成都市城乡统筹问题

第一篇：成都市城乡统筹问题

《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》详解

作者：佚名 文章来源：成都日报 点击数： 2009-5-22

1792 更新时间： 核心提示

允许先行先试的九个方面

■建立三次产业互动的发展机制;

■构建新型城乡形态;

■创新统筹城乡的管理体制;

■探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制;

■探索农民向城镇转移的办法和途径;

■健全城乡金融服务体系;

■健全城乡一体的就业和社会保障体系;

■努力实现城乡基本公共服务均等化;

■建立促进城乡生态文明建设的体制机制。

建立三次产业互动的发展机制;构建新型城乡形态;创新统筹城乡的管理体制;探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制;探索农民向城镇转移的办法和途径;健全城乡金融服务体系;健全城乡一体的就业和社会保障体系;努力实现城乡基本公共服务均等化;建立促进城乡生态文明建设的体制机制……近日，国务院正式批复了成都市上报的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，允许我市在九个方面先行先试。批复的《方案》将成为指导成都试验区进行统筹城乡综合配套改革的纲领性文件。

《方案》提出的指导思想是：深入贯彻落实科学发展观，把解决“三农”问题作为重中之重，坚持统筹城乡发展的基本方略，努力建立并不断完善城乡公共资源均衡配置、各类生产要素自由流动的体制机制，大力推进中国特色的新型工业化、新型城镇化和农业现代化，探索统筹城乡协调发展的新路子，加快建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，开创科学发展、社会和谐的新局面。本报记者 张婷婷 李影

【主要目标】

《方案》提出了试验区建设的主要目标：努力把成都试验区建设成为全国深化改革、统筹城乡发展的先行样板、构建和谐社会的示范窗口和推进灾后重建的成功典范，带动四川全面发展，促进成渝经济区、中西部地区协调发展，圆满完成试验区建设任务。把成都建设成为西南物流和商贸中心、金融中心、科技中心及交通枢纽、通信枢纽;把成都建设成为中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地。

力争到2012年，全面完成灾后恢复重建任务，全市经济社会发展水平比震前有明显提高。统筹城乡、科学发展的体制机制基本建立，“三个集中”取得显著成效，城乡差距逐步缩小，经济社会实现较快发展，转变经济发展方式取得明显进展。人均地区生产总值达到5万元以上，工业集中度达到73%，城市化率达到60%(按户籍人口计)，城乡居民收入比缩小到2.4∶1，城乡实现比较充分就业，城乡义务教育、医疗卫生、计划生育、文化、社会保障、环境保护等公共服务实现基本均衡。

力争到2020年，统筹城乡、科学发展的体制机制基本完善，“三个集中”达到较高水平，城乡差距显著缩小，“三农”问题得到基本解决，经济社会实现跨越发展，基本实现经济发展方式的转变。人均地区生产总值达到10万元以上，工业集中度达到80%，城市化率达到70%(按户籍人口计)，城乡居民收入比缩小到2∶1，城乡实现充分就业，城乡义务教育、医疗卫生、文化、社会保障、环境保护等公共服务实现均衡化发展，现代城市和现代农村和谐交融的新型城乡形态基本形成。

【基本思路】

着眼于解决“三农”问题，坚定不移地推进城乡统筹、“四位一体”科学发展的战略，在重点领域和关键环节率先突破，全面提升城乡一体化水平。

统筹推进“三个集中”。推进工业集中集约集群发展，在充分尊重群众意愿的基础上，引导农民向城镇转移和集中居住，推进土地适度集中和规模经营，促进三次产业互动，城乡经济相融，新型工业化、城镇化和农业现代化协调发展。

按照“全域成都”的理念统筹城乡建设。以县城和区域中心镇为重点，统筹推进城乡基础设施和公共服务设施建设，增强城镇产业集聚功能和辐射带动周边地区农村发展的能力，改善农村发展环境，构建新型城乡形态。

推进农村市场化改革。落实农民对土地的使用权和房屋、林木等资产的所有权，促进农村资源向资本转变，实现城乡生产要素自由流动，建立农村多元化投入机制，增强农业和农村发展的内生动力。

构建城乡一体的管理体制。深化规范化服务型政府建设和基层民主建设，创新行政管理、公共财政、公共服务、社会保障的体制机制，实施村镇综合改革，全面推进城乡经济社会发展一体化。

【主要任务】

一、建立三次产业互动的发展机制

【建立产业合理布局与有序发展的导向机制，统筹推进“三个集中”，促进三次产业协调发展，提高自主创新能力，夯实统筹城乡发展的经济基础。】

——推进工业集中集约集群发展

以21个工业集中发展区为主要载体，按照“一区一主业”的要求，培育企业集团，延长产业链条，促进工业集约集群发展。拓展成都国家级高新技术产业开发区、国家级经济技术开发区发展空间，建设成都统筹城乡产业发展内陆开放型经济示范区。加快海关特殊监管区域整合，在整合的基础上研究设立成都综合保税区和双流空港空运保税物流中心、成都国际集装箱保税物流中心，促进成都保税物流业务发展等。

——促进服务业均衡发展

联动推进服务业发展与农民向城镇转移和集中居住，形成城乡一体的服务业发展格局。中心城区着力鼓励和引导现代服务业集聚，提升传统服务业档次。近郊区以县城和区域中心镇为载体，大力发展与工业配套的房地产、商贸、会展、物流、休闲观光、公共交通等服务业。远郊区以农民集中居住区为依托，积极发展人文生态旅游、特色餐饮、休闲度假等服务业。

——加快现代农业发展

充分尊重农民意愿，协调推进农民向

二、三产业转移和土地集中规模经营，积极发展农村新型集体经济和专业合作经济组织，提高农业集约经营和农村组织化程度。优化农业产业布局，近郊区大力发展以都市农业为重点的现代农业，发展休闲农业和乡村旅游，促进

一、三产业联动发展，拓展农民就业渠道;中远郊区以优势农产品规模生产、加工和物流业为重点，拓展现代农业多领域的就业空间，促进农民转移就业。

二、构建新型城乡形态

【按照优化布局、突出重点、循序渐进、集约发展的要求，统筹城乡基础设施建设，实现城镇功能向农村延伸和覆盖，促进城镇化健康发展，构建一体化的新型城乡形态。】

——统筹“一区两带六走廊”发展

依托中心城区和近郊区(县)“一区”范围内城市发展的良好基础，大力推进“三个集中”，快速聚集生产要素，集中打造产业密集区，全面提升综合实力和竞争力，使之成为带动全市经济发展的龙头和建设“全域成都”的战略支撑。统筹实施龙门山和龙泉山脉“两带”区域的整体开发，大力发展旅游业、服务业和现代农业，增强县域经济实力。统筹规划、集约发展“六走廊”区域，接受中心城区产业和城市功能辐射，建设产业和城镇集聚发展的“走廊”。逐步形成由主城区、区(市)县和区域中心城镇构成的市域城镇体系。

——统筹城乡基础设施和公共服务设施建设

以县城和区域中心镇为重点，建设道路交通、医疗卫生、计划生育、文化教育体育等设施，增强承载能力，完善公共服务，聚集人口和

二、三产业，培育优势和特色，逐步将县城和中心镇建设成为带动周边农村发展的区域中心。实施新农村建设规划，在城镇市政公用设施向农村延伸服务和覆盖的基础上，以2000个农村新型社区为重点，建设完善农村自来水、污水、垃圾收运处理等生活服务设施;建立加强农田水利基本建设和农村生态环境保护的长效机制;推进新农村市政公用设施建设，促进城乡公共服务硬件设施均衡配置，改善农村生产生活环境。

——构建覆盖城乡的交通物流服务体系

优化铁路、公路、航空等交通方式与城市交通的衔接，加强成都外出铁路、航空、高速公路等交通运输基础设施建设。以“三轨九路”建设为重点，形成抗灾能力强、应急交通网络完善、综合服务水平高的市域路网体系。在实现全市客运“村村通”的基础上，完成乡镇村客运站建设;推进农村客运公交化，实现“镇镇通公交”、“村村通公交”。

三、创新统筹城乡的管理体制

【深化规范化服务型政府建设，强化政府社会管理和公共服务职能，促进政府服务向基层和农村覆盖，完善乡村治理结构，构建统筹城乡发展的管理体制。】

——推进规划管理体制改革

改革城乡规划分离的管理制度，着眼于成都经济区、成渝经济区的发展，科学编制和完善城乡一体的规划体系，实现市域范围内的各类规划全覆盖。探索提高规划局部调整工作效率的程序和方法，积极探索建立土地利用总体规划和城乡总体规划实施动态评价机制，根据规划实施评价情况，依法对土地利用总体规划和城乡总体规划适时进行调整，以适应统筹城乡发展的实际需要。

——推进行政管理体制改革

调整市域范围内的行政区划，推进撤县(市)设区工作。进一步深化市、县两级政府机构改革，继续完善职能有机统一的大部门体制，在机构限额和各层级行政编制总数内，将执行、服务、监管等职责的重心下移到县(市、区)。深化乡镇机构改革，进一步明确县级人民政府和乡(镇)人民政府的事权和各自应承担的责任，依法探索将部分县级行政管理职能和社会管理权限向乡镇延伸，强化社会管理和公共服务的职能。深入推进行政监察管理体制改革，推行分片监管，实现监察主体和责任主体分离，充分发挥社会监督的作用，推行事前、事中、事后相结合的全过程监督。

——建立覆盖城乡的公共财政体系

明确市、县、乡三级的事权和财权的责任，健全市、县、乡财力与事权相匹配的体制。探索建立保障农村基础设施建设和公共服务开支稳定来源的机制和办法。加大市级财政对农村基础设施和基本公共服务的直接支出和转移支付力度，形成统

一、规范、透明的转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例。整合财政支农资金，搭建现代农业投资、小城镇建设等投融资平台，引导社会资金进入农业农村。

——开展村级综合改革试验

在有条件的地区，分离村级事务管理服务职能与村级集体资产经营管理职能。在城市近郊和有条件的场镇区域，推动村级事务管理向城镇社区管理转变。健全村级服务体系，制定服务标准，大力推进实施服务标准化综合试点工作。

——推进基层民主建设

探索乡(镇、街道)长(主任)公推直选制度，建立和完善质询、罢免、目标考核等约束和激励制度。积极推行县(市、区)级部门、乡(镇、街道)、村(社区)决策听证制度。全面推行评人与评事相结合的社会评价办法，健全民主监督制度。完善乡(镇、街道)政务公开、村(居)务公开制度和公益事业单位的办事公开制度。

四、探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制

【在严格保护耕地和农民利益的基础上，探索农村产权制度改革，建立集约化、规范化的土地利用制度，促进农业发展、农民增收。】

——创新耕地保护机制

严格按规划保护耕地，确保全市耕地总量不减少、质量不降低。按耕地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分，实行耕地的分级保护。探索耕地按等级补充的占补平衡机制以及独立选址等重大项目在省内跨区域实现耕地占补平衡的办法。

——规范土地承包经营权流转

健全市、县、乡三级土地承包经营权流转市场，建立成都土地承包经营权流转信息平台，支持采取转包、出租、互换、转让或者法律允许的其他方式流转土地承包经营权，在保障农民土地承包权益和基本收入的前提下，允许农户以股份合作的方式流转承包经营权，组建农民专业合作社等农村新型集体经济组织。

——推进集体林权制度改革

在保持集体林地所有权不变的前提下，实行集体林地承包经营制度，确立农民作为集体林地使用权和林木所有权的主体地位，明晰集体林地的使用权和林木的所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，推进相关配套改革，以龙门山、龙泉山脉生态保护重要区域为重点，探索建立林农承担生态保护任务的补偿机制。

——开展征地制度改革试验

界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。按照同地同价原则，对被征地集体经济组织和农民给予及时足额合理补偿。探索建立多种补偿安置渠道，解决好被征地农民就业、住房和社会保障。

——开展农村集体建设用地使用权流转试验

在明确农村集体土地使用权和集体建设用地使用权、宅基地使用权的基础上，探索建立城乡统一的土地市场。在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，允许依法取得的集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式进行流转。集体建设用地不得用于商品住宅等房地产开发。在地震灾区开展农村集体建设用地引入社会资金重建住房的试验。

