公共研究

公共研究（精选十篇）

公共研究 篇1

《人民日报》原副总编周瑞金曾说过:“新闻媒体时刻不要忘记自己肩负的社会公共责任。大众传媒不但是党和政府重要信息的发布者, 也应该及时传播社会公众所需信息, 特别是一些有关公众利益及公共安全的信息。”[1]新闻报道只要客观、准确、及时地反映了事实真相, 就发挥了正确的舆论引导作用。如果新闻媒体在公共事件中保持沉默, 让小道消息满天飞, 那就是媒体的失职, 丧失了自己的责任感和使命感。

我国是社会主义国家, 我们国家的媒体在危机报道中必须在政治上与党中央保持一致, 无条件地维持社会的政治稳定, 坚持党性原则。因为公共事件本身的巨大影响力, 媒体在报道的过程中必须尊重科学、尊重事实, 摒弃煽情主义的炒作, 避免造成事实的混乱。为了承担自己的社会公共责任, 媒体应该以人民利益为公共事件报道的价值诉求, 成为公共事件发生时刻社会公共价值的塑造者和舆论的引导者。[2]

对于在过去的2009年中发生的各大公共事件、公众还记忆犹新, 例如, 杭州飙车案, 躲猫猫事件, 汶川地震等等, 都是公共事件的典型案例。也许这些事件还未淡出人们的视线, 2010年初昆明新机场在建桥垮塌又成为各大媒体争先报道的对象, 下面就对此事件进行分析, 研究公共事件报道中的传媒公共责任。

二、“昆明新机场在建桥垮塌”事件传媒报道分析

笔者选取了事件发生后的14天内, 国内部分较具代表性的媒体对此事的报道进行分析, 大致把事件的发生、发展、到结束分为四个阶段。第一个阶段是事件刚刚发生后, 媒体对其的反映速度;第二阶段是从安监总局介入调查后到事件发生原因查明之前, 大众传媒以及网友对此事的关注状况;第三个阶段是检查机关介入事件调查, 公众以及传媒对此提出质疑, 并引发更深层次的思考;第四个阶段是事件基本上尘埃落定, 原因查明, 遇难者获得赔偿。在这四个阶段中, 无论是大众传媒还是网络新媒体都对事件的发展起了一定的导向作用, 形成一定的舆论压力, 承担起了客观报道公共事件的责任, 从而使官方对此事引起高度重视并做出公正裁决。

第一个阶段:2010年1月3日至1月4日

2010年1月3日14:00时事故发生, 腾讯网率先在19:47时发布《昆明新机场在建桥梁垮塌造成至少4死30余伤》的消息, 虽然腾讯网是最早对事件进行报道的, 但是对于伤亡数字的报道有一定出入, 在1月3日20:11新华网对此次垮塌事件进行了最终伤亡人数的统计报道, 随后, 各大门户网站都紧随其后转载了这条新闻, 本文对1月3日该事件的报道时间进行了统计, 结果如下:

通过以上统计, 可见网络飞速发展对公共事件的报道起到了举足轻重的作用。随之当天, 昆明当地的都市报《生活新报》也第一时间在其网站图文并茂地报道了此次事件。

在接下来的2010年1月4日, 许多大型报纸, 例如《北京青年报》、《广州日报》、《重庆晨报》等传统媒体也参与到对该事件的报道中来。

新闻后的两天里, 各地的晚报、都市报等传统媒体纷纷转载, “昆明新机场在建桥垮塌”事件引发了全国媒体的报道浪潮。国内的各大网站论坛也引发强烈的讨论, 供广大网民发表心声。

第二个阶段:2010年1月5日至1月6日

新机场坍塌的悲剧引起全国各地乃至海外各界人士的强烈反响, 开始的两天, 公众关注的主要是“坍塌的后果怎样?”、“有多少人伤亡?”等并没有超出事件本身的话题。但是, 随着时间的推移, 人们开始提出深层原因, 即“这次坍塌的原因是怎样”。

《新京报》刊登《昆明在建新机场引桥垮塌:安监总局派人调查》, 文中指出:“对于该事故的发生是因为工程质量还是设计缺陷等其他问题, 事故的认定还需要安监部门进行最终认定, 预计10天左右的时间认定结果将会出来。”在此之前, 《金融界》发表的《谁来为昆明机场垮塌事故负责?》、《扬子晚报》发表的《杨光志:昆明垮塌事故最牛责任人竟是老天爷》等文章, 已经引发公众对事故产生原因的质疑。

与此同时, 在这起事故中, “昆明大桥垮塌与天气有关?”的标签引发网民极度愤慨, 并成为各网站、论坛以及视频网站的关注焦点。随后, 一些类似帖子“昆明新机场垮塌事故专家归咎气候激民愤”, “昆明新机场垮塌事故被指不排除因刮风引起”, 在昆明新机场坍塌事件的处理进行中, 于网上呈现愈演愈烈的态势, 网民以压倒性的呼声要求维护客观公正。

1月6日下午, 网络论坛出现一篇《天大的笑话!昆明新机场承建方:垮塌事故不排除因刮风引起》的帖子, 引发热议。下面看众网友对此贴的讨论:

看了以上的讨论, 由此可见众网友对该事件调查结果的不满以及讽刺。最终, 国家安监总局表示, 为了保证相关技术鉴定的客观公正与科学, 该事件的事故认定会派专人跟进, 鉴定结果将及时向社会公布。

第三个阶段:2010年1月7日至1月8日

腾讯网于1月7日首先发表《检察机关介入昆明新机场立交桥垮塌事故调查》, 同日, 东方卫视的《东方新闻》在《昆明新机场事故承建方否认违法层层转包》报道中指出“昆明新机场在建引桥垮塌致7死34伤事故调查已近尾声, 据悉调查于昨晚结束, 并择日公布调查结果。目前, 坊间有传言称, 出事工程存在违法层层转包现象”, 毋庸置疑, 该报道将此次事件发生的幕后黑手揭露, 引发了公众的热议。

此外, 同一天, 云南电视台连续播出视频《新机场垮塌事件后续:伤员均脱离危险》, 试图将公众的视线转移到对伤者的关注, 从而将对事故发生的责任追究淡化。云南网也发表《昆明新机场塌桥追踪:赔偿协议预计今日达成》, 维护事件责任人的形象。

1月8日, 《生活新报》的报道《新机场垮塌事故前碗扣架已查出问题》引发公众的热议, 各大媒体也纷纷转载, 对于事件发生的原因逐渐清晰。

在接下来的几天中, 报刊, 电视, 网络媒体仍然对此次事件进行如火如荼的讨论, 从专家到普通百姓, 都通过媒体表达自己的心声。

第四阶段:2010年1月9日以后

就当人们还在为遇难者感到不平、对鉴定结果产生质疑的时候, 1月9日《中国经营报》所发表的《昆明新机场事故背后:垮塌工程层层“转手”》、中国新闻网报道的《昆明新机场事故达成部分赔偿协议最高获赔38万》似乎给此次事件画上了句号。此后, 一些其它网站也纷纷转载这个消息, 同时加入了视频。虽然有人还在思考事件发生的原因和谁应承担责任, 但此次事件也接近尾声。1月16日《中国经济时报》发表了《追踪:谁造成了昆明新机场塌桥事故》, 总结评论了此次事件发生的前因后果, 至此, 昆明新机场在建桥垮塌事件也告一段落。

从整个事件的发展过程来看, 以报刊为代表的传统媒体报道事实的勇气, 无疑将和昆明新机场垮塌事件一起进入中国历史。正是传统媒体的客观报道, 才为公众提供坚固的事实基础, 如果没有这个基础, 公众也没有机会表达他们的意见, 任何评论和观点, 都会成为空中楼阁, 无法得到有效的传播。互联网作为一种传播效果惊人的新型媒体, 在该事件中让公众拥有了从来未有的发言权, 并且各种观点发生了激烈交锋。可见, 传统媒体为民意的表达提供事实基础, 网络为民意表达提供了渠道, 媒体与公众的互动, 产生了强大的舆论压力, 可以看到一次理性、建设性表达民意的成功。

三、对新闻媒体公共责任的思考

经过对昆明新机场在建桥垮塌事件的媒体报道进行分析, 引发了对传媒公共责任的一些思考, 认为新闻媒体要扮演好以下三种角色, 并承担相应的公共责任:

(一) 作为新闻发布者——及时真实报道, 全面反映事件

如果将社会比做大海, 民众比做浩瀚大海中的支支帆船, 那么传媒就是引领帆船行驶的“舵”。在纷繁复杂的社会事务中, 传媒为了公众的利益一直奋斗, 用它最强大的武器“新闻报道”披荆斩棘。

美国社会学家G·阿尔波特曾提出一个流言公式, 即:“流言的传播速度=问题的重要性×公众的不了解的程度。”[3]因而面对公共事件, 媒体必须迅速及时地以充足的信息让公众知情, 具体而言, 要做到以下几点:首先, 抢先发布新闻, 奠定事件的主题和基调。如果政府恰好实现了第一时间发布消息, 就要抢先发布消息, 以我为主进行传播。这样就会阻止人们从其他渠道获取信息, 而且表明政府已经意识到了问题的存在, 并且正在积极进行应对;其次, 积极进行深度信息的发布。如果消息已经在受众中流传的情况下, 政府组织就不能只是简单地发布“介绍性”层面上的消息, 而是要在公共事件传递出去的时间内, 尽早多发布一些深层的消息, 其中还包括对已有信息的说明、阐释和澄清, 甚至是反驳;最后, 不断进行信息的传播, 推进公共事件的过程式报道。为了始终占据消息的主渠道, 政府组织需要不断更新信息的内容, 因为新闻是不断演进的, 只有不断地发布新信息, 才能实现后续的及时性。

公共事件的报道角度不能太单一, 一旦报道数量都集中在某一个事件方时, 舆论则有可能因此而倾斜。事件的发展也有可能因此激起某一方的强烈不满, 而导致公共事件的“不欢而散”。新闻媒体作为公共事件中的引导者, 应有意识地控制对公共事件各方的报道程度, 努力做到相对平衡, 各方意见都能体现。[4]

由于新闻报道角度的不同, 新闻价值以及由此产生的社会效果也就各有差异。新闻角度作为一篇新闻报道的出彩之处, 意义重大。报道角度的介入一定程度上意味着媒体的报道是站在谁的立场说话, 代表谁的利益。

(二) 作为舆论监督者——监督事件发展, 引导公众舆论

“所谓舆论监督, 是指舆论主体在法律所赋予的权力范围内, 利用各种传播媒介和采用多种形式, 表达和传导有一定倾向的议论、意见及看法, 以实现对社会运行中偏差行为的矫正和制约。”[5]

监督公共事件发展需要依靠媒体新闻报道的连续性, 如果仅仅是蜻蜓点水般的舆论宣传, 公共事件就有可能因此失去社会广泛的监督而变得任其发展, 无法控制。监督具体表现为, 媒体针对某一公共事件的发展, 持续追踪其发生的原因、发展的过程、发展的结果, 体现了媒体对于公共事件的“关怀”, 引发民众的“公共关怀”精神。反之, 如果媒体对公共事件的报道持续时间较短, 报道数量较少, 公共事件的社会识别力就会大大降低, 更谈不上对公共事件进行监督。

新闻报道监督公共事件的发展过程, 除了文字报道起主要作用外, 图片也是监督公共事件发展的另一重要武器。某种程度上是文字所无法表现出来的, 它是对文字稿件很好的补充甚至提升。有助于抓住读者的第一视觉, 运用得当会使其整体表现力非常引人注目, 尤其在突发新闻的表现中, 文字稿表现会逊色新闻图片不少, 如火灾、车祸、坍塌等新闻, 文字表现不容易把握恰当火候且表述困难, 而新闻图片则可以通过一幅或多幅图片非常直观和生动地表现现场的氛围。

舆论导向正确是党和人民之福;舆论导向错误, 是党和人民之祸。媒体通过议题设置选择特定的公共事件作为报道题材, 进而引导公众舆论。设置的内容往往需要经过编辑记者或者参考其他权威媒介的报道选择议题。如果设置不当, 很有可能造成负面社会效果, 甚至对媒体产生一定威胁。具体到设置公共事件, 几乎每日都可以在报纸上见到, 例如, “自然灾害”、“环境保护”、“保护国家文物”、“保护知识产权”、“维护名誉权”、“关系民生的政策、措施”等等。而究竟哪些公共事件才具有新闻价值, 才是值得媒体广泛关注的?这就需要靠媒体从纷繁复杂的事件中用“慧眼”去识别、判断。总之, 在错综复杂的现实社会中选择符合大众需求的公共事件去报道, 从而引导公众舆论, 也是新闻媒体作为舆论监督者所必须承担的责任。

(三) 作为民主参与者——提供参与渠道, 促进民主进程

“媒体是思想散播的‘附着地’, 是意见表达的‘主渠道’, 是官民沟通的‘中间站’是民主政治建设的‘助推器’。”[6]大众传媒通过新闻报道这一重要形式, 承担起传播信息功能的同时, 提供了广大公众参与公共事务的渠道, 形成意见交流的自由市场。今天的媒体已经不再仅仅是党和政府的“喉舌”, 在更大程度上, 它代表了整个社会民众, 反映了社会的要求和呼声。新闻报道作为大众传媒的重要组成部分, 既是民主参与的重要方式, 同时也为媒体扮演民主参与角色起到了很大的推动作用。

媒体通过新闻报道等形式为民众参与公共事务提供言论的平台;新闻报道向全社会公开发布, 不受地域、时间的限制;新闻报道平等对待公共事件中的每一个参与的公众, 谁都没有特权。这些都使得新闻报道发展成为社会民众接触、参与社会公共事务的主要方式, 而且人们对此的态度往往是“深信不疑”的。虽然有时因媒体部分编辑、记者的失职, 导致虚假新闻出现, 民众怀疑媒体报道的真实性, 但这些毕竟只是少数, 相比起其他信息传播渠道而言, 传统媒体在很大程度上被民众视为获得官方、可靠消息的权威渠道。

