本论文主题涵盖三篇精品范文，主要包括《海洋资源论文范文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。我国海洋开发的综合指标仍然不到4%,这不仅低于海洋经济发达国家14%至17%的水平,甚至低于5%的世界平均水平,我国大规模的海洋开发和利用,较世界滞后约10多年。海洋是21世纪人类社会生存和可持续发展的物质基础。中国既是大陆国家,又是海洋國家。
第一篇：海洋资源论文范文
中美海洋资源政策比较
【内容提要】海洋资源政策领域有潜力成为两国构建新型大国关系的重要合作领域。一方面，中美两国的海洋资源政策在政策环境、纵向政策层次、横向政策内容、政策过程四个方面均存在着差异。美国海洋资源政策建设起步早、力度大，在很多方面对中国在“建设海洋强国”目标指导下健全海洋资源政策体系具有启示作用。中国海洋资源政策建设起点高，具有后发优势，能够为美国革新相对僵化的海洋资源政策体系提供借鉴。另一方面，中美两国海洋资源政策建设都存在着自身无法顺利变革的障碍，中国需要基于国情、凸显后发优势、完善政策体系，美国需要适应时代要求、转变思维观念。中美在海洋资源政策领域内的差异性与互补性，使双方可通过构建新型大国关系，在合作共赢中改革、完善各自的海洋资源政策体系。
【关键词】海洋资源政策 差异 互补 合作
【作者简介】孙悦民，广东海洋大学经济管理学院副研究馆员，中央民族大学博士研究生；张明，广东海洋大学讲师，博士
2012年中国共产党第十八次全国代表大会报告明确提出“建设海洋强国”目标，并提纲挈领地概括出实现这一目标的基本策略：“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益”。落实目标和四项基本策略，就需要制定、整合中国的海洋政策，特别需要评估、创新以海洋开发为中心的海洋资源政策，即改革、完善现有的海洋资源政策。中国海洋资源政策建设从建国初期起步，形成了一个基本框架，但不能满足海洋实践活动的需要。在海洋实践活动的规范、指导上，存在着政策错位、越位、缺位和不到位的情况，即海洋资源政策不能科学、系统地反映海洋管理及实践活动的客观实际。突破既有的政策模式，中国海洋资源政策建设既需要“摸着石头过河”，不断探索，又要以海纳百川的姿态汲取西方海洋强国成熟的政策，同时又不能脱离中国的历史和现实。新中国成立之前中国历史上没有可供借鉴的海洋资源政策建设经验，而美国却拥有从建国前后开始一直持续至今的海洋资源政策建设历程，因此中国改革、健全海洋资源政策，有必要积极借鉴美国完善的海洋资源政策。 美国海洋资源政策在第二次世界大战结束后的20世纪下半叶，历经40年代和50年代的启蒙期、60年代的酝酿期、70年代的立法高峰期、80年代后的修订期以及21世纪的变革期，形成了完善的海洋资源体系。 但从20世纪80年代开始，其海洋政策建设几乎停滞不前。随着时代的发展和国际海洋形势的变幻，美国海洋资源政策体系也需要输入新鲜血液。综上所述，中美两国海洋资源政策建设都存在着自身无法顺利变革的障碍：中国需要基于国情，凸显后发优势，完善政策体系；美国需要适应时代要求，转变思维观念。两国各有独特的特点和不足，在一定程度上能够进行互补和互鉴，在合作共赢中改革、完善各自的海洋资源政策体系。
海洋政策体系主要是指各项海洋政策依据一定标准分层、依据一定逻辑联结所形成的政策集合体。海洋政策体系是一个复杂的立体网络，由纵向结构的分层系统、横向结构的分类系统及逻辑层面的过程系统三个向度构成。 海洋资源政策是从属于海洋政策系统纵向层次上的元政策、基本政策之下的具体政策，是海洋政策系统的一个分系统，因此其本身又构成一个海洋资源政策体系。在海洋资源政策体系中，既有外在政策环境，也存在着纵向层次结构、横向内容结构以及政策运行过程。海洋资源政策的外在环境是指影响和作用涉海资源政策层次、内容和过程的一切外部条件和因素的总和。海洋资源政策的纵向层次结构是指按照政策内涵界定大小不同进行划分而形成的垂直体系，如海洋资源元政策、基本政策和具体政策。海洋资源政策的横向内容结构是指按照政策领域分类划分而形成的横向体系，如海洋资源保护政策、开发政策等。海洋资源政策的运行过程是指海洋资源政策的制定、执行、监控、评估、调整乃至终结等政策运行环节组成的一个动态循环系统。 因此，为了系统地比较研究中美海洋资源政策，本文选取政策环境、政策层次、政策内容及政策过程四个方面作为比较焦点，探讨中美两国海洋资源政策之间的差异性、互补性和建构中美新型海洋资源关系的可能性。
一、政策外部环境
依据不同的标准，海洋资源政策环境可划分为不同的具体形式。根据研究需要，从国际环境和国内环境两个方面进行比较。
（一）国际环境
中美两国同为海洋大国，但美国又是自二战结束以来的全球海洋强国。因此，两国在海洋议题的话语权、主导权存在着很大的差别，两国海洋国际环境的复杂程度并不相同。新中国成立以来就面临着复杂的海洋国际环境：第一，美国等西方列强的海上封锁。1951年开始实施并影响至今的三条岛链，从政治、经济等方面围堵中国，遏制中国崛起。第二，融入国际海洋社会的抉择障碍。二战结束后世界两大阵营的对抗，致使中国丧失了接触国际海洋社会的机会。改革开放后，由于意识形态、国际资源分配的利益冲突，加上中国获利于内地广大黄土高原、平原的旧有传统，虽然1996年中国政府批准加入《联合国海洋法公约》，但中国未能彻底地融入到国际海洋社会。第三，中国还面临着复杂的海洋权益争端问题。中国分别需要与8个海上邻国进行海洋划界，长约7400多公里，双边或多边争议海域面积达150多万平方公里。