——稳妥开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少“挂钩”试验

按照有关规定在全市范围内统筹设置城乡建设用地增加挂钩项目区，优化城乡建设用地布局，提高土地节约集约利用水平，确保建设用地不增加，耕地面积不减少、质量有提高。

——开展农用地转用、土地征收审批和实施分离试验

成都市按照国务院和省政府审批的农用地转用和土地征收总规模，根据统筹城乡发展和灾后重建的需要，以及土地利用计划指标，分期分批组织实施。

五、探索农民向城镇转移的办法和途径

【消除体制机制障碍，引导农民向城镇和非农产业转移，促进农村居民转变为城镇居民，加快和提高城镇化进程和水平。】

——提高农民就业技能

加快成都技师学院县(市、区)分院、县(市、区)就业技能培训中心建设，以订单培训和定向培训为重点，大力开展农民就业培训，提高农民就业技能。鼓励企业培养农民工成为技术工人，实行企业技能培训和技能鉴定补贴制度，对农民工取得执业资格给予奖励。

——支持农民进城居住

探索将农民工纳入城镇住房保障体系，支持农民工在城镇定居。在工业集中发展区等用人单位集中的区域，建设农民工租赁性集体公寓和公共廉租住房，鼓励农民通过租赁房屋解决进城居住问题。建立农民工住房公积金制度。为农民工提供同等的社保、教育、卫生、计划生育、文化体育等公共服务，让农民享受城市居民同质化生活待遇，促使其真正转变为市民。

——着力消除农民向城镇转移的体制机制障碍

完善城乡统一的户籍管理制度和相关配套措施，准许具有合法固定住所的农民工本人及其配偶和未成年子女将常住户口迁入现住地。按照产权明晰和利益共享的原则，探索农村集体经济股份制改造，将集体经营性资产折股量化给农民，让农民持股进城。

——引导地震受灾农民向城镇转移

在重灾区建立国家级开发园区，发展劳动力密集型中小企业，安排受灾农民和移民就业。建立震后灾害移民和生态移民的住房保障制度和就(创)业鼓励扶持制度。对住房灾毁农户进入城镇居住的，可以保留原宅基地使用权和农用地承包经营权等权益。

六、健全城乡金融服务体系

【建立健全服务“三农”的金融体系，促进生产要素的自由流动，充分发挥市场配置资源的基础性作用，增强城乡发展活力。】

——大力发展农村金融服务体系

支持各类金融组织向农村延伸网点和机构，支持发展村镇银行、贷款公司和农村资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融机构。推进农村信用社改革，经监管部门批准后，组建成都农村商业银行。探索建立农业保险体系和农业灾害风险转移分摊机制，支持农业保险体系的发展。开展农村信用体系建设，建立和完善农户电子信用档案与农户信用评价，进一步扩大企业和个人信用信息基础数据库在农村地区的覆盖范围。

——积极拓宽直接融资渠道

支持各类具备条件的企业和公司通过规范改制上市、发行债券等方式从资本市场直接融资。通过设立和引进股权投资基金，支持重建城乡基础设施、振兴旅游经济。建立成都市创业投资引导基金，发展商业性创业风险投资，引导社会资金投入高新技术企业和中小企业。设立国企改制重组基金，支持成都市域内国有企业做大做强。

——加快推进区域金融中心建设

建立西部林地和林木产权、矿权及特许经营权交易市场;吸引国内外金融机构集聚成都，建立金融集中集聚区和金融后台服务中心集中发展区。探索区域性保险业创新发展，鼓励和支持在成都设立保险机构。支持成都银行在经营指标达到监管部门的评级和监管要求后，逐步实行跨区域经营和上市融资。

七、健全城乡一体的就业和社会保障体系

【加强面向农民的就业服务和社会保障体系建设，并逐步实现与城市接轨，努力实现城乡居民安居乐业，促进社会公平和稳定。】

——完善覆盖城乡的就业促进体系

建立健全城乡就业“实名制”和城乡就业服务“网格化”管理机制，完善市、县两级人力资源中心建设，全面完成乡(镇、街道)劳动保障所、村(社区)劳动保障服务平台标准化建设，形成市、县(市、区)、乡(镇、街道)、村(社区)四级就业服务网络，为城乡居民提供就业服务。扩大就业再就业政策的扶持范围，完善面向就业困难群众的就业援助制度。建立农民工失业待遇保障机制。

——建立和完善新型农民养老保险制度

在“广覆盖、多层次、保基本、可持续”基础上，结合成都市耕地保护制度的建立，全面推行农民养老保险，并对农村独生子女和双女父母予以优先优待，力争到2012年，基本实现全市农村居民养老保险全覆盖，并逐步提高农民养老保险水平。

——完善覆盖城乡居民的基本医疗保障制度

提高新型农村合作医疗的补助标准和水平，逐步缩小与城镇居民基本医疗保险的保障差距。完善城镇居民基本医疗保险制度和城镇职工基本医疗保险制度，扩大覆盖面，逐步提高保障水平。力争到2010年，实现全市城乡居民人人享有医疗保障。

——推进城乡社会保险制度全面接轨

探索建立农民工综合社会保险、农民养老保险、城镇居民社会保险、城镇职工社会保险的衔接机制，推进城乡社会保险制度全面接轨。

——完善城乡一体的社会救助体系

立足现行社会保障制度，通过财政补助、社会捐助和民政部门使用的彩票公益金等多渠道筹集资金，保障地震中受灾的孤儿、孤老、孤残的基本生活。构建全社会参与的志愿服务体系，鼓励社会力量和个人捐赠、资助和参与社会救助事业，切实保障困难群体在“吃、穿、住、行、医、学”等方面的最基本需求。

八、努力实现城乡基本公共服务均等化

【推进政府公共服务向“三农”覆盖，建立城乡均等化的公共服务体系，让农村居民享受与城镇居民同质化的基本公共服务。】

——推进城乡教育协调发展

建立确保城乡教育事业发展的公共财政投入保障机制。加快灾后学校重建，全面消除学校危房，努力完成城乡中小学校标准化建设，努力实现城乡学校办学条件基本均衡。进一步加强资源配置制度性建设，逐步缩小县(市、区)域内中小学的生均公用经费和教师待遇差距，努力实现义务教育协调发展。探索教师县管校用的机制，促进教师区域内合理流动，全面提升薄弱学校的教育质量和办学水平。加快普及高中阶段教育和农村中等职业教育，并逐步实施免费。加强对新生代农民的培训，探索对义务教育阶段后和高中毕业后未升学的农民子女实行延长一年的职业教育。

——加快建立覆盖城乡的公共卫生和基本医疗服务制度

加快公共卫生服务和农村基层计划生育服务体系建设，促进基本公共卫生服务均等化。加快灾后医疗机构和计划生育服务机构重建，加强城镇社区卫生服务机构和县级妇幼保健机构建设，全面完成农村乡镇卫生院、村卫生站标准化建设，提高乡村医生公共卫生服务补助标准。加强食品药品监管和公共卫生监督，初步建立基本药物制度。深化公立医疗机构管理体制、运行机制和政府投入机制改革，加强城乡卫生人才队伍建设，促进医务人员和医疗技术的城乡交流，实现城乡公共卫生服务水平和基本医疗服务水平基本一致。

——构建城乡公共文化服务体系

实施农村公共文化设施、广播电视基础设施、文化信息资源共享、文化遗产保护等工程建设，到2010年，全面完成乡(镇、街道)综合文化站及村(社区)文化室、农家书屋标准化建设，文化共享工程服务实现“村村通”。加快农民体育健身工程建设。到2012年，广播电视户通率达100%。推行公共文化场馆免费开放制度、经营性文化场馆优惠服务制度、文化义工服务制度，完善公共文化服务方式和机制。加快成都国家体育产业基地建设。

九、建立促进城乡生态文明建设的体制机制

【实施灾后生态环境重建工程，创新有利于节约资源和保护环境的制度，加强城乡污染防治和生态保护，全面改善城乡人居环境。】

——统筹城乡生态环境保护

发挥市场机制的作用，综合运用价格、财税、金融、产业和贸易等手段，探索科学合理的资源环境补偿、投入、产权和使用权交易、污染治理责任保险等机制。着力推进农村环境保护工作，加强大气和水环境综合整治，全面完成主要污染物总量减排目标，环境质量全面达标。

——统筹城乡生态环境建设

创新建设生态补偿机制，多层次、多渠道、全方位筹措生态建设资金，着力推进以灾后生态恢复、城乡环境综合整治、饮用水源保护、垃圾及污水集中处理、水土流失综合治理、土壤污染防治为重点的城乡生态环境建设。深化水资源管理体制改革，完善城乡水务一体化管理体制。加强城乡能源供应、污水处理、水资源利用与保护设施、防洪设施等的整体协调，推进城乡之间、区域之间基础设施共建共享，形成城乡一体的生态环境综合保护与建设格局。

——统筹城乡资源节约与循环经济发展

建立循环经济发展园区，加强节能减排和节水、节地与资源综合利用，促进循环经济发展。编制循环经济规划，探索建立促进循环经济发展的标准体系。建立健全污染治理机制，全面推行、依法开展清洁生产审核。完善自然资源有偿使用机制，改革资源性产品的价格形成机制，探索建立全面反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格体系。

保障措施

积极推进实施 强化管理考核

据悉，我市将根据《方案》编制完善国土、劳动保障、金融、行政管理体制(规范化服务型政府建设)、基层民主政治建设、社会事业统筹发展、教育、卫生、环保、农业等重点专项方案。按照2009年—2012年和2013年—2020年两个阶段，分阶段制定改革行动计划和工作计划，有序组织实施。

我市将建立全市推进统筹城乡综合配套改革试验区建设绩效考核管理办法，实行目标责任制，将统筹城乡经济社会发展目标分解到各级各部门，分进行考核，实行定期、不定期的督促检查。建立成都市统筹城乡发展评价指标体系和统计制度，对市和区(市)县实施过程中出现的问题进行分析研究，对改革试验的效果进行跟踪评估。

第二篇：《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》详解

《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》详解

2009年05月22日

来源:成都市府

核心提示

允许先行先试的九个方面

■建立三次产业互动的发展机制;

■构建新型城乡形态;

■创新统筹城乡的管理体制;

■探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制;

■探索农民向城镇转移的办法和途径;

■健全城乡金融服务体系;

■健全城乡一体的就业和社会保障体系;

■努力实现城乡基本公共服务均等化;

■建立促进城乡生态文明建设的体制机制。

建立三次产业互动的发展机制;构建新型城乡形态;创新统筹城乡的管理体制;探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制;探索农民向城镇转移的办法和途径;健全城乡金融服务体系;健全城乡一体的就业和社会保障体系;努力实现城乡基本公共服务均等化;建立促进城乡生态文明建设的体制机制„„近日，国务院正式批复了成都市上报的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，允许我市在九个方面先行先试。批复的《方案》将成为指导成都试验区进行统筹城乡综合配套改革的纲领性文件。

《方案》提出的指导思想是：深入贯彻落实科学发展观，把解决“三农”问题作为重中之重，坚持统筹城乡发展的基本方略，努力建立并不断完善城乡公共资源均衡配置、各类生产要素自由流动的体制机制，大力推进中国特色的新型工业化、新型城镇化和农业现代化，探索统筹城乡协调发展的新路子，加快建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，开创科学发展、社会和谐的新局面。本报记者张婷婷李影

【主要目标】

《方案》提出了试验区建设的主要目标：努力把成都试验区建设成为全国深化改革、统筹城乡发展的先行样板、构建和谐社会的示范窗口和推进灾后重建的成功典范，带动四川全面发展，促进成渝经济区、中西部地区协调发展，圆满完成试验区建设任务。把成都建设成为西南物流和商贸中心、金融中心、科技中心及交通枢纽、通信枢纽;把成都建设成为中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地。

力争到2012年，全面完成灾后恢复重建任务，全市经济社会发展水平比震前有明显提高。统筹城乡、科学发展的体制机制基本建立，“三个集中”取得显著成效，城乡差距逐步缩小，经济社会实现较快发展，转变经济发展方式取得明显进展。人均地区生产总值达到5万元以上，工业集中度达到73%，城市化率达到60%(按户籍人口计)，城乡居民收入比缩小到2.4∶1，城乡实现比较充分就业，城乡义务教育、医疗卫生、计划生育、文化、社会保障、环境保护等公共服务实现基本均衡。

力争到2020年，统筹城乡、科学发展的体制机制基本完善，“三个集中”达到较高水平，城乡差距显著缩小，“三农”问题得到基本解决，经济社会实现跨越发展，基本实现经济发展方式的转变。人均地区生产总值达到10万元以上，工业集中度达到80%，城市化率达到70%(按户籍人口计)，城乡居民收入比缩小到2∶1，城乡实现充分就业，城乡义务教育、医疗卫生、文化、社会保障、环境保护等公共服务实现均衡化发展，现代城市和现代农村和谐交融的新型城乡形态基本形成。

