浅谈如何处理机动地管理使用中的一些问题

2022-09-10

机动地的预留、管理和使用是农村土地承包中农民普遍关注的重要问题。中央三令五申规定:要严格控制机动地面积;要依法规范机动地的发包, 规范机动地的收益管理;依法预留机动地应当优先用于调整承包土地或者承包给新增人口;要采取有效措施, 有效防止和消除机动地管理使用中的矛盾和问题。

近年来, 永济市按照上级要求, 勇于实践, 积极探索机动地管理的新机制。从而使机动地的管理得到了全面加强, 稳定了农村秩序, 减少了矛盾纠纷。

1 基本情况

永济市共有十个镇 (街道) , 265个行政村, 居民组1 647个。经统计, 全市耕地面积55 333hm2, 家庭承包面积42 666 hm2。二轮延包时预留机动地面积2 666hm2, 用于解决新增人口、解决征地矛盾等方面调整的面积200hm2, 现留机动地面积2 533hm2。

1.1 在机动地预留方面

(1) 、一些村组未留机动地。永济市三个城区中的城中村, 分地时统一规定:“耕地全部在三十年承包期限范围内, 自承包之日起到城市建设规划征用日止”。由于城市发展空间较大, 城中村的孙李、四冯等村全部耕地按1994年底注册人口分到户, 未留机动地。 (2) 、一些村组的机动地面积超标。这次调研中发现, 个别村组机动地面积超标。超标原因是:二轮延包时, 机动地面积严格控制在5%以内, 但随着时间的推移, 农业社的解体, 原来村组两级的荒地、废弃窑厂、关停企业、荒坡、沟渠, 闲置的碾麦场、库房、无人居住的宅基地等都被重新开垦利用, 这次调研都计入在机动地统计面积中, 所以个别村组超过了5%。

1.2 在机动地发包方面

现在永济市机动地承包期限大多控制在1~3年之内, 比例占到52.5%;承包期限在3~10年的占25.5%, 承包期限在10年以上的占22%。市农经管理中心多次宣传《农村土地承包法》, 《山西省实施〈农村土地承包法〉办法》。并下发文件, 文件中明确规定:机动地的承包期限在3年以内, 承包费的交纳方式为一年一交。但许多村组干部在执行时, 仍有偏差。分析承包期限长的原因主要有:一是许多村组盲目搞达标、创政绩, 如修路、打井、新农村建设等, 村组又没有其他收入, 所以就只能将机动地延长再延长, 甚至有的未到期提前续包。二是有的村为了抵顶本届村组干部债务, 在换届前将本村组的机动地超过期限承包, 违背了政策。

1.3 在机动地调整方面

根据10个镇办的调查表反映, 总调整面积是198hm2, 其中用于解决新增人口的调整面积占8%, 解决征地矛盾调整面积占36%, 平分到户的占46%, 例如:蒲州镇由于永蒲路、蒲韩路、旅游路扩建改造, 挤占了部分承包户的30年延包地, 村组用机动地进行了调整, 机动地基本用完。城北街道的赵杏村, 实行“增人就增地, 减人就减地”的政策, 如果死去的人抽的地不够弥补增添人口的地, 就用机动地进行调整。卿头镇白坊村大西高铁占地挤占农户30年延包地后, 也用机动地进行调整。

2 存在的问题

2.1 公开不到位, 程序不合法引发纠纷

家庭承包地由于政策法律的不断深入宣传贯彻, 村组干部都能意识到不能随意调整和收回承包地, 如果一旦遇到国家征用或者经济建设发展需要占地时, 村组都能充分尊重承包户的意愿, 做好群众工作, 并将土地补偿资金发放到位。但在机动地的管理使用上, 有个别村组干部随意性大, 承包期限长, 公开不到位, 程序不合法, 急于抵顶手头债务, 从而引起了很多纠纷。从我们受理的纠纷总量上来看, 80%都是机动地承包纠纷。按规定机动地发包时, 应首先遵循民主议定原则, 坚持程序合法, 保证土地发包公开、公平、公正。而实际操作中, 个别村组干部在发包时, 对公开的认识不够, 或者公示时间不够, 或者喇叭未喊, 或者开群众会时间仓促, 都造成了发包的不够公开, 为以后矛盾的形成埋下了隐患。也有个别村干部搞暗箱操作, 搞人情发包, 造成许多纠纷。