美国自建国以来，其海洋国际环境就较为简单。周边没有海洋权益争端，特别是二战以后，美国凭借其强大的综合国力优势，并拉拢西方发达资本主义国家，一方面在国际海洋问题上推行强权政治，无视他国利益，利用权势不断扩大自己的海洋权益领域，最大限度地掘取国际海洋资源；另一方面通过国际海洋法的程序化道路，凭借对国际涉海组织的控制权和主导权、国际涉海规则的制定权和修订权来约束他国。 美国是唯一的超级大国，很大程度上可在国际海洋问题上根据自身利益而制定政策、采取行动。
在复杂的海洋国际环境制约下，中国海洋资源开发进展缓慢，其政策体系建设严重滞后，呈现出保守性。美国在称霸世界的境况下，海洋资源政策体系建设带有扩张性、侵略性。美国称霸世界延伸至海洋国际，也对海洋的可持续发展与和谐造成影响。中美新型大国关系的构建就需要加强海洋议题上的合作。美国应该摒弃冷战思维模式，在创新“海权”内涵的基础上由维护“霸权”转变为“人类冲出地球的引领者”， 不干涉西太平洋等其他国家涉海事务，为涉海国家的海洋实践活动创造和谐的海洋国际环境。中美两国应共同承担建设国际和谐海洋的历史任务。
（二）国内环境
国内环境是海洋资源政策形成的主要外部条件，主要包括三个方面：
第一，自然环境。在管辖海域上，中国有300多万平方公里，美国为760多万平方公里。两国的海岸线都很长、自然资源都比较丰富，但差异性也较为突出。一是临洋环境不同，美国东、西、北分别濒临大西洋、太平洋和北冰洋，而中国只濒临太平洋；二是临海环境不同，美国临海区域开阔，围陆岛链相对简单，海洋资源可以战略性纵深开发，而中国东、南临海遭遇岛链的物理围堵；三是临海气候不同，美国东、西、北临海气候不同可以保证洄游性渔业资源的可回收性，而中国相对只有一种临海气候，天然渔业资源培育后无法获得稳定的收益。这些差别将导致在海洋资源政策的制定上呈现出很多的不同点，如在渔业资源政策上，美国利用其海岸线长、渔业资源可洄游的特性，突出表现渔业资源生态循环的保护，而中国则注重海水养殖业的发展。
第二，历史环境。中国从春秋战国时期齐国实施“宦山海”政策，至明清的“海禁”和“迁界”政策，海洋资源政策始终没有突破“兴鱼盐之利，通舟楫之便”的传统价值观。新中国成立后，先后颁布了《关于领海的声明》、《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》等法律文本宣示海洋权益。世纪之交，先后出台了《海域使用管理法》、《全国海洋功能区划》等重要海洋政策，才迈出了海洋从“权益维护”走向“资源开发”的步伐。美国在其建国之前，于18世纪早期立法筹建波士顿灯塔，迈出海洋资源政策建设的步伐。建国后不断加强立法，特别是二战后逐步建立起完善的海洋资源政策体系，进入21世纪后开始重视海洋新能源政策。通过两国政策的历史演变，可以看出差异性。一是起点不同。中国在5000年海洋文明沉淀的基础上转变观念、“另起炉灶”，政策建设基础为零。二是过程不同。美国没有中国的断裂之痛，通过建国后200多年逐渐积累出一个完善的海洋资源政策体系。改革开放后，中国加大海洋资源政策建设的力度，进入21世纪后初具规模，较之美国晚了近30年。三是结果不同。美国构建了完整的海洋资源政策体系，中国海洋资源政策体系的完整性有待加强。
第三，社会环境。新中国成立之前，中国海洋价值观呈现出保守、自闭的特征。新中国成立后，由于中苏结盟、帝国主义封锁、海洋技术落后、中原腹地农耕文明影响等因素，中国海洋经济并没有获得实质性的突破。改革开放以来，中国政府对海洋的持续投入才逐步使海洋经济保持同期国民经济的增长速度。据《全国海洋经济发展“十二五”规划》提出2015年海洋生产总值占GDP的比重达到10%。美国起源于海洋殖民，从一开始就具有开拓性、侵略性。美国GDP中80%仍由海岸地区驱动。 经济基础决定上层建筑，中美海洋资源政策社会环境的差异就是经济基础的不同。因此，美国的海洋政治体制健全，成立了国家海洋与大气局、海洋政策委员会等。 美国的海洋政治、文化都得到快速发展，营造了良好的社会环境。中国海洋经济薄弱，甚至在历史上还有“闭关锁国”的阶段，造成海洋政治及其文化发展的滞后。
总之，国内环境不同必然会给海洋资源政策建设带来影响。中国则需要立足于国情，在学习美国海洋资源政策建设经验的基础上跨越式地构建自己的海洋资源政策体系，深入推进改革开放，充分发挥后发优势。美国也不要步入中国晚清政府“盲目自大”的后尘，需要积极“不耻下问”，在已有的海洋资源政策建设成就基础上不断革命、发展。
二、纵向政策层次
政策纵向层级构成了一个自上而下的体系，有其体系框架，也有体系内含的元政策、基本政策和具体政策各层级。具体政策主要涉及政策横向内容结构，故后文再论。
（一）政策纵向体系框架比较
海洋资源政策的纵向体系是同海洋管理体制的层级结构相一致的。中美两国的海洋管理基本相同，都实行了中央管理和地方管理相结合的管理体制，中央涉海部门都有20多个。 中国在这种管理体制下，表现为统一管理与分层管理、综合管理与行业管理相结合的复杂形态。中央、省、市、县四级政府分别设有海洋行政主管部门，负责不同区域不同范围内的海洋管理工作。1964年经国务院批准正式成立的国家海洋局（SOA），隶属于国土资源部，监督管理海域使用、海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究等全国海洋事务的综合性行政机构，负责建立和完善海洋管理有关制度。环境保护、水产管理、交通运输、地质矿产、气象、公安、国防等涉海职能部门分别负责各自职权范围内的涉海管理。这些行业性部门又分别在我国沿海省、自治区、直辖市及计划单列市和沿海县市相应地建立其对应的海洋管理职能部门，承担着当地所属行业具体的涉海管理任务。2013年国家海洋局重组，体现出统一的海洋执法和权益保护，但没有从根本上改革现有海洋管理体制。这样一个条块分割、多头领导、层级众多的管理体制，致使海洋资源政策无法形成统一的体系。