【基本思路】

着眼于解决“三农”问题，坚定不移地推进城乡统筹、“四位一体”科学发展的战略，在重点领域和关键环节率先突破，全面提升城乡一体化水平。

统筹推进“三个集中”。推进工业集中集约集群发展，在充分尊重群众意愿的基础上，引导农民向城镇转移和集中居住，推进土地适度集中和规模经营，促进三次产业互动，城乡经济相融，新型工业化、城镇化和农业现代化协调发展。

按照“全域成都”的理念统筹城乡建设。以县城和区域中心镇为重点，统筹推进城乡基础设施和公共服务设施建设，增强城镇产业集聚功能和辐射带动周边地区农村发展的能力，改善农村发展环境，构建新型城乡形态。

推进农村市场化改革。落实农民对土地的使用权和房屋、林木等资产的所有权，促进农村资源向资本转变，实现城乡生产要素自由流动，建立农村多元化投入机制，增强农业和农村发展的内生动力。

构建城乡一体的管理体制。深化规范化服务型政府建设和基层民主建设，创新行政管理、公共财政、公共服务、社会保障的体制机制，实施村镇综合改革，全面推进城乡经济社会发展一体化。

【主要任务】

一、建立三次产业互动的发展机制

【建立产业合理布局与有序发展的导向机制，统筹推进“三个集中”，促进三次产业协调发展，提高自主创新能力，夯实统筹城乡发展的经济基础。】

--推进工业集中集约集群发展

以21个工业集中发展区为主要载体，按照“一区一主业”的要求，培育企业集团，延长产业链条，促进工业集约集群发展。拓展成都国家级高新技术产业开发区、国家级经济技术开发区发展空间，建设成都统筹城乡产业发展内陆开放型经济示范区。加快海关特殊监管区域整合，在整合的基础上研究设立成都综合保税区和双流空港空运保税物流中心、成都国际集装箱保税物流中心，促进成都保税物流业务发展等。--促进服务业均衡发展

联动推进服务业发展与农民向城镇转移和集中居住，形成城乡一体的服务业发展格局。中心城区着力鼓励和引导现代服务业集聚，提升传统服务业档次。近郊区以县城和区域中心镇为载体，大力发展与工业配套的房地产、商贸、会展、物流、休闲观光、公共交通等服务业。远郊区以农民集中居住区为依托，积极发展人文生态旅游、特色餐饮、休闲度假等服务业。

--加快现代农业发展

充分尊重农民意愿，协调推进农民向

二、三产业转移和土地集中规模经营，积极发展农村新型集体经济和专业合作经济组织，提高农业集约经营和农村组织化程度。优化农业产业布局，近郊区大力发展以都市农业为重点的现代农业，发展休闲农业和乡村旅游，促进

一、三产业联动发展，拓展农民就业渠道;中远郊区以优势农产品规模生产、加工和物流业为重点，拓展现代农业多领域的就业空间，促进农民转移就业。

二、构建新型城乡形态

【按照优化布局、突出重点、循序渐进、集约发展的要求，统筹城乡基础设施建设，实现城镇功能向农村延伸和覆盖，促进城镇化健康发展，构建一体化的新型城乡形态。】

--统筹“一区两带六走廊”发展

依托中心城区和近郊区(县)“一区”范围内城市发展的良好基础，大力推进“三个集中”，快速聚集生产要素，集中打造产业密集区，全面提升综合实力和竞争力，使之成为带动全市经济发展的龙头和建设“全域成都”的战略支撑。统筹实施龙门山和龙泉山脉“两带”区域的整体开发，大力发展旅游业、服务业和现代农业，增强县域经济实力。统筹规划、集约发展“六走廊”区域，接受中心城区产业和城市功能辐射，建设产业和城镇集聚发展的“走廊”。逐步形成由主城区、区(市)县和区域中心城镇构成的市域城镇体系。

--统筹城乡基础设施和公共服务设施建设

以县城和区域中心镇为重点，建设道路交通、医疗卫生、计划生育、文化教育体育等设施，增强承载能力，完善公共服务，聚集人口和

二、三产业，培育优势和特色，逐步将县城和中心镇建设成为带动周边农村发展的区域中心。实施新农村建设规划，在城镇市政公用设施向农村延伸服务和覆盖的基础上，以2000个农村新型社区为重点，建设完善农村自来水、污水、垃圾收运处理等生活服务设施;建立加强农田水利基本建设和农村生态环境保护的长效机制;推进新农村市政公用设施建设，促进城乡公共服务硬件设施均

衡配置，改善农村生产生活环境。

--构建覆盖城乡的交通物流服务体系

优化铁路、公路、航空等交通方式与城市交通的衔接，加强成都外出铁路、航空、高速公路等交通运输基础设施建设。以“三轨九路”建设为重点，形成抗灾能力强、应急交通网络完善、综合服务水平高的市域路网体系。在实现全市客运“村村通”的基础上，完成乡镇村客运站建设;推进农村客运公交化，实现“镇镇通公交”、“村村通公交”。

三、创新统筹城乡的管理体制

【深化规范化服务型政府建设，强化政府社会管理和公共服务职能，促进政府服务向基层和农村覆盖，完善乡村治理结构，构建统筹城乡发展的管理体制。】

--推进规划管理体制改革

改革城乡规划分离的管理制度，着眼于成都经济区、成渝经济区的发展，科学编制和完善城乡一体的规划体系，实现市域范围内的各类规划全覆盖。探索提高规划局部调整工作效率的程序和方法，积极探索建立土地利用总体规划和城乡总体规划实施动态评价机制，根据规划实施评价情况，依法对土地利用总体规划和城乡总体规划适时进行调整，以适应统筹城乡发展的实际需要。

--推进行政管理体制改革

调整市域范围内的行政区划，推进撤县(市)设区工作。进一步深化市、县两级政府机构改革，继续完善职能有机统一的大部门体制，在机构限额和各层级行政编制总数内，将执行、服务、监管等职责的重心下移到县(市、区)。深化乡镇机构改革，进一步明确县级人民政府和乡(镇)人民政府的事权和各自应承担的责任，依法探索将部分县级行政管理职能和社会管理权限向乡镇延伸，强化社会管理和公共服务的职能。深入推进行政监察管理体制改革，推行分片监管，实现监察主体和责任主体分离，充分发挥社会监督的作用，推行事前、事中、事后相结合的全过程监督。

--建立覆盖城乡的公共财政体系

明确市、县、乡三级的事权和财权的责任，健全市、县、乡财力与事权相匹配的体制。探索建立保障农村基础设施建设和公共服务开支稳定来源的机制和办法。加大市级财政对农村基础设施和基本公共服务的直接支出和转移支付力度，形成统

一、规范、透明的转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例。整合财政支农资金，搭建现代农业投资、小城镇建设等投融资平台，引导社会资金进入农业农村。--开展村级综合改革试验

在有条件的地区，分离村级事务管理服务职能与村级集体资产经营管理职能。在城市近郊和有条件的场镇区域，推动村级事务管理向城镇社区管理转变。健全村级服务体系，制定服务标准，大力推进实施服务标准化综合试点工作。

--推进基层民主建设

探索乡(镇、街道)长(主任)公推直选制度，建立和完善质询、罢免、目标考核等约束和激励制度。积极推行县(市、区)级部门、乡(镇、街道)、村(社区)决策听证制度。全面推行评人与评事相结合的社会评价办法，健全民主监督制度。完善乡(镇、街道)政务公开、村(居)务公开制度和公益事业单位的办事公开制度。

四、探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制

【在严格保护耕地和农民利益的基础上，探索农村产权制度改革，建立集约化、规范化的土地利用制度，促进农业发展、农民增收。】

--创新耕地保护机制

严格按规划保护耕地，确保全市耕地总量不减少、质量不降低。按耕地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分，实行耕地的分级保护。探索耕地按等级补充的占补平衡机制以及独立选址等重大项目在省内跨区域实现耕地占补平衡的办法。

--规范土地承包经营权流转

健全市、县、乡三级土地承包经营权流转市场，建立成都土地承包经营权流转信息平台，支持采取转包、出租、互换、转让或者法律允许的其他方式流转土地承包经营权，在保障农民土地承包权益和基本收入的前提下，允许农户以股份合作的方式流转承包经营权，组建农民专业合作社等农村新型集体经济组织。

--推进集体林权制度改革

在保持集体林地所有权不变的前提下，实行集体林地承包经营制度，确立农民作为集体林地使用权和林木所有权的主体地位，明晰集体林地的使用权和林木的所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，推进相关配套改革，以龙门山、龙泉山脉生态保护重要区域为重点，探索建立林农承担生态保护任务的补偿机制。

--开展征地制度改革试验

界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。按照同地同价原则，对被征地集体经济组织和农民给予及时足额合理补偿。探索建立多种补偿安置渠道，解决好被征地农民就业、住房和社会保障。

--开展农村集体建设用地使用权流转试验

在明确农村集体土地使用权和集体建设用地使用权、宅基地使用权的基础上，探索建立城乡统一的土地市场。在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，允许依法取得的集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式进行流转。集体建设用地不得用于商品住宅等房地产开发。在地震灾区开展农村集体建设用地引入社会资金重建住房的试验。

--稳妥开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少“挂钩”试验

按照有关规定在全市范围内统筹设置城乡建设用地增加挂钩项目区，优化城乡建设用地布局，提高土地节约集约利用水平，确保建设用地不增加，耕地面积不减少、质量有提高。

--开展农用地转用、土地征收审批和实施分离试验

成都市按照国务院和省政府审批的农用地转用和土地征收总规模，根据统筹城乡发展和灾后重建的需要，以及土地利用计划指标，分期分批组织实施。

五、探索农民向城镇转移的办法和途径

【消除体制机制障碍，引导农民向城镇和非农产业转移，促进农村居民转变为城镇居民，加快和提高城镇化进程和水平。】

--提高农民就业技能

加快成都技师学院县(市、区)分院、县(市、区)就业技能培训中心建设，以订单培训和定向培训为重点，大力开展农民就业培训，提高农民就业技能。鼓励企业培养农民工成为技术工人，实行企业技能培训和技能鉴定补贴制度，对农民工取得执业资格给予奖励。

--支持农民进城居住

探索将农民工纳入城镇住房保障体系，支持农民工在城镇定居。在工业集中发展区等用人单位集中的区域，建设农民工租赁性集体公寓和公共廉租住房，鼓励农民通过租赁房屋解决进城居住问题。建立农民工住房公积金制度。为农民工提供同等的社保、教育、卫生、计划生育、文化体育等公共服务，让农民享受城市居民同质化生活待遇，促使其真正转变为市民。

--着力消除农民向城镇转移的体制机制障碍

完善城乡统一的户籍管理制度和相关配套措施，准许具有合法固定住所的农民工本人及其配偶和未成年子女将常住户口迁入现住地。按照产权明晰和利益共享的原则，探索农村集体经济股份制改造，将集体经营性资产折股量化给农民，让农民持股进城。

--引导地震受灾农民向城镇转移

在重灾区建立国家级开发园区，发展劳动力密集型中小企业，安排受灾农民和移民就业。建立震后灾害移民和生态移民的住房保障制度和就(创)业鼓励扶持制度。对住房灾毁农户进入城镇居住的，可以保留原宅基地使用权和农用地承包经营权等权益。

六、健全城乡金融服务体系

【建立健全服务“三农”的金融体系，促进生产要素的自由流动，充分发挥市场配置资源的基础性作用，增强城乡发展活力。】

--大力发展农村金融服务体系

支持各类金融组织向农村延伸网点和机构，支持发展村镇银行、贷款公司和农村资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融机构。推进农村信用社改革，经监管部门批准后，组建成都农村商业银行。探索建

立农业保险体系和农业灾害风险转移分摊机制，支持农业保险体系的发展。开展农村信用体系建设，建立和完善农户电子信用档案与农户信用评价，进一步扩大企业和个人信用信息基础数据库在农村地区的覆盖范围。

--积极拓宽直接融资渠道

支持各类具备条件的企业和公司通过规范改制上市、发行债券等方式从资本市场直接融资。通过设立和引进股权投资基金，支持重建城乡基础设施、振兴旅游经济。建立成都市创业投资引导基金，发展商业性创业风险投资，引导社会资金投入高新技术企业和中小企业。设立国企改制重组基金，支持成都市域内国有企业做大做强。

