公共管理理论

公共管理理论（精选十篇）

公共管理理论 篇1

有市场经济的地方必定有公共财政。回顾市场经济体制演进的漫长历史, 可以看出市场经济与公共财政相互制约、相互促进、交替推动、共同前进, 具有互动关系。概括地说, 欧洲中世纪后期, 是市场经济体制和公共财政的萌芽阶段;欧洲工业革命前后, 是市场经济体制和公共财政的形成阶段;而20世纪30年代的西方经济危机时期, 是市场经济体制和公共财政的发展和完善阶段。

1. 财政产生的历史条件。

财政不是与人类社会同时产生的, 有相当长的一段历史时期, 人类社会中并不存在财政。它是社会生产力发展到一定程度, 出现了剩余产品, 产生了私有制, 伴随着阶级和国家的出现而产生的。剩余产品的出现, 以及由此引起的社会经济基础的变化是财政产生的经济条件。财政的产生不仅需要具备经济条件, 而且需要具备政治条件。剩余产品的出现造就了私有制, 促进了阶级与国家的产生, 国家是财政产生的政治条件。国家为了维持统治和实现其职能, 需要占有和消耗部分社会产品, 因此国家必须凭借其拥有的政治权力, 强制、无偿地征收一部分社会产品, 以满足其各方面的需要。这种凭借国家政治权力进行的分配就是财政。

2. 公共财政的起源。

据考证, 在5 000年前的两河流域, 苏美尔邦国家就存在国家基础建设投资, 主要是灌溉系统建设财政支出, 但财政制度的形成要比财政活动晚得多。在封建社会, 国家的收入可以说是统治者的私人收益, 统治者可以随心所欲地支配使用, 财政收支的不规范严重阻碍了社会的发展。到了中世纪晚期, 专制君主自身的财产收益已不能满足其挥霍的需要, 财政收入进一步转向非个人财产收益的税收方面。而此时正是社会经济规模快速扩张时期, 封建性质的私人财政与市场经济发展需要之间的矛盾相当尖锐。从另一方面来看, 市场经济的发展客观上也要求建立与之相适应的财政制度。资产阶级为了保证自身的利益不受损害, 与封建贵族展开了争夺财权的斗争。通过长期的斗争, 资产阶级通过国会夺取了财政收支的控制权, 政府的一切财政收支都必须向国会提出“财政收支计划书”, 并由国会审核批准。公共财政形成初期, 最普通的形式就是政府预算。公共财政最早是在英国产生, 1787年英国国会通过了“统一基金法案”, 规定政府的一切财政收支必须向国会提交计划, 并且要经过国会的审核批准, 从而确立了国家预算制度。欧洲一些国家纷纷效仿。

3. 公共财政理论变迁。

纵观世界各国, 财政的历史源远流长, 而将财政理论作为一门独立学科加以研究至今不过200多年。众所周知, 公共财政理论起源于西方国家, 而其形成与发展较其他理论的形成和发展要晚得多, 它是伴随着资本主义生产方式的产生而发展的。因此, 本文按照资本主义发展的不同时期, 对公共财政理论的变迁与发展进行了梳理。

(1) 自由资本主义时期的公共财政理论。17世纪中叶至18世纪中叶, 西欧从封建社会过渡到资本主义社会。在这一时期, 自由经济主义成为经济学的主流。1776年, 英国著名经济学家亚当·斯密的《国富论》出版, 这标志着公共财政理论的诞生。亚当·斯密认为市场能够有效配置资源, 反对国家干预, 主张自由竞争。同时, 他也承认国家有其存在及执行其应有职能的必要性。此后, 约翰·穆勒、威克塞尔、林达尔等经济学家进一步发展了亚当·斯密的理论, 公共产品理论的创立和福利经济学的兴起使得公共财政理论逐渐丰富。

19世纪30年代, 资本主义国家爆发了经济危机, 英美经济学家对福利经济学进行了修正和补充, 形成新福利经济学。第二次世界大战以后, 福利经济学又经历了新的发展和变化, 认为要想增加经济福利、消除国民收入分配不均等问题, 光靠“看不见的手”是不能消除外部性问题的, 只有国家对市场经济进行适当干预才能消除外部性, 消除外部性是公共财政的目标之一。

(2) 垄断资本主义时期的公共财政理论。随着西方资本主义经济的发展, 垄断随之出现, 市场经济的缺陷进一步凸显。分配不公和经济大幅度波动尤其突出, 并开始直接威胁资本主义制度。经济学家对市场缺陷和政府干预作用的认识与研究日益深化, 政府开始对经济进行大规模干预, 公共财政的作用越来越重要。

1929~1933年, 西方国家陷入经济危机, 在这种情况下凯恩斯主义应运而生。凯恩斯提出资本主义自发作用不能保证资源使用达到充分水平, 国家有必要采取措施干预经济, 为垄断资本主义国家干预经济的政策提供了理论基础。1936年, 凯恩斯发表了《就业、利息和货币通论》一文, 认为因市场缺陷造成的宏观经济的大幅度波动与失衡只能由政府来矫正。20世纪50~60年代, 萨缪尔森、罗宾逊、希克斯、汉森等经济学家进一步发展了凯恩斯理论, 凯恩斯理论成为当时西方经济学的主流。

(3) 经济“滞胀”时期的公共财政理论。20世纪60年代中期以后, 西方资本主义国家普通出现经济发展停滞和通货膨胀并行的现象。“滞胀”在很大程度上说明政府干预本身也存在着缺陷, 因此凯恩斯主义受到货币主义、供给学派、理性预期学派、新自由主义等的抨击。公共选择理论作为自由主义回潮与现代西方经济理论反思后的新经济理论产物, 既承认市场缺陷, 也承认政府缺陷。该理论认为, 问题的关键是如何在市场和政府之间进行选择。只有对市场缺陷和潜在的非市场缺陷 (政府缺陷) 进行比较, 才能知道是否需要政府进行干预。对需要政府干预的领域, 也要采取种种措施来严格限制政府权力, 以防滥用。

供给学派在此背景下兴起。供给学派主张通过减税抑制通胀、降低社会福利支出, 强调资本投资在经济增长中的重要作用。供给学派对美国政府的经济政策影响很大。1981~1988年的美国的“经济复兴计划”就是以供给经济学派的理论为依据, 该计划实施不久, 美国就陷入了第二次世界大战后最为严重的一次经济危机。

总之, 20世纪70年代以来, 西方各国出现经济“滞胀”以及社会储蓄率、投资率、生产增长率的急速下降, 以及国外竞争力的急剧削弱, 导致西方经济学界对政府干预普遍产生质疑, 经济自由主义开始回潮。从现实情况来看, 尽管政府干预存在一定的缺陷, 但国民经济的运行仍然离不开政府的有效干预, 如何提高政府干预水平及政府干预与市场调节的协调性才是政府有效干预市场经济发展的关键所在。

(4) 当代西方公共财政理论的主要内容。当代西方公共财政理论认为, 财政存在的必要性在于市场存在缺陷, 即“市场失灵”。社会经济的运行应当以市场调节为主, 只是在市场难以调节或者调节失灵的领域, 才需要政府进行适应性调节与干预。公共财政理论还认为, 公共财政是为弥补市场失效, 提供公共产品的政府分配行为, 它是与市场经济相适应的财政模式。在市场经济条件下, 政府不是盈利性的市场运营主体, 不能参与市场的盈利竞争, 因而也就决定了公共财政的非盈利性。公共财政的活动范围只能限定在市场失效的领域内, 不能超出这一领域而损害市场机制的正常运转。

二、我国公共财政理论基础的选择

1. 公共财政的本质决定了其理论基础。

在市场经济条件下, 国家管理形式、财政管理体系与管理方式都发生了变化, 公共财政的本质也发生了变化。政府以社会和市场经济管理者的身份代表全体国民管理国家财产, 取得国民收入, 并将这些收入用于政府的公共活动支出, 为社会提供公共产品和公共服务, 以保证国家机器正常运转, 保障国家安全, 维护社会秩序, 实现经济与社会的协调发展。可以说, 公共财政是与市场经济相适应的财政类型, 它为市场提供公共服务、弥补市场失灵, 对市场经济运行进行宏观调控。这是公共财政的本质, 也决定了公共财政理论基础的选择方向。

2. 我国公共财政理论基础。

(1) 把市场失效作为财政职能定位的经济依据。在市场经济条件下, 财政职能的定位应建立在对市场经济运行的分析基础之上, 从市场机制的角度研究公共财政的定位。有效的市场机制通常能产生经济上的高效率, 这是因为:一方面市场信号能有效地引导资源向高效率的企业、行业和地区流动, 从而带来整个市场经济效率的提高;另一方面, 市场竞争机制可使效率低、成本高、技术落后、经营不善的企业在竞争中被淘汰, 通过竞争筛选出来的企业必定是高效率的。英国著名的经济学家亚当·斯密早在18世纪就悟出了市场能够有效地配置资源的道理。然而, 市场机制虽在许多情况下可以带来效率, 但也有失败或无效的时候。比如, 外部效应、垄断、收入分配不公乃至经济失衡等都是市场失效的典型表现。市场失效为政府干预经济提供了合理性依据。西方经济学家认为, 在以市场为资源配置主体的经济社会中, 只有在市场失效的领域, 政府部门的介入才是必要的。在经济领域, 政府的职能主要是克服市场失效的问题, 财政则是支持政府行使这些职能的手段。财政所要解决的只能是市场不能解决的或者是通过市场解决不能令人满意的问题。由此可见, 社会不同领域的资源配置职能必须由国家和市场分别承担, 一切可以避免经济效益外溢的生产经营, 其资源配置都应当由市场机制去完成;相反, 凡是具有难以克服的效益外溢性的产品生产, 都需要政府通过财政手段来解决。

(2) 以公共需要作为财政支出定位的前提。一般来说, 财政支出是财政职能的具体化, 财政职能服务于政府职能, 政府应做什么, 财政资金就应该支持什么, 而政府应做的事很多, 因此应当确定一个划分标准。对此, 西方财政理论界认为, 所有社会产品可划分为三大类, 即私人产品、公共产品和准公共产品。其中, 私人产品具有效用的可分割性、消费的竞争性、受益的排他性, 市场能有效提供;相反, 公共产品则具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性, 不能通过市场有效提供;还有一些在性质上介于公共产品和私人产品之间, 既具有私人产品的性质, 又具有公共产品的性质的产品, 被称之为准公共产品或混合产品, 这类产品有的可完全由市场提供, 而市场效率不高或供给不足的则应由政府适当提供。这样, 政府的财政支出就是全部公共产品和一部分准公共产品。财政支出必须以满足社会公共需要为标准来界定和规范。所谓公共需要, 是区别于私人消费的需要, 是市场不能满足的需要, 是具有非排他性和非竞争性的需要。满足公共需要的事务具有以下特征:一是代表全社会共同利益和长远利益的事务;二是只有政府出面组织和实施才能完成的事务;三是企业和个人不愿意筹办而又是社会存在和发展所必需的事务。只有满足社会公共需要的事务, 财政才应提供资金支持。

(3) 以公共权力作为财政收入定位的法律依据。财政收入是财政支出的资金来源, 是满足公共需要的物质基础。私人用于满足私人需要的资金, 是凭借其对生产要素的所有权取得的;而政府用于满足社会公共需要的资金, 必须凭借公共权力获得。所谓公共权力, 是由立法机关赋予政府代表公众行使的权力。在现代民主制度下, 政府的任何权力都应通过公共选择程序, 由立法机关审批、赋予, 否则就是滥用职权。在组织收入方面, 政府可以凭借其行政管辖权获取财政收入, 这类收入都带有典型的管理和强制性征收的特色, 主要包括税收、规费、使用费、罚金等收入。政府也可以依据经济所有权获取财政收入, 其具体形式有国有企业上缴的利润、租赁国有资产的租金收入、国家参股所获得的股息和红利收入、国有资源管理费收入和其他国有资源收益。此外, 政府还可以凭国家信用获得财政收入, 这类收入是政府按照有借有还的信用原则, 通过发行公共债券获取的。综上所述, 政府是依据公共权力取得财政收入的。各种收入形式都有其优点和不足, 相对而言, 税收的强制性、无偿性、固定性以及与市场经济的兼容性, 决定了其在财政收入体系中的地位, 成为各国筹集财政收入的首要选择。在市场经济发达国家, 税收占财政收入的比重一般在90%以上。其他收入形式的规范化和法制化程度较低, 收入功能和调控功能难以与税收相比, 只能作为财政收入的辅助形式。

(4) 把公共选择作为财政决策定位的理论依据。西方公共选择理论把政府的预算决策看成是由公共产品的供求双方相互决定的过程, 政府通过预算收支提供的公共产品应符合公众的偏好或意愿。为了揭示公众对公共产品的偏好, 并把公众的个别偏好集中成为集体偏好, 从而作出符合公众意愿的决策, 预算决策必须按照一定的民主政治程序进行, 国家预算的内容要向社会公开, 社会公众有权监督预算的编制和执行情况, 这就要求国家的预算必须步入民主化、法制化和程序化的轨道。我国公共财政建设应当借鉴和吸收西方公共选择理论的合理成分, 采纳西方国家科学的预算决策办法, 进一步完善人民代表大会制度, 在立法机关、政府部门、人民群众之间形成相互监督、相互制约的财政分配权力制衡机制, 建立有中国特色的财政分配公共选择程序, 实现财政决策的民主化和科学化。

摘要：本文阐述了公共财政及其理论的产生与发展, 并对我国公共财政理论基础的选择进行了分析, 认为我国公共财政建设应借鉴西方公共选择理论的合理成分, 实现财政决策的民主化和科学化。

关键词：公共财政,公共财政理论,公共需要

参考文献

[1].贾康, 冯俏彬.中国财政管理体制改革10年回顾.经济研究参考, 2004;2

[2].陈石.论公共财政的起源、改革与发展.鞍山社会科学, 2004;3

[3].于海峰, 姚凤民.公共财政学.广州:华南理工大学出版社, 2005

新公共管理理论 篇2

● 李洋 柴中达

新公共管理的出现被称为行政管理范式的转换。作为一种新的理论范式，它涉及到以往的公共行政领域所未涉及的大量专题，如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、政府失败、自给型公共组织等，成为当代西方行政改革的主导理论。

第一，政府的管理职能“应是掌舵而不是划桨”。“新公共管理”理论提倡通过“政府公共政策化”将政府从管理的具体事务中解脱出来，从根本上解决机构臃肿、预算超支、效率低下、官僚主义与腐败盛行的顽症。“新公共管理”理论认为，政策组织与规制组织的职能是负责“掌舵”，而服务提供组织与服从型组织的职能是“划桨”。这样做可以自然而然地达到消肿减肥的目的，减少开支、提高效率。

第二，将企业化的管理方式引入公共部门。“新公共管理”理论认为，企业先进的管理方式和手段、服务理念都可以为公共部门所用。应该打破政府部门的垄断，通过公开竞标的方式将公共服务承包出去，实行全面质量管理和目标管理；对产出和结果高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣机制和绩效工资制，而不是终身任职。

第三，营造“顾客导向”的行政文化。“新公共管理”理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。于是，“新公共管理”理论改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，公民则是其“顾客”。

第四，采用授权或分权的方式进行管理。“新公共管理”理论提倡以授权、分权的办法来对外界变化迅速做出反应。与集权的机构相比，授权或分权的机构有更多优点，比集权的机构有多得多的灵活性；对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更强的责任感、更高的生产率。

第五，实施明确的绩效目标控制。“新公共管理”理论主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，与之签定绩效合同，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。这是组织由过去的“规则驱动型”向“任务驱动型”转变。

第六，考虑外部性问题。“新公共管理”理论认为由于公共产品消费的非排他性，政府可以将一些公共产品实行经营权与所有权分离，实行公共产品消费低收费制，从而减少人们对公共产品消费，增加私人产品消费，同时也改变公共服务者激励机制，减少公共产品带来外部性。

第七，强调人力资源管理。“新公共管理”理论强调人力资源管理，提高了在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制替代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等。

“新公共管理”理论强调进行公共管理信息化改革，主要目标是建立电子化政府。随着知识爆炸性的增长，政府原有的管理模式和运转方式越来越难以适应，无法发挥其应有的效能，为改革这种状况，建设信息高速公路和实现社会信息化，已成为各国政府的共识。

