规范、考核、监督和责任追究。 行政执法评议考核是评议行政执法工作情况、检验行政执法机关和执法人员是否全面正确履行法定职责的重要机制，也是推行行政执法责任制的关键环节，建立科学的行政执法考核目标体系是搞好行政执法评议考核的基础和关键，应根据行政执法的基本要求和本机关、本系统行政执法活动的特点，制定科学合理的执法目标及标准。并把行政执法目标责任层层分解细化，逐级落实到执法岗位和执法人员，做到目标合理，责任明确。

如：实行执法人员能力考核可每年或分季度进行，建立考核档案，考察结果将作为执法人员评先、晋级、晋职的重要采纳靠依据。考核内容为执法人员在工商执法活动中应当具有的基本素质和基本能力，包括执法人员业务技能及执法实践中的认定事实、适用法律、解决纠纷的能力和在执法活动中综合协调、调动各方面积极因素的能力。考核办法采取百分制量化，将考核进行分解，细化岗位职责，量化工作内容，明确考核标准。

通过对行政执法评议考核工作的探索和实施，评议结果作为行政主体矫正和改进行政执法行为的依据，以及对其有效的激励和约束，对于提高各级工商机关的行政执法水平和办案质量，加快基层法制建设步伐，推动全系统依法行政建设法治工商的进程具有重要的指导意义，开展行政执法

评议考核工作，也是加强政府自身建设、推进政府管理创新和规范权力运行不可逾越的一个过程。

(四)整合执法资源，实施管理创新，在执法效能上求突破 当前，工商行政管理所处的市场环境、法制环境、社会环境和生存环境已经发生并将继续发生深刻的变化，工商行政管理已进入了一个“发展与规范并重”的阶段，以人为本、依法行政成为对监管执法工作的基本要求。通过执法资源的整合，使执法力量整体合一，避免了多头执法，在着力提高行政执法水平的同时，努力为经济建设创造宽松和谐的发展环境。 如继续优化工商所的布局，加强基层基础设施建设，加强基层一线监管执法力量配备，加强执法车辆、现代化信息处理设备、通讯设备、快速检测设备等执法装备建设，提高监管执法的现代化水平。此外，科学调整事权划分，强化工商所属地综合监管和执法办案职能，建立统一高效、运转灵活的组织指挥和协调机制，实现县级工商局机关与工商所上下联动，提高整体合力。在管理创新方面主要抓好：①制度创新。继续深入推进企业信用分类监管、12315行政执法体系建设、商品准入制度、个体工商户分层分类登记监管等监管制度改革，要注重整合执法资源，加强与司法机关、有关职能部门、外省市工商部门以及新闻媒体的联合协作，建立长期广泛的协作制度，充分发挥系统垂直管理的优势，形成监管执法的强大合力;②手段创新。要不断健全和完善市场监管的方式和方法，特别是要善于运用现代化手段，提高监管执法的科技含量，如建立电子执法档案，推行电子办案模板，规范办案单位执法办案程序和行政处罚裁量权的行使，以此推动整体执法效能的提高。③执法实践创新。从拓宽执法新领域入手，以挖掘启动市场经济秩序深层次中的违法行为类型案源为切入点，攻克一批案件类型新、案值大、具有典型代表意义的大要案，严厉查处商业贿赂、传销和变相传销、“霸王条款”、陈化粮倒卖、坑农害农、公司虚假出资骗取登记以及登记后抽逃注册资金等违法行为，加强对租赁、教育、医疗、旅游、金融、咨询、拍卖、中介等各种商事违法行为的监管和处罚力度及对电子

商务市场的监管;④执法方式创新。严密规范执法程序的同时，讲究工作策略，注重办案艺术，通过换位思考、柔性办案、人性办案，如对有轻微违法行为的企业，超期经营、超范围经营、擅自改变经营地址等，以预警、行政告诫为主的行政指导方式。如采取以下行政指导制度：建立、健全工商行政管理的信息发布、告示制度;建立工商行政管理机关的行政建议、劝告、告诫制度;建立和完善工商行政管理机关的行政调解和协调制度;建立、健全工商行政管理机关的行政奖励制度;建立、健全行业协会指导制度;建立、健全工商行政管理评议制度和工商行政管理调研制度;建立工商行政指导审查制度。