--加快推进区域金融中心建设

建立西部林地和林木产权、矿权及特许经营权交易市场;吸引国内外金融机构集聚成都，建立金融集中集聚区和金融后台服务中心集中发展区。探索区域性保险业创新发展，鼓励和支持在成都设立保险机构。支持成都银行在经营指标达到监管部门的评级和监管要求后，逐步实行跨区域经营和上市融资。

七、健全城乡一体的就业和社会保障体系

【加强面向农民的就业服务和社会保障体系建设，并逐步实现与城市接轨，努力实现城乡居民安居乐业，促进社会公平和稳定。】

--完善覆盖城乡的就业促进体系

建立健全城乡就业“实名制”和城乡就业服务“网格化”管理机制，完善市、县两级人力资源中心建设，全面完成乡(镇、街道)劳动保障所、村(社区)劳动保障服务平台标准化建设，形成市、县(市、区)、乡(镇、街道)、村(社区)四级就业服务网络，为城乡居民提供就业服务。扩大就业再就业政策的扶持范围，完善面向就业困难群众的就业援助制度。建立农民工失业待遇保障机制。

--建立和完善新型农民养老保险制度

在“广覆盖、多层次、保基本、可持续”基础上，结合成都市耕地保护制度的建立，全面推行农民养老保险，并对农村独生子女和双女父母予以优先优待，力争到2012年，基本实现全市农村居民养老保险全覆盖，并逐步提高农民养老保险水平。

--完善覆盖城乡居民的基本医疗保障制度

提高新型农村合作医疗的补助标准和水平，逐步缩小与城镇居民基本医疗保险的保障差距。完善城镇居民基本医疗保险制度和城镇职工基本医疗保险制度，扩大覆盖面，逐步提高保障水平。力争到2010年，实现全市城乡居民人人享有医疗保障。

--推进城乡社会保险制度全面接轨

探索建立农民工综合社会保险、农民养老保险、城镇居民社会保险、城镇职工社会保险的衔接机制，推进城乡社会保险制度全面接轨。

--完善城乡一体的社会救助体系

立足现行社会保障制度，通过财政补助、社会捐助和民政部门使用的彩票公益金等多渠道筹集资金，保障地震中受灾的孤儿、孤老、孤残的基本生活。构建全社会参与的志愿服务体系，鼓励社会力量和个人捐赠、资助和参与社会救助事业，切实保障困难群体在“吃、穿、住、行、医、学”等方面的最基本需求。

八、努力实现城乡基本公共服务均等化

【推进政府公共服务向“三农”覆盖，建立城乡均等化的公共服务体系，让农村居民享受与城镇居民同质化的基本公共服务。】

--推进城乡教育协调发展

建立确保城乡教育事业发展的公共财政投入保障机制。加快灾后学校重建，全面消除学校危房，努力完成城乡中小学校标准化建设，努力实现城乡学校办学条件基本均衡。进一步加强资源配置制度性建设，逐步缩小县(市、区)域内中小学的生均公用经费和教师待遇差距，努力实现义务教育协调发展。探索教师县管校用的机制，促进教师区域内合理流动，全面提升薄弱学校的教育质量和办学水平。加快普及高中阶段教育和农村中等职业教育，并逐步实施免费。加强对新生代农民的培训，探索对义务教育阶段后和高中毕业后未升学的农民子女实行延长一年的职业教育。

--加快建立覆盖城乡的公共卫生和基本医疗服务制度

加快公共卫生服务和农村基层计划生育服务体系建设，促进基本公共卫生服务均等化。加快灾后医疗机构和计划生育服务机构重建，加强城镇社区卫生服务机构和县级妇幼保健机构建设，全面完成农村乡镇卫生院、村卫生站标准化建设，提高乡村医生公共卫生服务补助标准。加强食品药品监管和公共卫生监督，初步建立基本药物制度。深化公立医疗机构管理体制、运行机制和政府投入机制改革，加强城乡卫生人才队伍建设，促进医务人员和医疗技术的城乡交流，实现城乡公共卫生服务水平和基本医疗服务水平基本一致。

--构建城乡公共文化服务体系

实施农村公共文化设施、广播电视基础设施、文化信息资源共享、文化遗产保护等工程建设，到2010年，全面完成乡(镇、街道)综合文化站及村(社区)文化室、农家书屋标准化建设，文化共享工程服务实现“村村通”。加快农民体育健身工程建设。到2012年，广播电视户通率达100%。推行公共文化场馆免费开放制度、经营性文化场馆优惠服务制度、文化义工服务制度，完善公共文化服务方式和机制。加快成都国家体育产业基地建设。

九、建立促进城乡生态文明建设的体制机制

【实施灾后生态环境重建工程，创新有利于节约资源和保护环境的制度，加强城乡污染防治和生态保护，全面改善城乡人居环境。】

--统筹城乡生态环境保护

发挥市场机制的作用，综合运用价格、财税、金融、产业和贸易等手段，探索科学合理的资源环境补偿、投入、产权和使用权交易、污染治理责任保险等机制。着力推进农村环境保护工作，加强大气和水环境综合整治，全面完成主要污染物总量减排目标，环境质量全面达标。

--统筹城乡生态环境建设

创新建设生态补偿机制，多层次、多渠道、全方位筹措生态建设资金，着力推进以灾后生态恢复、城乡环境综合整治、饮用水源保护、垃圾及污水集中处理、水土流失综合治理、土壤污染防治为重点的城乡生态环境建设。深化水资源管理体制改革，完善城乡水务一体化管理体制。加强城乡能源供应、污水处理、水资源利用与保护设施、防洪设施等的整体协调，推进城乡之间、区域之间基础设施共建共享，形成城乡一体的生态环境综合保护与建设格局。

--统筹城乡资源节约与循环经济发展

建立循环经济发展园区，加强节能减排和节水、节地与资源综合利用，促进循环经济发展。编制循环经济规划，探索建立促进循环经济发展的标准体系。建立健全污染治理机制，全面推行、依法开展清洁生产审核。完善自然资源有偿使用机制，改革资源性产品的价格形成机制，探索建立全面反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格体系。

保障措施

积极推进实施强化管理考核

据悉，我市将根据《方案》编制完善国土、劳动保障、金融、行政管理体制(规范化服务型政府建设)、基层民主政治建设、社会事业统筹发展、教育、卫生、环保、农业等重点专项方案。按照2009年-2012年和2013年-2020年两个阶段，分阶段制定改革行动计划和工作计划，有序组织实施。

我市将建立全市推进统筹城乡综合配套改革试验区建设绩效考核管理办法，实行目标责任制，将统筹城乡经济社会发展目标分解到各级各部门，分进行考核，实行定期、不定期的督促检查。建立成都市统筹城乡发展评价指标体系和统计制度，对市和区(市)县实施过程中出现的问题进行分析研究，对改革试验的效果进行跟踪评估。

第三篇：成都统筹城乡发展的经验及启示

内容提要：近年来，四川省成都市在统筹城乡发展方面进行了一些大胆探索、创新，在不少领域取得了突破。本文介绍了成都市的主要做法与经验，包括：“三个集中”(推进工业向集中发展区集中、引导农民向城镇和农村新型社区集中、推进土地向规模经营集中)、农村产权制度改革、全域成都建设、行政管理体制改革等。得出重要启示：城乡统筹发展是一个大趋势，深化农村综合配套改革必须有效地激活生产要素，必须用抓城市、干工业的方式发展农村和农业，形成“政府主导、市场运作”的重要动力机制。在此基础上，借鉴成都经验，结合我市实际情况，提出了借鉴成都“五朵金花”运作模式发展我市城郊生态旅游产业、探索建立林权交易中心、进一步完善“三农”服务中心运作模式等具体建议。

3月初，市委政研室组织了闽西区域经济发展研究会有关研究人员赴成都市及其下辖的彭州市等地考察统筹城乡发展经验。考察适逢全国“两会”召开，期间从媒体获悉，一些代表、委员建议要把成都统筹城乡发展经验推广到全国范围。通过翻阅当地文件，与当地政府部门领导接触、座谈，到农村产权交易中心实地了解以及采访当地农民，我们深深地感觉到成都在统筹城乡发展方面，进行了一些大胆探索、创新，在不少领域取得了突破。特别是农村产权制度改革方面有效突破了城乡二元结构，充分体现了“全域成都”的理念，取得了成功经验，受到了农民欢迎。成都市的有益探索，其运行理念和发展模式值得我市在城乡协调、生态文明的科学发展中参考借鉴。

一、成都统筹城乡发展的主要做法

成都推进统筹城乡发展始于2003年。2007年被批准为国家统筹城乡配套改革试验区，为其在改革“深水区”进一步“试水”创造了更加宽松的政策环境。成都农村产权制度改革正是在这一背景下，在2007年开始“破茧而出”。特别是2008年1月1日，成都市委出台的“一号文件”——《关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，及之后有关集体林权制度改革、社会保障、农业保险、工商登记、农村金融、村级组织管理体制改革一系列配套文件的出台，掀开了一场不事张扬但影响极其广泛而深远的改革大戏，并结合去年“5〃12”汶川大地震灾后重建深入推进。主要做法有：

1、以“三个集中”为核心

成都市在统筹城乡发展中，把“三个集中”作为推进城乡一体化的根本方法，以此联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。

(1)坚持走新型工业化道路，强力推进工业向集中发展区集中。按照走新型工业化道路的要求，制定了城乡一体的工业布局规划，通过制定引导政策和建立投资促进机制，强力推进工业向集中发展区集中。将原规模小、布局散的116个工业开发区，调整、归并为20个工业集中发展区(除高新区外)，形成了中心城区与卫星城和中远郊区，以及工业集中区与工业点的产业梯度布局、错位竞争的新格局。2008年入驻规模以上工业企业1775户，工业增加值的集中度达68.2%。

(2)坚持走新型城镇化道路，积极引导农民向城镇和农村新型社区集中。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，科学规划建设城镇新型社区和农村新型社区，配套完善基础设施，梯度引导农民向城镇和二三产业转移。全市共规划建设600个农村新型社区，近27万农民住进了城镇和农村新型社区。调研中我们了解到，彭州市磁峰镇鹿坪村在震灾中受损严重，重建中，按照“四性”(体现发展性、多样性、相融性、共享性)原则设计了以千亩荷塘为中心，观光区、居住区、产业区由内而外发散式分布重建规划方案，建成后居住环境不亚于城市。其实，彭州市441个灾后安置点的规划设计，都展现了城乡一体化的美好画卷，得到了广大农民衷心欢迎。在这次灾后重建中，成都市运用统筹城乡的思路，加快了城镇化进程，促进了城乡资源要素优化配置。

(3)坚持走中国特色的农业现代化道路，稳步推进土地向规模经营集中。以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作组织和种植大户等形式的规模经营集中，逐步实现农业的集体化集约化发展。5年来共流转农用地235.6万亩，其中流转耕地170.8万亩，全市2000亩以上集中成片的粮食规模经营面积达2.6万亩。建成标准化特色农产品基地152个，新建农村专合组织1911个，培育规模以上农业产业化龙头企业615家，联系带动农户135.2万户。以彭州市灾后建设为例，紧紧围绕这个思路，该市制定了以打造“一港、一园、五基地(即濛阳现代农业港、现代农业主题公园、西部规模化蔬菜产业基地、中华川芎产业基地、标准化优质猕猴桃产业基地、标准化养殖畜牧产业、冷水鱼产业基地)”为主要内容的农业产业化规划，取得了明显的成效。

2、农村产权制度改革

“三个集中”需要城乡一体的市场基础，对市场化配置资源水平的要求也越来越高，这使得农村产权制度改革成为统筹城乡发展的必然要求。成都农村产权制度改革的显著特点是：市场化、资本化、一体化。市场化是指农民房屋、集体土地经营权、林权等都可以进入市场交易;资本化就是上述产权都可以象资本一样用来抵押贷款;一体化就是城乡之间生产要素流转(交易)没有障碍。这些都是对现行《土地管理法》和相关法律法规突破的一种尝试和探索。2007年7月，在《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》面世后，成都市委、市政府出台的第一个文件便是《关于深化城乡统筹开拓现代农业新局面的意见(试行)》。其中，明确提出，“积极推动农村集体土地资本化”。这也是成都首次以市委、市政府的名义提出“积极推动农村集体土地资本化”。 成都最早启动农村产权制度改革的是锦江区。该区从2008年初开始，以农村集体土地产权制度改革创新为核心，按照确权是基础、流转是关键的原则，将改革分为确权颁证、土地整理、流转交易三个环节。该区提出了“大统筹、大集中、大流转”的理念，即在农村产权制度改革中，将全区视为一个整体来统筹推进，把除三圣乡“五朵金花”以外的所有农户，全都就近集中引导到两个新建的新型社区去居住，把经过确权、登记、颁证后的集体建设用地，和经过土地综合整理，置换出来的集体建设用地指标，扣除农民新居用地剩余部分，全部集中起来，统一对外流转交易。继2008年10月成都诞生全国首家综合性农村产权交易所后，各县(市、区)相继成立了农村产权交易中心。交易范围包括林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转，还为农业产业化项目提供投融资专业服务。成都通过推进农村产权制度改革，加快了农村市场化改革进程。这一改革以“还权赋能”为核心，给农村集体土地和房屋确权颁证，创新了耕地保护机制，推进了农村产权流转，夯实了农村市场经济的微观基础，为各类生产要素在城乡之间自由流动创造了条件。