新公共管理理论在西方的出现并不是偶然的。首先，自20世纪70年代由石油危机引发的经济衰弱、西方各国高额的财政赤字、福利国家的不堪负重以及一系列新的政治、经济问题的浮出水面，成为引发政府改革的直接原因；其次，经济全球化对政府的公共管理提出的更高要求，是西方政府改革的重要推动力；再次，自二战以后，由于政府职能的不断扩张，政府规模的无限膨胀，使得西方各国政府普遍臃肿，效率低下；最后，新技术革命的发展要求西方各国对政府组织作出适应信息时代的变革与调整。这些因素共同促成西方各国公共行政管理的改革浪潮，西方国家普遍进入新公共管理时代。

公共管理标准的理论分析 篇3

公共管理标准的类型

《中华人民共和国标准化法》将我国的标准分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四种类型。根据标准的强制性程度又可以将其分为强制性标准和推荐性标准。根据标准化对象的不同，标准的分类就更多了，如工作标准、安全标准、质量标准、设备标准等。公共管理事实上运用到所有这些标准。

根据标准与管理对象之间的关系性质，可以将管理标准分为技术标准和行为标准。

（一）技术标准。技术标准主要是对各种物品或产品的形式或内容等所做的技术性要求。这种标准通常表现为对某一类物品或产品的各种外形、成分、制作过程等设定的一系列量化指标，从而作为评价物质产品“质量”的尺度。由于物品的制作过程和物品的质量都是人们行为的结果，因此，技术标准表面上是对物质产品的要求，实质上则是对人们行为的要求和规范。

（二）行为标准。严格说来，所有管理都是对人的行为或指导，因此都是对于行为的规定。行为标准主要对公共管理过程中管理关系双方行为的方式和内容所设定的明确规定。这些标准主要表现为对一类行为做出的要求、确认、约束或限制。在某种意义上，行为标准也可以视为对行为“质量”的技术性要求。

根据实施标准过程中自由裁量权的有无，标准又可以分为严格标准和非严格标准两种。

（一）严格标准。例如，“醉酒驾驶非机动车的，罚款50元”、“农药残留物不得超过0.5mg/kg”，“死亡赔偿20万元/人”，“受到行政纪律处分的，处分期内不得享受任何形式的奖金、奖励和荣誉，有立功表现的另计”。这些标准排除了个人的自主判断和自由选择，事实与结果或原因与后果之间是严格的一一对应关系。只要事实或原因清楚，行为性质确凿，结果或后果就是确定的，即根据标准规定操作，罚款50元，赔偿20万元，农药残留物只要不超过0.5mg/kg就是合格产品，不能享受任何形式的奖金、奖励和荣誉。一般而言，技术标准大多是严格标准，即根据物质或产品本身的情况只能得出唯一的判断和结论：达标或者不达标，合格或不合格，等等，非此即彼，一目了然。

（二）非严格标准。如“运输单位车辆违反载货规定，经处罚不改的，罚款2000元以上5000元以下”，“接待地方一般干部、外单位来人用餐标准：10-30元/人·餐”，“一般用户数据通信设备障碍修复时限48小时”。根据这些标准处理具体问题，结果虽然有较为明确的规定，但显然已具有一定的弹性，有讨价还价的余地，即可能是罚款2500元，也可能是4500元；接待某个一般干部的餐费既可以是11元，也可以是29元：用户等待修复的时间可能是2个小时，也可能是7个小时。这一类标准为事实（原因）与后果（结果）之间的关系划定了一个范围，但具体后果（结果）与事实前提（原因）之间并非严格的一一对应的关系，而是存在着诸多的可能性，也就给行动者的自由裁量留下一定的空间。非严格标准大多见之于行为标准。

良好公共管理标准的主要特征

标准是一种独特而重要的公共管理工具，是一种高度具体的、精确的和公开的“游戏规则”，广泛运用在公共管理的各个领域和各个层次当中。设计良好的公共管理标准，主要应具备如下几个方面的特性。

（一）标准中的语词定义应具体而明确，不能含混产生混淆。每一项标准都应当尽可能是针对一项非常具体的、单一的行为的规定，规定所包含的相关语词的定义应明确而具体，而不可概括而笼统，否则就会发生定义问题，规则的适用性就不存在了，人们将无所适从。如在“大气总悬浮微检年日平均值（TSP），北方城市≤0.350毫克／立方米，南方城市≤0.250毫克／立方米”这一规定中，“北方城市”与“南方城市”都是容易产生分歧的两个概念。

（二）标准应尽可能是量化的，而不是定性的。如“开业登记收费人民币50元”，“经过净化处理及加氯消毒后供作生活饮用的水源水，总大肠菌群平均每升不得超过10000个”，“脚手架高度在24米以下的，各组剪刀撑间距不大于15米”，“电话服务台应答时限：最长为15秒”。因此，科学的标准就是以量化的形式表述一项特定的要求和义务。当然，也有一些标准是不能量化的，如“严禁代签字”，“培训考核不合格的，不得上岗”，但其意思是非常明确的。

（三）标准是公开明示的，而不是隐蔽的或者是内部的。这使标准区别于“潜规则”的心照不宣，也使它与“暗箱操作”的方式格格不入。既然制定标准是为了指导和规范人们的行为的，那么标准就必须向社会和公众公开，至少应告知标准规范的所有对象。标准因此可以说是一项关于行为方式或事物性质的公开陈述。标准如果没有得到公开明示，就像没有公开宣布的法律一样，就无所谓遵守的问题，因而也是没有意义的。此外，公开的标准也是敦促标准执行的准则。

总之，标准以简捷扼要的方式阐明了行为的限度和义务。具体而量化的标准，使得对于行为的约束和标准被遵循的程度进行的测量变得直接而有说服力。标准好像一个温度计或一根标尺，立刻能测度出物品或产品的合格与不合格，以及行为的合理性和适当性等。在任何一个社会当中，都不可能有足够多的官员来确保向社会成员提供其分别行动所需要的适当行动的信息，因此，借助与标准化的公共管理，能够增加行为的合理性，减少行为的盲目性，降低了社会的交易成本。而且，依据标准的公共管理，可以最大限度地减少自由裁量权的行使，避免公共权力的随意、专横和武断，并增进社会的一致、秩序、安全、信任和预期。

公共管理标准的性质

标准化和依据标准的管理，是当代社会控制和公共管理的重要特征。复杂的标准体系型构了个体的行动，促进了社会的协调与合作，是现代社会运作不可或缺的公共物品，对社会生活有着广泛而深刻的影响。

（一）标准是一种公共物品

经济学上的公共物品作为与私人物品相对应的概念，是指那些使用和消费上具有“非竞争性”和“非排他性”的物品。与所有由政府制定的法律法规一样，严格意义上的标准一经设立，就具有了普遍性、公共性和权威性，具有公共物品的性质，标准适用范围内的个人或者团体都必须无条件地遵循和执行。公共生活所需要的标准通常需要公共权力的强制力量来予以保证，因此那些个人或私人团体设置的标准往往不能获得足够的公共性和权威性。标准作为一项普遍性的规则，具有鲜明的公共性。一个人或一个团体对标准的“消费”，并不排斥其他人或其他团体对标准的同样“消费”。标准的成本和收益是社会性的，具有经济学所说的“外部性”。从成本方面看，特别是技术标准的设立和实施，如食品卫生标准、产品质量标准、环境标准等，通常需要投入大量的人财物，进行反复的科学研究和技术试验，要花费大量的检测或监测成本。对行为标准的适用和监督，也是需要大量的组织成本的，如制定标准、开发程序、技术创新、组织重组、实施监督等。所以，除非标准的产权得到清晰地界定，制订标准者能够获得标准化的大部分收益，个人和民间团体将缺乏制定和推行标准的有效激励。当然，在某一行业领域独占鳌头的个人或团体的某些做法虽然作为其他个人或团体所遵循和效仿，而类似于一种标准和样板，引起其它市场主体的跟进，但其权威性是不能强制实施的。这是它与政府设置的标准最根本的区别。从标准化的收益来看，标准化中的知识和信息，减少了社会行动的成本，增强社会交往的确定性、可靠性。标准化的技术规范，是一个社会技术发展的指标，同时也是推动技术进步的重要方法。标准化的行为规范，是社会规则合理化程度的标尺，为社会生活带来秩序、安全、公平、稳定和预期。标准的收益因此也具有了“外部性”和“扩散性”。由此可知，世界各国政府都是社会中主要的标准提供者，这绝不是一种偶然和巧合。

（二）标准是一种要求、一种义务，而且是最低限度的要求和义务

“一项标准就是一个‘必需的手段’。[1](42)标准通过把现实归纳为一系列的类型，而规定了具体情境下所要采取的对策。标准既然是为了指导行为的，因而具体的、量化的、公开的标准，就对行动者提供了最为精确而具体的要求。而且这些要求在管理上是可以准确测量并付诸于操作的。标准通常是对行为方式和物品性质的一种最低限度的要求和义务。对于技术标准，标准设定了一个上限或下限，人们可以比标准所要求的做得更好，但是不能超出标准的最低限度。就行为标准而言，严格的标准化操作，就意味着对行为的最低限度的约束和限制。比如交费、税收和赔偿等严格标准，通常只存在一一对应的事实关系，超标或低于标准都是不被允许。在这一点上，标准与作为行为规范的原则具有根本性的区别。比如，公务员“必须全心全意为人民服务、模范遵守社会公德、清正廉洁、公道正派”，这些都可以说是对行为的原则性要求。原则表达的是对行为的高质量的、理想化的、定性的要求。标准则是对行为的最低限度的、底线的、基本的要求。标准的应用不需要就标准生效的事实条件进行价值判断，而只需要采取技术方法确认事实关系，测度行为效果，从而适用与事实对应的标准规则。而原则由于是对行为的理想化的愿望和要求，因而需要作出严肃的价值判断和价值选择。为原则所规范的行为通常根据遵从原则的程度方面做出判断，而为标准所规范的行为，只能得出是否遵从的问题，一项行为或物质或者是遵从了一项标准，或者是违反了这项标准，不存在第三种情况。原则提出了一个模糊的、不能测量的要求，将具体的判断留给了行动者自己的理性和知识，从而允许一定的自由选择空间。而标准或是排除了自由裁量的空间（严格标准），或者至少将自由裁量的空间缩小到一个非常简单的地步（非严格标准）。

公共管理标准所设定的义务主要包括个方面。一方面，标准设定了管理对象的义务，如所有公民都有根据个人所得税征收标准缴纳个人收入所得税的义务，所有的公务员都应该根据公文标准制作某种类型的公文，这些标准建构了管理对象者的义务。另一方面，标准一旦设立，就意味着政府的职能部门必须依照标准监督和管理该方面的社会事务。它们负有监督标准被遵循的职责，例如，所有的食品卫生机关都应该根据食品卫生的各项标准检查生产产家是否达到卫生标准。如果消极无为，不履行监管职责，就必须被认为是渎职、失职或者不负责任。

（三）标准要求平等、一致和统一

通过制定、发布和实施标准，以达到统一，是标准化的实质。标准的形式主义杜绝了与事实无关的人情化的考虑和不相干因素的干扰，内函着平等主义的精神。标准将事实前提和适用条件类型化，同时也将要求和义务类型化，并建立起相互之间的对应关系，对相同的情形采取相同的标准，对不同的情形采取不同的标准，而保证了形式上的平等和公平。对所有的驾驶者而言，一项关于交通违规的处罚标准表明了，如果驾驶者开车撞了红灯，并且只要是这一事实成立，就意味着必须按照罚款标准处以罚款，比如100元。那么，不管所驾驶的车是宝马或是捷达，不管驾驶者是市长或是出租车司机，也不管乘车者是一位着急赶往医院的临产孕妇，或者仅仅是疏忽大意没有注意到红灯，这些都不应在标准的考虑之列，执行标准也不需要考虑这些个人情况和特殊理由。比如食品卫生的统一标准，死亡赔偿的标准，公共建筑的节能标准，对所有生产该类食品的生产产家、对所有因为事故死亡的人、对于所有的公共建筑，都是一视同仁的。在既定的收费标准面前，管理人员不会因为一个人富有而多收费，也不会因为一个人贫穷而少收费。就执行水污染排放标准而言，执行者不会因为一个企业的规模大和效益高而要求更高的标准，也不会因为另一家企业规模小和效益低而降低标准。

因此说，标准是一条不可逾越的警戒线，它以一种高度简化的姿态，体现了一种“标准面前人人平等”的正义。标准所体现的公平是一种具体的、可见的公平，因而任何偏离标准的行为都是容易辨识和检测的。当然，正如上面已经说到的，标准的公平更多是一种形式上的公平、程序上的公平。这种依据标准的管理，在保证了一定的平等和公平的同时，也具有僵化、冷漠、保守和“形式主义”的特征。严格遵循标准的公共管理，因为这些“官僚主义”的弊病而倍受那些寻求实质正义的人们的批判和攻击。在这个意义上讲，标准化的管理不是十全十美的。此外，标准归根结底是由人来制定和执行的，因此，标准化管理的公平首先依赖于制定公平的标准，并公平地适用标准。

（四）标准意味着秩序、信任和预期

一项量化的、精确的、具体的标准，就像商场上的明码标价一样，对顾客和售货员都具有同样清楚而明确的拘束力，还能杜绝无休止的讨价还价和充满不确定的任意处分。对于摆放在超市货架的火腿肠，人们只要确认需要它并且接受其价格，就可以毫不犹豫地买下它，而不需要再去考虑它是否存在有害物质超标等安全问题，更不需要自己先去找一个仪器来对其进行复杂的实验和检测。火腿肠能被摆放到货架上公开出售，即已经说明（至少被假定为）它已经符合或者达到了卫生防疫等部门制定的食品卫生安全标准。又如我们要购买房子，我们除了考虑房屋的地段、结构、造型、面积和价格等方面是否合乎我们的需要或是否令我们满意之外，不需要专门去检测房屋是否存在安全隐患或者它根本就是一个豆腐渣工程，因为我们假定它能够建造、竣工和公开出售，即已经是遵照了房屋建筑的各项安全标准的，政府职能部门的监管应当已经为我们做好了这一切。在这个意义上，标准排除了全面掌握情况的必要性，以及每个角色对于每一次都各不相同的情况进行了解的义务。技术标准的严格执行，为人们提供了关于物品或产品的安全感，进而促进了社会的预期和信任。

类似的情况，如果需要办理一项工商管理事务，根据公开的收费标准，办理某项业务的手续费是80元，那么人们知道自己只要带足了80元钱就完全够用了。根据矿难事故死亡赔偿标准，矿难事故死亡者的家属就可以理直气壮地提出赔偿要求，并且根据标准索赔，一分钱也不能少给，而对矿主来说，依据标准赔偿，一分钱也不愿多给。因为标准是众所周知的，无论是矿主老板还是死亡者家人，都没有什么可讨价还价的。值得指出的，标准引导行为的一个重要意义还在于，如果矿难的死亡赔偿是20万元，而不是2万元，矿主更可能花费更多的力气和成本来保证安全，而不是视矿工生命如草芥，以至于出现“买棺材比买药材便宜”的现象。从公共管理的立场看，就可以合理地预期矿难会因为高昂的死亡赔偿成本和处罚成本的提高而得到某种程度的控制。总之，行为标准设定了行为的基本准则和最低要求，技术标准为所有与人们生活相关的物品设置了基本的品质和质量要求。标准的价值不仅在于技术层面的精确、科学和统一，也在于它能够增进社会的秩序、安全、信任和预期。

（五）标准意味着权威和强制

作为指导行为的规范或准则，公共管理中的标准内含着两种性质的权威。一种是基于科学技术的知识权威，一种是由政府强制性支持的管制权威，而且两者通常是交织在一起的。因为“标准……具有凝聚知识和技术状况、确定在期望和经济或技术上的可行性之间的折衷的效能”，[1](41)技术标准所确定的规范、限制或要求，是科学技术规范性的逻辑要求。因此，技术标准通常有着不容质疑的科学权威。行为标准是由政府机关制定，并通常表现为一定的法律、法规和行政规章。政府及其职能部门作为公共权力的代表，负有执行这些标准的义务。逾越标准就意味着制裁和惩罚。标准因而顺理成章的具有了强制性的权威。