美国实行海域分治式的集中管理与分散管理相结合的简单形态。美国涉海州政府管理各自3海里领海范围内的海洋资源，联邦政府管理3—200海里内的海洋资源。美国国家海洋事务管理分布于联邦政府的有关部门，而海上执法集中于一个部门。联邦政府制定的法律和确定下来的规划，按职能由各联邦行政机构执行，主要有商务部、国家海洋大气局、海岸警备队、内政部、能源部、运输部和国务院等。全部涉海立法权，由众议院12个常设委员会中的39个小组委员会和参议院10个常设委员会中的36个小组委员会分担。 50多个涉海行政机构也按各自职能进行有关政策、规划的研究和拟定。
海洋管理体制最终决定海洋资源政策体系的纵向层级结构，中美在海洋管理体制的具体实现模式上存在差别，也促使两国海洋资源政策的纵向结构呈现出不同的特征。中国海洋资源政策的纵向层级较多，存在多套不同行业的层级体系。美国海洋资源政策的执行统一化，简化了政策的纵向层级。美国的海洋资源政策多为综合性的，呈现出扁平化的趋势，政策规范幅度较宽，而中国的海洋资源政策具有行业性，分工较细。
（二）海洋资源总体政策的差异
中国海洋总体政策没有具体的文本，甚至我国的根本大法《宪法》都没有明确将“海洋”列入其中。有关海洋总体政策只能从党的历届全国代表大会报告中见到相关阐述，如中国共产党十六大、十七大报告中分别提出的“实施海洋开发”和“发展海洋产业”，十八大报告明确提出“建设海洋强国”。这些党的指导方针无形中成为中国各阶段海洋资源开发的总体政策。1996年中国政府制定的《中国海洋21世纪议程》，是为了承接联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》 ，而且在实践中并没有衍生出相应的海洋基本政策和具体政策。美国早在1969年就出台了斯特拉顿委员会形成的海洋政策研究报告——《我们的国家与海洋》，属于美国较为全面的海洋国策。2004年，美国颁布了《21世纪海洋蓝图》及《美国海洋行动计划》等海洋总政策，为海洋资源政策体系的建设奠定了基础。
在总体政策的选择上，中美两国是一致的，也符合海洋发展需求和世界发展潮流，共同致力于海洋开发、发挥海洋生命支持系统的功能。虽然中美海洋总体政策的目标相同，但阶段、手段存在区别。美国海洋资源总体政策是从“海洋资源开发”向“海洋生态管理”转变，由过度开发造成海洋生态系统破坏，转向通过政策来修复已经造成的海洋资源破坏，从而确保海洋的可持续发展。美国已经处于以维护海洋生态系统的手段来可持续地谋求海洋资源的较为高级的阶段。中国海洋资源总体政策强调海洋开发对中国崛起的重要功能。虽然在具体解读总体政策的过程中一再强调海洋开发的可持续性和合理性，但是在具体操作过程中，海洋资源开发仍然处于无序、过度状态。中国仍然处于以海洋资源开发为手段来充分挖掘海洋价值功能的初级阶段。中国涉海领域需要同美国开展积极的交流合作，树立科学的海洋资源开发理念，正确实施海洋开发活动。
（三）基本政策的差异
在总体政策的指引下，中国政府及相关部委也先后根据海洋实践活动的需要制定和颁布了相关的海洋规划，如1995年国家海洋局联合相关部门制定了《全国海洋开发规划》、2008年国务院批准了《国家海洋事业发展规划纲要》、2012年国务院发布《全国海洋经济发展“十二五”规划》等。 这些规划的制定、颁布主体层级不够，属于部门规章，没有上升为国家意志，无法成为指导“海洋资源开发”的具有法律性质的政策依据，并没有起到促进、规范海洋资源具体政策制定的作用。
美国在海洋政策指引下，先后颁布了《外大陆架土地法》、《海岸带管理法》、《渔业保护与管理法》等基本法律政策，形成了较为完善的基本政策层。 这些政策文本成为中美海洋开发的基本纲领，为两国的海洋具体政策出台或海洋开发活动提供了行动指南和措施，具有较强的稳定性。
中国海洋资源基本政策秉承总体政策的要求，强调海洋开发的经济效果，并通过制定规划来实现海洋开发。在海洋保护上虽然提出了可持续开发的要求，但在落实上没有提出具体的、有力度的措施，最终可能导致政策偏移，海洋保护无法实现，可能会形成“开发与保护并举” 或“先开发后保护”的局面。美国海洋基本政策中关于海洋资源部分的篇幅所占比例不多，但突出强调了海洋资源开发的可持续性，并从管理体制、科学技术等方面来整体规范海洋保护工作。因此，美国海洋资源基本政策从整体上规范了海洋资源开发活动，强调海洋资源开发的系统性、可持续性。从基本政策比较上而言，中国海洋资源基本政策虽然也全面规范了海洋资源的可持续开发，但缺乏系统保护和支持。同时，中国需要制定高层次的海洋国策并上升为国家意志，从而形成层次分明、效力有别和科学合理的海洋资源政策纵向体系。
三、横向政策内容
海洋资源政策横向结构是政策涵盖领域内不同政策的集合，在海洋资源政策体系中，这些政策属于具体政策。这些政策集合存在着横向的内容结构，以及游离于内容之外的国际合作倾向、公海资源诉求、渔业侧重点、政策幅度等政策特征。
（一）政策横向结构比较
海洋资源具体政策是根据不同部门管理需要而制定的规范。海洋资源涉及众多的行业领域，因此其政策也呈现出各自领域的行业特征，如美国的《渔业保护和管理法》、《中华人民共和国渔业法》等。海洋资源依据自身属性可以分为海洋生物资源、海洋矿产资源、海洋化学资源、海洋空间资源和海洋能量资源等五大类， 因此海洋资源政策的横向内容结构也必然覆盖这些领域。中美两国海洋资源政策体系在规范内容上都涉及这五大领域。二者在海洋资源横向内容结构上有很多相同点，但也存在着很多差异：
第一，政策着重点不同。中美两国海洋资源政策都以法律、法规、规章、规划及规范性文件等多种形式体现，但在内容上美国政策体现出了很强的“保护”、“保护在前开发在后”等理念，而中国政策更多地规范“开发”、“边开发边保护”。这一侧重点同海洋总政策的提出有很大的关联，中国近阶段的海洋总政策一再强调海洋开发对中国经济发展的支持作用，忽略了海洋保护的必要性。美国的海洋总政策始终不渝地贯彻保护理念，并予以突显。