以彭州市农村产权交易中心为例：该中心成立于去年11月，工作人员由县国土、房管、农发、林业等业务主管部门抽调人员组成，下设市场拓展部、信息部、财务部、行政部、风险控制部。凡是进入产权交易中心进行交易的农村产权项目，均按以下流程办理：委托产权资产评估(需评估的)——产权拥有人提出交易——申请产权交易所受理——产权查档确认登记——项目挂牌发布信息——组织洽谈——确定交易方式——成交签约——结算交割——产权变更登记。中心不以盈利为目的，对作为转让方的农户，不收取交易服务费用，对受让方只收取交易服务成本费用。

3、全域成都

成都被批准为统筹城乡综合配套改革试验区，标志着成都市统筹城乡发展进入了一个新的阶段。为深化统筹城乡发展的实践，成都市委、市政府提出以“全域成都”的理念推进试验区建设。“全域成都”的核心内容是统一规划和建设成都1.24万平方公里市域，形成“一区两带三圈层四基地”布局格局。“一区”：1个特大都市区，由中心城和华阳、新都、龙泉驿、双流、温江、郫县等6个新城构成;“两带”：龙门山和龙泉山两个旅游发展带;“三圈层”：成都城市的三个圈层;“四基地”：争取用10年时间，将成都建成中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地。“全域成都”强调在统筹城乡综合配套改革中，打破区域分割、城乡分割和行政体制障碍，按照经济发展规律和城市功能要求，实现要素和资源的市场化自由流动和优化配置。中心城区着重考虑更好地发展高端产业，如高新技术产业、现代服务业，周边区县则更好地承担制造业和居住功能、生态功能，但它们又不是分割的，而是城乡间、区域间紧密联系的一个有机体系。 为实现上述目标，他们首先抓了各项规划的编制和完善。2003年，成都重新修编土地利用总体规划，将中心城区和所有乡村都纳入其中。这次统筹城乡的规划编制内容主要有四个：(1)城镇体系建设规划。规划建设14个中等城市、300个小市镇，并按照城镇标准规划建设2000个农村新型社区。(2)“四大产业基地”建设规划。围绕加快高新技术产业、现代服务业、现代制造业、现代农业“四大基地”建设，一是以高新区为核心的高新技术产业基地，二是以经济开发区为核心的现代制造业基地，三是以中央商务区建设、新城建设和龙门山、龙泉山脉整体开发为主要载体的现代服务业基地。四是统筹农业特色产业优势的现代农业基地建设。(3)市域交通体系建设规划。按照市域交通一体化、区域运输综合化、交通管理智能化和建设中西部一流的交通枢纽的要求，大力推进市域交通“五网”(轨道交通网、市域高速公路网、中心城区快速路网、市域干线路网、新市镇路网建设)，建设覆盖全市城乡、高效便捷的交通体系。(4)市域公共服务均衡发展规划。进一步完善统筹城乡发展的公共财政制度，深化城乡就业制度改革，完善城乡社会保障和农村低保、住房、上学、就医等社会救助制度，大力推进教育、卫生、文化等体制改革，加快完成农村中小学、卫生院(站)、公共文化设施等硬件建设，切实解决好农村低收入人群的基本公共服务和社会保障问题。

调研中，锦江区“三圣花乡”给我们留下了深刻印象。它是成都市打破城乡二元格局，打造“全域成都”，以城带乡、以工辅农的一个成功范例。“三圣花乡”地处成都市郊，现辖区内拥有“花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色”等“五朵金花”，总面积达15000亩，从2003年开始运作，走出了一条专业化、规模化、品牌化的都市观光农业发展之路。2006年被国家旅游总局评为AAAA级风景旅游区。其运作模式主要是：

(1)因地制宜，错位发展。锦江区农村地处城市通风口绿地，非城市建设用地17.3平方公里，按规划不能作为建设用地。但他们充分利用地处城市通风口紧邻大城市的地缘优势，以及传统的花卉种植历史，因地制宜地推进城乡一体化，创造性地打造了花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色“五朵金花”，探索了农民不再把离乡进城作为进入现代化的唯一途径，而是就地享受城市化的文明成果，成为了令人羡慕的“新市民”。如今，“五朵金花”错位发展，“花乡农居”以发展小盆、鲜切花和旅游产业为主;“幸福梅林”围绕梅花文化和梅花产业链，发展旅游观光产业;“江家菜地”以认种的方式，把传统种植业变为体验式休闲产业，实现城乡互动;“东篱菊园”突出菊花的多种类和菊园的大规模，形成了“环境、人文、菊韵、花海”的交融;“荷塘月色”优美的田园风光，成为了艺术创作、音乐创作的艺术村。

(2)景观化打造，城市化建设。坚持以科学规划为龙头，在成都市新一轮土地利用规划、城市总体规划和产业规划的框架下，科学制定“五朵金花”景区规划，同时，按照城市建设标准，政府适当投入景区的道路、污水处理、天然气、光纤电视等农村基础设施及配套设施建设，实现了道路、通讯、互联网、光纤和天然气等的户户通;采取“农户出资、政府补贴”的办法对农房实施景观化改造，整个“五朵金花”景区仅投入约1.8亿元，就搭建了农业增效、农民增收的平台，建成的绿地成为市民休闲的开放式公园，而且找到了后续管理成本的平衡点。

(3)文化润色，产业支撑。把文化因子和产业因素注入“五朵金花”，以文化提升产业、以旅游致富农民、以产业支撑农业、以品牌塑造形象，促进传统农业向休闲经济发展，培植生态产业，实现可持续发展。例如，挖掘幸福梅林的梅花传统文化，赋予荷塘月色的音乐、绘画艺术内涵，再现江家菜地的农耕文化，展观东篱菊园“环境?人文?菊韵?花海”的菊花韵味，变单一的农业生产为吸引市民体验、休闲的文化活动，使文化产业与农业产业相得益彰。鼓励支持观光道路两侧的农户，依托改造后的农房，采取自主经营、与别人联营、出租给有实力的公司等方式，发展乡村旅游，推出赏花、休闲、体验等多种形式的旅游项目，满足了不同消费需求游客的需要，促进农民增收。利用幸福梅林种植有230余个品种22万株梅花规模和优势，开发梅花系列旅游产品，形成梅花产业链。

(4)市场运作，农民参与。坚持以市场机制配置资源，采用市场化运作的手段，通过引进成都维生、台湾大汉园林等花卉龙头企业，吸引了民间资金2亿元，政府每平方公里仅投入1500万元就建成了开放式的休闲绿地。同时，村集体通过土地整理，将集体土地、堰塘、荒坡等资产出租后，回笼的资金又用于“五朵金花”景区的提升打造。在充分尊重农民意愿的基础上，积极鼓励农户利用改造后的农房，采取自主经营、合作联营、出租经营等方式，开办了266家农家乐，推出了休闲观光、赏花品果、农事体验等多种形式的旅游休闲项目。

此外，有效吸收社会投资也是“五朵金花”成功的秘诀之一。打造“五朵金花”，锦江区政府(含街道办事处)投入9745万元。随着环境打造，基础设施改善，大量社会资金纷纷介入，参与项目运作。目前，吸引社会资金投入达1.67亿元，后续社会资金正以强劲的势头，源源不断的参与到打造“五朵金花”之中，为推进城乡一体化注入了不竭的发展动力。

4、合而治之。长期以来，由于受城乡二元体制的影响，城乡管理上政出多门、职能交叉，一些公共管理和公共服务下不了乡。为此，成都市坚持自上而下，统筹整合行政资源，积极推进行政管理体制改革。

一是稳步推进市和区(市)县行政管理体制改革。先后实施了规划、农业、交通、水务、林业和园林等涉及30多个部门的行政管理体制改革，促进公共管理、公共行政、公共服务向农村覆盖。从2004年起，成都市开始对城乡分割部门动“手术”：撤销市农牧局、农机局，成立市农业委员会，区(市)县成立城乡一体化工作局或农村发展局;成立市水务局，对全市城乡水资源实施统一调度和管理;撤销市交通局、市政公用局，成立市交通委员会。通过机构改革整合，改变了以前各自为政、资源浪费的现象，科技、人才、资金等资源得到更合理的配置，行政成本大大降低，加快了城乡统筹发展的步伐。

二是积极推进县乡财政管理体制改革。调整市、县、乡三级财政支出结构，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，加大了市级财政对困难区(市)县的转移支付力度，建立了城乡一体的公共财政体制框架，实行了“乡财县管”，形成了对“三农”投入稳定增长机制。

三是全面实施乡镇综合配套改革。在机构设置上，撤并30%左右的乡镇、47%左右的村，精简乡镇机构各类人员5000多名。在职能转变上，做到“三个强化、三个弱化”，即：按照完善社会主义市场经济体制和推进城乡一体化的要求，强化对本辖区内社会经济的规划、协调、服务职能，弱化直接参与生产经营的职能;强化城镇建设管理职能，弱化传统农业管理职能;强化公益事业发展职能，弱化事务性和技术性职能，使乡镇政府由行政管理型向公共服务型转变、由传统二元结构型向城乡发展统筹型转变、由计划经济指令型向市场经济指导型转变。同时，积极探索建立农村社会化服务体系和社区管理办法，实施了“村改居”工作。通过推进行政管理体制改革，从市到乡初步建立了城乡一体、高效运转的管理体制。

二、成都经验的启示

成都是典型的大城市和大农村结构，是中国经济社会结构的一个缩影，具有典型意义，其发展模式是典型的大城市带动大农村，也是中国其他地方城市化发展的一个范例。因此其做法对我市推进城乡统筹发展具有一定的借鉴意义。

1、城乡统筹发展是一个大趋势。全面建设小康社会，重点在农村，难点在农村，没有农村的全面小康就没有全国的全面小康。随着工业化、城市化进程加快，城乡差距有扩大的趋势。而城乡之间管理体制的二元结构成为城乡协调发展的主要障碍。实现科学发展，必须打破城乡二元结构。五年来，成都市坚持把城市与农村、工业与农业、市民与农民置于同等的地位看待，把统筹城乡的思想贯穿于发展规划、工作部署、政绩考核等具体工作中，确立了推进城乡一体化的总体思路、目标任务和工作措施。同时从建设规划、产业布局、劳动就业、社会保障、基础设施、社会事业、户籍管理等方面，采取强有力措施切实推进，逐步建立起城乡一体的新型管理体制，逐步实现城市与农村经济社会同步发展、共同繁荣，成为全国瞩目的城乡统筹发展的典范。城乡统筹发展大势所趋。我市目前已进入工业化中后期阶段，统筹城乡发展宜提上日程，加快推进。

2、有效激活生产要素是深化农村综合配套改革的关键环节。成都市在有效激活生产要素方面为我们提供了一系列可资借鉴的经验。参照成都市的做法，我市可以在以下几个方面进行探索：(1)推动土地要素自由流动。在农村土地方面，通过土地确权、完善土地承包经营权流转办法，建立土地流转过程中的业主投资激励机制、农户利益保障机制和政府管理机制，形成“政府协调、群众(业主和农户)参与、社会服务”的流转机制。(2)推动劳动力要素自由流动。建立城乡统一的户籍制度，建立城乡一体的劳动力市场、就业培训、就业优惠政策、就业援助、就业工作责任等体系和就业服务网络，在健全完善城镇居民社会保险制度的同时，着重抓好征地农转非人员社会保险制度、农民养老保险制度、农村居民最低生活保障制度和城乡一体的社会救助制度的建立健全，实现社会保险制度全覆盖。(3)推动资本要素自由流动。积极推进投资体制改革，减少市场准入限制，建立政府引导、市场运作的投融资平台，为鼓励更多的资金参与城乡建设提供制度保障。