补办一张身份证的收费标准是5元合理，还是20元合理？撞红灯是收100元合理，还是200元合理？国家赔偿是否应该考虑对公民的精神赔偿？一些管理标准的“取值”问题，从来是不乏争议的。诚然，这些标准也体现了某种程度的成本分析和理性计算。至少公共管理机构可以自我证明它们制定的收费标准是完全合理的，而且这种证明通常不会被要求公开。但与技术标准的科学性相比，它们显然具有某种“统治者意志”的性质，并且受到公共管理部门“垄断性”这一事实的强化。事实上，不管这些合理性的限度如何，只要设定了一个标准，这些标准作为政府的法规或规章，就具有了法律权威的色彩。诸如国家赔偿标准和死亡赔偿标准等赔偿标准、税务机关和政府机关的各种收费标准，不管这些费用标准如何被认为不合理，一般情况下，如果政府没有修订标准，就必须被遵守，否则就会受到强制性制裁。而且，对于政府机关的各种行为标准和收费标准，即便认为它是不合理的，但根据我国现行法律，由于不能对抽象行政行为提起诉讼，个人作为行动者也根本无法与政府分庭抗礼。更关键的是，个人但凡与政府打交道，或者是有求于政府机关，或者是被政府职能所管制，地位差异明显，力量对比悬殊，这都增加了个体抗拒标准执行的难度。

（六）标准能够明确责任

标准规定了一定的情景或环境下必须采取的行动，“是评估各方责任的决定性工具。”[1](41)标准通常采取一种“如果……，那么（只能）……”的陈述句式，这样将事实（原因）与后果（结果）之间的关系有机地联结起来。一般说来，只要作为标准前提的事实（原因）成立，那么作为结果（后果）的事实也必须成立。并且标准所联结的事实关系通常是一种充分必要性的逻辑关系。比如，如果交通违章“违反规定进入专用车道内行驶的”，就要根据罚款标准“罚款200元”，这里的“违反规定进入专用车道内行驶的”这一事实构成“罚款200元”这一事实的充分必要条件。如果建造造纸厂，就必须按照造纸工业污水污染物排放标准排放污水，“建造造纸厂”这一事实同样是“按照造纸工业污水污染物排放标准排放污水”的充分必要条件。如果发生食物中毒，就要追问是否合乎食品卫生标准和产品质量标准；一条河流是否被污染，就要检测水质是否合乎环境污染标准；发生交通事故、医疗事故、飞机失事、矿井坍塌、食物中毒等恶性事件，政府的职能部门，就需要调查取证，根据明确的标准鉴定事故责任、伤亡等级，对受害者和受害者家属做出赔偿，并根据鉴定事项收取一定的鉴定费用。如果是房屋拆迁，必须根据土地征用条例的补偿标准进行补偿……标准将事实（原因）与后果（结果）之间的关系逻辑性地联系起来，从而为判断事实后果并追究行为责任提供了准确的依据。严格的标准化管理，最大限度地减少了人们行为的随意性和自主性，从而保证责任的清晰和明确。在根据标准处理问题的情景下，对问题的处理成为一个技术问题，而避免了或排除了某些不必要的价值争论。

标准所涉及的责任主要可归结为两个方面：一是标准管理对象的后果责任，既根据标准办事，偏离或者违反标准即承担相应的责任。生产厂家要根据产品质量的国家标准保证产品合格；驾驶员违反交通规则就要被处罚；违章建筑或是被罚款，或是被强行拆除；对特定的来访人员给予相应的接待标准等。二是政府及其职能部门所承担的制定和执行标准的公共责任。一方面，政府应根据社会需要发展和完善标准化体系，做好标准化的推广工作；另一方面，政府应严格执行已经被制定的标准，做好监管工作，通过标准化的管理来创造一致、秩序和公平的社会环境。

现代政府与公共标准

标准是公共管理的重要工具。制定并运用标准是公共管理的重要工作。在国家标准化的管理体系中，国家扮演着一个重要的角色。这种角色通常可以从以下三个方面来看。

（一）标准是公共管理的重要手段

根据法治的理念和原则，公民行动的逻辑是“法无明文禁止即自由”，但对于政府而言，“法无明文授权即禁止”。公共行政是行动中的法律，其一切行动都必须有法律依据。只有当其在某种确定的法律规则下行动时，才能谈得上是“依法行政”，政府才能为自己赢得尊重和权威。在20世纪的大部分时间里，公共行政的一个重要趋势就是，赋予标准化服务以很高的价值。推动标准化服务趋势的一个关键因素是官僚主义的假定，即认为同等对待就是公平，如果同等地对待每一个人，那么就是公平地对待每一个人。“好的政府被理解成就是标准化的政府，反之，标准化的政府也就是好的政府和有效率的政府。”[2](51)标准或者是一项行政法规或规章，或者是一项法律。无论是其存在形式或其实施方式，它都兼有法律和行政的双重性质。标准的公开宣示，表明政府相关的职能部门对此领域的干预和权威，并承诺对无序和混乱承担起进行规范的责任。根据既定的标准来实施制裁或惩罚，通常是公共管理的一项常态性工作。标准允许政府以标准所设立的行为限度来约束行政人员和约束公民或法人，以保证最低限度的一致、统一和秩序。作为一种公共管理的手段，标准是一种关于如何行为的简明信息，比之于其他手段如经济手段及思想教育手段等，具有明显的准确性、精确性、可操作性和权威性。一些专业领域的政府职能部门、如卫生及防疫部门、工商公共管理机关、税务机关、质量检验部门等，乐意采用标准作为管理手段或规制方法，这是一个重要的原因。

（二）政府是标准的制订者

不要说500年前的历史，仅仅在50年前的社会，标准化问题都还不是一个社会管理中的重要问题。工业化时代企业生产技术标准的发达，也促进了整个社会全面的标准化。既然标准是一种重要的公共物品，政府就责无旁贷地担负着提供这种公共物品的义务。“在大多数机构软弱、市场不发达的国家，只有政府具备确定和实施标准的权威性和可信条件。”一个基本的事实是，社会生活中的几乎所有重要的技术标准，以及所有关乎人民群众生活和生产的重要物品的技术标准，如工程建设标准、食品卫生标准、死亡赔偿标准等，都是由政府直接或间接制定的。一些行业性标准，虽然为行业领域自身技术发展和社会需要的合力所推动，但如果要获得足够的权威，它就要得到政府的认可或支持。制定和执行标准要求政府设立专门的机构和部门来负责这些标准的发布和制定。穷国与富国的区别在于，穷国几乎没有机构来验证商品质量，制定标准和强制执行，并收集和发布那些为商品交易所必须的信息。这往往损害穷人的利益。在经济和社会快速发展的时期，通过发布和制定科学的标准来服务于社会，是政府的责任。当然，标准的制定不是一劳永逸的事情，政府应该随着科学技术的发展和社会的需要而对标准进行必要的修改。比如我国现行的《生活饮用水卫生标准》，是卫生部1985年制定的国家标准，已经远大大落后于国际上的饮用水水质标准。但由于多方面的原因，20多年了一直没有得到修订。给广大人民的生活和卫生带来了很多严重的问题。这就要求政府及其职能部门应当根据经济和社会发展的情况及时修订一些与国计民生密切相关的管理标准。

（三）政府是标准的监管者和执行者

对政府而言，标准的制定实际意味着承认该领域政府干预的必要性，这同时意味着必须一些相应的机构和部门来承担这种监督和管理责任。作为一种对行为实施严格限制的要求和义务，标准不是自足的。它需要政府的强制性监督和执行。制定标准而不监督标准的实施，对各种偏离标准的情况不闻不问，听之任之，这种虎头蛇尾的情况最是损害政府法制的权威。对于很多政府机关而言，制定和实施标准既是该部门设立的原因，因而也是该部门的任务和职责。标准既是其行动的前提，又是其行动的约束和限制。对于技术标准而言，比如环境质量标准、水质标准、卫生标准，如果缺乏有效的监管，机会主义和逃避主义就会大行其道。在著名“苏丹红事件”和“劣质奶粉事件”等例子中，政府监管的缺位无疑是问题坐大的一个主要原因。就行为标准而言，政府作为标准的执行者，事实上也充当着一种中立裁判的角色。在行为标准的实施中，如果缺乏政府权威的裁断，那么诸如交通事故赔偿、房屋拆迁补偿、矿难死亡赔偿这一类的事情，最后就只能由当事人双方之间的争斗来做出最后的决定，而诸如收费、收税和罚款一类的标准，就只能任凭行政人员自行其是，或纵容行政人员与相对人之间的私下交易。对于那些直接针对政府部门及其行政人员本身的标准，比如政府接待标准、公文制作标准、着装标准、收费标准等，政府制定这些标准本来就是要让行政人员和政府部门来遵守的，所以政府更是这些标准的执行者和监管者。

参考文献：

[1][法]皮埃尔·卡蓝默、安德烈·塔尔芒．心系国家改革——公共管理建构模式论[M].上海：上海人民出版社，2004．

[2][美]特里·L·库珀．行政伦理学：实现行政责任的途径[M]．张秀琴译，北京：中国人民大学出版社，2001．

公共管理理论 篇4

近20年来, 企业理论已经成为经济学研究最活跃的领域之一。从理论发展对信息和知识所作的不同假定来看, 经济学领域已经形成了三种主要的企业理论:新古典的企业理论、新制度经济学的企业理论、企业能力理论。

新古典经济学的企业理论建立在对于信息和知识的极其严格的假定之上, 认为对所有的经济主体而言, 信息是完全的和无成本的, 因此, 其主要理论结论只适合于理想的新古典世界, 缺乏对现实的解释能力。而以Coase为代表的新制度经济学的企业理论 (企业契约理论) 放弃了新古典经济学关于完全信息的假定, 把交易成本引入经济学分析, 试图打开企业这只黑箱, 因此具有比新古典经济学更强的对实际经济问题的解释能力, 但它并没有放弃新古典经济学关于知识是明确的和不存在转移成本的假定, 仅仅分析了企业交易层面的活动, 没有涉及企业生产活动的研究。[1]

作为从企业内部发展为出发点的新型的企业分析理论, 企业能力理论从超越企业契约理论的新视角, 研究企业能力的异质性对企业竞争优势的决定作用, 它放弃了交易成本经济学关于知识的不合实际的假定, 强调知识在企业中的作用, 认为某些知识具有难于表述的性质, 因此存在很高的知识获取和转移成本, 从而认为知识是构成企业核心能力并取得竞争优势的重要因素。因此, 相对新古典经济学的企业理论和新制度经济学的企业理论, 企业能力理论具有更广泛的包容性。

企业能力理论的思想雏形可以追溯到亚当·斯密、大卫·李嘉图和马歇尔关于企业内部分工的思想。斯密在《国富论》中提出, 分工的重要性不在于它能够使不同才能得到最好的运用, 而在于它创造特定专长的力量, 因此分工可以不断产生各种可能性知识从而能极大地提高企业的生产效率。例如专业化分工的增加导致协调问题的出现, 这就需要由新的职能部门来进行协调与整合, 由此, 企业的生产和协调能力在企业内部获得持续成长。李嘉图在1817年的《政治经济学与赋税原理》一书中分析指出:组织特定的资产、技巧和能力对分工效率的影响很大。1925年, 马歇尔提出“企业进化论”的思想, 认识到企业内部各职能部门之间、企业之间和产业之间存在差异分工, 而这种分工直接源于其生产进程和知识积累机制所引起的各自技能和知识的不同。因此, 应该将因企业内部分工而产生的经济问题和由企业之间的交互作用产生的外部经济问题区分开来。

20世纪50至70年代的有关经济理论研究为企业能力理论的产生奠定了基础。美国经济学家Penrose于1959年发表的《企业成长理论》和英国经济学家Richardson于1960年发表的《信息与投资》两部著作是企业能力理论的早期萌芽。Penrose重点研究了企业内部的经济问题, 发展了马歇尔的“企业内在成长论”, 她集中于对单个企业成长过程的研究, 把企业的能力称为企业固有的能够逐渐拓展其生产机会的知识积累倾向, 强调共同行为准则、共同知识和能力的积累所带来的企业组织管理资源的释放, 对企业扩张和发展具有重要作用。[2]Richardson则将其研究视角定格在企业之间的差异性分工和企业之间交互作用产生的外部经济问题上, 主要解决企业本身获得的知识和能力能否使企业产生持久的超额利润或这些优势是否会因企业间的激烈竞争而消失等问题, 发展出一种“企业持续竞争优势理论”, 关注的问题实质是企业间的竞争关系, 把企业看作以适当的能力, 即知识、经验和技能进行各种活动的组织, 这些活动涉及发现和评估未来的需求, 进行研发和设计, 实施和协调物质生产转换过程以及商品营销过程等。[3]

在上述理论研究的基础上, 20世纪80年代产生了企业能力理论并不断走向成熟。按照出现时间的先后顺序, 企业能力理论包含四个理论分支:资源基础论 (Wernerfelt, 1984;[4]Barney, 1986[5]) 、核心能力理论 (Prahalad&Hamel, 1990;[6]Lenard Barton, 1992[7]) 、动态能力理论 (Teece&Pisano& Shuen, 1997[8]) 以及基于隐性知识的企业能力理论。上述理论的陆续出现反映了企业能力理论的演进逻辑, 即从关注企业内部变量到内部和外部变量的结合, 从有形的物质资源到无形的知识资源, 从静态分析到动态分析。尽管分析问题的角度和侧重点不同, 但是所关注的核心问题是相同的, 即完整理解企业的性质和边界、企业竞争优势的源泉以及如何保持持续的竞争优势等。

二、企业能力理论在战略管理领域的演进

从能力角度研究企业战略问题是经济学理论在管理学中的延伸。随着产品生命周期日益缩短和企业经营日益国际化, 过多关注“产品-市场”的传统战略管理理论对企业竞争优势的解释越来越力不从心, 从企业内在发展的角度分析企业绩效的主要决定因素成为对这一问题解答的必然选择。

在20世纪60到80年代, Ansoff、Porter等人所倡导的“结构-行为-绩效 (S-C-P) ”产业组织理论战略主导范式模型认为外部环境是企业绩效的主要决定因素, 提出解释企业获得持续超额利润的进入壁垒和壁垒背后的相互串通等产业组织理论的基本观点, 强调竞争优势是产业内在的吸引力和企业市场定位的函数。[9,10]这一理论在战略管理学者Porter的竞争位势理论 (1980) 下得到了进一步的发展。[10]

但是, 由于产业组织理论的分析对象是产业, 而战略研究人员关注的对象是企业, 这一理论如何向战略管理领域转换成为一大难题。越来越多的事实表明, 同一产业内企业间的利润差距并不比产业间的利润差距小, 在没有吸引力的产业可以发现利润水平很高的企业, 在吸引力很高的产业, 也有经营状况不佳的企业。此外, Porter的战略理论还往往诱导企业进入一些利润很高、但缺乏经验或与自身优势毫不相关的产业, 进行无关联的多角化经营。这一理论属于静态竞争战略理论, 而从经济学的观点来考察, 企业对竞争优势的追求可以看作是对涉及到经济体系某些方面一些非均衡的利用, 对均衡分析方法论依赖太多会严重影响到对战略非均衡方面的理解;并且这一理论过多地关注“产品-市场”战略, 忽视了战略实施成本。为此, 企业战略分析重点开始由企业外部向企业内部转移, 资源和能力也相应成为重要课题, 能力理论的思想反映在企业战略分析领域正是缘于这样一种背景。

企业能力理论作为占据战略管理理论最前沿的分支之一主要基于企业内部资源和知识的积累来解释企业获得超额利润和保持企业持续的竞争优势, 该理论出现于20世纪80年代, 在20世纪90年代成为战略管理领域占统治地位的理论。企业能力理论一经提出, 就受到理论界和企业界的广泛关注, 并成为研究的热点。该理论认为, 企业之所以能够获得超额利润或租金是因为拥有特有的稀缺资源, 这种独特资源依附于企业内部, 具有无形性和知识性, 使企业具有较低的市场成本, 或者向市场提供高质量的产品或效用。这种资源的存在就是解释限制企业间收益差额走向均衡现象的内在机理。因此, 企业能力理论认为企业的竞争优势并不是在Porter所指的市场中产生, 而是内生于企业, 依赖于企业异质的、难以模仿的、高效的专有资源, 并且企业有不断产生这种资源的内在动力, 保持企业的竞争优势在于不断地形成、利用这些专有的优势资源。可见, 企业能力理论从超越Coase企业契约理论 (交易成本理论) 的新视角研究企业能力的异质性对企业战略和竞争优势的影响, 从而能更好地说明企业竞争优势的源泉和如何保持持续的竞争优势问题。