第二，政策集群领域不同。在海洋能量资源和海水化学资源政策上，中国比美国相对较少，说明在海洋新能源和海水化学资源的利用技术上中国相对落后于美国。
第三，政策规范深度不同。中国的海洋资源政策更多地集中在海洋传统渔业和海洋空间旅游等领域，而美国海洋矿产、化学、能量等政策数量占比逐渐提高，而且已经突破传统的海洋渔业、盐业等领域。
通过比较中美两国海洋资源政策的内容，我国需要通过制定海洋资源综合政策、保护政策、新能源政策等，完善海洋资源政策规范内容的全面性。
（二）国际合作态度不同
中国海洋资源政策的内容体现出了积极的国际合作态度。这种合作态度主要表现为：一是积极参与制定、批准《联合国海洋法公约》等国际公约在中国的生效，虽然其中条款对维护中国海洋权益的有利性遭到质疑；二是同周边国家对争议海域倡导“搁置争议、共同开发”的策略，并在海洋实践中遵循。中国希望通过积极的国际合作，依法保护海域内的资源、减少和邻国在海域问题上的直接冲突、争取最大的海洋权益，维护一方海域的和谐。
美国经历两次世界大战后迅速成长为世界经济强国，其海洋国际合作态度呈现出鲜明的单边利己色彩。一是，如果于己有利，就极力促成公约并占据主导地位；二是，如果于己无利，不涉及或不能获取最大利益时就不加入。美国这种态度明显地表现在海洋国际公约、海洋国际或地区合作协定的批准生效上。美国虽然积极参与、主导《联合国海洋法公约》相关条款的制定，但至今没有批准其在国内生效，其自始至终认为公约没有满足它的全部利益和要求。 随着海洋资源开发活动的深入，美国也越来越认识加入公约利大于弊，最近几届美国政府重提加入公约的议题。
中美两国在海洋国际合作上的态度截然不同，源于中国希望以儒家文化的“和为贵”超越周边不宁的现实以维护自身海洋利益的最大化，美国则蛮横地依据独霸世界的经济、科技实力以新殖民方式扩展海洋利益。但随着经济的发展，中国需要在国际海洋合作中科学寻求新的利益平衡点，而美国则需要放弃海洋霸权的思维模式。
（三）公海资源诉求不同
中国积极加入《联合国海洋法公约》等国际公约或协定，依法维护自身的海洋权益。1990年4月9日国务院批准成立中国大洋矿产资源研究开发协会，依据国际公约开展国际海底资源研究开发活动，维护我国开发国际海底资源的权益，并为人类开发利用国际海底资源作出贡献。
美国至今没有加入《联合国海洋法公约》，起初反对理由是其第十一章关于成立“国际海底管理局”的规定，可能违反自由经济与开发原则。尽管该部分后来经过修改，但美国仍未加入，根源在于美国的霸权主义思维。美国视他国专属经济区为公海，凭借强大的军事实力，军舰等自由航行于他国专属经济区内。针对本国的海域却在事实上遵守《联合国海洋法公约》中200海里专属经济区的约定。对于国际海底区域，美国也能够凭借其强大的经济、技术实力进行探测开发，优先占领。美国虎视眈眈除自己应有海域之外的所有海域。不批准加入《联合国海洋法公约》，美国可以强调自己海域的管辖主权，同时又能够最大限度地占有公海资源甚至他国的海域。
在国际公海水体及其海底资源的利用上，中国处于守势，美国处于攻势。中国需要积极学习、借鉴美国发达的海洋科技，争取在国际公海领域包括南北两极区域内的最大权益。
（四）渔业资源的关注点不同
中国东、南部靠海，海洋资源有限，加上与周边国家的海域争端，所以中国的海洋资源政策表现在权益宣示和海洋资源开发上。虽有保护政策出台，但没有形成可持续开发利用的系统，而且由于海洋资源的有限性制约，中国的海洋渔业政策突出体现了对海水养殖的规范，如《渔业资源增殖保护费征收使用办法》、《水产资源繁殖保护条例》等。
美国东、西、北三岸，海洋区域广阔，同其他国家没有海域争端，拥有的海洋资源种类与中国不同，海洋资源的可再生能力较强，所以美国的海洋资源政策更多地体现在现有海洋资源的保护和持续开发上。这种倾向明显地表现在海洋渔业资源的开发上：一是颁布一系列的渔业保护法，如《渔业保护和管理法》、《海洋哺乳动物保护法》等；二是同周边国家签订一系列渔业保护协议，如《日美加渔业公约》、《大西洋金枪鱼公约》等；三是率先制定渔业资源可持续开发的法律法规，如《可持续渔业法》、《美国渔业促进法》等。
中美两国在海洋渔业资源政策上存在着明显的差异，中国需要根据周边海域的实际出台加强海洋渔业资源保护政策，美国需要提供更多的海洋技术、理念支持，共同维护海洋生态平衡。
（五）政策规范的幅度不同
中美两国各项海洋资源政策的总和都可涵盖海洋资源五大领域。针对单项海洋资源政策而言，美国政策规范幅度较宽，规范内容较多，即海洋资源的综合性政策较多，如《海岸带管理法》等。中国政策规范幅度较窄，如《渔业行政处罚程序》、《全国沿海港口布局规划》、《海水利用专项规划》等。 虽然美国也有专业性政策，中国也有综合性政策，但从整体上看，美国拥有较多的综合性海洋资源政策，中国则出台了大量的行业性政策，甚至有些内容是重叠的。海洋资源政策的综合程度越高就越能为海洋综合管理提供依据，中国需要借鉴美国的政策理念，从而推动深化海洋综合管理实践。
四、政策运行过程
海洋资源政策运行过程在一定程度上体现了海洋资源政策体系纵向层次、横向内容的存在状态，但主要是揭示单项政策的运行机制，即从制定、执行、监督乃至终结的一个政策循环。
（一）制定环节比较
新中国成立后，先后制定了一系列涉海政策。海洋资源政策制定主体主要有各级人民代表大会、各级政府、各级涉海职能部门。这些政策主体制定的海洋资源政策分别以法律、法规、规章、规范性文件以及各种规划等形式出现，致使制定出来的政策形式多样、政出多门、效力差别较大、规范领域不同。国家海洋局2007年印发《国家海洋局海洋法规制定程序规定》、2011年下发《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》，这些制定海洋政策的规定明确提出是为了加强海洋立法、规范海洋法规制定程序， 但并没有在政策出台程序上做出惩罚性的硬性规定，效力层次仅限于国家海洋局垂直体系内，结果在首长负责制的引导下，决策权基本上仍归集于组织内部的领导集体或个人。