3、推进城乡统筹必须用抓城市、干工业的方式发展农村和农业。成都市“三个集中”，实质就是促进工业园区化、农业产业化、农民市民化。目前成都市630万亩耕地中，实现规模经营达150万亩，而且每年还以50多万亩耕地实现规模经营的速度在推进，今后5年耕地规模经营比重将达到60%。农民向城镇集中，则实现了农民市民化。我们可借鉴成都市“三个集中”的做法，促进城乡大范围内的资源要素特别是土地资源的高效整合，促进城市和农村在产业布局、规划统筹、资源配置等方面有机融合，加快城市化、工业化进程，大量地把农民转移到

二、三产业上来，转移到城镇来。

4、“政府主导、市场运作”是促进城乡一体化的重要动力机制。统筹城乡发展的过程实质上是城乡一体、统筹推进的新型城镇化过程，在成都市统筹城乡发展的初期探索中，更多的是发挥政府的作用。在推进城乡一体化进程中，要注重发挥政府主导作用，比如完善规划体系、进行行政管理体制、财政管理体制改革，加大对农村、农业发展的转移支付力度等，这些措施在改革初期可以起到很好的撬动作用。但单纯依靠政府的力量，改革是不可持续的，必须充分发挥市场力量这一统筹城乡的内生动力，这就要求加快政府职能转变，推进行政管理体制改革，完善县乡财政管理体制，加快乡镇机构改革，建立规范的一级土地市场，积极引导民间资本和社会力量参与统筹城乡发展。

三、几点建议

成都是城乡统筹发展试验区，他们的经验很大部分是在一种特殊的政策环境下形成的，有的是目前我们没办法学的经验。但是成都经验中先行先试的精神实质，以及一些农村综合配套改革中的做法是我市值得学、可以学的经验。几点具体建议如下：

1、借鉴“五朵金花”运作模式发展我市城郊生态旅游产业。我市许多乡镇与成都市锦江区三圣乡有相似之处，发展城郊农业观光旅游潜力很大。近年来，我市新罗区龙门镇洋畲村、岩山乡莱山村、山前村、上杭县古田镇五龙村、连城县揭乐乡等地观光农业的发展呈现良好的态势。但是我们的运作方式有几个不足：一是分散;二是规模不大;三是主要靠政府引导，缺乏工商资本注入;四是文化韵味不浓;五是没有品牌带动。虽然这一产业很有市场空间，但是效益不是很明显。可以借鉴成都市锦江区三圣乡“五朵金花”的运作模式，围绕龙岩中心城市以及各县(市)城关周边乡镇，大力发展生态观光农业。(1)政府做好规划。把城郊周边乡镇作为一个整体来规划，引导发展各具特色的观光农业。先期投入一定资金，引导农民向新型社区集中居住。对土地进行统筹规划，农民土地经营权可采取入股、租赁等方式流转出来，集中经营。(2)引入龙头企业。让农业龙头企业带动乡村特色农业规模化、集约化发展。农民可在企业就业，成为产业工人。(3)注入文化因子。如挖掘龙岩山歌、采茶灯、石佛公庙会、郭公文化节、东肖文化节，土楼文化、客家婚俗等民俗文化，以增加传统产业的文化附加值，使文化产业与农业产业相得益彰。(4)打造品牌。借鉴“五朵金花”的品牌策划模式，将近郊乡镇观光农业统一策划、打造一个响亮的品牌，并且扩大宣传，提升知名度、影响力。

2、探索建立林权交易中心。成都各级农村产权交易中心的成立，标志着成都农村产权制度改革进入综合配套的推进阶段，为促进城乡一体化建设发挥了积极作用，值得我们学习和效仿。然而，目前我市土地、农村房屋产权在城乡之间的无障碍流转仍受法律法规的制约。而林权流转方面，没有法律限制城市资本对农村林业产业的投资。可借鉴成都做法大胆探索和突破(我省三明市亦有先行经验)。彭州市于2007年8月成立了四川省第一家县级林权流转交易中心(后并入农村产权交易中心)，专业为社会各界人士提供林权登记发证、森林资产评估、融资抵押登记、林产林权交易、政策技术咨询服务、发布木材与活立木价格信息，并提供其他林产品交易服务。还出台林权流转交易管理办法，采取林权抵押贷款方式解决重建资金问题。借鉴他们的做法，我市可以着手尝试：(1)成立市、县级森林资源交易中心。在认真总结和完善中都、洪山等地流转办法的基础上，依照相关法规制定实施意见，进一步规范森林资源流转，建立林权流转活立木交易机构，促成活立木交易，在林农和城市理财者之间搭建起资源互通、利益共享的渠道，为林权人拥有的林地承包经营权和林木所有权进行合理、有效流转提供全方位、全过程的综合服务，为林权制度改革开启市场化之路。(2)开展林权抵押贷款工作。大力发展林业小额信用贷款和担保贷款，破解制约林业发展的资金瓶颈。加强与农信社的合作，充分发挥其网点遍及乡村、点多面广的优势，开展林业小额信用贷款工作，优先开展竹业小额贷款;加强与农业发展银行的合作，探索建立林业部门推荐项目，农发行独立审贷，多方共同发展的合作模式和长效机制，推进木竹加工企业或“公司+基地+农户”的融资;推进林业担保机构建设，通过林业担保公司提供贷款担保，以林权证提供反担保，或林权证直接抵押贷款，解决中小企业及林农的融资难问题。

3、进一步完善“三农”服务中心运作模式。我市武平、连城等地三农服务中心已有一定经验。但是，仍需提升运作实效。可借鉴成都乡镇机构改革做法，以“三个强化三个弱化”为原则大幅度调整乡镇政府职能，强化为农业、农村、农民的服务功能。同时，进一步理顺各部门与乡镇、乡镇各部门之间的事权关系，合理划分了职责权限，将由农业、畜牧、林业、农机等行政主管部门管理的农技、农经、畜牧兽医等站下放给乡镇管理，原乡镇与县主管部门双重管理的机构也以乡镇管理为主，增强乡镇的统筹能力。进一步深化完善“三农”服务中心运作模式，探索试行乡镇行政工作“一站式”服务，完善组织机构和管理模式，更好地履行计生服务、民政管理、国土审批、户籍登记、信访接待等各项职能，将服务内容、办事程序、审批依据、承诺时间、收费标准等上墙公开，严格执行首问责任制、办事承诺制、工作督办制、奖惩评比制等制度，方便群众办事，更好地取信于民，在城乡一体化建设中充分发挥其应有作用。

第四篇：成都市统筹城乡发展推进新农村建设的基本情况

录入：admin2008-3-6 人气：118

2成都市统筹城乡发展

推进新农村建设的基本情况

近日，根据市领导要求，由市委农工办、市建委牵头，组织我市部分新农村建设联片示范区所在乡镇负责同志，专程到成都市就统筹城乡发展、先行示范推进新农村建设进行了学习考察。现将有关情况介绍如下：

成都市统筹城乡发展的基本经验和做法。成都市辖9区4市6县，1.24万平方公里，户籍人口1100万人，农村居民660万人，人均0.8亩土地。2006年，成都市实现GDP2750亿元，三次产业比7：45：48，全口径财政收入489亿元，地方财政收入278.4亿元，城镇居民人均可支配收入12789元，农村居民人均纯收入5235元。

成都市自2003年开始探索统筹城乡发展问题。2007年6月，被国务院批准设立成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区。几年来，该市大力实施城乡一体化战略，努力推动城乡同发展、共繁荣。其城乡一体化战略可概括为“六句话”、“三个集中”、“三大工程”和“两个保障”。“六句话”：即以县城和有条件的区域中心镇为重点，以规划为龙头和基础，以产业发展为支撑，以形成市场化配置资源的机制为关键，以综合配套政策为保障，以农民生产生活方式的转变为着眼点和落脚点。“三个集中”：即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。“三大工程”：即农业产业化经营工程，农村发展环境建设工程，农村扶贫开发工程。“两个保障”：即以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障。成都市城乡一体化的核心内容是“三个集中”。

(一)把农村发展融入全市经济社会发展全局，城乡统筹，建设“全域成都”，是成都市城乡一体化发展的战略定位。成都市把“走城乡一体统筹推进的城市化道路”作为全市经济社会发展的第一战略，从思想观念、发展理念、发展方式、体制机制、领导方式等方面进行了深刻变革。成都市强调“城乡一体化发展”，把1.24万平方公里市域作为一个整体，以规划为龙头，进行整体谋划布局，避免就城市抓城市或就农村抓农村的片面做法，把农村和城市一起纳入城市化范畴，谋求城乡同发展、共繁荣。

(二)大力推进“三个集中”，谋求规模化发展，是成都市城乡一体化发展的实践路径。工业向集中发展区集中。全市116个经济开发区整合为20个工业集中发展区，其产值占全市工业总产值

的60%以上，集中度达到59%。农民向城镇集中。全市规划建设1个特大城市、8个中等城市、30个重点镇、60个新市镇、600个农村新型社区，城乡居民全部集中居住。当前，成都市从30个重点镇中确定14个优先发展镇，市财政每年扶持每个镇500万元，区县财政按1：2比例配套，集中发展3年，城镇居住人口均达到3万人以上。土地向规模经营集中。通过转包、租赁、互换经营、入股等形式，加快和规范土地流转，全市已有180万亩土地实现规模经营，占20%，流转规模扩大和业主介入开发的趋势越来越明显。“三个集中”互为基础，相互促进，推动科学发展、集约发展，为加快工业化和城市化进程、转移安置农民、发展现代农业提供了广阔空间。

(三)强化组织领导，转变政府职能，是成都市推进城乡一体化发展的核心动力。坚持政府主导，改变传统体制下以城市为核心的管理理念，构建“城乡统筹、系统推进”的管理指导思想，将农村发展纳入全市发展的管理框架之中。一方面，大力推进行政管理体制改革。建立一体化推进机构，市及区县成立推进城乡一体化领导小组，设立办公室(推进办)。整合社会管理机构，先后对规划、农业、交通、水务、城管、财政和乡镇管理体制进行改革，着力解决行政管理上存在的职能重叠、城乡分割等问题。如农业管理体制，成都市设立隶属党委的农业委员会，撤销原分设局，将农业局、畜牧局、农机局、供销社、农工办、推进办等统一并入农业委员会，实现资源整合、强化领导。另一方面，全面推进规范化服务型政府建设。以简化行政审批为突破口，着力解决“越位”、“错位”和“缺位”问题。同时，在民主管理、依法行政和责任政府建设上进行配套完善，大大提高了行政效率。

(四)加快制度创新，构建一体化支持系统，是成都市城乡一体化发展的具体手段。着力构建统筹城乡发展的政策体系，为一体化提供全方位的支持系统。主要是“五大子系统”：以城镇体系规划为基础的空间支持系统;以新型公共财政制度为支撑大幅度增加对农村投入的财政转移支付系统;以全市统一的就业制度和劳动力市场为依托的失地农民培训、就业、居住与保障系统;以公共服务均等化为原则的乡村教育、卫生、文化和社会保障支持系统;以改善农村生产条件和人居环境为目标的农村三大工程建设支持系统。每个子系统都配合一套完整的政策措施以及政策实施的保障体系、监督机制，这使得成都市城乡一体化发展没有停留在口号上，而是落实到城乡发展的各个领域之中。

(五)遵循客观规律，培育市场主体，坚持市场化运作，是成都市城乡一体化发展的活力源泉。成都市的发展活力源于对客观规律的把握和运用，源于市场机制的探索和市场作用的发挥。成都市始终强调，深化对城乡发展一般规律的认识，把加快城市化进程与推进新农村建设有机统一起来统筹推进;深化对社会化大生产规律的认识，坚持走集约集群发展的道路;深化对生产

关系与生产力发展相互适应相互促进规律的认识，坚定不移地深化改革，切实改变不适应科学发展的生产关系。成都市特别注重对市场机制的探索创新，组建政府投资公司，自上而下建立政府引导、市场运作、社会参与的投资机制。比如，在财政支农中引入市场机制，组建农业投资公司(市国资委监管)，2006年注入财政资金6亿元，投资公司参股支持农业农村建设，吸引金融资本40亿元。在土地流转中引入市场机制，组建各类集体经济组织，组织土地流转和土地整理开发，催生了农民以土地使用权入股。