三、对企业能力理论的评述

从企业能力理论的发展演进过程我们可以看到, 许多学者在理论上从多方面研究了企业的能力并形成了不同的概念和观点。学术界出现的类似概念有:企业竞争力 (Competence) 、核心能力 (Core Competence) 、组织能力 (Organizational capabilities) 、动态能力 (Dynamic capabilities) 等。Foss (1996) 将这些略有差异的相关概念和观点统称为“企业能力理论”, 因为这些理论研究成果大都认为, 企业整体战略的重要意义首先在于企业拥有的特殊资产, 即与知识相关的、无形却又能使人感受到的、难以买卖和不易模仿的资产, 这些特殊的具有上述特征的资产就是所谓的企业资源或能力。[11]本文亦倾向于“企业能力理论”的说法, 认为企业能力理论实际上是一系列具有特定密切联系的理论的集合体, 它涵盖了与资源、核心能力、动态能力和知识等各种重要概念相关的能力学说, 这些学说的共同之处是:强调企业内部条件对企业竞争优势的决定性作用, 认为企业内部资源、能力和知识的积累, 是企业获得超额利润和保持企业竞争优势的关键。

企业能力理论的四大分支研究的核心问题是相同的, 即在企业异质性假设下, 从投入要素角度来解释企业竞争优势的获取、维持与更新。只是由于对推动因素分析的角度和侧重点不同, 才形成了四种不同的能力观。四大理论分支的演进逻辑是从关注企业内部变量到内部和外部变量的结合, 从有形的物质资源到无形的知识资源, 从静态分析到动态分析。早期的分析, 如资源能力观和核心能力观, 都是基于企业内部变量的静态分析。所不同的是, 前者强调投入要素的禀赋, 后者更加关注要素的联结和运用方式。但核心能力观并没有超越资源基础理论, 只是更加强调能力的独特性、稀缺性和不可模仿性特征。由于在技术不断更新和消费者偏好多变的动态环境中, 企业中不存在核心能力理论所认为的持续的竞争优势, 动态能力理论从静态分析转向动态分析, 把能力提升从一次性获取转化为持续取得, 利用能力汲取机制和提升机制, 持续培育、改进和重构企业的异质性能力, 最终实现多项能力的演化递进, 在动态竞争中保持稳固的优势地位。动态能力观是核心能力观和知识能力观之间的过渡理论, 相对于核心能力观而言, 依然把能力作为研究对象, 只不过动态化了, 而且已经触及到了知识层面的研究, 但还没有给出一个知识角度的分析框架。基于隐性知识的企业能力理论的最重要的贡献在于从具体的有形资源、显性知识转向隐性知识的视角来重新理解企业能力, 从根本上改变了企业是市场机制的替代物的契约观点, 认为与市场机制相比, 企业组织能更有效地在组织内共享和传递个人和团队的知识, 从而有利于创造和利用知识, 并且不同企业之间知识创造和利用机制的不对称性产生了绩效差异。

由于各种能力观所研究的核心问题是一致的, 本文将它们统称为企业能力理论。在这里, 能力作为关键性概念被定义为组织中的积累性知识和能力, 特别是关于如何协调不同生产性技能与整合多种技术流派的知识和能力, 其中能力是企业用以识别和形成自我特殊技能的功能集合。对于企业来说, 简单的资源或能力不能使企业在动态竞争中获取长期超额租金, 一项资源能够称其为企业能力, 它应该具备组织资本的性质。组织资本是有助于提高企业协调任务承担能力的资产, 突出地表现为能够有助于企业以更为有效地协调各项经营活动的方式分配和整合资源的知识体系。当然, 这种知识体系的形成严格依赖于一种社会结构, 这种社会结构就是企业行为人之间的关系及其变化的结果。因此, 除了需要从要素市场上取得资源, 试图建立并保持长期竞争优势的企业还必须进行内部技术能力和管理才能的积累和有效运用。

企业能力理论将研究的视角从企业外部的市场结构转向企业内部的能力来研究企业的竞争优势, 引导管理实践转向高度重视企业内部的核心能力, 是对Porter竞争优势外生论的超越, 因为企业竞争优势不可能简单地通过评估环境机会和威胁, 然后仅在高机会、低威胁的环境中产生, 企业竞争优势更依赖于企业内部的资源和能力。首先, 企业的资源和能力通过开发环境机会而增值并创造竞争优势;其次, 有价值资源和能力的历史性和复杂性使企业在一定时期内保持竞争优势;最后, 与环境变化应对的战略性资源和能力是企业可持续竞争优势的源泉。资源和能力就是这样在与环境的交互作用过程中创造并保持竞争优势的。

企业能力理论给企业战略分析带来的启示是: (1) 企业在本质上是一个能力体系, 能力是一种特殊的资源, 例如核心能力、动态能力和知识能力都是企业独特资源的表现形式, 它使得组织协调与整合生产经营中的各种技能和知识成为可能; (2) 企业在积累、保持和运用能力开拓市场上的差异性导致了企业间的异质性, 异质性的存在意味着企业具有获取经济租金的潜在可能性, 从这个意义上来说, 异质性是企业长期竞争优势的源泉。所以, 企业能力理论以强调企业的异质性是理论研究的起点作为自己的重要特征, 与产业组织理论等相关经济学理论相比, 企业能力理论明显地更关心技术的变化和技术的开发过程, 着重分析企业间展开的能力竞争和借助企业核心技术能力提高企业竞争优势等问题, 认为技术创新能力作为一种重要的企业能力是能够使一个组织比另一个组织做得更好的关键因素, 强调了企业技术创新的战略意义。因此, 企业能力理论对于战略管理领域的研究具有更强的指导意义。

摘要：目前企业能力理论在战略管理领域已经得到了较为广泛的应用。本文首先基于企业理论发展的脉络对企业能力理论进行了经济学溯源, 进而梳理和总结了作为战略管理理论前沿的企业能力理论在战略管理领域的演进过程, 最后对企业能力理论研究的现状进行了总结性评述。

关键词：企业理论,企业能力,战略管理

参考文献

[1].Coase R.H.The Nature of the Firm.Economia.1937, 4:384～405

[2].Penrose Edith.The Growth of the Firm[M].3rd, Oxford Uni-versity Press, 1995

[3].Richardson, George B.The Organization of Industry.Economic Journal, 1972, 82:883～896

[4].Wernerfelt B.A Resource-Based View of the Firm.Strategic Management Journal, 1984, 5 (2) , :171～180

[5].Barney J.B.Strategic Factor Markets:Expectations, Luck, and Business Strategy.Management Science, 1986, 32 (10) :231～241

[6].Prahalad C.K., Hamel, Gary.The Core Competence of the Corpo-ration.Harvard Business Review, 1990, May-June:79～91

[7].Leonard Barton D.Core Capabilities and Core Rigidities:A Paradox in Managing New Product Development.Strategic Man-agement Journal, 1992, 13:111～125

[8].Teece D J.Dynamic capabilities and strategic management.Strategic Management Journal, 1997, 18 (7)

[9].Ansoff I.H.Corporate Strategy:An Analytic Approach to Bus-iness Policy for Growth and Expansion.New York:McGraw-Hill.1965

[10].迈克尔.波特.竞争优势.北京:华夏出版社, 1997

[11].Porter M.E.Competitive strategy:Techniques for analyzing industries and competitors.New York:The Free Press.1980

公共危机管理理论 篇5

随着人类的不断进步发展、对地球资源的过度开发，我们赖以生存的环境正在无声无息的发生转变，全球变暖温室效应慢慢来袭，但相对于这种较慢的变化我们还能够适应以及应付的来，我们有充分的时间去改变去找出最好的解决方法，但是面对突如其来的危机，人类在大自然前显得是那么渺小那么无助。如何在狂风暴雨、天崩地裂后站起来时我们的首要难题。纵观近几年世界各地和我国面对天灾人祸时的相关公共危机管理与处理，我们还有太多地方需要反思，还有太多地方需要讨论。

一、“公共危机管理”理论

危机是一种紧急事件或者紧急状况的出现和爆发严重影响了社会的正常运作，对经济、政治、环境、生命等造成威胁和损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对的突发事件。美国学者奥兰・杨认为，危机是由一组迅速展开的事件组成，它使破坏稳定的力量在总的系统或其中任何子系统中的影响作用大大超过正常水平，并增加在系统中爆发暴力的危险。

危机包括“天灾”和“人祸”，前者指的是自然灾害非人力所为，如：瘟疫、地震、海啸、洪水、冰雹、雷击等，这些自然灾害具有突发性、不可抗拒性。后者指由于人类社会主观因素造成灾祸。如：交通事故、政治谋杀、恐怖主义的破坏活动以及经济危机、政治危机乃至威胁到人类生存的核危机等。

危机管理理论是美国学者在上个世纪60年代提出。古巴导弹危机的爆发使美苏两国意识到两国之间爆发“核对抗”的危险，意识到核战争将威胁到整个人类社会的安全，公共危机管理理论就在这种背景下应运而生。70年代石油危机的爆发给高速增长的日本经济以沉重的打击，从而唤起了日本政界和学者们对于危机管理理论的高度重视，因此对于危机管理理论的研究便从政治领域扩展到了经济领域。2001年美国发生9・11事件，2003年中国发生SARS危机等事件之后越越让世界意识到危机管理的重要性。

二、公共危机管理的误区 目前，我国的危机管理已经取得了一系列成就，但与一些发达国家相比还存在很大差距。2003年SARS危机和今年5・12特大地震的爆发暴露了我国危机管理的体制还存在很多缺陷，因此对以往的危机管理的误区进行总结就十分必要。

误区一：“谈危机色变”

由于危机爆发的不确定性和突发性往往会带来灾难，威胁社会秩序的正常运转，影响社会目标的实现。突发事件的爆发需要政府做出即时决策，这给决策者带来极大的压力，同时也是对政府现有应对危机和执政能力的严肃考验。决策失误不仅会造成更大的损失，而且可能会引发社会的不稳定，威胁执政党的政治合法性。因此，人们往往是“谈危机色变”。

误区二：对危机抱侥幸心理

危机一般具有突发性，在危机爆发之前并无明显征兆，因此对于危机的爆发政府常常抱有侥幸心理。表现在政府部门危机意识薄弱，不能辨别潜在的危机和发现危机的最初状态。在我国特殊的国情下，下级一般会有隐藏或者瞒报不利于自身发展的负面消息，而且由于缺乏专业知识不能对危机有准确的预测而造成上级对危机态势严重程度的轻视，抱有侥幸心理。

误区三：封锁消息

在2003年的SARS危机中，我国地方政府采取了内紧外松的政策方向，加强信息的保密以期防止恐慌、控制流言和局势、维持社会稳定。这种做法在危机爆发的最初期较为有利。但是，在日益信息化的现代社会中，世界一个角落发生的事情全世界马上就可以知道，信息的传播速度已经大大提高。而政府要掩盖事情的真相就变得越来越困难。消息的封锁使专家不能全面把握事实真相，造成对灾害的预报失误，以致社会在毫无预防的情况下匆忙应对危机的爆发。造成了极大的资源损失，更引发人们对专家和政府的不信任。

误区四：为处理危机违反宪政精神

危机的爆发往往具有突发性，在危机爆发的初期，需要政府主体做出即时决策，赋予政府的行政紧急权利是很有必要的。在危机状态下为把控全局和保护公共利益有必要对公民个人的一定基本权利做必要的限制或剥夺。但是，任何决策都须在符合宪法、宪政精神的前提条件下做出，否则将会造成更长远的危害。

误区五：处理危机只依靠自救或者完全依赖政府

在危机爆发后，政府理应作为危机管理的主体成为解决危机的主导力量。在应对政策的初始反应中应承担起责任，引导公众正确认识危机“。所谓初始反应指的是政府中枢决策系统对新认识到的危机做出的最初反应。”不可夸大危机的负面作用或者推卸责任，降低公众对政府的期望和要求，一味号召群众进行自救。当然，单纯依靠政府应对危机也具有不完整性和局限性。在应对危机的过程中，没有全体社会力量的支持，对于政府而言，危机的处理将是一个庞大的工程。

三、完善公共危机管理的路径

在当代社会发展日益全球化的背景下，危机的爆发越来越具有国际性，处理全球性危机需要国际之间的合作来共同应对。

第一 科学认识危机

危机事件的发生显然在不同程度上破坏了原有社会的正常秩序。全球化的发展加速了危机的蔓延，全球联系日益紧密造成危机发展的日益全球化。因此，在当代，危机的发生已经成为社会生活的“常态”。面对日益频发的危机成为现代社会难以逃避的难题，政府的危机管理体制也应逐步实现常态化管理。面对危机爆发造成的资源破坏和正常社会发展计划的打乱，人们的生命和财产都受到严重伤害，政府的危机管理能力也受到严肃的考验，因此人们往往会产生“谈危机色变”的最初反应。但是，危机带来灾难的同时也会带来巨大的机遇。从哲学的角度分析矛盾是事物发展的动力，危机是地理环境、社会等矛盾冲突的集中表现形式。

危机的爆发会引起人们对生态和社会问题的更加关注和深入反思：人类社会需要重新思考现行的发展模式、行为方式和生活方式以谋求人和自然的和谐发展；需要重新思考个体、群体、社会和国家之间的相互关系，以政治、经济、文化改革的方式促进人类社会自身的健康发展；需要深入思考国家的治理模式，通过体制改革优化国家治理模式，从而为生态环境、社会等的发展带来新的契机。但同时不能美化危机，西方有些国家试图将危机看作是社会历史发展的必经阶段，甚至认为危机是一个国家走向繁荣发达的必经考验。因此，我们应科学的认识危机，既不恐惧危机也不美化危机。

第二 完善公共危机管理预警机制

公共危机预警是指的是在社会正常状态下公共危机管理者在危机潜伏阶段所进行的一切有效预防、警示工作。建立危机预警机制的目的是为了能发现潜在危机，对危机爆发的可能性和程度能有正确的识别和评估，针对不同的情况即时采取措施以规避、预防和阻止危机的爆发。史蒂文・芬克认为危机管理是“对于组织前途转折点上的危机，有计划地挪去风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术”。3[]预警机制的建设则是完善危机管理的前提条件，是对危机进行超前性管理的系统。目前我国的危机预警预防管理突出表现在预防自然灾害和大规模疾病的预防控制两个方面，逐步建立并不断完善了我国的灾害监测预警系统，初步构成了利用电话、无线电通信、电视和基层广播网发布预警信息的网络。

虽然我国的预警机制建设已经取得一些成就，但是与发达国家相比仍有很多地方需要完善。从2003年的SARS危机和今年爆发的汶川特大地震都表明我国预警机制在很多方面还存在不足：我国政府和人民在日常工作中危机意识都较淡薄；危机管理主体缺乏专业机构和完善体系，仅仅建立了少数多发危机管理的非常设机构；缺乏专业人员和应急程序的常态化建设，造成部门间的协调不畅。因此，应针对我国预警体制目前的不足，借鉴发达国家预警机制建设的经验，完善我国的公共危机预警机制。

第三 构建公共危机管理信息沟通机制

由于危机本身的特点、政府封锁消息、危机管理机构的非常态建设等原因造成政府各部门之间以及不同组织之间信息沟通的不畅。信息的不准确性和不及时性严重影响了政府做出决策的质量，给整个社会系统都带来了很大的负面效应。建立健全危机信息沟通机制对于危机的控制有着决定性作用。

首先，建立政府公共危机管理信息公开机制。公共危机与公众的切身利益息息相关，公众对于危机具有知情权。危机信息的及时公开有利于公众了解危机爆发的状况，防止信息的误传和有关危机谣言的传播。信息公开机制的建设将有利于广大公众理解和支持政府的危机管理决策，进而得到公众的积极配合。

其次，建立政府和社会各组织间的危机管理沟通机制。危机管理沟通机制将有利于政府通过电子网络向社会各个组织及时传达危机的发展状态以及政府危机管理最新的方针和决策，增强危机管理信息的公开化和人民对政府决策的认同感。