“没有媒体不能说民主不成立, 但是, 没有媒体至少可以说没有现代民主。”[7]随着网络等新媒体的出现以及发展, 公众的民主参与形式更加丰富, 而且对传统媒体的报道也有重要的影响。在昆明新机场垮塌事件的分析中, 可以看出网络媒体与传统媒体互相取长补短, 从而使报道更加客观公正。传统媒体从网友的反应中选择更加民主的报道方式, 报道内容也最大程度上体现了广大民众的呼声。

我国现代社会开放的舆论环境为新闻媒体参与公共事务报道提供了政策支持。突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。要在事件发生的第一时间向社会发布简要信息, 随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等, 并根据事件处置情况做好后续发布工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。这意味着社会公众有了获得权威信息的渠道, 而媒体介入公共事件报道有了相关法规的正式支持。

本文通过对昆明新机场在建桥垮塌事故的典型案例进行研究, 我们可以清晰地看到这样一条“在报道公共事件中增强传媒公共责任”的轨迹。

增强传媒的公共责任感, 对构建和谐社会起着举足轻重的作用。它丰富了我国主流文化内涵, 具有时代精神, 将发展成为中国特色与精神财富。而“传媒公共责任”的培养需要社会民众最大限度地参与到社会公共事件中, 与政府一起解决公共问题。媒体作为公共事件的主要力量, 传递信息的同时也担负着监督公共事件发展、建议公共事件解决方法的职责, 从而为促进社会民主化进程, 构建社会主义和谐社会做出自己的贡献。

摘要：公共事件来源于公民的公共需求, 来源于具有公共责任感与公共良知的大众传媒的发现。在现代民主国家政治体系中, 揭示公民公共需求而产生的公共事件, 使这些公共事件引起政府与公众的公共关注, 是大众传媒的首要公共责任。现代民主国家公共事件的发生, 主要依赖于大众传媒的大众传播形式, 它能克服传统社会人际传播形式的弊端, 在发现和传播公共事件, 使公共事件获得政府与社会公众公共关注的过程中, 具有传统社会人际传播无可比拟的优势。

关键词：公共事件,传媒,公共责任

参考文献

[1]周瑞金的博客.http://blog.163.com/zhou_ruijin/.

[2]赵士林.突发事件与媒体报道[M].复旦大学出版社, 2006:314—327.

[3]G.Allport.The Psychology of Rumor[M].New York:HenryHolt.1947:133-135.

[4]阳瑜.媒体新闻报道中的公共意识建构[D].暨南大学硕士学位论文.

[5]钱建华, 冷学善.充分发挥舆论监督作用, 加强对权利的制约[J].商情 (教育经济研究) , 2007, (2) .

[6]赵雅文.媒体对中国民主政治建设的推进[J].今传媒, 2006, (9) .

公共政策研究中公共性困境论文 篇2

关 键 词:公共政策;公共性;政府;利益

Abstract:publicity has been regarding as an essential attribute and also an important domain of the public policy.However, the study on it was often puzzled by various problems and then forced to face many challenges to put it falls into an awkward position.The problems include the conflict between the public policy that it involves its own interests required and its publicity, the relationship between the indefinite target of public policy and its publicity, the discrepancy between the subjectivity in public policy formulating and its publicity and the dilemma where the efficiency and fairness is often hard to be compromised on each other in public policy formulated.All these imply that to reason out what causes the publicity to fall into an awkward position in the study on public policy is of importance and helpful to formulating public policy more scientifically and democratically.Key words:public policy;publicity;government;interest

公共政策作为“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”［1］,其本质属性是公共性。公共政策应该遵循如下公共性原则:第一,公有性原则,即公共决策权力应该归社会公众所有;第二,公治性原则,即公共政策应该由全体社会成员共同参与;第三,公享性原则,即公共政策应该适用于其所要调整的所有对象［2］;第四,公平性原则,即公共政策应该维护社会公平;第五,公益性原则,即公共政策应该以社会公共利益为根本目标;第六,公开性原则,即公共政策应该具有开放性和透明性［3］。但是,当我们对公共政策进行深入考察时却发现,公共政策时常表现出与公共性相违背的特性,这便使得公共政策的公共性研究陷入困境。对这些困境进行科学梳理,将有助于理顺公共政策研究的思路,探明公共政策失效的症结,进而加快我国公共政策科学化民主化的进程。具体而言,公共政策的公共性困境包括以下几个方面。

一、公共政策主体的公共性困境

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

关于公共利益,学术界一直争论不休。目前,学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点:一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起,即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益;二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起,或与多数派的特殊利益联系在一起,即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益;三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起,认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为,社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·阿罗在《社会选择和个人价值》(1951)一书中提出了著名的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出:试图找出一套规则或程序,从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序,一般是办不到的。阿罗证明,简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序,这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此,依据公共选择理论的观点,作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性,这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述,仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出,公共利益是一个很难把握的概念,它对于公共政策的研究人员来说难于把握,它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标,而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见,在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?现实中,政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益,这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响,不同程度地带有主观性和狭隘性。同样,在既没有证明公共利益的真实性又不能科学界定其内涵的前提下,政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢?于是,公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题,使得公共政策公共性的研究陷入困境。

公共政策研究中的公共性困境(2)

三、公共政策问题的公共性困境

公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言,政策问题是“思想作用于环境的产物,它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此,我们所遇到的,是问题情势而非问题,问题就像原子核细胞一样是观念的产物”［4］。可以说,“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在,也就是说,并不存在其内部和自身就构成政策问题的‘自然的’社会状态”［5］。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时,才能产生政策问题。可见,政策问题是被人们感知、觉察到的状况,是与价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的,具有一定的主观性。

当前,从政策制定的角度来看,公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期,都存在着一些需要重视和解决的社会问题,而作为社会公共管理者的政府,有必要关注并解决这些社会问题,但社会上存在的问题为数众多,纷繁复杂,而由于时间、能力和资源的限制,政府不可能解决所有的社会问题,而只能解决其中的一部分问题,政府应该解决哪些社会问题呢?这需要对各种社会问题进行选择,也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则,公共决策权力应该归社会公众所有,公共政策应该由社会公众共同参与,因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程,也应该在社会公众的共同参与下来完成,于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中,政策问题的确立过程,只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程,实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程,而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

政府对公共政策问题的选择,归根到底就是政府工作人员的选择,这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同,选择的结果也就必然不同。对于同一问题,有些人看来非常重大,需要政府采取行动加以解决,而将其确认为公共政策问题,而另一些人则可能不以为然,认为没有兴师动众的必要,而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是,公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果,其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题,这无疑是对社会公众民主权利的剥夺,是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题,这显然是对政策资源的肆意浪费,既没有真正代表社会公众的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性,该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题,而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此,公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性,二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策价值的公共性困境

公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定过程中所遵循的价值准则。公共政策具有各种不同层次的价值追求,效率和公平一直是政策研究人员最为关注的两种价值。效率,是指人们在物质生产过程中所获取的收益与所投入的各种资源的比值,即收益与成本的比值。作为公共政策价值的效率,主要是指对政策资源配置的有效性。公平,是人们对社会运行状态的一种带有主观性的价值判断,包括机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平,即在规则面前人人平等;结果公平是注重人的差异性的公平,即对不同的人实行不同的规则。作为公共政策价值的公平,可以理解为对政策资源配置合理性的判断。

公共政策效率价值取向的存在,正在冲击着公共政策的公平价值取向,进而使得公共政策的公共性研究陷入困境。关于效率和公平之间的关系,我们不否认二者在一定程度上的相互统一,但就公共政策而言,我们所看到的更多的却是二者之间的相互对立。效率与结果公平在终极意义上是“两全”的关系,而在日常操作中,特别在微观层次中,是“难以两全”的关系。效率价值取向强调以尽可能小的投入获得尽可能大的产出,提高政策资源配置的有效性,这就需要通过激励性差别分配机制激活各种生产要素,以最大限度地激发每个社会成员的潜能。但是,社会成员之间的差别是客观存在的,不同社会成员的先天禀赋和社会背景是不同的,因此这种激励性差别分配机制必然会导致结果的差别,即强者会获得更多的资源,弱者会获得较少的资源,甚至丧失掉已有的资源。可见,从某种程度上讲,选择公平必然会妨碍效率,追求效率必然会损害公平。效率和公平之间的对立,直接导致了学术界对二者在公共政策价值体系中的先后次序问题的争论。以哈耶克和弗里德曼为代表的效率优先论认为,公共政策应该强调效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地体现公平,不能因为公平的原因而伤害效率;以罗尔斯和德沃金为代表的公平优先论认为,公共政策应该以平等作为衡量分配是否公平的标准,在二者发生矛盾的时候,强调平等的最终目的价值;以阿瑟·奥肯为代表的公平与效率并重论认为,公平与效率同等重要,两种价值在不同领域中占据着不同的位置。在社会和政治权利领域中,“社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上。当我们转入市场和其他经济制度时,效率获得了优先权”［6］。

效率和公平两种价值取向的对立常常使现实中的公共政策面临着两种选择,或者以暂时牺牲一定的公平为代价实行“效率优先,兼顾公平”的原则,或者以暂时牺牲一定的效率为代价实行“公平优先,兼顾效率”的原则。换言之,效率和公平的对立使公共政策方案选择出现了机会成本问题,即一项公共政策只能以其中一种价值选择作为自己的价值取向,选择了一个就意味着放弃了另一个。公共政策的公共性要求公共政策必须以公平原则为基本价值准则,而现代公共管理的效率性则要求公共政策必须以效率原则为首要价值依归。效率与公平两种价值取向之间的两难选择便成为公共政策研究中的又一公共性困境。

参考文献:

城市公共外交研究 篇3

关键词：文化；城市；公共外交；全球化；城市化

中图分类号：D827 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）25-0029-03

一、背景介绍

外交随着欧洲资本主义国家的兴起而发展起来。随着这些国家在全世界的扩张，外交理论、原则、制度、惯例和形式也随之推广到全球各地，并逐渐被国际社会接受。随着交通和通讯等科技的发展，特别是20世纪电讯和航空快速发展，国际交往更加便利，现在外交“开放、联系和全球性”的特点逐渐形成。外交也成为全球各地和国际活动中不可缺少的重要组成部分。

城市是国家还没形成之前展开外交的重要舞台。随着1815年维也纳议会确立外交的标准后，外交活动转向以国家为中心来进行，全球各国也逐渐建立自己的外交部门专门开展外交活动。人类进入21世纪后，尽管各国外交部门仍然是一个国家外交活动的主体，然而这些外交部门却不再是全球外交，特别是公共外交的主体。各种国际组织、协会、NGO组织和跨国公司也逐渐登上全球的外交舞台。

与此同时，随着全球城市化发展进程的加快，城市在全球人类发展中的作用也越来越大。2007年，全球城市人口首次超过农村人口，而在全球范围内，每天有超过十万的人移居城市。城市正快速登上人类发展的历史舞台。在这一舞台上，城市公共外交成为一个城市走向世界的重要推手。

中国扬州建城史可上溯至公元前486年，2014年是建城2500年。扬州是我国较早开展对外贸易和国际交往的城市之一。早在唐代，扬州就享有“商贾如织”、“富甲天下”的美誉，当时寓居海外的扬州经商者达5 000多人，成为海上丝绸之路的著名港口。“因运而生因运而兴”的扬州，在扬州运河文化的浸润下呈现出独特的文化魅力。这为扬州立足于扬州运河文化开展公共外交活动提供了现实可能。

选择扬州作为城市公共外交的研究案例，主要是从以下几个方面来考虑。首先，扬州既不同于北京这样兼具中国首都这一特殊符号地位的城市，也不同于南京这样兼具地方中心城市的符号特征。在这样一种位置的城市，开展城市公共外交对于扬州城市形象品牌的塑造具有特别的意义。其次，扬州作为中国首批历史文化名城，其本身的文化底蕴为扬州城市公共外交提供了丰富的内容。运河文化、历史遗迹、历史人物、历史文化等都是扬州独有的文化内容。第三，扬州顺应时代发展的潮流，在可持续发展进程中创建了自己的独特发展之路，走出了扬州城市形象品牌的扬州模式。

基于上述的背景，本文选择扬州作为城市公共外交的研究案例，力图为城市公共外交研究提供一些借鉴和思考。

二、公共外交的内涵

外交是随着欧洲资本主义国家的兴起而发展起来的。一般来说，人们常常将外交与国际关系联系在一起，认为外交是一个国家以和平手段对外行使主权的活动。这些活动常常由国家元首、政府首脑、外交部部长和外交机关代表国家进行参加国际组织和会议，跟别的国家互派使节、进行谈判、签订条约和协定等对外交往活动。这种定位于政府与政府之间的外交关系，让普通公众难以参与到外交活动中。这也在一定程度上促成了公共外交的产生。

尽管公共外交在第二次世界大战期间便开始萌芽，但其主要形式大都以通过国际广播的形式来展开，通过信息的传播来形成舆论，进而对其他国家造成影响。1965年美国塔弗兹大学弗莱舍法学院系主任埃德蒙德·古利恩指出“公共外交旨在处理公众态度对政府外交政策的形成和实施所产生的影响。它包含超越传统外交的国际关系领域：政府对其他国家舆论的开发，一国私人利益集团与另一国的互动，外交使者与国外记者的联络等。公共外交的中心是信息和观点的流通。”

1987年，美国国务院在《国际关系术语辞典》中认为“公共外交指由政府发起主导的项目，旨在告知或影响其他国家的公众舆论；公共外交的主要工具是出版物、电影、文化交流、广播和电视。”（Dictionary of International Relations Terms，1987）