六、法治工商建设目标实现的基本保障

法治工商是全面推进依法行政的必然要求，是一项全局性、长期性和艰巨性的法治系统工程，既要整体推进，又要重点突出，更需要多方面的共同努力和各方的支持。

1、领导重视，一手抓。

全省、市、县局要加强组织领导，成立相应的领导机构和办事机构，在全系统形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制，为法治工商建设的顺利进行提供组织领导保障。

2、转变观念，提高执法队伍的业务素质

树立“法制工作全局化，全局工作法治化”的理念，将静态制度的“制”变为动态治理的“治”，使得推进依法行政、建设“法治型工商”工作，从具体业务工作，提升为涉及工商行政管理方方面面的全局性工作;从法制机构的事情，提升为工商机关所有部门职责范围内的大事，树立法律支配权力的观念，纠正权力支配法律的错误思想，革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识，树立监管就是服务的观念，努力提高执法能力和水平。

3、各内设机构协调配合，切实做到统筹兼顾、共促发展。

法治工商建设的核心是规范执法行为，促进依法行政。各级要把各项

工作结合起来，实现整体推进。一要与整顿和规范市场经济秩序工作相结合，以整改规范的成果推动整顿和规范市场经济秩序工作的深入开展;二要与建设学习型机关相结合，继续开展好法律学习培训和岗位练兵活动，达到内强素质、外树形象的目的;三要与机关效能建设和党风廉政建设相结合，严肃查处执法工作中的违法违纪问题;四要与权力公开透明运行相结合，严格法定职责、规范执法流程，切实做到依法行政;五要与推行行政执法责任制工作相结合，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

4、现代化设施基本配臵完备，提供技术支撑

吴仪副总理指出，“信息化既是工商部门的监管手段，也是创新监管方式的依托”。随着现代商品经济的发展，销售方式日趋多样化、现代化，对监管手段提出了新的更高的要求。我们要进一步提高对信息化建设重要性的认识，努力提高市场监管的科技含量和现代化管理水平，以信息化带动监管执法效能的提高。以信息化为法治工商建设提供技术支撑。

5、有充足的资金保障及支持

无论是提高工商干部队伍业务素质，加大培训力度，还是进行规范化建设，推行信息化建设，都离不开财力的支持和保障，只有资金到位，才能更好地保障各项工作的顺利开展，才能有效推进依法行政，实现法治工商建设的基本目标。

改革开放以来，工商行政管理逐步转向法制化，党的十六大以后，转向势头更为强劲，外部的法制环境开始形成，内部的工作机制开始进入法制轨道运行，依法行政的氛围日益浓烈，工商行政管理工作从人治走向法治。全面推进依法行政，加强工商法治建设是建设法治政府的内在要求，是适应经济社会形势发展的客观需要，是实现工商监管执法水平新跨越的必然选择。加强工商法治建设，必须以全面推进依法行政为核心，以切实履行工商法规工作基本职能为立足点，以提高工商队伍素质为关键，以建

立规范和监督执法行为的长效机制为重点，全面提升依法行政能力和水平。

参考书目：

1、国务院《全面推进依法行政实施纲要》

2、国务院总理温家宝:《全面推进依法行政 努力建设法治政府》

3、中国法学会行政法学研究会会长、国家行政学院法学部教授、博导 应松年：《建设法治政府的奋斗目标》

4、著名行政法学家、北京大学法学院教授、博士生导师姜明安：《建设法治国家打造法治政府》

5、我国行政法学家、中国人民大学法学院教授 莫于川： 《行政指导法治化问题研究》

6、中国政法大学法学院院长、北京市法治政府研究基地主任 马怀德: 《依法执政和依法行政》

7、马怀德 薛刚凌：《行政管理体制改革研究》

8、河北省人民政府关于印发《河北省人民政府全面推进依法行政五年规划(2004-2008)》的通知 冀政„2005‟33号》

9、国家工商总局法规司司长 王学政：《论行政执法行为规范化建设》