美国非常重视海洋资源政策的制定，采取了中央集中制定和地方分散制定相结合的方式。早期全部涉海立法权，由众议院和参议院的小组委员会分担。美国地方政府制定符合本地需要的地方海洋政策，50多个涉海行政机构按各自职能进行有关政策、规划的研究和拟定。随着海洋意识的增强，美国在海洋政策制定上率先成立了专门的研究机构，1966年根据《海洋资源和工程开发法令》成立了一个15人的斯特拉特顿委员会（Stratdon’s Committee）负责对美国海洋政策进行全面审议，2000年美国联邦政府颁布《2000海洋法令》并依此成立了由16名海洋各领域资深专家组成的美国海洋政策委员会，通过调查、评估等提出国家海洋政策建议。
中美海洋资源政策主体都比较多，政策形式多样。美国海洋资源政策表现出更多的民主性，一般由多人通过一系列程序最终形成，越来越多地引导公民广泛参与，注重海洋实践调研，政策出台相对集中统一、层次较高，但政策出台速度较慢。中国海洋资源政策由全国人大、国务院、国务院各部委以及地方人大、政府及各部门等制定，相对较分散，公众参与的途径和制度保障也较为缺乏，通过逻辑思辨的方式对政策草案进行修改，往往会在领导拍板中强制通过，政策出台较快。中美两国应该相互借鉴，形成政策制定主体多元化、政策出台集中统一、政策形成程序有效快捷的模式。
（二）执行环节比较
中国海洋资源政策的执行由各级政府及其部门、各类涉海垂直职能部门及其公职人员来完成。海洋资源政策在各层次、各区域和职能部门内部有序运行。中央海洋政策或上级海洋政策更多地表现为指导方针、基本政策等制定环节，不适用于执行环节，因此需要转化为具体层次、区域和部门内部的实施细则，这种转化也是一种执行。这种具体化、本地化的政策执行往往会产生“传递漏斗”现象，政策规范内容、强度等会发生衰减。新中国成立后，中国逐渐形成了“九龙治水”的政策执行格局，海上执法力量分散在海洋、渔政、港监、边防、海关等多个部门，如国家海洋局和各分局的中国海监队伍，农业部各海区的渔政、渔港监督队伍，交通部的海上安全监督队伍和公安边防队伍等，各执法力量都有各自的职责范围。2013年国家海洋局重组，海洋、渔政、港监、边防、海关等多个部门的海洋执法力量才统一起来。
美国联邦政府制定的法律和确定下来的规划，按职能由各联邦行政机构执行。主要有商务部、国家海洋大气局、海岸警备队、内政部、能源部、运输部和国务院等。州与地方政府承担联邦海洋资源政策的具体落实和本地方海洋资源政策的执行。 海上执法集中于一个部门，由美国的海岸警备队履行。美国海岸警备队是一支同时执行多项海洋法规和条约的海上执法队伍，分别为几个有关部门服务。美国海岸警备队维护国家海洋资源利用等多种法规的执法工作，发现问题分别根据有关法规处理，或送交有关主管部门处理。
中美两国海洋资源政策的执行都是自上而下的贯彻，基本形成了政策执行的常规路径。美国海洋政策执行部门较明确，有统一的执法队伍。中国海洋政策没有确定执行部门，缺乏实施海洋政策的制约机制，经常出现“上有政策，下有对策”的现象。随着国家海洋局的重组，各自为政、多头执法、片面强调部门利益的执法行为将会逐步得到改变，这种改变需要大力推动政府职能改革，建设服务性的涉海政府。
（三）监控环节比较
中国海洋政策的监控如同法律、公共政策的监督一样，存在内部监督和外部监督。针对政策的执行而言，执政党监督、立法机关监督、司法机关监督、媒体舆论监督、公民社会监督等属于外部监督，由于跨领域的专业障碍、政策执行自由裁量权的理解等致使这些监督都是理论上、文件上的论述。行政部门的监察机关、各级政府涉海部门、国家各级涉海职能部门等在执行海洋资源政策的同时，也履行着自我认知和调节的内部监督。海洋资源政策还需要针对政策制定进行监督，也需要开展对政策监督职责履行情况的监察评估。
美国的海洋资源政策监督体系包括内部监督和外部监督。通过国会、司法部门、政党、社会舆论等监督形式，对海洋政策执行过程进行全方位的外部监控。同时，通过行政机构内部监察海洋资源政策的制定和执行过程。美国在海洋资源政策制定和评估上采取专业委员会的形式，广泛调查和鼓励民众参与，形成了海洋政策制定和执行的监督体系，也建立了对政策内容和过程进行科学评估的专业模式，对政策进行全周期监控。
中美两国政府非常重视政策的监控，在形式上也都有内部监督和外部监督，建立起包括政党、立法、司法、行政及民众等为主体的监控机制，注重监控途径的多样性。美国海洋资源政策监控主体的独立性相对较强，源自于政体的三权分立，监控内容也较全面。中国海洋资源政策监控主体的独立性较弱，往往政策过程的主体可能就是政策监控的主体，监控主体的混淆使监控作用抵消。中国海洋资源政策的行业性特征，使政策过程的监控活动呈现出条块分割的状态。因此，中国需要加强外部监督的作用，注重政策绩效评估，强化政策周期理念。
结 束 语
中国古代社会获利于黄河流域和长江流域肥沃土壤的民族品格阻碍了其走向海洋的步伐，直到西方列强的坚船利炮击碎了拿破仑所言“沉睡的雄狮”的美梦。 新中国成立后，中国先后出台了一系列政策宣示海洋权益，直到改革开放之后中国才真正全方位地迈出进军海洋的脚步。十一届三中全会实行的“改革开放”国策为海洋开发提供了有力的保证。进入21世纪之后，中国完成了从“海洋权益维护”向“海洋资源开发”的转变。中国在摸索中建立起了海洋资源政策体系的基本框架，但仍然存在着问题，主要表现为：第一，海洋政策环境不友好，面临着复杂的国际局势和国情；第二，在纵向体系上政策层级总体偏低，缺乏《宪法》根据，缺少海洋基本法；第三，在横向体系上具体政策缺位，缺乏对海岸带管理、海洋资源保护、海洋新能源开发、传统海洋资源开发升级以及海洋资源综合管理等内容的规范；第四，在过程体系上政策运行不够顺畅，政策制定进程滞后、政策制定上公众参与不足、政策执行不到位、政策监控不力等。