1997年6月，美国新闻署并入国务院计划小组指出“公共外交致力于通过理解、告知和影响外国受众、扩大美国民众和机构与国外同行之间的对话来推进实现美国国家利益”。

2005年5月，爱德华·默罗公共外交中心执行主任Crocker SnowJr.说“传统意义上那种由政府采取行动、进而影响外国公众的外交政策进程的公共外交如今已经有了拓展，即无论是碰巧还是经过设计，除了各国政府外，媒介、跨国公司、NGO组织和宗教组织等如今都是公共外交领域积极的参与者”。

2008年，美国国务院负责公共外交和公共事务的副国务卿詹姆斯·格拉斯曼指出“公共外交，简言之，就是以公众为对象而不是以官员为对象的外交。虽然有些人将公共外交与商业促销相提并论──即树立一个国家品牌，但事实上，公共外交同官方外交以及必要时采取的军事行动一样，都以实现国家利益为己任。公共外交以独特的方式完成这一使命──通过了解外国公众，告知外国公众，接触和说服外国公众。”

透过公共外交内涵的历史演变，我们不难发现公共外交已经随着全球政治、经济、文化等的发展而呈现新的特点。长期以来，公共外交被认为是一个国家对外宣传和国内政策的对外延伸，强调以一国政府为主导，借助大众传播、文化交流项目等形式，向其他国家“推广”本国的文化、价值观、政策，改善与他国的关系和塑造本国的国家形象。

随着全球越来越多的非政府组织快速出现，超越国界限制、超越时空距离限制的互联网络的兴起，公共外交也呈现出新的特点：如今的公共外交强调双向对话，将“公众”视为意义的共同创造者与信息的共同传递者，是“巧实力”（Smart Power）展开的重要推动因素。

对公共外交来说，其行为主体包括政府、民间组织、社会团体、社会精英和广大公众等多个层面。其中，政府是主导，民间组织、社会团体和社会精英是中坚，广大公众是基础。“公众”既包括企业、媒体、大学、研究机构、各种民间组织和非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）等非政府部门机构和组织，也包括学者、企业家、宗教领袖、演艺界人士等各方面的精英人物和广大公众。

由此看来，公共外交的定义涉及以下几个层面：一是公共外交的参与主体；二是公共外交的内容；三是公共外交的手段；四是公共外交的目标；五是公共外交的环境。立足于这五个层面，公共外交是各国政府、NGO组织或跨国公司等借助各自的领域和国际舞台，向他国的公众、NGO组织、政府机构从不同角度表达自身的诉求，以实现沟通和理解的目的，从而共生、共存和共享于普世价值体系之下的全球环境中。

三、城市公共外交

如前所述，无论是外交还是公共外交，其主体一直以来都被认为是国家。在全球化、城市化快速推进的网络时代，作为政治概念的国家认知有些淡化。在这一过程中快速成长起来的城市迸发的力量越来越大。在这样的背景之下提出城市公共外交这一概念就极具现实意义了。传统的国家间外交在改善公众形象上具有其局限性，而地方依托城市形象这一互动平台，发挥地缘和资源优势，有针对性地面向国外公众开展城市公共外交，具有极高的灵活性，也易于为国外公众所接受。

开展城市公共外交要考虑内外两个层面的因素。从内在层面看，城市开展公共外交是为了让城市及其所在社区从中获益，城市可以通过友好往来参与到与其他城市之间的公共外交活动中，而城市公民可以作为城市代表参与到公共外交活动中。从外在层面来看，城市首先要有开展公共外交的资源，城市在整个国家中的地位会影响到城市开展公共外交，而城市的国际化程度将影响城市参与公共外交的角色定位。

开展城市公共外交是要促进城市经济、文化的发展，构建良好的城市形象。为实现这一目标，以文化为载体的巧实力城市公共外交就成为其中的关键环节。

四、扬州城市公共外交

与运河成长起来的扬州，它最宝贵的遗产就是扬州运河文化。借助城市公共外交这一推手，扬州从运河文化价值传播入手，发掘著名历史人物的文化价值，舞动运河这一活态历史文化遗产，构建扬州城市形象。具体来说，扬州开展城市公共外交主要是从以下几方面来进行的。

首先，利用运河活态遗产，搭建全球传播平台。追溯扬州的历史发展进程，我们要从运河开始。二千五百年前的春秋时代，开凿邗沟催生了这座人文厚重的城市。西汉初年，吴王刘濞带领扬州人开凿通海的盐运河，创造了扬州历史上第一个兴盛时期。隋唐时代，大运河的贯通让扬州坐拥运河、长江两大河流交汇的优势，成为全国南北水运交通枢纽、海上丝绸和陶瓷之路的主要港口，经济发展出现第二次高峰，史称“扬一益二”。清代时期，扬州占漕运、盐务、河务三大要政之利，成为漕运枢纽和全国最大的盐业经销中心，出现了城市经济发展史上的第三次高峰。如今的大运河扬州段，作为国家级水运主通道，双向船舶年通过量接近1.27亿吨；作为中国南水北调工程东线的源头，承担着引水北上的国家重任；大运河与高邮湖、邵伯湖汇合形成占扬州六分之一面积的湖荡湿地，有效调节着扬州的气候，改善着扬州的生态环境。

扬州运河从开凿到现在一直在扬州城市发展进程中扮演着重要的角色，生生不息流淌着的运河水让扬州历史文化遗产有了生命力。作为人类文化的重要遗产，扬州运河文化就是中国大运河文化的缩影。对于扬州来说，如何传播运河文化成为全球化时代塑造城市形象的重要一环。2007年9月26日，第一届中国·扬州世界运河名城博览会暨运河名城市长论坛隆重开幕；扬州被确定为中国大运河申报世界文化遗产牵头城市；中国大运河联合申遗办公室正式落户扬州。2012年9月26日，第25届世界运河大会和第六届扬州世界运河名城博览会同时举行，本次大会以“大运河，活态遗产”为主题，探索“大运河”这一活态文化遗产保护、利用和发展的创新思路和独特模式，赋予大运河新的活力。

其次，推出历史名人，加强国际交流。在扬州，四位中外历史名人将扬州和世界连在一起。从扬州出发，历经七次才东渡日本弘扬佛法的鉴真，不仅仅将佛教带到日本，更是将中国文化带到日本。鉴真是中日友好使者，围绕“鉴真”，扬州在新世纪里做了一系列公共外交活动。2006年5月27日，中国扬州鉴真国际半程马拉松赛鸣枪开跑，短短七年，每年一届鉴真国家半程马拉松比赛就拿到国际田联银标赛事，赛事影响则从平面、网络媒体传播扩展到央视航拍、向20多个国家直播，市场开发从初始的几十万元到2012年就突破1 000万元。2008年5月6日—10日，胡锦涛同志开启了中日“暖春之旅”，向奈良唐招提寺赠送一座刻有金光闪闪的“友谊之舟”四字的鉴真东渡船模型，而扬州也同时启动了“鉴真故里——扬州市民访亲团”，“像走亲戚一样”，重温历史情谊，增进中日友好。如今扬州的鉴真纪念馆、鉴真图书馆、鉴真佛学院、鉴真樱花大道以及鉴真国际半程马拉松赛事都是围绕鉴真而开启的城市公共外交平台。

“中韩交流第一人”崔致远纪念馆于2007年10月15日建成并开馆。这是中国外交部批准建立的第一座外国人纪念馆。崔致远纪念馆全面介绍了崔致远在中国，特别是在扬州的生活、工作和创作的场景，展示研究崔致远的资料和最新成果，成为中韩之间，扬州与韩国之间友好往来的重要见证。扬州借助崔致远进行的公共外交活动促进了扬州与崔氏宗亲以及韩国的文化和经贸往来。

作为搭建起通往阿拉伯世界桥梁的阿拉伯友好使者，阿拉伯穆斯林先贤普哈丁位于扬州的墓园成为扬州人民与阿拉伯人民的友好历史见证，也成为扬州通过他开展公共外交的重要源泉。普哈丁园不仅受到政府的保护，也受到中外穆斯林和学术界的珍视。阿拉伯国家首脑和驻华使节也常常来访。2008年首届“中阿高等教育合作研讨会”举办时，13个阿拉伯国家的15所大学的校长和相关教育官员、国内20余所高校的校长曾专门来此参观。

首位向世界介绍扬州的旅行家马可波罗曾经在扬州工作生活多年。2011年4月18日正式开馆的马可·波罗纪念馆围绕“马可·波罗来中国、来扬州”这一主题，从“远涉东方、中国见闻、为官扬州、旷世奇书、身后世界”等五个单元来全面系统地介绍了马可·波罗的传奇经历和深远影响。原克罗地亚总统斯捷潘·梅西奇在开馆仪式上所说：“马可·波罗在连接中西方文化方面发挥了重要的作用，马可·波罗将中国介绍给了欧洲，也通过这种方式建立起扬州与欧洲的联系。今后，所有克罗地亚来中国旅游的人必定会来扬州参观马可·波罗纪念馆，我们将尽己所能，把中国、把扬州推介给全欧洲”。

第三，构建城市价值，塑造城市形象。扬州人具有“崇文尚德、仁爱爱人”的人文性格，扬州人也有“开放、创新、精致、优雅”的市民精神，对于扬州来说则有“崇文尚德、开明开放、创新创造、仁爱爱人”的城市精神，扬州运河也有“开放、包容、创新”的运河精神，而扬州发展则立足于“创新扬州、精致扬州、幸福扬州”三个层面。两千多年以来水与城的相生相伴孕育的扬州运河文化呈现出“以商代农”、“以人为本”、“以德为基”和“以融为力”的核心价值。在这种种价值的浸染下，扬州的古城保护、文化设施建设和人居环境改善等项目都尽情诠释着扬州的最佳人居环境，扬州也因此于2006年10月4日获得“联合国人居奖”殊荣。

第四，结交友好城市，沟通世界城市。到2011年底，据扬州外办网站信息统计，扬州共与全球19个城市结成友好城市。这些友好城市分布在全球五大洲，成为扬州通过公共外交沟通世界的全球平台。通过与友好城市之间的文化、经济和两市人民的友好往来来开展公共外交，从而让扬州走向了世界。

第五，立足淮扬菜，创新红楼宴。饮食文化是扬州公共外交的另一个重要内容。正如扬州民歌茉莉花为世人熟知一样，扬州炒饭也成为扬州饮食文化走向世界的品牌。如今，立足于淮扬菜的烹调手法、来源于文学名著《红楼梦》的饮食描写而由丁章华等人开发的红楼宴成为扬州的另一张名片。

五、结语

公共管理与公共利益冲突关系研究 篇4

1 公共管理的概念分析

公共管理是政府把新型的观念与技术应用到公共领域, 来为广大公众提供良好的服务。公共管理是一种以政府组织为主体的管理机构, 联合其他社会力量, 利用政治、经济等各方面的管理方法和途径, 以为人民提供高质量的服务为主要内容, 提高政府和社会治理绩效, 进而促使公共利益顺利实现的活动。公共管理是政府管理的重要内容, 同时也包含社会行业和社会性质的公共管理服务机构所从事的公共事务。公共事务是政府和非政府组织为满足社会所有成员的需求, 实现公共利益, 推动社会进步而开展的一系列社会范围内的活动。公共管理主要是为了实现社会公共利益。公共管理的主要承受者和实践者是政府和非政府组织。

当今我国, 政府是实施公共管理的核心部分, 负责提供大部分公共管理方面的服务职能, 但随着社会的发展及各种公益组织的产生和发展, 非政府组织的力量也在进一步发展壮大, 承担着一部分公共管理的职能。从总体来看, 政府主要担任宏观方面的职责, 主要从事对外行使主权的交流活动、社会安全、法律法规等方面的工作;而关于社会方面的服务和保障工作及各种政策法规的具体实施则大部分是由除政府以外的非政府组织完成的。公共管理的对象是社会上的各种问题、公共方面的项目及人们共同使用的物品和资源, 如马路、路灯、空气、水源等。

2 公共利益的概念分析

从利益主体来看, 社会利益可分为个人利益和公共利益, 所谓的个人利益主要是指以个人为目的的利益, 而公共利益则是指以公众为目的的利益。从古至今, 国家形式一直在发生着不同形式的变化, 但公共利益是一个国家存在的合理又合法的原因。公共利益与个人利益是相对的, 个人利益的主体是个人, 而公共利益对应的主体则是广大公众。公共利益包含的范围较广, 涉及的对象及利益内容相对比较复杂, 具有多样性。在一般情况下, 利益可以等同于需求, 但是公共利益并不是所有私人需求的简单相加, 公共利益可以理解为个人利益的交集。比如公民在公共场所享有的安全、卫生、环境、公共汽车、公共广场、公共健身器材及文化、体育、艺术等方面的需要都是公共利益的内容。公共利益具有非排他性的特征, 即每一位公民都可以享受这些权利, 没有人能剥夺其他人在公共利益方面所享有的权利。同时, 我们也不需要证明公共利益是不是真的存在, 一个国家的执政党和所有公民都认可并接受公共利益, 且我国法律也对公共利益进行了明确规定。公共利益所涉及的内容应该是与其有直接关系的内容, 随着社会的进步, 公共利益的内容也会发生相应的改变。

3 公共管理与公共利益的冲突

3.1 公共管理主体及相关活动与公共利益相违背

公共管理是为了实现公共利益才进行的一项管理活动, 公共管理的各项活动开展的基础和出发点应放在公共利益上。判断公共管理活动是否有效的标准也主要是看其是否实现了公共利益。比如, 目前我国的各项法律法规及各种公共财产的相关制度不够完善, 财产权的界限确定的不够清楚, 尤其是对公共财产的权力更是模糊不清。同时, 作为公共管理主要内容的权力一旦被赋予相关的部门和个人, 便很容易失去其公共的性质, 转而为部门和个人利益的实现提供方便。一些人在选择公共利益与个人利益时, 选择维护个人的利益, 忽视甚至损害公共利益。