最后，建立政府引导媒体传播信息机制。大众传播媒介在当代已经被誉为“第四种力量”，具有信息量大、涉及面广、影响力强和传播迅速等特点。建立政府引导媒体传播机制，政府可通过大众传媒的力量引导公共舆论导向，引导媒体向社会发布全面客观的危机信息，稳定社会情绪，树立政府危机管理的良好形象。通过媒体偏于向公众发布政府的最新政策，引导大众积极配合政府共同抵抗危机。

第四 健全公共危机管理法律规制体制

公共危机状态下，政府主体往往需要有紧急处理权和较多的行政自由裁量权。但是，政府的危机管理必须有一套完善的危机管理法律规制体制对行政机关和行政人员进行必要的约束，防止违反宪政精神、滥用紧急权力、玩忽职守和行政不作为等行为的发生。

目前我国对公共危机管理已经有了相应的规范，为依法管理提供了一定的法律保障。2006年1月8日国务院正式发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，作为全国应急预案的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件规范性文件，它不仅统一了突发公共事件预警的四个级别，规定了突发公共事件发生后有关政府机关的快速上报和及时准确向公众发布信息制度，而且提出了突发公共事件应急处置工作的责任追究制。但目前我国公共危机管理法律规制体制尚不健全，表现在缺乏公共危机管理基本法律的统一规范，部分领域危机管理的法规和条例不健全，公共危机管理法律的执法环境以及执法力度都需改善。健全公共危机管理法律规制体制有利于规范危机管理程序，防止行政人员以权谋私损害国家利益，防止政府决策违反宪政精神，保障危机管理中最低限度的基本人权。

第五 优化公民参与公共危机管理机制 有效的预防、准备、回应和化解危机，保障人民的生命、财产和安全，保障社会秩序的正常运转是政府的基本职能和基本政治责任。政府无疑是危机管理的主导力量，但有效的危机管理需要政府、公民社会、企业和其他各类组织之间的协作和配合。优化公民参与危机管理机制必须完善公民参与危机管理的制度化途径，以制度的形式保障公民参与的合理化和规范公民参与的形式。

公共管理理论 篇6

凯恩斯需求管理理论存在五大缺陷

凯恩斯于20世纪30年代经济大危机后全面批判了萨伊定律，认为经济危机是由有效需求不足引起的，有效需求不足又是由“三大基本心理规律”决定的：边际消费倾向递减导致消费需求不足，资本边际效率递减和流动性偏好共同作用引起投资需求不足。由于经济中存在着工资刚性等制度约束、工会和其他垄断力量，古典和新古典经济学所强调的市场机制自发调整在短期甚至在长期都无法发挥作用，即经济无法自动恢复充分就业的均衡，因此政府就不能仅限于“守夜人”角色，而应采取相机处置的需求管理政策，尤其是财政政策，来促使经济恢复充分就业均衡，消除失业和经济危机。在经济萧条时期，政府应实行预算赤字政策来减少总需求;在通货膨胀时期，政府应实行预算盈余政策来减少总需求。

凯恩斯理论存在如下五大缺陷：一是过分强调需求侧出口、投资、消费“三驾马车”的作用，相对忽视供给的作用。而实际上经济发展是供给与需求共同作用的结果。当然，这里的供给不是狭隘的产品供给，而是经济发展的“供给侧”力量，包括主体培育、技术进步、人力资本增加、结构优化、制度变革等。许多人分析宏观经济动不动就是“三驾马车”，我们不能说它完全不对，但存在明显的缺陷。

二是过分强调短期分析，相对忽视中长期分析。但实际上经济发展是短、中、长期相结合的，短期趋势是建立在中长期趋势基础之上的。如果我们将中长期的发展趋势看清楚了，则不必太在意短期的趋势，“管你短期东南西北风，我自气定神闲”。而如果只关注短期数据，我们就会随着波浪起舞，其结果是晕头转向，不知东西。

三是过分强调政府的作用，相对忽视市场的作用。凯恩斯理论有一个暗含的假设前提，那就是政府是理性的，总能代表全社会的总体利益和长远利益，故特别相信政府的宏观政策调控能达到预期的效果。而实际上政府并不总是理性的，政府也有自身的利益，政府官员也会受任期的限制而追求短期政绩，而相对忽视全社会的中长期利益。

四是过分强调宏观总量分析，相对忽视微观行为分析和结构分析。而实际上经济发展往往是宏微观相融合的，宏观总量是建立在微观行为基础之上的。宏观总量是个体的总和，只有看清了大多数个体的行为状态，才能科学把握宏观态势。同时，现实中很多问题并非都是宏观总量问题，而是结构性问题，凯恩斯理论对解决结构性问题并不适用。

五是过分强调经济因素的分析，相对忽视非经济因素的分析。而实际上经济社会发展往往是经济因素与非经济因素共同作用的结果。仅仅运用经济学是不够的，还需要发挥其他学科的作用。

需求管理理论和政策被过度重用的原因

在凯恩斯理论出现后，人们对有效需求（有支付能力的需求）在经济发展中的作用有了较深刻的认识。在研究经济增长（如GDP增长）时，“三驾马车”成为主要的分析工具，而供给侧因素或供给侧力量则较少考虑。其原因在于：一是需求管理理论契合了政府的需要。需求管理理论论证了政府干预的必要性，提供了明晰的政策干预工具，因而为各国政府所喜爱。而且，需求管理政策不仅为使用者带来了权力，也带来了直接利益，故一旦用上就很容易上瘾，难以摆脱。

二是需求数据容易获得，较方便做研究。出口、投资、消费三大需求的内涵和外延都比较清晰，衡量标准和评价指标体系明确，统计数据较容易获得，为政府和研究者所喜爱。而供给侧因素则相反，内涵和外延都不清晰，争议也较大，评价指标体系不明确，统计数据难以获得，因而被很多人所忽视。

三是教科书上的供给定义限制了人们的思维。既然供给是指生产者的商品供给，那么在短缺经济时代结束、企业产能常常过剩的情况下，增加供给似乎已不是经济发展的主要因素，只要考虑需求拉动就可以了。而实际上，商品供给只是广义供给因素发挥作用的一种结果形态，远不能代表供给侧因素本身，新需求是要靠新供给来创造的，供给才是原动力。

供给侧改革有着坚实的理论基础

由于供给侧即生产侧，劳动、资本、土地、资源、技术、知识、信息等生产要素是生产侧的重要内容，下面仅从生产要素这一个角度（供给侧还有生产主体、制度变革、结构优化、要素升级、存量调整、增量培育等角度）来看看其丰富的经济学理论支撑。

从经济学说史和经济史来看，供给理论绝非始自“萨伊定律”和供给学派，而是与整个经济学的成长相伴随，供给管理政策而非需求管理政策在历史上居于主导地位。如重农学派（Physiocrates，18世纪后半叶）就反对重商主义的需求管理政策，强调恢复“自然秩序”，强调土地要素供给和农产品供给的重要性;斯密（Smith，A.，1776）全面系统地抨击了重商主义的需求管理政策，强调劳动和资本等“供给侧”因素在经济发展中的作用，强调了分工提高劳动生产率的作用，强调市场这只“看不见的手”的关键作用;萨伊（J.B.Say，1803）论证了供给对经济发展的作用，认为供给会创造它自己的需求，而供给因素主要是劳动、资本和自然力;李嘉图（D.Ricardo，1817）强调了有限土地及其所导致的报酬递减对经济发展的约束作用;李斯特（F.List，1841）强调了技术进步对经济发展的作用;罗雪尔（W.Roscher，1843、1854）将劳动分为“生产性劳动”和“非生产性劳动”，并强调了“生产性劳动”对经济发展的作用;马克思（1883）论证了劳动对创造价值的核心作用等;马歇尔（A.Marshall，1890）在《经济学原理》中强调了人力资本对经济发展的作用。

发展经济学基本是从供给侧来分析经济发展的。如柯林·克拉克（C.Clark，1940）将技术知识的增进和规模报酬递增看做是决定经济进步（经济发展）的主要源泉;哈罗德—多马（Harrod&Domar）模型（1946、1948）论证了资本积累对经济发展的决定性作用;张培刚（1949）将经济发展视为工业化过程，而工业化的发动因素为企业家的创新管理才能、生产技术、（有利的）社会制度，限制因素为资源或物力、人口、（不利的）社会制度;索洛（Solow，1956）、斯旺（Swan，1956）、米德（Meade，1960）等论证了技术进步对经济发展的决定性作用;舒尔茨（T.W.Schultz，1961、1981）等强调了人力资本对经济发展的关键性意义;丹尼森（E.Denison，1962、）、肯德里克（J.W.Kendrick，1961）、乔根森（D.Jorgenson，1967）等人循着索洛的思路，通过经验实证分析发现“余值增长”（theresidualgrowth）是由要素生产率提高带来的;罗默（Romer.P.，1986）论证了专业化知识（知识资本）是经济发展的决定因素;卢卡斯（Lucas.R.，1988）将人力资本作为内生变量，论证了人力资本是经济增长的发动机等。

以芒德尔、拉弗、万尼斯基等为代表的供给学派在论证供给管理政策方面做出了贡献。其主要观点：提高税率虽从短期看可提高税收收入，但由于抑制了纳税者的生产积极性，从中长期看反而导致税收收入下降;在资源稀缺世界中，所谓商品过剩只是适销不对路的“劣等货”过剩，其根源并非需求不足，而是能引致新需求的创造性供给不足;企业并不只是被动适应市场需求而提供商品的生产单位，而是在创造需求方面发挥着能动性作用;经济增长源自供给者的创造能力和生产率的提高，战后美国等国经济的快速发展，与其说是由凯恩斯需求政策所带来的，不如说是由于凯恩斯政策“阴差阳错”带来的实际供给效应以及技术创新机制所带来的。

因此，供给学派主张：减税特别是降低边际税率，调动企业积极性;削减政府开支，放松政府管制，减少政府干预，赋予企业经济自由;稳定货币增长。我们可以将供给学派的政策主张归纳为“四减四促”：其中，“四减”是指减税（含减支，特别是降低边际税率）、减管制、减垄断、减货币发行或控制通胀（甚至主张恢复金本位制），旨在调动积极性，促进生产供给;“四促”是指促进私有化、促进市场竞争、促进企业家精神的发挥、促进技术创新和智力资本投资。

新制度经济学和改革经济学也多是从供给侧研究制度问题的。其实原因很简单：需求侧主要强调发挥政府政策的调控作用，强调解决短期的宏观经济波动问题，而供给侧则强调发挥制度的作用，强调解决经济长期可持续发展问题，因而制度经济学家或改革经济学家总是考虑如何改革制度，来优化各主体的权利配置，调动各主体的积极性和创造性，优化资源配置，提高经济效率，实现经济健康可持续发展。

公共管理理论 篇7

一、理论概述

西方公共行政管理学的理论渊源是西方近代史上的政治学,有人把二者比喻为根与树、花与果的关系,即公共行政管理学之树源于政治学之根,公共行政管理学之果结于政治学之花。从学科发展的历史看,公共行政管理学是从政治学中分离出来的一门独立学科,在19世纪末20世纪初产生于美国,后迅速传播到西方各国。它是以曾任美国普林斯顿大学校长、美国第28届总统的伍德罗·威尔逊1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文为标志。威尔逊在文章中主张将政治与行政分离,首次提出把公共行政管理当做一门独立的学科进行研究,开创了公共行政管理学理论研究之先河,被学界公认为公共行政管理学开山之作,对公共行政管理理论与学科的建立具有划时代的意义。

老公共行政1968年以弗雷德里克森为代表的一批年轻公共行政学者在美国纽约希拉丘兹大学的明尼布鲁克会议中心召开会议采用新的研究方法探讨公共行政学的发展趋势,进而形成了一场新的公共行政运动之前的正统时期的公共行政理论和第二次世界大战后重新建立的公共行政理论。它所追求的是一个有效、经济和协调的行政管理系统,并把高层管理机构和政府的重要职能部门作为研究的重点,以“效率至上”为原则。老公共行政理论所形成的公共行政模式是以马克斯·韦伯的官僚制(科层制)理论及伍德罗·威尔逊的政治———行政二分法为理论基础。 其起点可以追溯到19世纪中后期英国和美国的行政改革,尤其是1854年英国的《诺斯科特———曲里威廉报告》 和1993年美国的《彭德尔顿法》。《诺斯科特———曲里威廉报告》着重倡导特殊的专业的公职,根据功绩和能力招聘与任命,政治中立,文官常任,严格的等级制度。休斯在《公共管理与行政》一书中对老公共行政模式进行了论述,按其观点,老公共行政理论具有四项永久性原则:一是政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立,即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础,严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府动作的最佳方式。二是一旦涉及政策领域,它将通过官僚机构或组织提供公共物品和服务,即只能由政府机构或组织提供公共物品或服务。 三是主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具,而政策和战略的制定是政治家的事,据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。四是行政被当做一种特殊的管理形式,因此需要职业化的官僚,他们终身受雇并可以始终如一地为不同的政治领导人服务。这种理论和模式随着西方由工业社会向后工业社会或信息社会的转变已经显得越来越不适应了。

新公共行政是以明尼布鲁克会议中心召开的以弗雷德里克森为代表等年轻学者用新方法探讨公共行政学的发展趋势的会议为分水岭。把20世纪60年代末期和70年代产生的运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政理论。它不仅认为公共行政应当以经济、有效地方式为社会提供高质量的服务,而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。 正如弗雷德里克森所言:新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。这种传统的以“效率至上”的公共行政及服务是否增进了社会公平。这就意味着公共行政人员不能取价值中立,而更应该担负起对社会的责任,应当把出色的政府管理与社会公平作为一种新的公共行政的基本原理、应履行的必要职责和应遵循的社会准则。英国学者E·费利耶(Ewan Felie)等人在《行动中的新公共管理》一书中认为,在当代西方政府改革运动中,至少有四种不同于老公共行政模式的新公共行政模式,并存在着明显的差别和重要的特征。效率驱动模式是当代西方政府改革运动中最早出现的模式,往往被称作撒切尔主义的政治经济学;小型化与分权模式;追求卓越模式,该模式深受20世纪80年代兴起的企业文化管理思潮的影响,更加强调价值、文化、习俗和符号等在人们实际行动中的重要性;公共服务取向模式,它倡导将私营部门与公营部门管理观念的新融合,强调公共部门的公共服务使命,但又采用私营部门的“良好实践”中的全面质量管理思想。另外,新公共行政理论还催生了一些重要的单一模式。如奥斯本和盖布勒在专著《改革政府》一书中提出了“企业家政府”模式。

新公共服务理论源于美国著名行政学家罗伯特·B· 登哈特、珍妮特·V·登哈特夫妇之专著《新公共服务:服务,而不是掌舵》。所谓“新公共服务”,指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。如丁煌教授所言:尽管新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的,但是, 并不意味着它是对新公共管理理论的全盘否定。从理论视角来看,它本身是对新公共管理的一种扬弃,它试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上,提出一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论。登哈特先生在谈到该书的内容时说: 本书主要是从美国和西方的角度来写的,因为我们所关注的是我们认为在政府中对市场模型的依赖方面已经成为潮流的东西。我们认为,尽管市场模型和效率及其所包含的利润等价值观对于私营部门很有用,但是它作为认识和解决根本治理问题的一种手段却并非完全有用或者适用。不过,在包括美国在内的许多国家中,已经有一种思维的转变越来越使我们不是把公民视为民主治理过程的充分参与者和真正“主人”,而是视为“顾客”。具体而言,新公共服务理论包括这样几方面基本观点,即政府的职能是服务,而不是掌舵;公共利益是目标而非副产品; 在思想上要具有战略性,在行动上要具有民主性;为公民服务,而不是为顾客服务;责任并不简单;重视人,而不只是重视生产率;公民权和公共服务比企业家精神更重要。

二、生态比较

老公共行政、新公共行政、新公共服务理论是西方公共行政学界极具代表性和典型意义的理论,它记载并呈现了西方公共行政理论形成与升华的历史过程和价值印记,尽管它们不能代表西方公共行政理论成果的全部价值。