2012年中国共产党第十八次全国代表大会报告明确提出“建设海洋强国”的目标，为此必须健全海洋资源政策体系。因此，通过中美海洋资源政策体系的差异性比较，可以借鉴以下几个方面的内容：一是以中美新型大国关系的构筑为契机，改善海洋政策的外部环境；二是加快出台海洋国策，提升海洋资源政策的效力和层次；三是加强政策横向内容建设，注重制定综合性政策，关注海洋资源所涉及领域的协调发展；四是优化过程运行机制，海洋资源政策在制定、执行的过程中能够积极吸收公民参与，形成运行良好的政策过程。
美国称霸世界、称霸海洋的经历阐述了一个历史经验：海陆互动才是硬道理。海洋强国需要陆基的支持，如历史上为陆地资源匮乏所迫的葡萄牙、西班牙、荷兰、英国等海洋强国终究成为历史的过客。大陆强国需要走向海洋，如中国雄踞大陆并在海洋世界中通过“郑和下西洋”的壮举也足以昭告天下往来朝贡，但没有建立“海洋乃国家支持系统”的理念，惨遭列强轮番蹂躏。美国以广袤的陆地资源完成力量积累，勇于走向海洋，自二战结束以来的半个多世纪，美国称雄世界。美国国家历史中无不彰显着海洋开发的大手笔，逐步建立起完善的海洋资源政策体系，注重海洋支持功能的利用。但是，美国仍然需要注意三个方面的问题：一是单级称霸的“天花板效应”使美国的海洋发展局限于一个成长上限内，无法突破既有海洋资源政策体系的局限；二是缺乏合作的“盲目自大”使美国海洋资源政策无法汲取既有的先进理念，如中国的和谐海洋等观念，最终无法持续创新；三是“盛极必衰”是社会发展进程中无法克服的定律，美国的海洋资源政策体系也无法逃脱这一周期性规律。
建设海洋强国是一个动态的历史过程。自早期的掠夺、贸易、殖民到如今的称霸，未来必然走向符合世界潮流和人类发展需要的“治理”。通过国际海洋治理模式，建立国家间的平等、合作关系，共同开发海洋，共同探索海洋对人类生命支持的可持续模式，也包括中美在内的新型国家关系。中国作为“后起”大国与美国作为“守成”强国之间必然存在利益的冲突，于是2013年6月国家主席习近平提倡中美构建“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”的新型大国关系，昭示中美两国在海洋资源政策建设领域内将会除旧布新。中美两国在海洋资源政策建设领域存在差异，存在着自身无法克服的问题，需要寻求利益共同点。“一山不容二虎”同“国际公共治理”之间的矛盾需要通过中国儒家“中庸”思想予以调和，在海洋资源领域内既要竞争更要合作，共同担负海洋资源开发与保护的历史责任。陆地资源日益枯竭，海洋资源成为重要的支持体，中美两国更应相互尊重、交流，取长补短，持续完善海洋资源政策体系，合作共赢，共同维护国际海洋生态系统平衡，建设人类美好家园，为人类最终冲出地球、在宇宙星体争锋中占得先机而携手并进。
[责任编辑：樊文光]
作者：孙悦民 张明
第二篇：海洋资源:中国的资源宝库
我国海洋开发的综合指标仍然不到4%,这不仅低于海洋经济发达国家14%至17%的水平,甚至低于5%的世界平均水平,我国大规模的海洋开发和利用,较世界滞后约10多年。
海洋是21世纪人类社会生存和可持续发展的物质基础。中国既是大陆国家,又是海洋國家。开发利用海洋资源,维护我国管辖海域的政治利益、经济价值、通道安全价值、科学研究等权益,并积极行使、利用和享有公海、南北极、国际海底资源等利益,对于实现中华民族的伟大复兴和拓展中华民族的发展空间,具有重要的战略意义。
富饶的中国海洋
海洋是富饶而未充分开发的自然资源宝库。我国管辖海域南北跨度为38个纬度,兼有热带、亚热带和温带三个气候带,海岸线北起鸭绿江,南至北仑河口,长18000多公里,加上岛屿岸线14000公里,海岸线总长居世界第四;大陆架面积130万平方公里,位居世界第五。我国领海和内水面积约37万～38万平方公里,其中,渤海、黄海、东海与南海的面积共计470万平方米。同时,根据《联合国海洋法公约》的规定,沿海国家可以划定200海里专属经济区和大陆架作为自己的管辖海域,在这些海域,沿海国家有勘探开发自然资源的主权权利。我国拥有200海里水域面积200万～300万平方公里,居世界第十。
在这片广阔的海域中蕴藏着丰富的海洋生物资源、海洋能源、海洋矿产资源、海域(海洋空间)资源、海洋旅游资源、海水资源等。
我国海洋渔场面积281万平方米,已鉴定的海洋生物2万多种,其中海洋鱼类3000多种。海洋是可以大量吸收太阳能并转化为生物资源的场所,蕴藏着巨大的潜力,是人类蛋白质的重要来源基地。在浅海中,两亩海面的生物年生产能力超过一亩良田。中国30米等深线以内的海域面积有20亿亩,如果充分利用其生物生产力,就相当于增加了10亿亩农田。目前,在耕地日益紧缺、国家粮食安全面临威胁的形势下,我国浅海滩涂的开发利用尚有较大潜力,大规模发展海洋渔业,尤其是增加养殖业和海洋牧场建设,可以提供更多的水产品,改善食物结构,甚至可以长期提供60%左右的水产品以及不断增多的海洋药物等产品。
除了海洋生物资源外,中国近海还蕴藏着丰富的油气资源。根据勘探预测,在渤海、黄海、东海及南海北部大陆架海域,石油资源量达到275.3亿吨,天然气资源量达到10.6万亿立方米,而目前原油的发现率仅为9.2%,因此中国近海海域极具勘探开发潜力。南海是世界著名的四大海洋油气资源区之一,含能聚集油气的地质构造200多个,油气田180个。经初步估计,整个南海的石油地质储量大致在230亿～300亿吨之间,约占中国总资源量的1/3,有“第二个波斯湾”之称。有专家指出,如果海洋油气资源长期提供10%左右的石油和天然气资源,将有助于缓解我国能源紧张局面。