像电信、天然气、电力等具有垄断性质的部门依靠所赋予的权力谋取私利, 这些部门或个人依靠自己所处的垄断地位, 获取较高利益。也就是说, 在公共管理部门中, 部分人获取的个人利益较高, 从而造成利益不平衡, 加剧了公共管理与公共利益之间的冲突。除此之外, 公共资源也存在一定程度的垄断, 有些本身应属于公众所有的信息, 却被掌握在个别人手里, 用于谋取私利, 从而造成与公共利益之间的冲突。

3.2 在公共管理工作中, 政策决定的机能制度并没有遵循民主原则, 缺乏科学性

公共利益的实现需要联合各界力量共同努力, 还需要各种各样的政策措施作为支撑, 促进其完成。公共管理活动开展之前, 需要听取公众的意见, 从公共利益的角度出发来考虑问题。目前, 我国与公共利益相匹配的体制政策比较落后, 尤其是公共管理方面的制度。公共管理过程中的问题预测及应急机制不够健全, 往往是在问题发生后才去想办法解决, 而不是在问题发生前协调好各方面的力量预防问题的发生, 这造成公共管理和公共利益之间的不协调。在公共管理工作中, 制定公共政策的人往往会在决定何种利益标准上迟疑不定。作为为公众服务的公共管理部门, 部门管理者要从公共利益出发, 这是其职能所在, 但由于政府组织的特殊性, 又需要基于一定的个人利益来开展工作。因此, 制定政策的人就需要在公共利益和个人利益之间寻求平衡点, 避免公共利益与公共管理造成不必要的冲突。

4 公共管理与公共利益的关系

虽然公共管理与公共利益之间存在许多冲突, 但公共管理与公共利益之间的关系也是非常紧密的, 不能抛开公共利益来谈论如何进行公共管理, 当然也不可能在公共管理中不顾及公共利益。公共管理与公共利益的关系主要体现在以下几方面。

4.1 公共管理的价值来源是公共利益

公共利益是实施和执行公共管理的价值来源。人类的行为具有一定的目的性, 其整个生命经历过程就是一个不断追求价值和实现价值的过程。而人类的价值最终是向着利益前进的, 没有利益, 就没有价值可言。换句话说, 人类任何行为的内在推动力是利益, 行为的价值来源也是利益。公共管理是政府和非政府组织对社会公共事务进行的管理, 对公共管理进行研究等于对公共事务的各个方面进行研究。

正如上文所述, 实现公共利益是公共管理主体开展一切管理活动的出发点。如果管理主体所从事的活动与公共利益相违背, 就意味着公共管理已经失去了“公共”的含义及价值。

4.2 公共管理的开展形式由公共利益决定

公共管理活动如何开展是由公共利益这一来源决定的。公共利益在人类的生活中所存在的具体形式, 关系着公共管理工作的实际开展方式。利益关系到人类的需求, 而公共方面的利益也就和人类的共同需求存在紧密关系。因此, 利益存在的形式与需求所存在的形式之间的关系非常密切。从需求所存在的形式来看, 首先, 需求可以分为内在需求和外在需求。前者是每个人都拥有的需求, 而后者是因人而异, 甚至是因为不同地点和实际而有相应差异的需求。公共利益所存在的形式根据实际情况的变化而变化, 人类对公共性利益的理解也随之发生变化。公共管理的根本思想和根本意图是达到最大程度的公共利益。公共利益不以个人主观意志的变化而变化, 而且可以在社会上供所有人分享, 影响范围很广。政府利益是公共利益的表达方式, 政府是为公共服务的, 所以确定和保证公共利益的增强和实现应该是政府的主要思想和意图。

基于公共选择的相关理论可以知道, 我们每一个人都会非常乐意去支持对本人具有益处的利益, 甚至会竭尽全力维护利益。可是如果是与本人利益无关的, 是关于其他大部分人的利益, 甚至是可能对自己具有坏处的利益, 一个人就可能不会去支持和认可。所以, 大部分人可以享有的公共利益, 极有可能会出现欠缺维护者的情况。从这些情况来看, 人们就常常会把政府及非政府组织看成是代表着大多数人共同利益的机构, 而且认为这些机构的任务是增强和最大程度上实现公共利益。

在如今社会, 全球大多数国家均指出政府的主要职责是为人民服务, 以人民为中心, 政府开展各种活动的宗旨就是为人民服务。而为人民服务实际上就是维持和保护公共利益, 相当于是把公共利益摆在第一位。政府代表公共利益, 并反映和实现公共利益, 这说明政府的一切行为的根本原则要从公共意愿出发, 公共权力是用来给整个社会的人民提供服务的。

5 结语

公共管理与公共利益之间存在着密切的关系。一方面公共管理是为了实现公共利益而开展的, 公共利益是公共管理的价值来源;另一方面公共管理活动开展过程中会因为某些环节的错误而产生与公共利益相冲突的情况。在开展公共管理活动过程中, 要避免与公共利益出现冲突的情况, 使公共管理能够更好地为实现公共利益服务。

摘要：公共管理是政府和从事社会公共事务的部门组织通过各种方法, 提高为人民服务的质量, 从而实现公共利益。公共利益是公众都能享有的利益, 具有非排他性。本文首先分析公共管理和公共利益的具体含义, 并进一步探讨公共管理和公共利益之间的冲突及两者之间的关系, 以期促进公共管理工作更好地开展和社会公共利益的实现。

关键词：公共管理,公共利益,冲突,关系

参考文献

[1]朱晓红, 郝英杰.公共管理与公共行政内涵的比较与争论[J].华北电力大学学报, 2007 (4) .

[2]张庆东.公共行政与公共管理:概念辨析与学科界定[J].现代经济信息, 2001 (5) .

[3]汪辉勇.公共利益:公共管理研究的逻辑起点[J].行政论坛, 2003 (7) .

公共权力运行改革研究 篇5

[摘要]公共权力关系内外结构的全面改革，是科学推进中国国家治理体系现代化的系统工程，它可以推动公共权力结构改革的制度现代化进程。将加强惩治和预防腐败体系建设的制度更新任务作为全面深化改革国家治理体系的重要工程，必将形成有效制约并促使权力正常运行的“制度之笼”，规范权力运行，开启清明简政的新时代。

[关键词]公共权力；权力关系；国家治理体系；全面深化改革

2013年1月22日，总书记在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话，党风廉政建设与反腐败斗争的深化是此次讲话的中心与重点。实现党的十八大确定的各项目标任务，实现“两个一百年”目标，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，必须把我们党建设好。党风廉政建设和反腐败斗争是党的建设的重大任务。在讲话中，总书记强调，“要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”可见，将权力关进制度的笼子，全面改进反腐败机制与制度建设，是全面改革公共权力运行的突破点与切入点。

以此为开端的公共权力运行改革与反腐败斗争在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中有了更为系统的要求与体现。关于公共权力运行改革与权力监督体系构建，《决定》在第十个方面，即“强化权力运行制约和监督体系”中给出了如下提纲挈领的要求：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策„„形成科学有效的权力制约和协调机制。完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务„„加强反腐败体制机制创新和制度保障„„健全改进作风常态化制度”。创新与改革权力监督体系，加强反腐败机制的建立，在总书记的论述与《决定》的要求中都落在“把权力关进制度的笼子里”，如何打造科学合理、严密有效并且适宜长期运行的“制度的笼子”来约束权力，使公共权力的运行步入正确的轨道，以减少异化公权、侵犯私权等腐败的负面结果对国家整体改革进程的影响，则成为公共权力运行规制的重中之重。

规制公共权力运行，完善权力运行监督体系，建立长效常态监督与反腐机制，规范公共权力边界，将权力置于怎样的制度之笼、如何让“制度之笼”长效地运行是公共权力监督与规范制度建立应当深入考虑的重点问题。为公共权力打造规范合法的“制度之笼”的同时，相关配套制度体系的建立也是“制度之笼”能够长效运行的重要外部环境条件。权力的“制度之笼”持续奏效的外部环境，亦是国家治理体系构建的重要内容。现代权力运行制度体系所依靠的不仅仅是权力运行体系自身的建立与规范运行，相关国家治理体系中其他部分的改革与制度体系建立，更是权力运行体系所依靠的大的国家改革制度环境。因此，厘清中国公共权力运行现状即存在的问题，针对现状反思制度建立与改革完善的细则步骤，更为符合权力运行改革的现实。

一、中国公共权力内外关系现状：含混不清

中国公共权力内外关系含混不清的现状，主要体现在两个方面：公共权力与私人权利关系边界不明晰；公共权力内部关系边界不清晰。将权力关进制度的笼子，就要明确公共权力与私人权利的边界，明确公共权力的内容和范围，具有针对性地打造约束公共权力的“制度之笼”，才能有的放矢地制定并且建立保障合法私人权利的配套法律法规与实际操作的制度政策。

首先看公共权力与私人权利的边界区分。有关权力边界的界定与外延之研究，有学者曾提出这样的观点，该观点认为，“从调整范围和对应关系来看，主要有政治权力与经济权力或国家权力与社会权力„„国家权力是通过依照宪法和法律程序组成的政权机关的活动来实现的；政党和团体权力则是通过发挥组织领导作用、监督保证作用和参政议政作用来实现的„„作为社会物质财富的转化形式，国家权力是政治统治和社会管理的一种强制力量，主要包括立法权、行政权和司法权。在实际生活中，国家权力总是与一定的组织机构相联系，离开了一定的组织机构，其存在就失去了凭借，其运行就失去了载体”。其中所谈及的社会权力则是指“社会主体以其所拥有的社会资源而产生的影响力和支配力”，并且在论述国家权力与社会权力边界的同时，谈及国家与社会的三种关系状态下，何种国家权力与社会权力的关系模式能够较为有效地抑制公共权力的异化，防止腐败的发生，即“社会对国家的独立状态。社会对国家权力有一定的制约和监督作用，能够在一定程度上抑制腐败现象的滋生和蔓延”。我国现阶段正处于现代化转型阶段，国家治理体系与社会治理体系的分离初现雏形，但仍将处于相互影响、难以明晰分离的状态，据此，欲通过完全的社会治理体系的系统式监督约束来防止公共权力异化现象的发生与滋长，并不十分符合当前国家发展的转型实际。我国现阶段的国家治理体系与社会治理体系仍存在模糊不清、难以明确分离的领域。也就是说，公共权力运行所发生作用的公共领域、公共事务与私人权利运行发生作用的私人领域、私人事务还存在重叠部分，不能完全划分开。在中国特色社会主义发展道路为基本依托的国家治理体系中，“社会管理”或“社会治理”的实际涵义或日特定涵义是“对社会事务（包括部分政治事务或国家事务和几乎全部社会事务）的管理”，而不是严格意义上的社会组织和公民自我管理或平等管理的“社会管理”或“社会治理”。社会治理体系没有完全独立于国家治理体系的状态，也是公共权力难以与私人权利明晰划分的重要原因。由此，公共权力与私人权利难以分离，产生公共权力向私人权利领域渗透，私人权利运行的社会权力领域又不能对公共权力领域产生制约、监督的作用，权力作用范围划分的不合理造成权力运行无边界、乱边界的结果，长期此种的权力运行模式加深了公共权力与私人权利本就含混不清的作用边界。

公共权力与私人权利运行作用的边界模糊，对于公共权力的制约和约束来看，在对权力的具体界定、针对性的运行、制约以及监督机制的建立，如果不能以明晰公共权力边界为前提，也就是说，不能将公共权力明确地与其他权利相对独立分开，就难以建立真正长期有效并且具有针对性、合理性的制约和监督制度，打造出的“笼子”材质与强度、作用与力度再高，“笼子”中关住的并非所要规制的公共权力，所进行的制度改革也将是事倍功半，难以奏效。同时，权力边界的模糊对于私人权利来说，公共权力具有权力天然扩张的属性，其无边界、无约束地在私人领域扩张与渗透，对于私人权利领域的健康发展会造成负面影响，私人组织失去应有的空间。公共权力带有组织性的扩张导致机构与体制膨胀甚至冗沉，行政管理与社会治理工作失去活力，运行效率低下，最终使私人权利运行范围萎缩。传统的全能型国家管理模式的弊端使私人领域发展僵化，社会治理体系难以生长，更难以发挥对公共权力的制约与监督作用，又给权力寻租、公共权力异化提供了孳生的土壤，权力的“制度之笼”的打造更难以谈起。

检视了公共权力的外部关系，再来看公共权力的内部关系存在的问题。公共权力的内部关系可以从两个方向进行观察。一是纵向上，从中央到地方的行政权力与职能的划分问题。当谈到涉及权力结构与行政体制改革时，反对全能主义政府模式的呼声都很高，对于“有限政府”的“有限权责”这一基本观点与改革方向基本达成了共识，“全能政府”“全能包办”的效率低下、收效微弱、执行偏差也不需赘述。全能型政府模式是国家塑造社会，资源分配、制度供给、政策输出均是国家给予社会，所谓的社会治理体系亦是国家治理过程中全权负责打造全程。而在明确了全能主义政府治理的弊端后，就应调整改革方向，避免给弊端发挥作用提供空间。有学者研究提出，改革的目标“应当是有限责任政府”，“实际上我们政府职能的错位，之所以承担了‘无限责任’是因为它包揽了‘无限权力’，争权、揽权、扩权成为政府的顽症”。在中央一级的高层的公共权力与职责划分与审查时，就要做到有原则、符合行政与治理实际的权力规制管理。在考量与地方进行权力划分、权责下放的前提时，也应当明确对高层的公共权力的规制与管理，这是“放权”有序、有力、有方向、有目标的关键。