行政活动通过组织实现,公共行政的执行离不开公共行政组织。组织的生存与发展和环境生态关系密切。我国公共行政生态与西方公共行政生态有着本质差别。

1、政体不同

我国是社会主义国家,实行社会主义政治体制和以公有制为主体的多种经济成分并存的经济体制。中国共产党是中国唯一的执政党,与其他政党形成党派合作和政治协商的政党执政制度。中国共产党是代表人民利益的政党,由人民中的先进分子所组成,其使命就是全心全意为人民服务。西方国家大多实行的是资本主义制度,经济制度以私有制和私有化为主体,公有制成分极少。政党轮流执政是政党政治的显著形式,实现政党利益的最大化是西方政党争夺执政权的动力源。因此,在我国不具有也不需要西方公共行政主张的政治事务与行政事务严格分开的行政生态。

2、历史不同

中华民族有着上下五千年的文明发展史。从历史视角来看,西方世界中能与中国相媲美的国家微乎其微。中国是一个多民族聚居的国家,是以农牧业为主后逐步向家庭手工业、集市商业方向发展具有一定分工的农商结合的小农经济体系国家。人民深受“儒、道、法”家等传统思想影响,养成了服从、接受的被动心态,不太关心公共行政过程中的公平、权利、民主等因素,比较关注自己的个人利益。西方国家中如美国的历史就大不一样,它是典型的移民国家,是来自地球不同区域不同肤色不同语言不同民族人群的杂居地。人与人之间的感情显然不同于中国,为了各自的利益长幼有序大小有别的思想在这里没有市场。美国不是美国人的,美国人不是美国的。为了保全各自的利益分账就需要一种规则来约束和维护。因此,他们特别关心公平、参与、民主、权利等议题,以防止自己的利益遭到侵害。

3、国情不同

新中国在中国共产党的正确领导下,经过六十余年的奋斗,特别是改革开放三十余年的跨越式发展,重新赢得了世界声誉和应有的国际地位。国家的经济、科技、军事、外交、教育、文化等都出现了发展空前的可喜局面,与世界发达国家的差距不只是逐步缩小而且在许多领域许多行业都走在了世界的前列。实践证明:我国的公共行政管理及其改革是成功的,中国的公共行政正走在适合自己国情的正确道路上。

4、文化不同

中国文化绚丽多彩、历史久远、特色鲜明。首先本土化特征明显,中国文化是在中国九百六十万平方公里的土地上诞生,是中国各民族文化的集合与融合的结晶。尽管与国外其他民族的文化有交流也有融合,但其根源是植于中国大地之上。其次是文化底蕴深厚,中国文化具有强烈的价值认同体系,外来文化的冲击很难突破体系围墙,当然,并不碍于对国外文化的接纳、学习和交流。西方文化体现在公共行政理论与实践方面就是重视利益、效率、结果等理念。

5、责任不同

中西方公共行政责任有所不同。首先是责任基础不同。中国政府是人民政府,代表人民利益。西方国家如美国政府是因政治需要而生,它因地方政府的职能缺陷或需要而成立的联邦政府,其责任基础既非为地方政府服务又非为美国公民服务,而是少数利益集团、政党及院会。其次是责任对象不同。中国政府全心全意为人民服务,对人民负责。美国政府的选举被选举背后的利益集团所操控, 其责任对象是利益集团、政党而非民众。最后是责任内容不同。中国政府的责任是带领全国各族人民进行社会主义现代化建设,实现中华民族伟大复兴的中国梦。而美国政府的行政责任旨在罔顾民族差别区域差别文化差别历史差别信仰差别向世界各地推销其文化和价值观。

三、借鉴原则

中国与西方的公共行政无论是理论还是实践都存在着生态上的差异,中国的公共行政学者及官员与西方也存在着很大差别。尽管存在差异,但在公共行政领域还有我们所面临的共同主题和相似的问题。正如登哈特先生所言:我们怎样创立一个既高效又民主、既公正又富有同情心、既有代表性又负责任的行政机构?行政职能的绩效怎样才能符合并且影响更大治理系统的价值观?我们怎样才能在避免市场模型的内在缺陷或者至少对这种内在缺陷有所补救的同时利用这种市场模型的力量?中国公共行政理论研究在进行理论创新和实践创新的今天,积极借鉴西方公共行政理论很有必要,但需遵循以下几点原则。

1、时代性原则

公共行政理论的形成与发展具有鲜明的时代性。老公共行政理论体系中,威尔逊的政治———行政二分法,韦伯的官僚制(科层级)理论,包括“效率至上”原则、公共物品和公共服务只能由公共机构或组织提供等等都是当时历史条件和社会现实发展之需的产物。借鉴西方公共行政理论要把握时代性原则,即理论形成与发展的时代性和理论借鉴的时代性。西方理论能否为我所用,不但要考虑它形成的时代性,更要思考理论借鉴所处的时代性。两个时代的契合性才能凸现理论的价值性。

2、适用性原则

西方新公共行政理论体系中的“企业家政府”理论曾在美国克林顿政府时代产生重大影响,并被克林顿总统奉为改革政府的经典之作。它的某些理论不仅不能被我国所接受,就是美国本土也存在理论上的争议。如“受顾客驱使的政府———满足顾客需要而非官僚政治的需要”理论,在新公共服务理论家看来,政府与其公民的关系不同于企业与其顾客的关系。在中国,公民不仅不是政府的顾客,而是政府的“股东”或“老板”。

3、层次性原则

就公共行政的组织结构来看,组织是行政管理的载体。组织的构成要素包括组织目标、组织成员、组织职能、 组织层次及其权力和责任制度等。按韦伯的官僚制理论, 行政组织具有严格的层级。不同的层级组织具有不同的构成要件,最重要的是有不同的组织使命。因此,借鉴西方公共行政理论不能忽视层次性原则,一定要把理论价值与组织地位、行政责任、行政目标结合起来。公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响,而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。不同层次的政府负有不完全相同的责任。

4、综合性原则

对老公共行政、新公共行政、新公共服务理论的借鉴尤其是理论体系中的公共行政模式的选择与运用,要遵循综合性原则。综合性原则主要涵盖三方面内容:一是公共行政理论或模式内容的综合性,主要指公共行政理论或模式内容的丰富性和涉及的范畴。二是公共行政理论或模式运用的综合性,主要指公共行政理论或模式运用的层级和范围。三是公共行政理论或模式效用的综合性,主要指公共行政理论或模式运用成效的广度和深度。在新公共行政理论体系中,弗雷德里克森之《公共行政的精神》一书对公共行政的首要原理进行了概括,其原理与本文所强调的综合性原则具有相似或一致性。

四、结语

科学研究的成果是推动人类发展与进步的动力源,科技共享也越来越成为国际社会认同的广泛共识。“古为今用”,“洋为中用”早已成为国人吸收和借鉴前人及国外有益成果的经验总结。公共行政也是如此,尽管我国拥有丰富的古代管理思想资源供我们学习借鉴,但西方公共行政管理理论也为我们提供了可以借鉴的有益经验。本文的目的并不在于厘清西方公共行政理论体系中的老公共行政、 新公共行政、新公共服务理论及模式对我国公共行政改革有用或无用之内容的物理区分,而是要阐明一种观点,即西方公共行政理论或模式对我国公共行政改革的价值性确认是建立在理论或模式的适用性基础之上的,而适用性是受多种因素和生态制约的理念。本文从宏观角度用借鉴原则对此进行了基础性、一般性的规制。公共行政不是简单的执行公共政策的工具,而是影响国民生产、生活、学习和工作等诸多方面的重要因素,它肩负着广泛而重大的社会责任。只有建设中国特色公共行政理论体系,才能获得来自西方公共行政理论的既有理论价值又有实践成效的帮助。

摘要：公共行政是对社会公共事务进行科学高效管理的公共管理活动。随着社会的进步,公共行政不断受到来自社会公共事务复杂性和社会公众高标准性挑战,公共行政的完善除自身改革之外,吸收他国理论与实践经验并与之交流互鉴已成必然。本文从理论概述、生态比较、借鉴原则等方面对西方理论的适用性价值进行了探讨。

关键词：公共行政,西方行政理论,适用性,比较借鉴

参考文献

[1][美]弗雷德里克森编,丁煌、方兴译:新公共行政[M].中国人民大学出版社,2011.

[2]丁煌:西方公共行政管理理论精要[M].中国人民大学出版社,2005.

[3]陈振明:政府再造:西方“新公共管理运动”述评[M].中国人民大学出版社,2003.

新公共管理运动的理论价值探究 篇8

关键词：新公共管理运动,理论,中国行政改革

一、新公共管理运动兴起的背景

肇始于20世纪70年代末80年代初的这场新公共管理运动, 最先在英国、美国、加拿大等西方国家拉开序幕, 随后波及到世界的各个角落。在西方, 这场新公共管理运动被冠以不同的称呼, 如“重塑政府运动”、“再造公共部门”等, 但是它们都代表着一个共同的特点, 即这是一场以政府管理模式改革为重心的政府改革运动。

1979年英国首相撒切尔夫人上台, 标志着“新公共管理运动”的开始。撒切尔政府先后采取了一系列措施对传统的政府管理模式进行了改革。在整个80年代, 英国先后采取了一系列改革措施包括:成立效率小组反对浪费和低效率;进行私有化改革;控制地方政府预算等。其中1988年英国效率小组在综合研究政府各方面基础上提交了一份名为《改善政府管理:下一步行动》的报告, 该报告主要内容是对政府的公共服务职能进行改革, 要求成立专门的半自治性的“执行局”来提供公共服务, 履行政府公共服务职能。到了20世纪90年代末, 英国总共成立了126个“执行局”。在英国之后, 澳大利亚、新西兰也对政府管理进行了大刀阔斧的改革。

新公共管理运动之所以于20世纪70年代末80年代初在西方国家兴起, 其兴起原因绝不是偶然, 在此, 笔者将这场波及到世界范围的新公共管理运动的产生原因归纳为以下几个方面:

第一, 20世纪70年代, 西方国家一直推行的高福利政策受到石油危机的影响, 各国财政减少, 经济出现下滑, 政府财政难以再继续支持高福利支出, 西方各国都面临不同程度的财政困境。

第二, 从第二次世界大战以来, 在凯恩斯宏观经济政策的影响下, 政府规模不断扩大, 国家经济社会各个领域都受到政府的管理, 政府机构臃肿不堪, 带来的是政府效率的低下。

第三, 进入20世纪70年代, 信息技术的发展, 在世界范围内掀起了一场新的科技革命, 面对这一挑战和机遇, 各国政府纷纷需要建立新的治理模式来更好的发挥政府的职能。

总而言之, “新公共管理运动”不是政府管理形式或者是管理风格上的简单变化, 而是一场全面的、深刻的政府的角色定位的改革, 它是一种全新的公共管理模式。

二、新公共管理运动的理论贡献

(一) 政府向市场的分权:公共服务市场化改革

将政府以往的公共服务职能推向市场是公共服务市场化的本质所在, 让社会承担一部分公共服务职能, 从而提高公共服务效率。这种公共服务市场化改革的重点就是建立公共服务多元化服务主体, 实现公共服务多样化, 提高公共服务的效率。

民营化是公共服务市场化的主要途径, 政府将原来由其控制的职能转移给私营部门。作为一种政策工具, 民营化可以通过市场机制合理配置资源, 促进管理者降低成本, 提高质量。但是政府也由原先的公共物品和服务的直接控制者转变为间接控制者, 其管理职能有所消退。

除了民营化之外, 在新公共管理运动中还有一系列较实用的措施, 比如使用者付费、合同外包、代用券制度、社区治理等等, 在很多国家都得到了实践。

(二) 行政机构的分权化改革:中央与地方行政组织的扁平化与行政组织内部的分散化

传统的官僚制以自上而下的命令指挥系统作为中心, 一切工作按照自上而下的层级运行。随着工业社会的发展, 信息技术革命的产生, 传统的这种层级制的组织模式已经难以适应现代社会的发展需求。由于工业社会的高度发展, 信息技术的成熟和推广使政府部门和社会公众的直接交流变得越来越容易, 公民的民主观念和参政意识逐渐增强, 要求公共部门改变权力独享的局面。

而分权制改革则是一个现实的选择, 将集中的权力下放, 才能使行政组织各层级之间顺畅沟通, 提高公共部门的应变力和行政效率。具体来说, 在新公共管理理论中, 对分权化改革的路径选择主要包括两部分:第一, 中央向地方分权, 建立以地方为主的扁平化的政府权力结构。第二, 行政组织内部层级之间的分权, 建立分散化的行政组织权力模式。

(三) 行政管理方法的改善:重视战略规划与战略管理

20世纪60年代以来, 西方国家的私营企业开始推行战略管理和战略规划, 并且在公司发展实践中取得了巨大的成功。20世纪70年代末80年代初兴起的新公共管理运动也将这种私营部门的战略管理理论引入到了公共部门中。而且随着公共部门的外部环境不断发生变化, 公共部门所处的环境, 其不确定性也越来越大, 面对全球化、国际竞争、国内环境, 公共部门必须树立一套整体宏观视野观, 这也是引入战略管理的必要性。值得注意的是, 公共部门的战略管理, 必须要平衡好整体和局部、长远和当前的利益关系, 要综合协调各种利益。所以, 在公共部门的管理中, 其必须要引入这一前瞻性的战略管理方法。

(四) 行政服务态度的根本性变革:以顾客为导向的服务型政府改革

奥斯本和盖布勒等最早在其合著《改革政府》一书中提出了顾客导向原则, 他们指出:顾客导向就是将顾客作为办事的中心, 以顾客要求作为第一原则。在此理论指引下, 20世纪80年代以来西方发达国家的行政改革都将“顾客导向”的策略视作政府再造的根本途径。例如, 英国在梅杰政府时期发起了“公民宪章运动”, 它以明确的服务标准、透明度、顾客选择和协商、礼貌服务、完善的监督机制和资金的价值等六项标准作为准则, 要求所有政府部门界定顾客服务的质量标准, 接受顾客监督。

(五) 行政考核制度的革新:推行公共部门绩效管理

其实早在20世纪30年代, 企业就已经开始运用绩效管理方法, 利用绩效评估来提高其效率。到了20世纪70年代, 企业已经基本建立了个人、团队、组织三个层次的绩效体系。公共部门的绩效管理则是从企业领域的应用借鉴过来。经过20世纪50年代在美国的绩效预算制度, 70、80年代的绩效管理改革, 至今己由“质量优位”取代了“效率优位”, 在分析方法上由定性分析转向定性与定量分析相结合, 形成了规范化、系统化的公共部门绩效管理体系。

三、新公共管理运动理论对中国行政改革的借鉴

(一) 加强对新公共管理理论的研究和对新公共管理运动经验的总结

对新公共管理理论的总结是我们学习和运用新公共管理理论的前提。新公共管理的理论, 总的来说包括:公共服务市场化、政府绩效评估、全面质量管理方法等。这些理论内容比较广泛, 如何对这些理论进行一个深入的了解吸收是我们将其运用到实践中的前提。当然, 对于新公共管理理论的运用还必须结合我国的现实国情。新公共管理理论产生于西方, 而西方的国情和我国存在着较大的差异, 这就需要我们在深入研究新公共管理理论基础上, 结合我国公共部门现实情况, 将两者结合, 促进我国公共部门的发展。

(二) 在政府部门引入绩效评估

将绩效评估引入公共部门, 从这一改革实践来看, 西方各国在实行这一措施时都遇到了一些阻碍, 在当前我国的行政改革中引入绩效评估也同样会遇到一些困难:首先, 我国公共部门中以往并没有绩效评估的传统, 因此在意识上缺乏绩效概念;其次, 政府的绩效难以量化, 并不能用所有的数量来测评政府绩效的多少, 这就增加了政府绩效测评的难度;最后, 公共部门的绩效评估体系不同于私人部门, 私人部门以效率为核心, 可以以经济作为绩效评估体系的中心, 但是公共部门在建立绩效评估体系时所要考虑的不仅仅是经济, 还包括公平、民主等因素, 而对于公平、民主等因素的考核, 其本身就存在着比较大的难度。

因此, 在政府部门中引入绩效评估, 必须要做好以下两方面工作:第一, 在政府部门中树立绩效意识, 让其认识到绩效的重要性;第二, 建立一套科学的绩效评估指标, 这些指标既需要考虑到可以量化的要素, 也需要考虑到公平等难以量化的要素。

(三) 借鉴新公共管理经验, 进行公共部门全面质量管理

全面质量管理, 最初在企业中进行运用, 其核心就是在企业中, 每一个部门、每一个员工都以企业产品质量作为核心, 企业的管理技术、专业技术、数理统计技术等集中结合在一起, 围绕着产品的质量进行运转, 其最终目的就是保证企业产品质量满足客户需求。全面质量管理的核心是产品质量, 其基础是全员参与, 其目的是通过提供满足客户需求的产品最终促进企业的发展。全面质量管理是客户、企业、企业员工等所有利益相关方共同取得成功的一种管理方法。

在公共部门中实行全面质量管理, 就需要做好以下四方面工作:第一, 对于当前的公共物品和服务进行分析, 找出影响其质量的原因, 对于造成质量问题的因素制定解决计划;第二, 执行上一阶段制定的计划;第三, 对计划执行进行跟踪, 实时记录计划运行状态;第四, 对于计划执行过程中出现的问题及时纠偏, 并且总结计划执行经验, 将工作结果标准化, 以备下次参考。

结语

公共组织财务管理基本理论初探 篇9

公共组织财务管理弱化是一个世界性的问题。1989年美国审计总署和总统管理与预算办公室对联邦政府的“高风险”项目进行研究, 识别出多达78个不同的问题, 这些问题的存在使得潜在的联邦政府债务达到数千亿美元。为解决上述问题, 1990年美国国会通过了《首席财务官法案》, 目的在于提高联邦政府的财务管理水平。我国近些年来审计署披露的中央、地方政府部门及某些高校、基金会的违规违纪案件更是令人触目惊心。人们不禁要问这些过去的“清水衙门”为何成了事故频发区, 它们到底是怎么管理的, 违规违纪案件为何屡禁不止?