东海和南海还有天然气水合物资源。中国大陆海岸线的一半以上是砂质海岸,尤其是在近岸河口浅滩和沿岸线浅海海域蕴藏着丰富的砂矿资源,包括石英矿、磁铁矿、钛铁矿、锆石、独居石、金红石、铬铁矿、锡石等,总储量约31亿吨以上。海洋水体是地球上最大的连续矿体,海水中有80余种天然元素,含量较高的有氧、氢、氯、钠、镁、硫、钙和钾。海水制盐、卤水综合利用、海水制镁、海水制溴、海水提钾、海水提碘、海水提铀等。我国滨海砂矿资源储量有31亿吨,海洋能源理论蕴藏量6.3亿千瓦;在国际海底区域拥有7.5万平方公里多金属结核矿区,探明多金属结核资源5亿多吨。这些砂矿资源在很大程度上弥补了陆地资源的不足。
海洋开发收益多
自20世纪90年代以来,我国把海洋资源开发作为国家发展战略的重要内容,这极大地促进了海洋资源开发的迅速发展。我国海洋渔业和海盐产量较长时间位居世界第一;海洋船舶工业造船量居世界第一;海口货物吞吐量和集装箱吞吐量已连续多年世界第一,其中沿海12个港口的吞吐量超过亿吨,上海港货物吞吐量连续4年位居全球第一。
另外,凭借着优越的海洋资源,沿海地区分布着全国50%以上的大城市,用不到全国30%的陆域土地,承载着全国40%以上的人口,占有着70%以上的国内生产总值,生产着占全国90%的出口产品,吸引着占全国85%的外来投资。可以说,当今中国的崛起与复兴,与海洋、临海资源优势紧密相连。
我国海洋渔业资源开发主要是海洋水产,包括海洋捕捞和海水养殖。在1980年,我国海洋海洋捕捞产量为277.4万吨,海水养殖全年产量45.8万吨。1990年我国海洋捕捞产量达549.8万吨,海水养殖产量达到162.4万吨。2000年海洋捕捞量1477.45万吨,海水养殖产量增加到1061.29万吨。这30年间,我们渔获物结构变化总体呈现出鱼类比例略有下降,虾蟹类、软体类、藻类比例略有上升的趋势。2009年,我国海洋渔业全年实现增加值2509亿元。
l981年,交通部在沿海相继建成一批包括煤炭、矿石、石油等专用码头,装卸工艺已达到或接近世界先进水平。同年,我国第一个全集装箱深水泊位在天津港建成,之后,黄浦、天津、上海三港又相继建成6个全集装箱泊位,新增吞吐能力60万标准箱。1994年,沿海主要港口货物吞吐量为74370万吨;2000年,沿海主要港口货物吞吐量12.56亿吨,到2007年海洋货物运输量达到15.1311亿吨;2009年,我国海洋交通运输业全年实现增加值3748亿元。这些数字显示出我国海洋空间资源开发的力度之大。
自上世纪70年代我国在渤海的产油量达到8.69万吨起,到1990年,中国海洋石油工业年产原油从最初的8万吨上升到1990年的1266万吨,约占全国石油总量的9%。到了2007年,我国海洋原油产量达到了3178.4万吨,海洋天然气资源产量达到82.35亿立方米。去年,我国海洋油气资源开发全年实现增加值748亿元。
海水化学资源利用、海水淡化与海水直接利用是海水资源开发的主要领域。目前,我国从海水中大量提取或利用的物质目前只有食盐、溴、镁和淡水等。食盐是提取量最大的海水化学物质,中国的盐产量一直居世界首位。2007年,我国海盐产量达3176.80万吨,2009年,海洋盐业全年实现增加值55亿元。而在海水淡化方面,截至2006年年底,我国日淡化海水能力接近15万吨。同时,我国海水淡化技术在反渗透、蒸馏等关键技术方面取得了重大突破,完成自主知识产权的3000立方米/日低温多效海水淡化工程以及5000立方米/日反渗透海水淡化工程。而且中国海水淡化成本逐步下降,目前已接近5元/立方米。
海洋矿产资源是重要的海洋资源,自上世纪80年代开始,我国加强了对海洋矿产资源的勘探与开发。以滨海砂矿资源开发为例,在1995年,我国海滨砂矿产量为9.435万吨,2000年沿海地区矿砂产量为130.33万吨,而到了2006年,我国海滨砂矿产量达到了10355.2172万吨。去年,我国海洋矿业全年实现增加值21亿元。
近年来,我国滨海旅游资源开发与利用发展迅速。以滨海地区接待国际旅游人数量为参照,1994年我国共接待海外旅游者916.056万人次,到2000年全年共接待入境旅游者约1717.57万人次。滨海旅游增加值由2001年的1072亿元,增加到2009年的3725亿元。
不容回避的问题
尽管我国海洋经济总量、主要产业产值等都有较大发展,甚至有些海洋产业还居于世界沿海国家前列,但与我国经济发展规模、世界海洋开发总体水平相比,我国海洋资源开发还比较落后。
目前,我国海洋开发的综合指标仍然不到4%,这不仅低于海洋经济发达国家14%至17%的水平,甚至低于5%的世界平均水平,我国大规模的海洋开发和利用,较世界滞后约10多年。中国已开发利用的不同海洋资源在各自资源中所占比例分别是:油气资源为5%,旅游资源为30%,砂矿为5%,浅海滩涂为2%,其中可养殖的滩涂利用率不足60%,宜盐土地和滩涂利用率只有45%,15米水深以内浅海利用率不足2%,而海水的直接利用规模更是很小。
目前,中国海洋资源开发技术的发展水平很不平衡,有些资源开发技术及设施还比较落后,海洋开发效率低、集约化程度低、资源浪费严重。特别在深海采矿及探测方面,我国技术设备不足,这使得我国管辖海域的勘探程度不高。而在海洋渔业方面,我国渔业捕捞方式与渔具落后,渔民普遍使用小网目(筛孔)渔具,从而使渔业资源受到损害等,这些都在不同程度上影响了资源开发力度,同时对资源本身造成损害和影响。