如同正在进行当中的行政审批制度改革，在近10年来的行政审批制度改革中，国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%，各地方政府也不断加大改革力度，从而有力地促进了政府职能转变，促进了依法行政，促进了反腐倡廉，促进了行政效率的提高。李克强总理在2014年3月《政府工作报告》的“2014年重点工作”中，明确提出行政体制改革的深入工作将如期开展。“进一步简政放权，这是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。全面清理非行政审批事项”。“自我革命”式的简政，其过程即是放权，短期来看，放权简化明晰了中央政府的工作范围与行政权力的边界，为地方政府进一步进行权力结构优化提供了必备基础；从长期看，更是国家治理体系、公共权力体系结构优化、现代政府治理模式的构建前提与良好的开端。

二是从公共权力内部关系体系结构的横向关系来看。首先，与公共权力的行使直接相关的事务，含立宪、选举、立法、行政、司法、军事、政党、压力集团等事务被称为“政治事务”。那么，在公共权力体系内部直接与“政治事务”相关联的立法权、行政权、司法权等主要的公共权力之间的关系则更需要明晰划分。谈到打造约束权力的“制度之笼”，实则为外部关系的调节与监督约束，相对于公共权力内部的制衡与监督来说仍显被动。内部关系规制的制度建设既应当最大程度地避免如行政权对于立法权、司法权的消极干预，也应当塑造适合立法权、司法权与行政权相互监督以促进行政效率与执法过程现代化的配套运行制度建设。中国长期以来坚持中国特色社会主义发展道路，中国共产党作为执政党领导人民掌握国家政权，因此，中国公共权力的内部关系结构体系中，党政权力的横向关系有待明晰，亦是公共权力内部关系亟待解决的重要问题。就中国的党政关系而言，由于中国民主革命不同于西方国家与其他社会主义国家的建设道路，虽然改革深入至今已到转型攻坚阶段，但革命历史以及国家建设初期留下的党政不分、以党代政的痕迹仍有遗存。因此，在现阶段党的政治领导职能与国家机关的立法、行政、司法职能划分虽逐渐显现清晰，但党组织与人大、政府、政协、司法机关、群众组织、社会组织等活跃在公共领域的掌握公共权力主体之间的权责划分仍存在重叠现象，党组织对于其他公共部门的领导方式仍需更为科学、合理的制度规划来使其更为有效地运作。在保证掌握公共权力的国家机关、国有企业以及公共部门的正确政治方向和正常的机构运转前提下，职能、权力以及责任的划分也是公共权力内部横向关系结构调整需要考量的重要方面。

二、厘清中国公共权力的外部关系

打造约束公共权力规范运行的“制度之笼”，在理性审视了中国当前公共权力内外部关系为基本前提的情况下，如何进一步来厘清中国公共权力的外部关系，即厘清公共权力与私人权利之间的边界成为打造“制度的笼子”的首要问题。厘清公共权力与私人权利边界的有效方法，一是限制公共权力的运行范围和运行方式，二是有效合理地保护社会组织和公民个人基本权利的行使范围和主要内容。也就是说，明晰划分中国当前公共权力与私人权利边界的总体思路是，明确划分公共权力与私人权利的作用与运行范围，在建立明晰的边界这一基础之上，用社会治理体系中的社会权力与公民权利来制约国家治理体系主体之公权力，即执政党和政府的权力。

欲将社会权力塑造成制约公共权力的“制度之笼”的重要组成部分，首先要做的重要工作就是将两者明确区分开来。由于公共权力行使与运行基本依托于公共组织的组织化结构和职能以及法律赋予公共部分、公共组织的责任，培养“有限责任”观念的现代执政党与政府即是明晰权责的首要工作。基于中国当前处于改革转型期的攻坚阶段，社会经济生活以及公共政治生活中，“政治事务”与“社会事务”仍然也确实存在交叉重叠、难以明晰分离的状况。我们应当清醒地认识到，必须改革公共权力结构，打造规范权力运行的“制度之笼”以严厉打击公权力异化、权力寻租等腐败行为，并且不为权力异化等腐败提供滋生的土壤，这一制度改革和创新建设，是任务艰巨的系统工程。因此，能否科学建构权力运行的依托结构、能否使联系紧密的机构职能重新规制、清理重组，制度设计者、制度执行者以及制度监督者的“有限权责”观念需要扎实确立。其次，厘清公共权力边界与权责范围。即将行政权力等具有高度执行力与强制力的公共权力规制于行政权力运行范围内，自上而下地逐步实现并严格执行政企分开，逐渐减少行政命令式的公共权力直接作用于经济领域内的企业经营范围，给市场经济的自主调节留出合理的自由活动空间，给企业以自主经营、自我约束、自我规制、自我发展的生存与成长空间。优化升级国家宏观调控经济的政策手段，使市场的自主调节以具有高灵活性、强适应性、强调节性与反馈性的国家宏观治理政策与机制为发展软环境，逐步将僵化的硬性行政命令抽离市场经济中各个企业主体的发展，以立法建规的形式规制企业的合法经营与经济行为的空间，从制度与机制运行的设计上给市场留出保持活力又不失正确方向的活动范围与发展空间，逐渐结束行政权力等公共权力对于市场的直接干预，从而理清市场与政府的权责范围。其三，为社会治理体系独立成长提供合理环境。深入了解现阶段我国社会组织的实际发展情况，规范社会组织发展，提供其自我组织、自主治理的良好制度环境，优化公共领域的职能划分，尝试在部分领域放开由社会组织作为治理主体来参与社会服务的提供以及公共资源的管理，发挥社会组织的优势以避免在部分公共领域的政府失灵、市场失灵。

明晰并且厘清公共权力的外部关系接下来需要关注的改革工作就是，有效合理地保护社会组织和公民个人的基本权利的行使范围和主要内容。针对当前中国国家治理体系整体转型期的阶段性特点，国家治理层面的“政治事务”与社会治理体系治理层面的“社会事务”尚未明晰分离，欲将公共权力的外部关系边界划分清晰，所要着手的工作重点之一就是在社会经济生活中将纯粹的“政治事务”与“社会事务”相分离。经济领域中经济组织活动要以企业以及各种类型的经济组织为主体主导经济领域的正常运转；社会公共生活中也应当给予基层群众组织、各类型的合法社会组织以主导社会公共生活的基本权利。在公共福利提供、区域内公共资源管理、公共活动开展、公共组织自治等社会公共生活领域，即公民个人、非公共部门、非公共企业、非公共事业单位以及非营利组织活动的主要领域中，这些主体所能够承载并且担负的职能与责任留给以上主体进行自主治理、自主发展、自主监督。公共权力作为合法的强制性权力后盾，其运行应当在高层制度与基层运作制度中规范进行，为公共领域的现代化转型提供结构功能改革的切实分离的实际条件与法律环境。将基层群众组织以及各级各类社会组织已经担负并且有资格担负的社会治理功能划分到公共领域中，给社会组织自我治理、自我发展以有序有理的组织化运作形式，逐步培养现代的自治自律自主治理，并且逐渐通过自主治理的组织化程序与规范化制度，利用组织的结构与功能优化逐渐承担社会治理的职能，使强制性的公共权力从社会事务主要领域逐步分离出来的过程中可能引起的不稳定性因素降至较低的程度，在保证社会稳定有序发展的前提基础上，通过国家治理体系、法律体系、制度体系以及权力运行机制的保障，保证公民个人与社会组织的合法权利行使。由此，在社会权力能够正常运转并且得到保障为前提，才能使之成为监督并约束公共权力无序扩张的重要力量，为规制公共权力的“制度之笼”提供必不可少的组成“材质”以及笼外的第三方监督力量。

三、厘清中国公共权力的内部关系

打造规范公共权力运行的“制度之笼”，预防并且治理既已发生的公共权力异化与腐败，从来就是一项系统工程。若将公共权力的运行与治理看作具有独立特定运行规则的子系统，厘清公共权力外部关系的工作，就是将这一系统在系统边界上与其他权利系统划清边界，这既是减少系统间不良干扰的前提，又是系统内良好运作的基础。关于厘清公共权力这一系统的内部关系，即厘清公共权力内部各组成部分之间的边界，可供参考的有效方法主要有以下几个方面，即构建科学的党政关系模式。构建相对独立的立法系统、行政系统和司法系统，构建科学的中国特色的现代“立法一行政一司法”关系模式，其最终所要达到的目的与系统内核即为用政党权力来制约政府权力，用政府权力来制约政党权力，在主要的公共权力之间，用立法权来限制行政权和司法权，用行政权来限制立法权和司法权，用司法权来限制立法权和行政权。

首先，构建科学的党政关系模式。在构建现代的党政关系模式中，要注重处理执政党与政府的关系，即明确领导职能与管理职能的区别与各自的属性，执政党应从事无巨细、事必躬亲地领导一切国家治理事务，逐步转变成领导正确的发展方向，负责把关总体路线方针与政策，逐渐改善“以党代政、党政不分”这一革命时期特殊的领导管理形式在现代国家治理中的弊端。党政分开、明晰党政各自职能并不意味着削弱党的领导，如英国著名政治学家欧内斯特?巴克所说：“政党是把一端架在社会，另一端架在国家上的桥梁”。执政党作为密切联系群众、具有高度组织化、严格纪律性的政治组织，要明确其基本职能是领导职能。“领导职能主要是政治性的，在于组织和动员民众，在民众和国家政权之间建立政治沟通机制；在于进行利益表达和整合，通过正常渠道向国家机关提出立法建议和输送领导成员”。而政府的管理职能则不仅仅包括政治性的管理职能，还要对国家经济社会发展的各个方面负责。执政党在国家的政治公共生活中处于领导核心地位，依靠群众，密切联系群众，代表最广大人民群众的根本利益，通过对政治方向与国家发展方向的掌握来领导国家治理的运行，而非细致深入到国家机构运行的各个分支系统进行直接的事务性执行。此外，党政关系的现代化改革还要结合中国特色发展道路中党和人大的关系构建、党与司法机关的关系构建以及党与参政党、群众组织、社会组织的关系构建作调整。

其二，构建相对独立的立法系统、行政系统和司法系统，将公共权力的主体部分进行系统内的明确划分，形成系统内权力制约。以权力制约权力的权力规制方法，始于西方的分权制衡理论与历史实践。“孟德斯鸠主张立法权属于代议机关，行政权归国王，而司法权属于独立的审判法院，三种权力分立并相互制衡；要防止滥用权力，须以权力约束权力，形成一种能联合各种政治力量，又能使它们彼此调节配合并相互制约的制度；孟德斯鸠的分权制衡理论在美国首先付诸实践，1787年制定的联邦宪法确立了‘三权分立’的制衡体制。国家权力分为立法权、行政权、司法权，由国会、总统和法院分别行使，相互制约”。分权制衡的实践与理论虽在西方资本主义国家由来已久，此种分权制衡以达到权力相互制约的思路可供借鉴，但要考虑不同的历史环境背景以及中国特色社会主义改革发展的社会现实。公共权力系统内部的结构优化，尤其是立法权、行政权与司法权的合理配置需要符合现阶段国家治理权力的运行状况和总体改革目标，更要规制权力使之合理合法运行，逐渐运用制度法律来治理权力运行，逐步摆脱“人治”的传统模式及其诸多弊端。相关研究曾指出，“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，遵循精简、统一、高效原则，对决策权、执行权、监督权适度分解与平衡，使立法权、司法权与行政权之间既相互统一，又相互制约。在厘清权力事项的基础上，合理分解配置一把手的权力、重点岗位的权力、上一层级的权力，从制度机制上防止权力过分集中和扩张甚至滥用，通过优化权力结构为打造制度的‘笼子’奠定基础”。建立以立法权、司法权与行政权为系统中心的立法系统、司法系统与行政系统，不仅要厘清这三类权力的边界，各自系统内部权力的划分也尤为关键，可见，厘清权力边界无论在处理公共权力外部关系构建还是打造权力内部系统过程中，都是贯穿始终的核心思路。中国国家治理体系中应当以全国及地方各级人民代表大会即我国法定国家权力机关，最高及地方各级人民法院与人民检察院即法定国家司法机关，国务院及地方各级人民政府即法定国家行政机关为立法系统、司法系统与行政系统构建的中心，增强人大即立法系统的立法创制职能，强化两院即司法系统的监督职能，改进政府即行政系统的执行职能，针对三个相对独立系统的相互监督、相互制约建构规制公共权力的笼子。