(六)坚持“以人为本”，谋求全市人民群众福祉，是成都市城乡一体化发展的最终目标。在工农城乡互动发展中，乡村居民收入大幅度提高，农村公共服务短期内明显改善，失地农民纳入城市运行轨道转变为城市居民。城市居民同样在城乡一体化发展中受益：来自农村社会的矛盾冲突减少，社会安定和谐;工业化和城市化进程加快，城市经济实力和竞争力增强，城镇居民收入稳步提高;乡村生态、生活环境改善，城市居民拥有多个开放式休闲公园。成都市城乡一体化发展体现以国民为本，以满足城市居民和乡村居民的共同需要为本，这是对“以人为本”的科学诠释，是构建和谐社会的科学基础，也是成都市城乡一体化发展取得初步成功的根本原因。

(七)强化基层民主政治建设，是成都市城乡一体化发展的组织保障。在加快发展进程中，注重克服一手硬一手软的问题，进行了以乡镇党委书记公推直选、村党支部书记差额直选和开放“三会”(区县与乡镇党委常委会、人大常委会、政府常务会)、群众评价干部等为主要内容的基层民主政治建设，着力解决干部“不在状态”问题，增强了各级干部的执行力。

锦江区新农村建设先行示范(五朵金花)的主要经验。锦江区是成都市的中心城区，面积62平方公里，常住人口40万人，辖16个街道办事处，43个社区、16个村。2006年，全区实现GDP260亿元，三次产业比0.3：36.1：63.6，全口径财政收入28.59亿元，地方财政收入10.26亿元，城镇居民人均可支配收入12043元，农民人均纯收入7228元。

锦江区按照成都市统筹城乡一体化发展的战略部署，大力推进“三个集中”，积极探索土地制度改革，加快集体经济组织发展，促进了传统农业向现代都市农业和休闲观光农业发展，实现了城市近郊农民就地城市化。突出代表是三圣街道办事处打造的花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色“五朵金花”，率先创建成为新农村建设联片示范区。

(一)坚持规划引导。锦江区地处成都市通风口，郊区不允许发展工业和建设高层住宅。按照成都市的总体发展规划，锦江区把产业发展定位为现代服务业发展先导区和现代农业发展示范区，不把农民离乡进城作为实现现代化的唯一途径，而是积极探索“农房改造景观化、基础设施城市化、配套设施现代化、景观打造生态化、土地开发集约化”的发展路子，实现乡村城市化、

农民市民化。在现代农业发展上，三圣街道办事处以“集中”为手段，按照“一村一品一业”的思路，开发农业的文化传承、休闲观光功能，从2003年开始，用短短的四年多时间，先后规划建成“五朵金花”，并创建成为国家AAAA级风景旅游区。

(二)坚持政府主导。在“五朵金花”创建过程中，省、市、区、街道高度关注，集中推动，集中支持，致力于创建名牌。一是主导基础设施建设。在中心城区近郊12平方公里内，市、区两级投入1.16亿元，按照城市建设标准，对路、水、电、气、光纤、农居等基础设施全面改造，搭建了高起点的发展平台。二是主导社会事业发展。为保证农民在“五朵金花”建设中失地不失利、不失业、不失权，政府集中推动社保、教育、卫生、就业培训等社会事业发展。其中，失地农民养老保险、农村低保、义务教育等完全按城市标准对接运行。

(三)坚持市场运作。锦江区在加快农村发展过程中，政府主导的一面非常有力，但更注重发挥农民主体作用，尤其注重运用市场化运作机制，多元化解决“钱从哪里来”和社会管理中的一系列问题。一是产权改制。将广告经经营、物业管理、垃圾处理和商铺、停车场、观光车等全部推向市场，集体资产保值增值，没有后续管理成本。二是招商引资。围绕花卉产业引进规模企业30余家，其中年销售收入过3亿元和1亿元的农业产业化龙头企业各1家，过5000万元的企业3家。同时，注重引智，全国知名雕塑家赵树同、雕刻家李先海和成都市40多名画家都把工作室设在“三圣花乡”，推动了文化和创意产业的发展。三是组建集体经济组织。三圣街道办事处组建了近20种集体经济组织，培育了新型市场主体。如红砂村的花乡生态旅游管理公司，直接参与土地流转和集中，带领农民发展生态旅游。四是积极推进“村改居”。重点是量化集体资产，实行股份制改造，实现村企分离。

(四)坚持深化改革。作为国家综合配套改革试验区，成都市及锦江区各级都注重把握发展规律，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，做到“不唯书、不唯上、只唯实”。改革过程中不争论、不动摇，改革面越来越广，力度越来越大。主要是：土地管理改革，既坚持了家庭承包经营制度，又放活了使用权，扩大了收益权。基层民主政治改革，在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的基础上，大大提高了基层党组织的执政能力和基层干部的执行力。社会管理体制改革，通过户籍、社保、就业、金融等一系列制度创新，打破了城乡制度壁垒，基本实现了生产要素自由流动和公共服务向农村覆盖。

(五)坚持特色塑造。锦江区以规划指导农村发展，坚持因地制宜，分类指导，错位发展，形成“一镇一品”、“一村一业”发展格局。“五朵金花”就是立足三圣街道花卉种植优势进行的特色塑造，主要是把文化因子和产业因素结合起来，做大做强花卉产加销链条，同时深度开发生态旅

游，形成了“花乡”特色，也就培育了品牌和市场。“五朵金花” 特色塑造的过程，可以概括为“七个一”：突出一个主题，即文化多样化;做强一个支撑，即农业产业化;盘活一个要素，即土地集约化;打造一个环境，即农村城市化;突破一个难题，即农民市民化;建立一个机制，即城乡一元化;强化一个理念，即发展品牌化。

第五篇： 成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考

08经济一班 刘维 20083238

国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异?如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动?在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益?近日，我们通过对成都市锦江区的实地调查，对成都市集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了进一步思考。

背景

2007年6月，成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。随后，成都先后获得全国文明城市、中国最具经济活力城市等荣誉称号。两年来，这座西南重镇的改革与实践广受公众关注与期待。

2009年6月，国土资源部与四川省政府共同在成都举办了“成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会”，使成都两年来在统筹城乡发展改革试验中进行的种种探索再度引起全国各界的关注。

统筹城乡发展面临的首要问题是对现行的一些基础性制度进行改革。其中，土地管理制度的改革最为关键。国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异，如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动，在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益?作为综合改革试验区，成都的探索与经验体现在哪里?

前日，年级选取了成都5个城区之一的锦江区，对其集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了一些调研和考察。所谓“窥一斑而见全豹”。透视锦江，让身为大一学经济学学生的我们对成都城乡结合部在统筹发展过程中进行的土地管理制度改革与探索有了基本了解，并通过自己的了解形成了较全面的印象，并对此作了进一步思考。

之一：在锦江看集体土地流转

到过成都的人，几乎没有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“东篱菊园”、“荷塘月色”和“花乡农居”为代表的锦江休闲农业区，是政府通过规划布局调整、建设用地整理等办法，将城乡统筹理念成功运用于实践、并取得良好经济效益与生态效益的一个典范。这是一条被当地人称之为“农地不征收、不拆迁，农民不失地、不失业、不失利，传统农业变休闲旅游观光农业”的城乡“一体化”发展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是从2003年开始酝酿、打造的，4年后，当成都被批准为全国统筹城乡改革试验区时，盛开在成都市锦江区的这五朵“金花”，不仅已成为外来游客与城乡居民喜爱的旅游休闲之处，而且为成都全市在城乡结合部推进城乡“一体化”发展摸索出了有益的实践经验，其关于农村集体土地制度的相关改革与农村城市化过程中农民土地财产权利的确认，为成都全面探索和推进城乡统筹土地管理制度改革作好了良好的铺垫。

如今，这里的农村已经城市化，农民已变成了市民，“五朵金花”所在的原锦江区三圣乡也已相应地更名为三圣街道办事处。不过，这并非“以城带郊”的锦江区推进城乡统筹发展的全部意义。让城郊结合部“农村城市化”、“农民市民化”的同时，不增加建设用地总量，不减少耕地保有量，不改变这片土地的集体所有性质，是这里推进城乡“一体化”发展的基本原则。

这也是成都市城乡统筹发展所遵循的基本原则。正是在这个原则性思路的指导下，成都的农村集体土地，包括集体农地和建设用地，在政府主导的相关土地管理制度改革的推动下，开始走上市场，进行有序流转。

成都第一个农村土地交易市场

几个月前，在全国土地市场还处于一片“清冷”之时，成都锦江区的两宗集体建设用地使用权，在锦江农村土地房屋登记交易中心成功挂牌出让。这次被称为成都集体土地市场“牛年开门红”的交易，已是在锦江农村土地公开市场上进行的第二次成功交易了。

锦江区统一有形的集体土地市场成立于成都被批准为城乡统筹改革试验区仅3个月后，是成都市城区内建立的第一个农村土地交易市场，初时命名为锦江区土地储备拍卖交易中心。2008年6月更名为锦江区农村土地房屋登记交易中心。它将区国土局、区统筹委和区房管局这3个部门的的相关职能进行整合，实现数据共享、并联审批，统一负责全区农村土地和房屋的测绘、勘查，及其相关基础数据库的建立和管理等工作。全区农村土地和房屋产权登记、办证、流转等并联审批平台的建设和管理，也是这个交易中心肩负的一个重要职责。锦江区全部可以上市交易的农村集体土地，包括集体建设用地使用权与农地承包经营权等，按规定都要在这个交易中心以招标、拍卖和挂牌的方式进行公开出让。交易中心则负责为其出让活动提供相关政策与信息咨询服务。

2008年11月，锦江区第一次在农村土地房屋登记交易中心公开挂牌，出让两宗面积共计23.2214亩的集体建设用地使用权，取得成功。这两宗位于规划中的汽车产业园范围内的集体建设用地，以80万元/亩、总成交金额1857万元的出让价成交，从而揭开了成都集体土地有序流转、公开规范交易的大幕。

随行的导游告诉我，在这里进行的每一笔农村土地交易，从最初的申请到最后的确权，全部都纳入规范的管理程序，锦江区政府不仅分别制定了农村集体建设用地使用权和农用地使用权(承包经营权)的流转管理办法，还参照国有土地相关标准给集体建设用地确定了土地级别，限定了最低保护价，并确定了集体土地流转的供地流程，拍卖和挂牌出让、转让集体建设用地使用权的具体规则和办事流程等。

在交易中心参与集体土地交易的流程并不复杂：确权登记→数据库建立→交易申请→权属调查→产权交易→登记发证→数据库更新→再次交易→变更登记→数据库变更。我们后来发现，相较而言，交易前的一系列基础性工作要复杂得多，难度也大得多。实际上，进入这个公开的集体土地市场之前，集体土地产权制度的改革、土地权属的确定，已为集体土地顺利流转奠定了重要基础。

土地产权制度的改革，农民集体土地的资产化，也在很大程度上促进了其资本化进程。 锦江农民的集体土地资源，在得到农民同意的前提下，以资产

形式量化给村集体经济组织，由村集体经济组织再量化给农锦公司，再由农锦公司统一经营。因此，进入锦江集体土地市场的流转方的主体，实际上是作为农民集体土地资产管理者的农锦公司。在农锦公司这里，农民的土地财产权利实际上以股份的形式转化为一种资本，交由公司作整体运营，收益则按比例层层分红。每一笔集体土地流转的收入由农锦公司扣除土地整理等相关成本后，按11个村级资产经营管理公司确权登记的集体土地所占比例进行分配，这11个村公司再分别按比例将所得收益分配到村民小组，再由村民小组分给个人。

这种目前看起来比较理想化的土地资本运营方式至少解决了集体土地进入市场所面临的两个最基本的问题：一是避免了农民个人手中的土地由于小规模(或无规模)、分散化且无整体配套的产业布局与基本发展环境等因素，造成土地供不出去的情况;二是避免了因农民本身个体分散、无组织约束、无规范管理而容易导致的交易过程中的信誉失衡现象。当然，农民愿不愿意以这种方式流转，仍然是农民自己的权利。

作为成都市中心城区，以城带郊的锦江区，其集体土地流转不止于建设用地的集中流转。事实上，全区位于城市规划圈外的集体建设用地面积仅4300多亩，而集体农用地总面积达16322亩。这些农地在确权工作完成后，也是以大致相同的形式流转给公司，经统一整理后再以一定规模通过公开市场交易，流转给一些农业综合开发公司，进行花卉种植等经济作物的规模化经营。农民除了以自己的土地使用权入股以外，还可受雇于这些农业公司，进一步转变身份，成为产业工人。