在这一背景下, 理论界对公共组织财务管理问题展开了研究。英国学者John.J.Green出版的《公共部门财务管理》一书中, 以英国为例对公共部门的财政控制、预算等问题进行了概括和总结。我国学者李建发对公共组织财务与会计问题进行了较为全面、系统和深入的研究, 在其发表的论文“市场经济环境下事业单位的财务行为规范”, “公共财务管理与政府报告改革”等研究成果中对公共组织财务管理的性质、特征进行了分析, 并提出加强公共组织财务管理若干建议。姜宏青在“公共部门理财学科的兴起与建设”一文中从学科建设角度分析了建立公共部门理财学的必要性, 并提出了公共部门理财学科的构建设想。这些研究无疑极大地促进了我国公共组织财务管理理论研究, 但总体来说, 我国公共组织财务管理理论研究刚刚起步, 现有研究成果中就公共组织财务管理某一方面存在的现实问题进行研究的比较多, 探讨公共组织财务管理理论问题的研究成果尚不多见。基于此, 本文在吸收前人研究成果的基础上尝试着对公共组织财务管理的内涵、特征、目标及内容进行探讨。

二、公共组织财务管理的含义和特点

公共组织财务管理也称为公共部门财务管理或公共财务管理, 是指公共组织 (或部门) 组织本单位的财务活动处理财务关系的一项经济管理活动。

(一) 公共组织

社会组织按组织目标可分为两类, 一类是以为组织成员及利益相关者谋取经济利益为目的的营利性组织, 一般称为私人组织, 包括私人、家庭、企业及其它经营机构等;另一类是以提供公共产品和公共服务, 维护和实现社会公共利益为目的的非营利组织, 一般称为公共组织, 包括政府组织和非营利组织。

在我国公共组织主要指政府部门、事业单位和民间非营利组织。从理论上讲, 国有企业也属于公共组织, 但由于其运行和管理方式比较特殊, 一般不把其包括在公共组织中进行研究。

公共组织具有组织目标的非营利性和多样性, 提供的公共产品和服务的非竞争性, 行为活动的规则导向性以及通过行使公共权力来管理公共事务等特点, 这些特点使得公共组织的财务活动明显区别于私人组织。

(二) 公共组织财务的特点

公共组织财务包括财务活动的组织及其所形成的财务关系的处理, 其中财务活动主要指围绕组织资金的流入、流出所进行的组织、计划、控制、协调等活动。公共组织财务具有以下主要特点:

1. 财政性。

公共组织的资金运营与财政资金有着千丝万缕的联系。 (1) 大部分公共组织 (主要是政府部门和事业单位) 的资金来源于财政资金。 (2) 由于政府部门和事业单位是公共财政的具体实施者, 因此公共组织财务活动就是财政政策的具体执行和体现。 (3) 公共组织财务活动的结果和效率直接影响到财政目标的实现。

2. 限制性。

公共组织是用别人的钱给别人办事, 缺乏责任约束和激励机制, 为防止公共组织滥用公共资源, 各国政府对公共组织的资金管理一般较为严格。与私人组织相比, 公共组织在资金的筹集和使用上受到较多的限制。 (1) 公共组织资金的筹集、使用方向和金额应严格以部门预算为基础, 并非组织自主决定。 (2) 公共组织 (主要是政府部门) 在资金管理权限上受到限制, 如我国政府采购制度规定, 政府部门采购大宗商品和劳务的活动要由财政部门代为进行, 政府部门在资金管理权限上受到相当大的限制。

3. 财务监督弱化。

私人组织的财务活动一般会受到来自产品市场、资本市场、投资者、债权人、社会中介等多方面的约束和监督, 与私人组织相比, 公共组织由于来自所有者和市场的监督弱化, 导致其财务监督弱化。 (1) 资金提供者监督弱化。公共组织的非营利性决定了公共组织资金的提供者不能从组织的运营中获得经济上的收益, 他们既不享有经营管理权, 也不享有收益分配权, 这样公共组织就缺乏最终委托人的代理人, 不存在“剩余索取权”的激励机制。因此, 与企业投资者相比, 公共组织资金提供者对组织的经营和财务活动情况关注度较低, 对组织运营的监督相对弱化。 (2) 市场监督弱化。公共组织提供的公共产品或服务如公共安全、社会秩序等往往具有垄断性, 一般不需要由具有竞争性的市场来评价其产品或服务的价值。公共产品市场的这种非竞争性, 使得公共组织缺乏来自市场的竞争和监督, 这也是造成公共组织资源利用效率低下的原因之一。

4. 财务关系复杂。

公共组织财务活动涉及面广, 影响大, 所体现的财务关系也比私人组织复杂。 (1) 利益相关者众多。公共组织在组织资金运动, 提供公共产品的过程中既涉及到与财政部门及其它职能部门的关系也涉及到与供应商、金融机构及社会公众等关系, 利益相关者众多。 (2) 既存在经济关系又存在政治关系。私人组织财务活动体现的是市场规则下的经济关系, 而公共组织财务活动所体现的既是经济关系又是政治关系。公共组织的资金从根本上是来源于纳税人等社会公众, 其产品也是服务于社会大众, 其财务活动的背后反映的是政府的政策选择, 体现着政府的意图。因此公共组织资金的流动和分配就不仅仅体现着经济关系还体现着一种政治关系。

(三) 公共组织财务管理的特点

1. 以预算管理为中心。

在本质上, 公共组织是受公众的委托利用公共资源来提供公共服务, 但它缺乏利润等明确的指标来反映公共组织委托责任的履行情况。因此, 公共组织财务管理的一个重要方式就是通过预算模拟市场机制来组织、指挥公共事务活动, 通过预算将公共组织所承担的受托责任具体化、数量化、货币化, 使之成为代理人的具体目标和委托人控制的具体标准。预算管理是公共组织管理的核心和基础, 必然也是公共组织财务管理的中心。公共组织财务管理就是围绕着预算的编制、执行、检查、考核进行的, 公共组织的资产管理、收入支出管理、绩效考核等都是以预算为基础展开的。

2. 兼顾效率和公平。

财务管理的本质是提高资金效率, 实现价值增值。虽然公共组织开展业务活动的目的是执行或提供社会管理或公益职能, 没有直接经济目的, 但公共组织同样需要讲求效率, 追求费用最低化、回报最高化以及正的净现值等目标。只有这样才能充分利用公共资源提供更好的公共服务。当然, 公共组织的效率目标可能会与公共组织的其他目标产生矛盾。因此, 公共组织在确定财务管理目标, 进行财务决策时要兼顾效率和公平。

3. 微观性。

由于公共组织资金具有一定的财政性, 因此人们常常将公共财政与公共财务混为一谈, 用公共财政代替公共财务。虽然公共财政与财务有着密切的联系, 但两者的区别还是很明显的。公共组织财务管理是为本单位开展各项业务活动服务的, 侧重于公共组织单位微观的财务活动。而公共财政是为保证公共财政职能的全面履行服务的, 侧重于政府的宏观财政收支等活动。

4. 手段的多样性。

企业财务管理主要通过经济手段实现管理目标, 而公共组织实现目标的手段更加多样化, 既可借助其公共权力通过法律或行政手段实施管理如预算管理、目标管理等手段, 又可引入市场机制通过借助经济手段如政府采购过程中的招标, 公共投资项目决策中成本效益分析等手段。

三、公共组织财务管理的目标

公共组织是以实现社会公益而不是追逐利润最大化为宗旨的非营利组织, 其财务管理目标应服从于组织宗旨。财务管理的最终目的是通过价值管理保障组织资源的安全, 提高资源的使用效率为实现组织目标提供物质保障, 实现组织宗旨。因此, 公共组织财务管理目标是在保障社会公益目标的基础上, 科学合理有效地筹集、运用和分配组织的公共资源, 实现公共组织效率与公平的统一。具体体现在以下三个层次:

(一) 保障公共资源的安全完整

这是公共组织财务管理的初级目标。与企业相比, 公共组织缺乏责任约束和激励机制, 财务监督弱化, 容易造成公共资源的流失和浪费。公共组织财务管理的初级目标就是保障公共资源的安全完整即通过科学编制政府公共部门的预算, 统筹安排、节约使用各项资金, 建立、健全政府公共部门的内部控制制度, 加强资产管理, 保障预算的严格执行, 防止资产流失和无效投资。只有保障公共资源的安全完整才能为公共组织实现社会公益提供基本的物质保障。

(二) 提高资源使用效率

这是公共组织财务管理的中级目标。公共组织财务管理就是要通过绩效管理、成本控制、资产管理等手段, 帮助公共组织科学决策, 合理配置使用资源, 注重资源的投入产出分析, 提高公共组织资源的使用效率。

(三) 实现效率与公平的统一

这是公共组织财务管理的高级目标。公共组织财务管理的最终目标就是通过财务管理活动帮助公共组织科学有效地组织分配财务资源, 为社会公众提供更好的公共产品和服务, 实现“效率”与“公平”的统一。

四、公共组织财务管理的内容

企业财务管理围绕着资金运动而展开, 主要内容包括筹集、投资、运营资金管理和利润分配。由于公共组织财务活动的特殊性, 公共组织财务管理具有更为广泛的内容, 不仅包括对公共资金的管理还包括对各种公共资源的管理以及公共组织绩效管理。主要内容如下:

(一) 预算管理

预算是公共组织的年度财务收支计划, 集中反映了公共组织资金的收支规模、业务活动范围和方向, 是其财务工作的综合反映。预算管理是对公共组织进行财务监管所使用的主要手段, 通过预算编制可以提高公共组织对未来事务的预见性、计划性, 规范公共组织财务收支活动。预算审批特别是政府部门的公共预算审批实质是民主参与公共资源分配决策, 提高公共财务透明度的一种形式, 是对公共组织财务活动的一种事前控制。

1. 公共组织预算与公共预算的关系。

公共预算 (也称政府预算) 是综合反映一级政府年度收支的计划, 是政策性的, 反映的是政府的意图, 体现的是公平。公共预算主要用于配置资源, 分配收益和成本。公共组织预算是执行性的, 是具体部门的年度收支计划, 反映的是公共资源使用的效率。

公共组织 (主要是政府部门和事业单位) 预算是政府预算的基础, 公共预算由各具体的政府部门预算和事业单位预算构成。公共组织预算是在公共预算的框架下编制和实施的。

2. 公共组织预算管理的内容。

从预算管理的流程看, 公共组织预算管理主要包括: (1) 预算基础信息管理。公共组织预算是在充分分析组织相关信息如人员数量、各级别人员工资福利标准、工作职能、业务量、业务物耗标准等基础上编制的, 基础信息的全面、准确是预算编制科学性的重要保障。在相关信息中定员定额信息是最重要的基础信息, 定员定额是确定公共部门人员编制额度和计算经费预算中有关费用额度标准的合称, 是公共部门预算编制的依据和财务管理的基础, 也是最主要的单位管理规范。受我国政府机构改革的影响, 近年来政府机构撤销、增设、合并频繁, 政府部门原有的定员定额标准已不符合实际情况, 迫切需要重新制定科学合理的定员定额标准。另外, 还应建立相关的统计分析和预测模型, 对部门收支进行科学的预测, 提高预算与实际的符合度, 便于预算的执行和考核。 (2) 预算编制。预算编制管理的核心是预算编制、审批程序的设计和预算编制方法的选择。 (3) 预算执行。预算执行环节的管理主要是加强预算执行的严肃性, 规范预算调整行为, 加强预算执行过程中的控制。 (4) 预算绩效考核。将预算执行结果与业绩评价结合起来。

(二) 收入与支出管理

公共组织收入一般是指公共组织为开展业务活动和完成公共任务依法获取的非偿还性资金。公共组织支出一般是指公共组织为开展业务活动和完成公共任务发生的各项资金耗费与设施。

企业的收支活动都是通过市场竞争实现的, 所以, 只要符合国家法律和企业战略要求其收入越多越好, 并且收入与支出之间存在着明显的配比关系。公共组织的收入大多是靠公共权力强制获得, 支出与收益也不存在明显的配比关系。这样, 作为公共组织的管理者有可能存在道德风险, 为了部门或个人利益滥用公共权力“自立规章, 自收自支”各种收费、罚款、集资、摊派, 损害公共利益。因此, 公共组织财务管理应更加关注组织收入与支出活动, 其目的是合理确定收入规模, 规范收入来源, 优化收入结构, 正确界定公共支出范围, 规范支出活动, 建立合理的理财制度。

公共组织收支财务管理制度一般有:

1. 内部控制制度。

在公共组织内部科学设置职务和岗位, 使得不相容的职务和岗位分离, 形成部门和人员间相互牵制、相互监督的机制, 防范公共组织在资金收支活动中的资金流失、被侵占、挪用、转移和贪污等问题的发生。

2. 财务收支审批制度。

建立健全公共组织财务审批制度是部门财务管理工作的关键环节, 只有这样才可能保证公共组织收支规范化。

3. 内部稽核制度。

公共组织要建立内部监督审查制度, 定期对组织资金的收支情况进行监督审查, 及时发现问题, 防止资金管理方面的漏洞。

(三) 成本管理

由于公共组织的公共特性, 长期以来我国公共组织特别是政府部门只问产出, 不问投入;只算政治账, 不算经济账, 以致行政成本总量偏高、投入与产出明显不对等, 这种情况在事业单位和一些民间非营利组织中同样存在。

虽然公共组织主要目的是为公众利益服务的, 但并不是不讲成本与效益问题。自20世纪80年代以来, 为摆脱财政困境与新公共管理思潮的驱动, 西方各国政府已把注意力从资源分配转移到成本核算和控制。

公共组织成本管理应包括以下内容:

1. 综合成本计算。

寻找成本驱动因素, 按驱动率分配管理费, 并归集到相应的职能、规划、项目和任务中, 以便在资源成本率分配管理费用, 和资源用途之间、以及成本和业绩之间构建联系, 从而明确各自责任。

2. 活动分析和成本趋势分析。

对政府项目和流程进行分析, 寻找较低成本的项目和能减少执行特定任务的成本途径。

3. 目标成本管理, 即恰当的制定和公正地实施支出上限, 合理控制业务成本。

4. 将成本同绩效管理目标联系起来, 实施绩效预算和业绩计量。

(四) 投资管理

公共组织投资主要指由政府或其它公共组织投资形成资本的活动。公共组织投资包括政府组织投资和非营利组织投资。其中政府的投资项目往往集中在为社会公众服务, 非营利的公益性项目如公共基础设施建设等, 具有投资金额高, 风险大, 影响广等特点。非营利组织投资主要指非营利组织的对外投资。