其三，要构建科学的中国特色的现代“立法一行政一司法”关系模式。理顺立法、行政与司法的权力关系，构建系统之间合理的模式亦是保证将公权力关进“制度之笼”的基础性工作。多数学者认为在提倡打造关住权力的笼子时，应当重新审视并且足够重视制度建设的刚性，“注重运用法治思维和法治方式完善制度、制约权力，做到依法确权、依法限权、依法用权，用法律监督制约权力”；还注重制度笼子的惩戒性，做到“出笼”必受惩，对腐败行为要零容忍，“老虎”、“苍蝇”一起打，不搞“网开一面”和“下不为例”；更要注重“笼子”的科学性和严密性，“要从实际出发制定制度，注重解决实际问题，使制度既在理论上站得住，又在实践中行得通”，“合理设计权力行使流程，杜绝权力寻租可能，形成权力的封闭循环系统，单项制度各环节或相关制度之间要形成反馈环路，确保各项制度彼此衔接配套、环环相扣，使权力授予、行使、监督全过程和各环节都有制度规范，形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制”。深入思考以上制度改革的逻辑进路，正是从立法系统、司法系统与行政系统的主要职能人手为“制度之笼”的设计提出原则上的更新与严格的严密要求。由此，“制度之笼”的设计原则、依据的法律、执行的标准、实行的效果以及成果的反馈等整个系统工程，都需围绕着立法系统、司法系统与行政系统的关系模式更新来创制完成，在坚持中国特色社会主义道路的根本前提前下，中国特色的“立法一行政一司法”关系模式不能也不需要照搬西方的分权制衡机制，在充分利用现有国家公共权力机构的结构重组与职能优化的基础上，保证立法系统的权威性、法律的严密性与严肃性，加强司法系统的合法有效的执法力度，强化严厉的违法违纪惩戒制度，细致化、刚性化行政系统的执行标准与执行效果，狠抓政策施行的终期效果，使司法系统的反馈与惩戒得到立法系统的法律权威性保障，使立法系统的立法与创制工作得到司法系统的检视与执行保障，使行政系统的执行与贯彻得到司法系统与立法系统的有效监督并且能够给予立法系统有效的行政效果反馈。以行政系统事务问题I生为导向的工作方向为立法系统提供预见性的立法事项，以司法系统的监督与惩戒违法为行政系统的执行底线，以立法系统的立法工作为行政系统与司法系统事务处理和公民合法诉求提供权威的法律制度保障，即通过现代的“立法一司法一行政”系统的职能划分与关系调节保证公共权力内部的良好运行，又为公共权力外部关系的对接提供可执行的承接点。

四、建构中国特色公共权力内外关系模式

将权力关进制度的笼子、规范公共权力运行的改革的总体要求是，厘清公共权力与私人权利之间、公共权力内部各组成部分之间的相互关系，建构符合中国历史与现实的有力推动中国发展的中国特色公共权力内外关系模式，即坚持中国共产党政治领导的，由宪法和有关法律、法规限定的，各国家权力机关分工合作、协调配合、高效运行的各社会主体积极参与的现代中国国家治理体系。

总的来说，公共权力与私人权利关系模式构建与公共权力内部关系构建，就是处理好国家与社会关系、执政党与政府关系、人大两院与政府关系。而将这几种关系的处理与改革置于中国当前改革转型期的时代背景与复杂多变的社会经济发展现实中时，就需要考量更多的公共领域成长与发展的现实情况。我们要清晰地认识到中国不同于西方资本主义国家的历史发展与转型现实，中国国家与社会分离转型的开始与加速始于20世纪70年代末的改革开放，当代中国的转型现实是，“国家治理体系与社会治理体系经历了从传统统治和管理形态向现代治理形态的转型；从20世纪70年代末到90年代末的20来年里，私域和私利性的中国市场、家庭、个人和社会组织逐步从公域和公益性的国家、政府组织、公共企业和公共事业单位中分离出来；21世纪初以来的十多年里，半公半私性的社会组织即第三部门开始从私域和私利性的中国市场社会、公域和公益性的国家中逐渐分离出来”，经过数十年的改革转型，国家在经济与社会生活领域取得了相当瞩目的成就，但“至今国家的公共领域与市场社会的私人领域、第三部门的半公半私领域的边界尚不清晰，国家、社会和市场三种力量之间也无成熟的相互关系规则”。因此，十八届三中全会通过的重要《决定》，为理顺国家、社会与市场的关系，厘清公共权力内外部关系，打造制度的笼子进行反腐败的系统工程提供了明确的指导方针和可行思路。

建构中国特色公共权力内外关系模式，要在充分把握并且深入了解中国特色社会主义改革发展的历史脉络基础上，理解中国特色社会主义建设与改革的现实情况，知来路明方向进行有的放矢的改革。中国特色公共权力内外关系模式是一项系统工程，以不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制的机制建设为工程基础的突破口与起始点，以规范化、常态化、动态化的机制更新与运行保障制度的活力与有效性。

建构中国特色公共权力内外关系模式，公共权力与私人权利关系的厘清与明晰是保障公共权力关系系统协调运作的前提。在中国国家治理的政治事务与社会治理的社会事务尚未各自独立、完全分离的状态下，通过政治事务与社会事务、公共部门与私人部门、非营利组织等社会组织，在职能、权力、责任、地位、作用与关系上的积累性渐进式的分离改革是国家治理体系与社会治理体系建设成长的必要举措，通过系统性、总体性、全局性的治理体系构建更是为公共权力关系系统提供建设与改革的制度与机制环境。规范国家与社会、国家与市场的关系，是构建现代国家治理的必要部分，更是扫清公权私利违规操作、特权孳生的不良环境的关键步骤，亦是全面深化改革的长期重要工作与长久目标。

建构中国特色公共权力内外关系模式，公共权力内部关系的厘清与明晰是公共权力规范化与反腐败工程的核心内容。厘清执政党、政府、人大、两院的横向职能与地位角色的划分，在功能责任领域明晰各自的地位作用，在职能的划分上做出基础性、保障性的关系改革工作。结合中国特色的政治形态发展实际，以执政党、政府、人大、两院的结构功能明晰作为纵向权力规制与下放改革的基础，理清中央与地方之间围绕党、政府、人大以及两院在领导系统、立法系统、行政系统与司法系统的权力清单与职能，使国家治理体系内部在有序地与社会治理体系逐渐分离的同时，用法律、制度、规则与运行机制来规制内部的权力、职能、责任等关系，建立真正切实可行并具有高度灵活反馈性的国家治理系统。用结构功能的理顺与更新式现代化，带动公共权力内部关系明晰调整，用清理特权、公共权力异化等腐败现象，严惩公共权力滥用、异化等不良行为作为严厉治理公共权力非规范运行的底线治理措施，通过累积性惩戒与治理能力的实践与锻炼，不断提升反腐败机制制度的威慑力、公信力，以此促进制度法律化、治理常态化、运行合法化的良性权力运行系统的形成。

地铁公共空间艺术研究 篇6

关键词：地铁站；公共艺术；文化审美

轨道交通的发展作为城市进程与经济发展，通过公共艺术这一媒介体现地铁文化、审美要素，空间艺术为美学，为功能发挥提供物质支撑，对于文化归属的强调则是使艺术与人产生共鸣的保证，当三者结合才是地铁公共艺术的归宿。

1 公共艺术的概述

1.1 公共艺术的含义

公共艺术，起源于20世纪 60 年代，它是一种新的思维模式，通过开放的公共艺术表达形式传递与公众的某种联系，引起公众的反响，传递与表现一种开放空间的态度与情感，多样化的艺术形式、独特的表达样式，公共空间通过雕塑、壁画、装置等形式作为一种载体，一种表达的手段，真正核心的是其承载的价值观念。

1.2 公共艺术的发展

中国地铁公共艺术发展相对较缓，在一个城市交通设施中，如地铁系统，在艺术的表达方面有多样化的表现方式。这其中涵盖了多种表达：整体环境的设计、空间的利用、广告的投放设计、人流引导设计、指示标指设计等其他形式的表现形式，都有其自身的表达手法与方式。作为不同的艺术形式，就公共艺术而言，艺术不是其最终的目标，如何使艺术加强开发空间的艺术体验，使用户身临其境的能够感受到文化艺术的影响，作为一种文化的宣传方式，感受来自其中的文化底蕴，这才是艺术潜移默化的目标。

2 地铁公共空间的艺术设计方法

地铁公共艺术设计原则：

地铁空间的性质特殊性导致了，空间较狭小，人潮拥挤较多，而且由于有些地铁建立在地面之下几，人们进入其中可能会产品压抑、拥闷的心理感受。这种体验基本上是出于生理的本能反应，比如空间，视野以及空气密度的影响，使人生理上感觉到难受，胸闷，害怕等等。如何营造一种自然的环境，放松生理的压抑感受，这也是地铁文化发展的需要的原因。不同的空间形式、利用方式、人的行为模式是研究公共艺术的前提。另外，如何融合当地文化艺术特色，成为另一个设计准则。

3 公共艺术的表现形式分析

3.1 功能与艺术相结合的公共艺术设计

地铁站公共艺术作为以功能与实用主，艺术性相符的艺术形式，公共艺术在发挥传递文化、美感的同时，更要发挥其在现实生活上的实质的作用，二者相得益彰相辅相成。这样的设计才能够被人们接受。当然，地铁的运营标志，时间知识，信号指示，人流导向，地图等属于对铁的元素都是艺术的表现，要与整个地铁站相互配合，构造一整套文化艺术的表达方式。在发挥其基础作用的同时，利用其艺术设计满足人们对于文化的需求，通过科学的设计，合理地设计，能够同时满足功能的基础作用，又兼顾艺术表达的作用。

3.2 文化要素在地铁空间的表现

“文化特征是从内容上表示空间最有效的办法”，区域文化在艺术设计中扮演重要的角色。通过不同的地域文化与艺术设计相结合，体现城市特色与艺术的个性。现代地铁空间不仅作为交通功能的载体，更是融合文化﹑生态和科技元素的多元综合体。在地铁空间的持续发展中，保持文化的延续和多元化是一种趋势。如何将本地区的传统的文化付之于地铁文化之上，是一个至关重要的问题。在创造室内装饰与空间规划的过程中，应该把特定的文化内涵及形态结构的含义呈现于装饰构造设计上。应能够通过地铁空间环境的氛围，借助感知、联想和想象使人产生某种情感信息。文化的结合，群众很容易产生文化共鸣，也就形成了地铁的地域色彩了。对于具体的某个城市，能借由地铁来保护和传承城市文化，同时又兼具凸显城市特色的作用。因此，许多城市的主要地铁站点，都主张空间与城市文化进行结合。

3.3 公共艺术形式的可识别性

公共艺术作品从作用上看，地铁公共艺术可以装点车站和公共空间，使得站点空间显得更加美观，满足受众在审美上的需求。其次，地铁公共艺术还起到很强的实用性功能，可以增强站点的识别性，防止乘客在地下空间迷失；可以改善地下空间，改善乘客的乘坐体验；可以促进城市文化的传播，增强城市的精神的感召和影响。

3.4 多重化的艺术形式

建筑不单单是满足视觉欣赏的要求，也要兼顾日常普通的需要。完成二者的完美结合，就可能使得建筑学发挥其重大的艺术价值，发挥其应有的潜力。这是很重要额内容。除此之外，我们应该意识到，生活就是有这些琐碎的细节构成，这就是我们生存的城市的内容，所以要重视起来。

3.5 色彩的选择在地铁空间的点缀

视觉冲击可以直接震撼人们的心灵，因此色彩的选取就是空间设计中最为重要额因素了。选择合适的色彩可以增强空间的舒适感觉，对于整体的分为构造都起到了至关重要的作用，不可忽视。许多车站设计通过运用明亮的色彩增强对人们的视觉引导，比如标识系统的色彩、广告系统色彩、界面材料的色彩等。控制好颜色比例关系，合理规划，可以塑造一个统一有序的公共交通空间。地铁车站空间的色彩大体为功能色、主体色、点缀色三部分组成。

3.6 导向性以用途为主的艺术表现

地铁中的导向标示，一般采用图像导向、指示说明导向、色彩导向和小型建筑导向方式等等。在进行导向系统自身的形式、内容、质感、色彩等方面的设计是应该考虑导向标识的标准性、地域性、易获性、艺术审美性已经系统性。

4 结语

地铁作为一个城市的文化名片，体现城市的文化意象。地铁站的艺术设计是一个城市核心竞争力的表现方式，可以提升城市的品牌价值，城市的活力，抬高城市的知名度，体现城市的特色文化。地铁也是一个城市不只是公交系统等基础设施的象征，更是一个城市实力的标志。地铁站的公共艺术设计，对于提升地铁的空间品质十分重要，它既是展示城市精神面貌和人文气息的窗口，又是增加人们对城市认同感和归属感的一个途径。通过对地铁站公共艺术空间的处理，可以提升的城市形象，从而带来全新的行为体验。

参考文献：

[1]克莱尔·库珀·马库斯（美），卡罗琳·弗朗西斯（美）.人性场所[M].北京：中国建筑工业出版社，2001.

[2]潘海啸.城市交通空间创新设计：建筑行动起来！[M].北京：中国建筑工业出版社，2004.

[3]彭一刚.建筑空间组合论[M].北京：中国建筑工业出版社，1998.