农民原有的宅基地被集中整理后，大量的高层农民公寓在重新规划后的居住区内兴建起来。住着和城里人一样的房子，干着类似城市工人的工作，至少在锦江，当这些原来的农民在城乡“一体化”发展的新环境中生活时，似乎没有什么东西可以表明他们与城里人的区别。除了他们手中依然拥有的土地所有权与使用权经量化后的资产。

之二：“增减挂钩”背后的故事

成都市锦江区的土地利用产业布局规划方案，把“规划先行、产业支撑，政府引导、集约利用，市场配置、合理分配”的三条原则，写在页首。事实上，成都的城乡统筹改革试验，正是在这样三条大原则的背景下展开的。

规划布局，确定城乡统筹发展的方向

成都是不枉“规划先行”之称的。早在2004年，成都市就在全国率先完成第一轮土地利用总体规划修编并通过评审。不仅如此，成都市还借上一轮规划修编之机，由市政府牵头，让土地利用总体规划、城市总体规划以及工业布局规划的修编同步进行，统一编制。在那个时候，成都市就提出把科学发展观和城乡一体化发展目标作为新一轮规划(即2004-2020年土地利用总体规划以及城市发展规划)的指导思想，通过规划打破城乡二元结构，走产业集中布局、土地集约利用的道路。

成都市被确定为城乡统筹改革试验区仅两年，但其关于城乡一体化发展的理念、及其关于城乡统筹相关制度改革的探索和试验却早在5年前规划修编时就已开始了。正是这种超前的理念，影响并指导着成都的城乡统筹发展改革实践。

土地整理，建立城乡统一土地市场的基础

在成都“198”范围内，现有的建设用地面积是70平方公里。市政府决定将这个数字削减到“50”，减下来的20平方公里建设用地将恢复为生态用地。当然，这些生态用地在地类统计时仍属于农用地范畴。这样，经过土地整理和整治，土地集约利用化程度大大提高，成都“198”范围内不仅节余出一些“新”的建设用地可进入集体土地市场、并通过招拍挂提升价值后得到重新利用，而且还保证了农用地总量的增加和建设用地总量的减少。

“198”范围内的建设用地和农用地整理就是带着这样一个基本原则，在经过土地产权制度改革、使农村土地得到“量化”确权的基础上全面展开的。集体土地，无论承包地、自留地或宅基地，先由各户流转给村民小组，再由各村民

小组流转到村集体经济组织，进而再流转给上一级的龙头公司，如锦江区的农锦公司等。这个内部的流转过程是非市场化的。比如，农锦公司是政府专门为集体土地“入市”交易而成立的国有龙头公司，在它进入市场之前，它实际上已通过协议的方式将锦江区“198”范围内的农村土地集中“收购”到自己手里，其农地的收购标准是参照并略高于国家征地的标准。所不同的，一是其集体土地所有权性质没有改变，这个权利已量化成股权，使“失地”农民在公司里仍拥有自己的一点股份;二是补偿标准一般按年租金形式给付，且第一年要给6000?8000元的青苗补偿。

其建设用地即农村宅基地等的收购标准事实上实行的是实物补偿制。以现有户籍人口计算，按新建公寓楼单元房的套内面积每人补35平方米，同时按每人10.5平方米的面积标准配给其所在的集体经济组织，供其出租或以其他方式经营，所得收益归该集体经济组织全体成员共有;拆掉的旧房屋给予300元/平方米的补偿，宅基地房前屋后的附属物则按每人2.8万元的定额标准给予补偿。此外，在农民旧宅被拆掉、新居却未建起和搬进之前的过渡期，每家农户可一次性获得两年的住房临时补贴，标准是第一年400元/月、第二年600元/月。若两年到期后农户仍未能搬进新居的，将继续得到补偿。

对于农锦公司而言，这样大规模的“收购”集体农地和建设用地是需要付出资金代价的，至少是要先行垫付一大笔资金，用作各种形式的补偿和安置。但农锦公司应该并不吃亏。因为这些农地与包括宅基地在内的集体建设用地经过大规模整理，能产生出不少新的用地空间。这些拿到集体土地市场上，只要交易成功，就能赚回大笔的资金，除掉事前垫付的各类土地取得成本以及土地整理的其他建设成本，农锦公司应该还有相当的利润空间。另一方面，如果这些农用地和建设用地不进行集中整理，农地就没法进行规模化经营，建设用地不仅不可能实现集中产业布局，也不可能进行相应配套设施建设，更不可能获得大量建设用地再利用的空间。这意味着这些集体土地还不具备良好的供应条件，因而会在集体土地市场上乏人问津，难以实现其价值。

其实，这些都还只是蕴含在城乡建设用地增减挂钩政策背后的故事。

“增减挂钩”，为城郊土地重新布局提供了政策便利

城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，目的是要保持城乡建设用地总量的平衡。

2005年，成都被国土资源部批准为全国首批城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。从那时开始，成都市就把“增减挂钩”的试点工作与城乡统筹、拆旧建新等土地整理工作结合起来进行，用“活”了这一政策。

在锦江区，整个“198”区域内的基本农田已全部调整出去，现有的农地按规划布局也将在得到全面整理后或成为生态用地，或进入现代农业示范园区，开展农业产业化经营。锦江还计划对“198“区域内的农地和建设用地进行全面整理后，将其规划分区，走集中发展的道路。他们规划了“乡村旅游生态区、文化创意产业园、汽车产业园、体育运动休闲园和现代农业示范园”等5个产业功能区，同时，规划并建设了两个大型的新社区，供农民集中居住。

据了解，成都市郊的“198”区域内，基本上全部进行了这样的重新规划和调整。事实上，没有这样的规划布局和调整，郊区农村的城市化无法进行，土地的高效集约利用也无法实现。但是，这样的新布局和大调整毕竟涉及到大量农村集体土地的再利用，情况十分复杂。其能够得以顺利实现，实际上借用了“增减挂钩”政策中的建设用地和农用地总量控制、平衡的原则以及土地跨地区调整的“置换”原理。

当然，“增减挂钩”政策的意义，主要体现在建设用地指标的跨区域流动上。成都在城乡一体化发展过程中的种种探索性做法，是借用了这一“流动”的精髓，做大了其背后的文章。

之三：成都土地制度改革的几个创新与思考

成都城乡统筹的改革和试验工作做得比较“实”。在做“实”的基础上，成都的土地管理制度改革呈现出几个创新点：

创新之一：政府统筹主导下的城乡一体发展规划真正发挥了“龙头”作用。

成都规划的总体思路来自于其超前的城乡一体化发展理念，以此为核心，本着科学发展的原则，成都市政府统一组织和协调了土地利用总体规划、城市总体规划和产业布局规划的重新修编，把城市建设与产业总体发展布局与城乡土地利用结合起来，从全局的战略高度统筹规划了未来若干年城乡土地的利用。这一超前的战略性举措，为几年后成都开展的城乡统筹改革试验，尤其是土地管理制度的改革试验奠定了坚实的基础。

创新之二：通过农村土地产权制度改革，探索性地明确了农村集体土地产权的主体，为集体土地进入市场交易创造了条件。

农村集体土地进入市场交易，面临的最基本问题，就是集体土地产权不明晰、主体虚置的问题。长期以来，农村集体土地所有权归农村集体经济组织“三级所有”，使用权则基本上以宅基地或承包经营地的形式分配给了农民个体。主体太多，往往导致事实上的主体缺位。成都在全市范围内开展的农村土地产权制度改革，以确权的名义，探索性地解决了这个问题。如推出专门成立的资产经营管理公司作为一个乡的集体土地产权主体代表，通过股份制形式量化集体土地资产，以层层签定协议、层层“转交”土地资产处置权、层层按股分红的办法，既解决了农村土地权属不清问题，又从总体上实现了农村集体土地资产的集中管理和经营。确权后，成都还创造性地印发了集体土地使用证，为集体土地交易提供了合法凭证。

创新之三：成立了农村集体土地交易的服务机构，建立了较为规范的管理规则与流转程序，初步建立了公开有形的集体土地市场。

成都市成立了农村土地交易所，一些区县先后成立了农村土地房屋交易服务中心，并相应地参照国有土地市场的交易规则和相关管理办法，制定了较为完备的管理规则，初步实现了规范管理。

锦江区还探索性地解决了“两证合一”、统一登记的问题，锦江区农村土地房屋登记交易服务中心被政府赋予了土地使用证和房屋所有证统一登记的职能，使集体土地市场一建立，就避免了国有土地市场上长期存在的因“两证”不能统一登记带来的混乱。

创新之四：本着“大统筹、大集中、大流转”的基本思路，灵活运用城乡建设用地增减挂钩的原则和方法，全面开展土地整理，实现了城乡面貌的“一体化”。

通过统筹规划和集中整理，农民进入了标准的“城市小区”，住进了高层公寓;农地被整理成标准农田、置换到专门的农业产业园区，其经营权可以到集体土地市场上招标挂牌，流转给大型的现代农业公司;建设用地经整理后、集中到各类产业园区，其使用权进入市场流转??乡村在土地政策的灵活运用下改变了面貌，也从土地市场赢得了更多的发展资金。

不过，成都在城乡统筹背景下进行的土地制度改革和创新毕竟只是探索中的创新，从目前情况看，至少有以下几个问题值得进一步思考：

思考之一：城乡统筹发展规划的实施需要产业支撑。

我们所调查的锦江区，是成都的主城区之一，其城乡一体化改革试验是在经济基础较好的城乡结合部进行的，效果明显，但背后依赖的是其巨大的产业支撑力量。没有这些产业支撑，政府将无力投资基础设施建设，集体土地市场也将因需求不旺而难以活跃，集体土地价值将无法实现，农民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。这意味着在远离中心城区的偏远农村，这样的土地产权制度改革可能无法进行，这样大规模的农村土地整理也将难以展开。因此，需要思考的是：目前状况下，我们的城乡统筹发展之路，究竟是城郊“一体化”，还是城乡“一体化”?

思考之二：农村土地产权制度改革面临制度风险与经济风险。

从锦江看成都在城乡统筹发展过程中进行的农村产权制度改革，感觉有两个问题：一方面，成立国有的“龙头”资产管理公司如农锦公司，目的是为了作为集体土地产权主体的代表，参与市场交易。但其“入市”之前层层“收购”集体土地的过程，却是非市场化的协议过程，且有垄断之嫌。另一方面，由于农民手中的集体土地是先交给村集体经济组织、然后交给农锦公司，最后才走上集体土地市场的。也就是说，农锦公司先要垫付大笔资金，用以付给农民房屋、青苗等各种补偿，而后还要投入大笔资金，对这些“收购”来的集体土地进行整理，再按市场需求一块一块地将土地供应出去。这里就面临着一个很大的经济风险：土地从大面积取得到单个供应出去，有一个时间差，其长短取决于市场的需求量。作为集体土地产权主体代表的农锦公司必须先去取得巨额贷款，用于土地的取得与整理成本，同时承担高额利息，而能不能收回这些经济成本，得看其手中的集体土地在市场上是否需求旺盛。如果地供不出去，农锦公司将势必负债累累。

思考之三：建设用地增减挂钩政策的过量运用会否影响城市建设用地总量的控制。

成都在改革试验中用活了“增减挂钩”政策，促进了城乡一体化的发展。但是，在创新的同时，我也注意到，其具体增减挂钩项目，只要能保证先增加了耕地面积，就可以将相应的建设用地指标“挂钩”出去，其总量并不受限。这势必会使城市建设用地总量有被突破的可能。

思考之四：集体土地使用证的“效应”与“小产权”房问题。

农民交出宅基地、搬进公寓楼，获得住房补偿(有的还不止一套)，其土地财产权利在很大程度上得到了保障。但是，农民获得“补偿”的住房如果一旦用于出租或出售等，就会因其集体土地产权性质而成为“小产权”房，农民集体获得的按每人10.5平方米补给农村集体经济组织、用于经营的那部分房源，显然更有可能成为“小产权”房，其经营的合法性得不到保障。当然，这些房子与目前市场上的普通“小产权”房有所不同，它拥有国土部门核发的集体土地使用证。然而，集体土地使用证毕竟只是成都目前在改革试验中的一项探索性行为，

并未取得与国有土地使用证同等的“效应”，所以，其在市场上流转的合法性仍会被质疑。

当然，成都的改革性试验还在探索中。相信所有的疑问都会在其进一步的探索和实践中得到完美的解答。作为经济学学生的我们，在这次的社会实践中也得到相应的思考和启示。