公共组织投资活动的财务管理主要侧重于:

1. 对投资项目进行的成本—效益分析和风险分析, 为公共组织科学决策提供依据。

政府投资项目的成本效益分析要综合考虑项目的经济效益和社会效益。

2. 健全相关制度提高投资金使用效率。

如采用招投标和政府集中采购制度, 提高资金使用效率。

3. 建立科学的核算制度, 提供清晰完整的投资项目及其收益的财务信息。

(五) 债务管理

公共组织债务是指以公共组织为主体所承担的需要以公共资源偿还的债务。目前, 在我国比较突出的公共组织债务是高校在扩建中大量银行贷款所形成的债务。

有些学者将政府债务管理纳入到公共组织财务管理中, 本文认为是不妥的。因为大部分的政府债务如债券、借款等是由政府承担的并未具体到某个行政单位, 行政单位的债务主要是一些往来业务形成的且一般数量并不大。政府债务应属于财政管理的范畴, 行政单位的债务管理属于公共组织财务管理的范畴。

从财务管理角度实施公共组织债务管理的主要内容有:

1. 建立财务风险评估体系, 合理控制负债规模, 降低债务风险。

公共组织为解决资金短缺或扩大业务规模, 可以适度举债。但由于公共组织不以营利为目的, 偿债能力有限。因此, 建立财务风险评估体系, 根据组织的偿债能力, 合理控制负债规模, 降低债务风险。

2. 建立偿债准备金制度, 避免债务危机。

3. 建立科学的核算制度, 全面系统地反映公共组织债务状况。

(六) 资产管理

公共组织资产是公共组织提供公共产品和服务的基本物质保障, 然而由于公共组织资产的取得和使用主要靠行政手段, 随意性较大。目前我国公共组织间资产配置不合理, 资产使用效率低, 资产处置不规范等现象较多。

从财务管理角度实施公共组织资产管理的主要内容有:

1. 编制资产预算表。

公共组织在编制预算的同时应编制资产预算表, 说明组织资产存量及其使用状况, 新增资产的用途、预期效果等, 便于预算审核部门全面了解公共组织资产状况, 对资产配置做出科学决策。

2. 建立健全资产登记、验收、保管、领用、维护、处置等规章制度, 防止资产流失。

3. 建立公共资产共享制度, 提高公共资产利用效果。

4. 完善资产核算和信息披露, 全面反映公共组织资产信息。

(七) 绩效管理

建立高效政府、强化公共组织绩效管理是各国公共管理的目标。绩效管理重视公共资金效率, 将公共资金投入与办事效果的比较, 促进公共组织讲究效率, 是实现公共组织社会目标, 建设廉洁高效公共组织的必要条件。

从公共组织财务管理角度看, 主要是把绩效管理同预算管理、公共支出管理等内容结合起来。

1. 建立以绩效为基础的预算制度, 将绩效与预算拨款挂钩。

2. 建立公共支出绩效评价制度。

3. 在会计报告中增加年度绩效报告。

4. 开展绩效审计, 进行有效监督。

参考文献

[1][.美]阿曼.卡恩等编.孙开等译.公共部门财政管理理论.上海:上海人民出版社, 2008

[2][.英]John.J.Green.公共部门财务管理.北京:经济管理出版社, 2002

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[4].李建发, 肖华.公共财务管理与政府财务报告改革.会计研究, 2004 (9)

[5].姜宏青.公共部门理财学科的兴起与建设.会计研究, 2008 (8)

[6].荣莉.公共财政框架下政府公共部门的财务管理.企业经济, 2005 (10)

[7].侯江红.公共组织财务管理.北京:高等教育出版社, 2006

公共管理理论对行政管理的借鉴意义 篇10

关键词：公共管理,行政管理,借鉴意义

随着我国社会主义市场经济的不断发展, 经济管理和政府管理的方式也在不断发生着变化, 因此, 在新的经济体制之中, 转变以往的政府职能, 建设廉洁、灵活和高效的政府, 使用新的管理方式, 使用市场化的方式对公共事务进行管理, 充分发挥政府在市场经济体制下的重要作用, 使行政管理的水平不断提高。同时, 为了适应我国社会的发展状况, 应该着重对公共管理学科的相关研究, 明确其与行政管理之间的关系。

一、公共管理理论的内涵

我国的公共管理, 是随着改革开放而产生的社会实践, 伴随着市场经济体制的发展而取得进展。公共管理的发展主要体现在行政管理的改革, 使政府的职能取得了很大的转变, 政府对社会事务的管理方法不断变化, 在对公共事业进行管理的过程中, 增加了非政府组织的重要作用。在学位教育和学科教育之中, 公共管理受到人们的使用和认识, 本学科也受到了社会的广泛关注, 但是在对公共管理理论进行研究的过程中, 存在着很多差异。公共管理指的是随着经济体制的不断完善, 政府在协调社会发展的过程中, 发挥的作用和使用的管理手段也不断发生着变化, 因此, 需要尽快建立一套完善的、科学的、规范的、协调的、高效的管理体系, 重视对公共管理专业人才的培养。同时, 因为政府职能的不断转变, 很多以往由政府负责的管理工作已经开始授权给非政府组织负责, 相关的人才越来越受到组织的欢迎, 为了适应这种发展的需求, 在相关部门的领导和组织之下, 招生工作妥善、快速的进行。公共管理从学校到政府形成了一套完整的体系, 有着广泛的发展前景。公共管理具有社会性的特征, 是市场经济体制的产物, 明确了管理的目标、范围、模式、对象和主体, 最终有效地对实践进行指导。公共管理最重要的任务就是和我国的国情相结合。除了对政府事务进行管理之外, 还应该对社会事务进行管理。具体来说, 公共管理的对象是社会事务、政府事务和国家事务, 具有广泛的适应性和公益性。公共管理的主体具有多元性的特征, 主要有慈善机构、志愿者、居民组织、中介机构和私人机构等。公共管理的对象比行政管理更加广泛, 具有更具体的事务性特征, 应该对私人部门的管理方法和管理方式进行借鉴, 在公共管理中引入市场竞争机制, 使行政效率得到提高。不断对公共管理的内涵进行延伸, 增加公民参与到公共事务之中的机会, 对公共责任和公共权力进行分化, 实现民主监督和民主管理, 使用公民权利对公共权力进行牵制。社会利益是公共管理的价值取向, 在研究的过程中应该坚持多元化的价值取向, 包含社会取向、企业管理取向和公共政策取向等。

总之, 在我国公共管理快速发展的新时代, 从学术上和理论上对公共管理的定义和概念进行了讨论, 最终对相关的内容达成共识, 使实践和理论共同发展, 明确公共管理在经济建设中的重要作用。

二、公共管理理论和行政管理之间的关系

公共管理和行政管理之间的关系受到社会各界的广泛关注, 公共管理的目标、方式、范围和主体都和行政管理有很多相似点, 在分析行政管理和公共管理之间关系的时候, 应该重视相关理论的主要内容和产生背景。公共管理是一个独立的学科和领域, 该理论在产生的过程中的主要内容是对政府管理进行研究, 也是公共行政学。在相关理论不断发展的过程中, 公共管理发生了重要的转换, 具体来说, 从以往的公共行政向公共政策分析转变, 再向公共管理转变, 在公共管理中, 重视效益、效率和经济。这种新的公共管理理论的产生, 主要有以下几种原因。

第一, 由于在二十世纪七十年代产生了严重的经济危机, 政府财政困难, 使管理危机和信任危机等社会危机十分严重, 因此, 政府办事效率很低, 使社会问题严重, 导致了国家的经济水平和生活水平不断下降。

第二, 受到全球经济一体化的影响, 很多国家都面临着压力和挑战, 因此, 政府应该更有效地控制和引导国民经济进行运转, 提高在国际市场中的竞争力, 提高经济的发展水平。

第三, 由于信息革命的不断发展, 政府不断向透明、高效和灵活的性质转变, 政府为了和社会特点相适应, 建设了与自身经济发展相适应的管理模式。

第四, 随着传媒水平的提高, 公众对政府的需求不断增多, 因此, 政府产生了巨大的改革压力。在对新公共管理进行实践的过程中, 应该转变传统的公共行政学学科结构、探究方式、探究主体和探究范围, 成为政府管理的主流和趋势。一是政府的主要职能不是执行政策而是制定政策, 政府应该将市场和顾客作为服务的导向。政府在管理的过程中应该使用分权和授权的方式, 政府在管理的过程中应该借鉴私营部门的经验和手段, 应该转变传统的对公共服务和公共物品的控制, 在管理的过程中引入市场机制。二是政府应该重视提供服务的质量、效果和效率, 对相关的行政规则进行灵活的执行, 对控制的目标有明确的认识, 要提高政府在工作过程中的预见性, 提高成本意识, 增强工作人员的政治意识和责任感。总之, 西方国家对公共管理的改革体现了社会的新需求, 也是社会科技、经济和政治不断发展的产物, 虽然在实践和理论中都面临着很多的困难, 但是为社会的经济发展提供了积极的作用。公共管理的改革主要集中在方式、对象和主体上的改革, 转变公共管理的主体, 重视公共管理和行政管理之间的关系。

行政管理源于美国, 主要的研究内容是政府管理。行政学主要有三个发展阶段, 即产生阶段、发展阶段和科学化阶段, 在每一个发展阶段之中都有其独特的方式方法、内容和特征。随着社会经济的不断发展, 行政管理的主体也不断增多, 管理手段、管理对象和管理内容也不断发展。从公共管理和行政管理的本质来看, 公共管理随着社会实践的产生而产生, 是科学化的公共管理活动。我国从上个世纪末期开始, 中介组织得到了飞速的发展, 公共管理主体、管理的方式和对象也不断发展, 因此, 我国不断加速行政管理的变革, 使政府职能进行转变, 探索出与我国社会发展相适应的行政管理模式。随着公共管理水平的不断提高, 为行政管理的发展目标和发展趋势都提出了更高的要求, 在认识公共管理对行政管理借鉴意义的过程中, 应该坚持两个原则。第一, 认识到事物的发展是前进性和曲折性的结合。第二, 社会的生产力水平应该和我国的具体国情相适应, 不能照搬照抄西方国家的相关理念, 在认识问题的过程中, 应该同我国的国情相结合, 应该结合社会的实际情况, 对社会环境进行考虑, 建立完善的公共管理学科体系, 充分反映出我国的社会特色。在学科设置的过程中, 应该设计公共管理为一级学科, 其下设的几个学科中包含行政管理。公共管理是我国目前行政管理的新发展趋势。在管理的内涵上, 方式、手段、范围、内容、对象和主体都是行政管理的进一步发展、更新、扩展和延伸。公共管理的重要内容是政府管理, 行政管理作为公共管理的二级学科在管理的方法、方式和范围上的改变, 并不是政府职能的丧失, 众多非政府组织的活动, 也需要在政府的引导之下进行, 因此, 应该在我国的国情之下, 对二者的关系进行界定。

公共管理和行政管理存在着以下几个方面的不同。第一, 公共管理将政府组织、政府管理的规律和第三部门的管理作为研究内容, 而在行政管理中, 研究的内容较前者来说, 比较狭窄, 二者是整体和部分之间的关系。第二, 公共管理研究公共部门及其在管理过程中的规律等问题, 但是行政管理将公共部门的管理规律和管理方式作为研究对象, 二者是一般和个别的关系。第三, 在公共管理研究的过程中, 将工商企业和政府组织视为统一的整体, 只是二者的管理方式和管理性质不同, 但是, 公共管理着重于对公共部门的管理, 而行政管理的内容是社会公共事务。在权利的角度上, 政府是公共权力的拥有者, 因此, 很容易将这种权力看作为无限的, 应该对整个社会生活负责。但是, 在政府实际工作的过程中, 应该将政府的有限性和无限性相结合, 提供公共服务, 适应社会的需求。

三、公共管理理论对行政管理的借鉴意义

随着改革开放的不断深入, 市场经济不断发展, 因此, 对政府提出了新的需求, 信息化发展和公共事务的增长对政府提出了新的要求, 同时, 政府和资本不分离的制度使企业发展的创新性和自主性受到了影响, 不利于适应经济全球化的发展趋势。同时, 公共事务在处理的过程中, 受到国际市场的影响, 社会迫切需要建立一个民主、合理、科学的政府制度, 实现服务型政府的职能转变, 使政府从经济的参与者成为经济的间接管理者, 不断创造一个有利于市场经济的环境。随着市场经济的发展, 社会事务不断增多, 管理的变化不断加快, 挑战了以往的管理模式, 同时, 经济的发展, 社会的进步, 政治文明水平不断提高, 激发了公民意识的觉醒, 人民迫切希望参与到公共事务的管理之中, 对政府的非程序化、非科学化、非透明化和非民主化的管理模式提出了质疑。社会的分工不断细化, 提高了专业化水平, 对政府的行政能力提出了挑战, 因此, 需要更多的社会民众和企业参与到公共事务的管理之中。随着公共组织和企业主观能动性的不断增加, 维权水平不断提高, 应该扩展处理社会事务的渠道, 转变政府压力型的管理模式。在政府管理的过程中存在着思想僵化的问题, 官僚主义严重, 在很多部门中存在着贪污腐败的现象, 使用政治化的行为进行管理, 在制定管理政策的过程中具有片面化的特征, 使社会需求和提供公共物品之间产生偏差。在社会管理的过程中实施公共管理, 主要有两个原因。第一, 科学技术和生产力的不断发展, 要求政府尽快转变职能, 扩大社会参与公共管理的渠道, 使社会监督不断完善, 明确社会管理的责任, 使公共管理不断向科学化的方向发展, 与社会的具体情况相适应。第二, 我国和世界的联系不断加强, 推动了公共管理的全球化发展趋势, 有助于我国政府职能的转变, 减少了政府贪污腐败和管理水平低下的问题。

行政管理在借鉴公共管理的过程中, 应该重视以下几点。第一, 转变传统的思维, 建设公共管理体制有助于减少政府的不作为, 提高政府工作过程中的责任感, 及时转变政府工作人员的管理思维, 贯彻科学和民主的管理理念, 认识到政府的服务职能。第二, 增加社会参与, 在传统的行政管理之中, 存在着社会参与率低的现象, 公民没有健全的参政议政渠道, 表达机制不健全, 因此, 应该减少政府在管理体制上的垄断现象, 提高社会的参与程度。具体来说, 应该不断增加社会参与的渠道, 建立完善的公民权利监督机制和表达机制, 使社会民众参与到国家的民主建设之中。提高公民的民主意识, 不断提高学校教育水平, 增强民主气氛, 使国民的民主意识得到增加, 激发人民参政议政的热情, 不断加强社会监督和参与的力量。对政府实施透明化的管理模式, 减少政府一言堂的现象, 对财政预算进行及时地公布, 制定相关的流程, 实行透明化的管理制度。同时, 还应该畅通信息渠道, 建设专业的信息平台, 减少政府对信息的垄断, 同时, 还应该加强民众表达建议和意见的权利, 使相关部门能够有效、及时地解决问题。第三, 对管理手段进行规范, 转变以往经济体制下政府全面管理的现象, 减少强制行政的问题, 促进社会的可持续发展。培养具有专业技术的人才, 使公共管理不断向合法化和科学化的方向发展, 使用创新的管理方式, 借鉴先进的公共管理理念, 实现其民主化、合法化和科学化。第四, 政府应该明确公共管理的目标, 通过法律的手段, 制定非政府组织、企业和政府之间的管理权限和管理范围, 在保证社会制度的前提之下, 放宽以往严格的管理制度, 激发社会群众和社会组织参与到公共事务管理中的积极性和主动性, 使管理主体的权利得到保障, 明确组织在管理过程中的权利与义务, 不断加强政府行为的目标导向。

四、结语

总之, 公共管理和行政管理之间的关系受到社会各界的广泛关注, 公共管理的目标、方式、范围和主体都和行政管理有很多相似点, 在分析行政管理和公共管理之间关系的时候, 应该重视相关理论的主要内容和产生背景。在我国公共管理快速发展的新时代, 从学术上和理论上对公共管理的定义和概念进行了讨论, 最终对相关的内容达成共识, 使实践和理论共同发展, 明确公共管理在经济建设中的重要作用。

参考文献

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