公共研究 篇7

著名经济学家萨缪尔森最初给公共产品下的定义是:“公共产品必须是由集团中所有成员均等消费的商品, 如果集体中的任何一个成员可以得到一个单位, 那么该集团中的每一个其他成员也必须可以得到一个单位”。因此, 与私人物品相比, 公共物品具有非排他性和非竞争性。而非排他性和非竞争性这两个基本特征决定了市场竞争和价格机制不能有效地提供公共物品, 那么公共产品必须由政府来提供。

总的来说, 公共物品作为一种特殊的商品, 关乎着社会福利的多少。深入研究公共物品的供给理论, 分析其现状和存在的问题, 从而达到优化政府职能, 提高公共物品供给的目的。

一、公共选择理论

公共物品的非排他性和非竞争性的基本特征构成了公共选择理论存在的理由。公共产品的这两个特征使得它在消费中存在免费搭便车的问题, 市场机制不能提供或者只能提供远低于社会需要的少量公共物品。所以人们不得不比较其他方式和市场的区别, 以找到成本最低的制度安排。因此, 政府通常是一个容易被想到和用到的方法, 人们通常把政府作为市场的代替。在公共选择学者看来, “人并不会因他所处的地位不一样而使其本性改变。个人的行为天生的要使效用最大化, 一直到受到抑制为止”。

简单地用一句话来描述公共选择理论, 即“用经济学的假设来分析政治问题”。公共选择学派的奠基人—布坎南用经济学的工具与假设来分析非市场与集体决策, 最高关键的假设就是“理性人”假设:个人是一个自私的、理性的、效用最大化者。

二、当前公共产品供给的问题

改革开放以来, 中国经济突飞猛进, 人民生活日益丰富多彩。不断增长的物质生活水平助长了人们对公共物品的需求, 此时也严重暴露了我国公共物品供给中存在的问题和缺陷。

(一) 我国公共物品供给水平总体偏低

1、政府供给公共教育类产品不足。

2012年国家财政性教育经费支出21984.63亿元, 占国内生产总值4%, 这是我国教育经费占国内生产总值的比重首次突破4%的大关, 而中等发达国家的比例为4.8%。

2、医疗卫生资源短缺。

中国占世界人口达到22%, 而医疗卫生资源只占世界的2%。“看病难、看病贵”等问题层出不穷。根据图表显示, 我国无论是医疗支出占GDP的比重还是人均医疗支出都和世界的平均水平还有一定的差距。

(二) 公共物品分配不均衡

1、城乡间公共产品的差距。

由于我国二元制度设计, 在改革开放后城乡之间的发展差距越来越明显, 尤其是农村问题突出。农村基础设施严重不足、公共服务和公共卫生落后。而收入较高的城市居民则享受着高水平的服务, 且许多是地方政府提供。

2、区域间公共产品差距。

由于东西中部地区的先天条件, 加上后天在改革开放进程中沿海带动内陆的发展, 东西中部地区的发展呈现大不同而且差距逐渐变大。在沿海发达地区和西部贫瘠地区, 无论从基础设施、医疗教育还是住房、社会保障的角度, 公共产品供给的缺口越发明显。

(三) 公共产品供给方式单一

在社会主义市场经济条件下, 公共产品的唯一提供者是政府。虽然改革开放以来, 政府公共产品的供应开始具有选择性, 然而却没有出现欧美等发达国家那种大量公共物品由私人部门生产, 由公共部门提供的模式。单一的生产造成了公共物品的供不应求和质量低下, 无法满足公民的多元的选择需求。

(四) 政府失灵带来的公共物品提供的低效率

公共选择理论用经济学方法分析政治领域, 如上文所述, 政府也是追求自身利益最大化的“经济人”。“那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和我们一般人没什么太大区别, 他们总是想成为个人效用最大化者。”他们都是因为个人利益而参加政治活动的, 在公共产品决策过程中难以避难会把个人或者小集体的利益进行优先选择, 因此就有了背离和损害公共利益的驱动力。

三、改善公共产品供给的对策

从以上的分析中可以看出我国公共产品的供给存在着诸多问题, 这严重影响着我国经济的长远健康发展。为了满足人民对公共产品日益增长的多元需求, 我国在公共产品供给方面还有许多地方需要改进。

(一) 廓清公共产品的范围

首先, 要明确所要提供的公共产品是全国性公共产品、地方性公共产品、社区公共产品、城市还是农村公共产品。其次, 要分清纯公共物品和准公共物品。

(二) 扩大公民的参与力度

透过公共选择理论, 任何利益和政策都是透过个人或集团的努力, 与政府博弈的结果。透过公民参与使每一位公民的成本最小化, 使他们愿意为了每一项影响到他们的公共产品政策进行探讨。

(三) 改进公共产品单一的供给方式

鼓励民间投资和参与公共产品的承包和建设工作。同时通过公开竞标方式, 可以避免政府的寻租活动。

(四) 增加政府透明度

增加政府工作的透明度, 鼓励居民的直接监督与参与, 才能确保公共产品的供给保质保量。

四、结论

在建设社会主义和谐社会的进程中, 公共物品是不可或缺的, 发挥着极其重要的作用, 与人们的生产生活密切相关。公共物品涵盖的范围广泛, 国防、治安、医疗、教育、科技、基础设施、劳动保障等, 这些多种多样的公共物品是我们生活中不可缺少的要素, 也是社会长治久安的必要条件。有效地公共物品的供给, 是政府的基本职能所在, 也是实现和谐社会的基本保障。通过研究发现, 我国的公共物品供给存在着:供给不足、供给不均衡和供给方式单一等问题。为了提高公共产品的供给, 政府要加强自身建设, 提高透明度;要扩大居民的参与力度;发展公共产品的私人制造政府供给的模式;增加公共产品供给的投入。完善的公共产品供给不仅增加了社会总福利也是国家发展进步的重要保障。

摘要：公共产品的有效供给是社会进步和经济发展的必要前提和重要条件, 然而我国公共产品的供给存在诸多问题:公共产品有效供给严重不足、城乡间区域间公共产品的差距和公共产品的质量低下等问题, 这些问题造成了社会发展的不平等、不和谐。本文以公共选择理论为基础, 分析中国公共产品提供所存在的问题, 并提出改进的见解和策略, 从而促进我国的公共产品供给水平的提高。

关键词：公共产品,公共选择理论,问题,对策

参考文献

[1]萨缪尔森著.萧琛等译.经济学[M].华夏出版社.1988

[2]布坎南:《自由、市场和国家》.吴良键、桑任、曾获译.京经济学院出版社.1988

[3]世界银行.《2000/2001年世界发展报告》[M].中国财政经济出版社.2001

公共研究 篇8

关键词：农村,公共产品,供给,研究

农村公共产品是指由居住在农村的居民消费、享用的, 具有为他们生活和生产发展提供帮助的公益性的各类物质或服务产品, 涉及农村居民基本生活与发展的公共设施、公共福利、公共服务等各个领域。如义务教育、计划生育、优抚救济、社会医疗保险、养老保障、社会治安、文化、体育等社会事业, 以及供水、供电、道路等各个基础设施, 生态环境、环境综合整治, 防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫防害、行政、法律和社会服务等。根据上述内容可将其分为基本公共产品与生产发展所需的公共产品。对基本公共产品的供给其制度设计应与城市一样, 如医疗、义务教育、养老、救助等;而生活与生产发展中享用的公共产品应根据各地发展状况不同而在发展中采用不同的方式来解决。由于我国是一个农业大国, 农业人口多, 从1978年以来, 农村实行家庭联产承包责任制以后, 政府对广大农村公共产品投资很少。近年来, 政府对农村公共产品的投入不断增加, 但与城市相比、与农民实际需要相比, 还有相当大的差距。目前对农村公共产品的供给中, 不仅供给不足, 而且质量及供求结构不合理, 效率低, 供求矛盾突出, 影响农业现代化的发展。

一、农村公共产品的供给问题

农村公共产品供给, 是由各国社会发展的不同历史时期的政策制度所决定的。如我国在改革开放前后农村公共产品供给就经历了不同的供给制。

㈠国家对农业的投入及公共产品供给中的制度安排 在过去, 我国农村公共产品都是以基层乡村集体作为单一的供给主体, 这是由于我国公共产品长期实施的是城市靠国家投资供给, 而农村是靠基层自行建设的二元供给模式。这种自上而下的供给决策机制造成了农村公共产品供给总量不足、结构失衡、效率低下, 这在于国家长期对农业、农村投资不足, 农业产业发展缓慢, 造成基层政府无财源。例如, 国家对农业的投入, 自改革开放以来的土地承包后, 投资逐年下降, 如仲大军《二元结构与中国社会的影响》一文中指出, “据统计, 1985年~1994年, 净流出农村的资金累计达3057亿元, 年均300亿元。农业投资在整个国民经济总投资中的比重呈持续下降趋势, ‘一五’至‘五五’期间, 农业投资所占的比重一般稳定在10%左右, 但从1981年起, 这个比重逐渐缩减;1985年, 全国投资总额比上年增长了45%, 而农业投资却下降了0.5%;多年来, 中国农业投资一直处于欠账状态”[1]。又如胡鞍钢在《财政发展与建设社会主义新农村:挑战与策略》一文中提到“有关学者估计1954年~1978年国家通过价格‘剪刀差’从农业获取的资金高达5100亿元, 加上1979年前农业部门累计为国家提供978亿税收收入, 农业为国家提供资金超过6000亿元。而同期国家财政对农业的投入只有1577亿元, 两者之差近4500亿元。这一时期的经济政策完全是以农促工, 以农支工”[2]。为了支持国家工业建设, 农村就出工出劳, 自己想办法满足自己低层次的需要, 农村所需要的公共产品经费投入就不进入国家公共财政收支系统, 这就形成了制度外供给的基本特征。

改革开放后随着基层体制的变化, 乡镇政府成了农村基层政权, 并承担起该辖区公共产品供给职责, 但是农村公共产品资金筹措制度还是沿袭着人民公社时期的供给体制, 并且土地承包后这部分费用要农民按人头各自负担, 在贫困地区, 乡村集体经济来源很少, 供给所需要的资金没有列入国家财政开支之内。但就在这一时期, 国家对农业仅有的投入还实行分块管理, 涉及政府中的多个职能部门, 财政投资分属不同管理部门, 投资条块分割, 管理层次环节过多。在实施资金范围的使用方面, 项目安排中的建设内容也存在条块分割, 除了上级政府财政这一块外, 基层政府几乎没有其他经费来源。因此, 基层政府提供农村公共产品的主体地位逐步消失, 而农村中农民急需的公共产品基本靠自行解决, 可以说在很大程度上是实行以农民为主的“自给自足”型。

㈡国家分税制改革后形成的事权与财权不对称的农村公共产品供给 随着我国财政和税收制度改革, 形成了事权与财权的错位。各级政府之间的权限划分不清, 中央政府把有些事权下放得过低, 基层政府担负着沉重的支出责任, 特别是县乡两级政府承担着农村的公共产品提供, 这就是基层干部平常说的:“上面千条线, 下面一根针”, 也就是国家把更多的农村公共产品的供给任务转嫁给了地方政府。如“70%的预算内教育支出和近60%的医疗支出、国防安全教育、九年义务教育、计划生育及公共卫生等都成为地方政府供给的职责。地方政府担负了农业事业费、牧业事业费、林业事业费等基层其他事业费支出的80%以上, 而且就连村民委员会也承担了对农民收取三费的责任。而中央政府在那段时间对农村公共产品的支出中, 教育经费仅占2%, 农村卫生支出也只占2%”[3]。基层政府靠税收返还和制度外收费来维护其庞大的行政运转。从基层农村公共产品主要提供者来看是县级政府和乡镇政府, 这些层级的政府担负着全国70%的城乡人口, 其中约占66%农村人口的公共服务和管理。因此, 财政缺口最大的也是县级财政, 特别是以农业为主的西部贫困地区的县级财政赤字更大。如2002年国务院课题组对1999年国家确定的592个贫困县财政运行情况进行调查分析, “有486个县不同程度地存在赤字, 82%的赤字率远高于同期全国47%的平均水平”[4], 这就反映了县级政府很难为70%的人口提供完全和高质量的公共服务。而在农村公共产品供给制度中, 农民生产、生活所需要的公共产品大都是由农民以上缴税费的方式自己来承担。如基层政府服务的人员供养、教育附加费以及其他公用设施建设费用等。农村公共产品数量短缺、质量不高是农村公共产品供给体制的基本特点。

农业税费改革和取消, 降低了农民的负担, 但也减少了县乡政府财政收入, 尤其是占收入70%的乡镇财政收入。当时在没有上级财政转移支付下, 致使基层政府提供公共产品能力“雪上加霜”, 全国在未实行税改前, “农业税费收入为1600亿元, 这笔税费大部分为地方政府所掌握, 特别是乡统筹和村提留的三项费是乡级政府的主要财政来源。而在2003年税改后, 全国基层减少财政收入1140亿元, 如果考虑对乱收费这一治理可减少高达2130亿元。2004年, 中央考虑地方政府的税收减少, 实行中央财政转移支付, 2004年只转移支付542亿元”[2], 转移远比不上减税费后的损失。农业税取消, 对中央财政并无大影响, 因为农业税在中央财政收入中占的比例很小。而中央的转移支付只是勉强填补“吃饭财政”的缺口, 这种情况在西部地区非常突出。也就更谈不上农村所需公共产品的投资。转移支付只是确保乡镇机构的正常运转和教育经费的开支, 而不是对其他公共产品的投入, 只是笼统地规定“新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村, 用于县以下的比例不低于70%”, 并没有对某项公共产品作出单列开支的规定。实际对其规定所需要的农村公共产品还是存在经费困难的问题。

二、应建立起农村公共产品多元供给模式

根据公共经济学的理论, 公共财政应用于提供公共产品, 各级政府应是公共产品提供的主体, 按农村公共产品在使用消费过程中的不同性质来划分作为提供主体的各级政府的责任, 建立中央、省、县、乡、农民五位一体的农村公共产品供给体制。根据公共产品的使用特性和受益范围大小来划分提供者的责任, 通常将公共产品区分为全国性的公共产品、地区性的公共产品以及社区性的公共产品, 不同范围的公共产品应有不同的供给主体。在农村公共产品既有全国性的, 也有地区性和社区性的, 因此, 分清农村公共产品性质是明确供给主体的关键。如受益范围遍及全国性的公共产品, 并且应属于“纯公共产品”, 而市场价格也难以反映资源应有的配置, 必须由中央政府提供;受益范围主要是地方性的公共产品, 由相应的地方政府来提供;具有效益外溢性的地方性公共产品, 则由中央和地方政府共同来提供。也可以说, 全国性的跨区域性的公共产品应由中央政府来承担, 地区性的应由相应的地方政府来提供, 而属于社区性的应由社区来提供。

当前我国农村公共产品供给正处在不断发展阶段。但由于农业、农村的特殊性, 还存在供给中的许多问题。农村公共产品的供给通常与公共财政支出范围有关。公共财政支出是政府为了实现其政治和经济目的, 通过政府财政预算行使其管理职能的手段之一。公共财政支出的目的是提高社会福利水平和贯彻公平收入的原则。通常地讲, 农村纯公共产品的供给应由公共财政开支, 准公共产品的供给可以由政府、社区和受益者共同承担。而对农业来讲这是一个弱质的基础产业, 其农村、农民的农业发展问题既关系着国家粮食安全, 也关系着占我国总人口70%左右农民生活、生产与发展问题, 应加大农业基础的投入。

当然从上述依靠政府公共财政向农业发展投入, 这涵盖着农民生产发展与生活水平提高与农民紧密相关的农村公共产品, 但在这些有形和无形的农村公共产品的范围中, 具有非排他性、非竞争性或者具有正外部性的产品。而在广大农村由于受自然条件及各种因素的影响, 发展也是不平衡的。农村公共产品需求的缺口及提供的主体方式也应各不一样。特别在贫困地区、自然环境保护区、环境恶劣区及少数民族贫困区, 因市场发育程度低, 这里应强调以政府投资为主, 要把投资建设供给的效率和效益结合起来。而在经济条件发展较好的农村地区, 应大力推进实施构建多元化的农村公共产品供给体系, 有助于提高公共服务的总量与效率。改变由政府或市场单独一方供给农村公共产品, 建立以政府为主, 企业和社会团体为辅的多元供给模式, 并实行适度的市场化供给。

参考文献

[1]汝信, 陆学艺.中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社, 2001年.