2.2 随意推翻合同, 不遵守合同约定造成纠纷

按照《农村土地承包法》规定, 机动地的作用是用于解决人地矛盾, 以保证新增人口的基本生活与生存需要。但从调查的结果上来看, 2 766hm2预留的机动地中, 只有198hm2用于调整土地, 仅占7.1%, 而更多村组是将机动地对外进行发包, 用于公益事业开支。主要原因是, 村集体经济没有收入。个别村的新一届干部上任后, 没有可发包收入, 就想推翻上届干部发包的合同。如市土地承包仲裁委员会处理的蒲州镇鲁家村陈某机动地承包纠纷一案。陈某于2006年承包本组机动地, 承包期限从2008年元月一日至2013年元月一日, 承包款一次交清。但新一届干部于2011年上任后, 因没有收到此合同的承包款, 就想推翻此合同, 造成了矛盾纠纷。

2.3 合同不规范、手续不健全引发纠纷

有的机动地发包后, 当事人之间未签定承包合同。有的是合同不规范, 手续不健全, 印章不齐全。具体表现在:四至不清, 面积不实, 权利义务不明, 也为以后的矛盾形成埋下了隐患。

2.4 土地权属不明、界限不清引发纠纷

一些村组的机动地和原国营林场、飞机场等国有单位的界限不清, 权属不明也经常引发矛盾纠纷。

3 经验做法

在机动地管理方面, 永济市积极探索, 勇于实践, 深入基层, 调查研究, 采取了一系列切实可行的措施:

3.1 澄清底子, 建立台帐

针对机动地底子不清, 管理混乱的局面, 永济市从2008年起, 就要求各镇办建立完整的土地承包合同台帐, 要求合同台帐建到组一级, 地块全部控制在内。合同到期后, 及时发包。从调研情况看, 永济市市的全部镇办都建立了齐全的土地台帐。从土地台帐上直接可以反映出哪些机动地合同到期, 哪些合同正在履行。一些面积较多, 承包金额较大的到期合同, 由镇农经站派专人负责监督公开发包。这样做一方面保证了机动地发包的公开进行, 一方面掌控了集体经济收入。从近几年的实践结果来看, 机动地矛盾纠纷确实是大大减少了。

3.2 公开发包、程序合法

针对机动地发包不够公开, 不符合程序的问题, 永济市制定了《机动地发包招投标程序》, 并将《机动地发包招投标程序》连同《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规, 在永济市农经网和阳光农廉网上进行公布。现在, 永济市各镇村“三资”情况包括机动地的发包情况等各种信息都可以在网上查到。通过宣法普法, 让老百姓懂得以法维权;通过网络公开监督, 把发包行为置于群众的公开监督之下, 让执法者自觉执法守法, 农民群众依法办事。

3.3 严格期限, 规范运作

在机动地承包期限方面, 原则上严格按照《山西省实施<农村土地承包法>办法》规定, 最长期限不得超过3年 (和每届干部的任职期限一致) , 承包费的交纳方式为一年一交。如果确因公益事业需要, 要严格履行民主议定程序, 公开、公平、公正发包。在机动地承包价格方面, 按近3年的土地收益情况进行合理评估, 确定承包底价。机动地发包收益全部纳入农村集体经济组织帐内核算, 由农村经济管理服务中心代管, 杜绝体外循环。

3.4 严格用途, 适当调整

在解决人地矛盾方面, 自从2003年以后, 国家不再征收“三提五统”, 相反随之而来的却是各种支农惠农政策, 农民的种地积极性大大提高, 以前废弃的窑厂、麦场等都被大大利用。2006年重新丈量后, 机动地面积有所增加。例如卿头镇东安头村一组为解决公益事业需要, 将组里的机动地按“一户四分地, 每667m2元钱”在本组范围内承包 (承包价低于市场价) , 合同期限至2024年 (和永济市第二轮土地延包延包期限一致) 。这样做既解决了村里的公益事业用款需要, 又解决了新增人口的用地面积需要。

韩阳镇的盘底村将本村的荒滩地“每2 000m2一份, 每667m280元钱”在本村内承包, 期限为三年, 人多地少的户可以多承包几份, 人少地多的, 可以少承包几份。同样既解决了人地矛盾, 又缓解了村组资金缺乏的问题。