[2]胡鞍钢.财政发展与建设社会主义新农村:挑战与策略[J].财经问题研究, 2007, (05) .

[3]国家统计局.中国财政年鉴[M].北京:中国统计出版社, 2004.

公共资源利用审计研究 篇9

一、公共资源以及公共资源利用审计概念

公共资源有“广义”、“狭义”之分。广义上的公共资源是指属于社会公有的生产和生活资料的来源, 主要包括社会资源、自然资源和行政资源;狭义的公共资源主要指行政资源。本文所指的公共资源就是狭义的公共资源, 主要表现在资金方面, 比如环保资金、社会保障资金、教育经费等。

公共资源利用审计是指由国家审计部门和审计人员, 依据审计法律法规的规定, 对政府或其授权部门关于公共资源管理、利用的合理性进行考察, 以保证公共资源合理高效分配的一种独立的监督、评价与鉴证活动。

二、我国公共资源利用审计存在的问题

(一) 审计的独立性不足

审计署是我国最高国家审计机关, 隶属于国务院, 在某种意义上中央部门属于利益共同体。审计署在开展对其他部门的监督时大多时候都是执行任务型审计, 审计缺位现象较多。地方审计部门的审计经费和人员薪酬来源于本级政府拨款, 地方审计部门正职领导人的提名和任免分别由本级政府行政首长和本级人大常委会决定, 经济上和政治上的的依赖性使审计人员受制于被审计单位, 对独立性的影响不言而喻。

(二) 考察内容不全面

实际公共资源利用审计的开展中, 审计内容往往偏重于对合规、合法性的考察, 对公共资源利用的效益性关注不足。

以近三年审计署公布的审计结果为例, 笔者对审计署2010年1月1日至2012年6月30日公共工程审计所提出的被审部门需要整改的问题按照合规、合法性以及效益性进行了分类和统计, 统计结果如表1所示。

资料来源:审计署审计结果公告

统计数据显示, 在审计署近三年所考察和发现的问题中, 合规、合法性问题有164个, 而提出的效益性问题的五个方面加起来总共才68个, 不到前者的一半, 对经济性和公平性的考察更是少之又少。审计署在工作中对公共资源利用效益性的考察尚且不足, 地方审计部门的审计标准和披露问题的偏重性可想而知。

(三) 审计意见执行不到位

在我国, 公共资源利用审计“屡审屡犯”的现象极为严重。审计署于2005年开始披露中央部门上年度预算执行情况, 2005年披露了32个部门, 2006年42个, 2007年和2008年均为49个, 2009年54个, 2010年56个, 2011年53个, 2012年49个, 总体来说披露的广度和深度都呈上升趋势。然而结果却是一些审计部门违规金额和范围不降反增, 几乎没有哪个部门独善其身。

(四) 审计结果公开不到位

首先, 公开时间滞后。目前我国公共资源利用审计结果公布时间存在不同程度的推迟现象, 这种现象在地方上尤为突出。2004年, 上海市民关于公交卡巨额押金的流向提出质疑, 2006年年底, 审计部门表示会尽快向市民公布情况, 结果一直到2007年6月份审计结果才出炉。其次, 公开的透明度差。所公开的内容中专业含量少、行政决策多;披露问题少, 粉饰政绩多;个体责任少, 集体责任多;实质处罚少, 形式批评多;深层次问题分析少, 细枝末节评述多。

三、公共资源利用审计存在问题的原因分析

(一) 外部原因分析

审计体制不合理。我国政府审计模式是一种双重领导体制, 这种同一隶属关系使审计部门和其他政府部门拥有共同利益, 这时的审计工作更类似于政府的“内部审计与监督”, 审计工作安排必然与政府领导个人偏好、政绩评价有千丝万缕的联系, 审计人员很难独善其身。

审计法律法规和制度不健全。至今为止, 审计署共颁布了38个国家审计规范, 但都是关于财务审计方面的, 除个别字句提到“对绩效情况进行审计监督”外, 基本没有涉及公共资源利用审计的内容。《审计机关审计事项评价准则》对效益性审计评价原则有所说明, 但内容过于简单, 没有具体的细则指导。

(二) 内部原因分析

审计评价标准不统一。公共资源利用审计的评价指标可以分为合规、合法性的指标和效益性指标。合规、合法性的评价标准比较容易确定, 因为这些评价指标所依据的都是法律法规、制度、政策等硬性约束。而效益性指标则因为审计实践开展较晚、公众纳税人意识不强等因素, 还没有一个普遍适用的标准可供参考, 给审计人员全面提出评价意见造成很大障碍, 也影响了审计公告的质量。

审计人员素质有待提高。基层审计部门的现有人才大多是会计和审计、计算机、工程管理这三种专业, 其中又以“财会型”人才居多, 掌握经济数学、社会学、环境学等非财经知识的人员数目严重不足。这种人员结构下, 完成传统式的审计问题不大, 但要从体制、机制、政策的深度上为国家建言献策就力不从心了。

审计方法和技术落后。如今被审单位已经做到电算化水平高度的普及, 然而在很多审计部门仍旧沿用了大量的传统财务收支审计的方法, 很多仅仅停留在查询电子数据的起步阶段, 缺少对计算机程序的检查和大量数据的分析处理, 难以发现潜在问题和重大审计案件线索。

四、改进与完善公共资源利用审计的对策

(一) 选择符合国情的审计体制

从我国宪法实质来看, 公共资源归人民所有, 政府作为受托公共责任的主体, 应该对公共资源利用的合理性负责;从我国人大的地位来看, 人大在国家权力约束机制中处于中心环节。因此长远来讲, 中国更适合建立隶属于人大的立法型审计体制, 即把目前的政府审计职能、职责、工作体系从政府系统完整地转移到人大。

(二) 完善相关法律法规

修订《审计法》, 增加专门立法。在《审计法》及其配套法律中我们应该减少诸如“可以”“酌情”等模糊性词语, 使诸多可选择的权利演变成必须履行的义务;制定公共资源利用审计专门的法律法规, 并且与修改后的《审计法》相衔接。在专门法律法规中应对公共资源利用审计的目标、地位、权责、标准、范围、报告等内容进行严格规定和详细说明;适当地加大审计部门的处决权, 提高审计处理和整改落实效率。

(三) 构建公共资源利用审计评价指标体系

评价体系构建需要坚持合规、合法性指标与效益性指标相结合的原则, 其中效益性又分为经济性、效率性、效果性、公平性、环境性五个方面。笔者从众多指标来源中筛选并整理出了适合评价公共资源利用状况的评价指标, 框架如表2所示。

(四) 加快审计技术推广

审计工作应推进信息化建设, 推广计算机辅助审计技术。审计分析中运用到的关联分析、指数分析、多元模型分析以及时间序列分析都需要计算机来完成。推广这一技术, 能够大幅度提高审计效率、节省时间和人力成本。审计工作的开展可以借助许多软件, 比如Microsoft Project Manager可以用于审计任务安排、SPSS可以用于数据分析、SAS可用于数据管理、Crystal Ball可用于项目风险分析。

(五) 优化人才结构

首先应建立审计资格准入制度, 引进工程技术、信息技术、经济管理等专业人才, 并对他们进行审计知识培训, 使不同专业知识融入到审计工作中去。其次, 要盘活现有人才, 结合个人职业生涯设计为每个人制定合适的长短期培训计划, 培养出适应公共资源利用审计的复合型人才队伍。考虑到成本效益问题, 还应建立外部专家数据库, 对各行业专家进行动态化分类管理, 必要时借助内部审计和民间审计的力量。

(六) 完善审计公告制度

一方面要充实审计报告的内容。在审计报告初步形成后审计部门应与被审单位交换意见, 审计人员应对沟通内容进行整理和归类, 依据合理的意见对审计报告进行调整。而对于那些双方不统一的意见, 审计报告中要增加一部分内容, 用于分别反映双方意见, 展现给报告使用者一个全面的评价结果。另一方面要增进公开的及时性。审计人员应充分认识到审计报告的时效性对其利用价值的影响, 减少外部干预造成的时间耽搁和消耗。报告的执行机构要提高工作效率, 管理部门也要及时对报告进行审批, 保证审计报告及时公布, 防止时过境迁。

高校公共关系研究 篇10

一、高校公共关系概述

(一) 高校公共关系内涵

它是学校有组织、有计划、有目的且长期的应用各种媒体活动或者服务, 达到与公众建立真诚沟通、和谐关系、并获得公众对学校的信赖、了解和支持、合作的过程[1]。高校公共关系的目的就是要让学校在公共心目中建立一个良好的组织形象, 可以详细的归纳为以下内容:将学校的各种信息提供给公众;将社会上的各种有关消息提供给学校;解决因公众误解对学校形象的影响;争取公众对学校的支持;建立公众对学校的信心;改进公众对学校的观念;适应高等教育的需要、增进公众与学校和社会各方之间的了解;帮助公众深刻认识高等教育的现状和发展方向;结合社会的力量来完善高等教育等。

(二) 高校公共关系工作内容分析

高校公共关系的主体是指在高校公共关系工作中的主要承担者, 而主要承担者的范围要根据高校的具体情况来进行分析。学校是否能够建设成为一个外部发展取得公认成绩、内部管理和谐统一的优秀高校, 都是全校上下各级的共同作用。而且高校要发挥好自己的效应和智能, 做好公共关系, 首先就要对自己有一个准确的认识和定位, 明确自己的权力和责任。

(三) 明确学校的基本情况

这是高校公共关系传播的一个重要内容, 也是最基础的内容。

首先就是学校的历史, 其中包括学校的成立日期、曾经在学校的发展中占有重要地位、有突出贡献的人们的业绩和主要事迹, 历史上曾经发生过的与学校有重大关联的重要事件, 以及这些事件对学校产生了怎样的影响, 还有学校发展的各阶段的领导人管理方针和政策等等。

然后就是学校的现状, 这个现状包括学校的发展目标:比如办学核心理念、校风校训、专业设置、机构设置、师资队伍和力量、特色教育和专业、学生的能力情况和就业前景、学校的软硬件设施、科研状况和成就、财务能力、人事管理状况等等, 都是属于学校现状的范畴内。这些都是在公共关系发展中首先需要明确的内容。

(四) 调查高校形象现状

高校形象就是指高等院校内的外部公众和内部公众对学校的总体印象和评价, 主要内容包括:高校教职工对学校的印象评价;学生家长对学校的印象评价;学生实习单位和就业单位对学校的印象评价;实习单位和就业单位对学习印象的评价。这些从某种程度上来说也代表了学校的综合能力和社会对学校的认可度。

二、高校公共关系的作用

(一) 公共关系调查有助于高校了解自身现状

西安交通大学曾经举办过一次对全校范围内的学风和教风情况进行调查的活动, 其中在调查教师的授课风格对学生缺课的影响方面:所得到的调查结果表明, 从来不迟到缺课的学生对老师讲课风格优秀与否的评价中, 满意度要高于经常迟到缺课的学生评价。当然与之相应, 经常缺课或者迟到的学生认为老师讲课枯燥的评价程度高于从不迟到的学生。如图1:

在调查老师讲课观点的新颖度与学生缺课率的关系中, 调查显示, 从不缺课的学生与经常缺课的学生, 对老师讲课观点的评价也不相同。从不缺课的学生认为老师讲课观点的新颖度百分比要高于经常缺课的学生, 如图2.

有此可以看出公共关系的调查工作中对学校现状的调查让西安交通大学了解到了教风与学风之间的关系和比重, 为进一步改善学校的教学管理与服务工作, 加强学风建设和提高教学质量提供了决策依据。

因此公共关系工作有助于高校充分了解自身的各方面现状, 为解决问题、提升形象打下了基础。大学要做好教学管理工作, 也可以通过公共关系调查的形式来深入了解, 进而采取针对性的措施。

(二) 公共关系策划有利于创造和谐的校园氛围

南方医科大学在2010年亚运会举办之际, 举行了“南方杯大学生第二届毽球风采赛”主题是“传播中国毽艺, 我为亚运添光彩。”通过学生们的积极参与与推广, 让中国的传统运动传播到世界各地。这是利用公共关系策划和谐校园氛围, 树立学校形象的一种方法。

公共关系工作中的策划工作可以让高校更加理性和科学的安排日常的工作, 增加师生之间的感情, 并获得教职员工和学生的支持和好感, 创造和谐的校园氛围, 增强学校的内部团结, 并树立良好的校园形象。

参考文献

[1]白海东.公共关系——学校树立良好公众形象的基本策略[J].当代教育科学, 2004 (6) :52

[2]王冀生.大学理念在中国[M].北京:高等骄傲与出版, 2008:; (3)

[3]甄珍.公共关系实务[M].北京大学出版社, 2006年9月第一版