在海洋资源开发过程中,出于经济需求或产业部门的利益需求,人们对海洋资源重开发、轻保护、开采过度。有的地区还将海洋当作了废水和废物的处置场所,导致近海水质不断恶化、生态环境严重受损。另外,面对海洋中所蕴含的丰富资源,各沿海地区以及受利益驱动的不同群体纷纷加入海洋开发的行列,由于我国目前海洋综合管理机制尚未建立起来,再加之一些部门的急功近利,海洋开发利用水平低、不合理,造成了海洋资源与环境的破坏和严重浪费。近几年,我国海洋资源开发总的问题是,近海渔业资源捕捞过度使海洋生物资源、海洋生态系统遭到不同程度破坏;入海污染物总量依然较大,致使某些海域环境污染加剧。
同时,我国海洋资源产权存在着被分割与破坏的威胁,世界上兴起的“蓝色圈地运动”,就是争夺海洋资源产权。目前,在传统海疆线内应归我国管辖的南海海域有近200万平方公里,但近年来,菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、越南、文莱等国家纷纷以划定专属经济区和大陆架为由,大肆分割、侵占我国的蓝色国土。此外,在东海、黄海,我国还同日本、朝鲜、韩国等存在划界争议。
更为严重的是,我国海洋资源还遭到疯狂掠夺。如在南海、黄海、东海,我国同周边国家在渔业资源开发方面纠纷严重;在东海,日本、韩国无视我国多次抗议,联合开发有争议海域的油气,还妄图阻止我国在东海管辖海域内的油气开发。在南海,周边国家在我国管辖海域内大肆开发油气,每年开采量已达4000万吨以上。
海洋开发要数措并举
要想解决海洋资源开发中遇到的问题,需要我们从战略高度认识海洋国土资源价值,强化海洋国土意识,增强对“海洋国土”的忧患意识;同时,要合理开发利用海洋国土资源,把海洋资源与陆地资源、海洋产业与其他产业相互联系起来规划,促进海洋资源的合理利用与管理。对于涉及国家利益的海洋划界问题,我们必须坚持寸海必争的原则,努力维护我们的疆域和主权。同时,通过各种合作的方式利用其他国家的海洋资源、国际海底资源、极地及公海资源。
海洋生態环境保护是我国海洋资源开发过程中不容忽视的问题,海洋管理部门应将海洋资源开发与海洋环境保护、海洋生态建设紧密结合起来,逐步淘汰污染严重、浪费资源的开发活动,控制污染物排放总量,减轻环境污染和生态破坏压力。同时,要加强海洋生态建设和海洋保护区管理,保护海洋生物多样性,积极发展海洋资源和生态保护示范工程。
海洋开发科技先行。要提高海洋资源利用水平、扩大海洋资源战略储备,目前要重点发展深水油气、天然气水合物、大洋底资源勘探开发、海水淡化与综合利用以及海洋监测及预报等关键技术和重大装备,促进海洋资源可持续利用。同时,充分利用全球科技资源,建立新型的国际海洋科技合作机制,积极参与国际海洋领域的重大科学计划。
好的管理是中国海洋资源可持续开发的根本,而我国目前急需建设相对集中的海洋管理机构,来制定包括维护海洋权益、合理开发和利用海洋资源、保护海洋生态环境等多方面的海洋政策,以及海洋资源开发与保护规划。我们在积极制定和完善海洋资源专项开发规划,避免各地海洋资源开发无序、雷同局面的同时,还需要理顺不同种类海洋资源规划之间的关系,资源开发与环境保护之间的关系,保障海洋资源的合理开发。同时,依据《中华人民共和国海域使用管理法》加强海域使用管理和海洋资源综合管理,加大海洋资源开发利用管理的执法力度,是保护我国海洋资源健康发展的关键。
姜旭朝 中国海洋大学经济学院教授
作者：姜旭朝
第三篇：海洋资源资产离任审计质量研究
【关键词】 离任审计质量; 海洋经济发展水平; 海洋行政执法水平; 海洋环境治理水平
一、引言
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规划了领导干部自然资源资产离任审计的开展路径。2014年，正式对自然资源资产离任审计开展试点工作，这一行为不仅促进了审计体系的创新，还提高了审计机构的审计能力，提供了标准化的审计行为。近年来，随着国家海洋经济政策的提出，海洋资源的开发和利用不断增加。海洋资源资产审计是自然资源审计研究的子领域，也是国家资源审计的重要组成部分。党的十九大报告指出完善自然资源资产监管制度是自然资源改革重点之一，说明党和国家在生态文明建设中起到了重要作用。海洋资源资产离任审计是促进海洋资源高效利用和有效管理的重要举措，是推动海洋资源可持续发展的有效路径。本文旨在通过探究海洋资源资产离任审计质量的影响因素，完善资源离任审计理论体系，丰富离任审计理论研究的内容，为审计领域的创新提供新思考。
作为审计工作的生命线，审计质量贯穿于审计工作的各个方面。海洋资源资产的审计还处于调查阶段，审计准则、业务流程和技术规范等方面仍存在争议，且标准并不统一，因此离任审计质量在离任审计体系中没有成为研究的重点。离任审计质量涉及经济责任审计、审计政策促进、离任审计环境等方面，因此在海洋资源资产离任审计过程中，可通过提高海洋经济发展水平来加强经济责任审计，通过提高海洋行政执法水平来严把审计质量控制，通过提高海洋环境治理水平来合理开发利用海洋资源，以达到提升海洋资源资产离任审计质量的目的。本文从海洋经济发展水平、海洋行政执法水平和海洋环境治理水平三方面入手，实证检验各影响因素对海洋资源资产离任审计质量的影响程度，从而发现审计工作中存在的问题，为提高离任审计质量、促进海洋资源资产审计的发展寻求科学的路径。
二、相关文献综述
(一)海洋资源资产离任审计研究简述
国外学者Mahwar等[ 1 ]在海洋生态系统论中阐述了人类行为会直接影响海洋资源的开发利用，说明人们应当促进海洋资源合理利用，体现了海洋资源审计的必要性。科斯坦萨的海洋资源价值体系提供了新的海洋资源审计方法，奠定了未来审计价值确认的基础，更进一步指明了自然资源(海洋资源)资产化管理的道路。Bastiannoni[ 2 ]使用BMI模型引入审计评价指标，对不可再生能源和可再生能源进行评价，降低可再生能源的投资风险，促进能源系统审计的改革。
目前国内理论界的研究主要集中在以下几个方面：一是关于基础理论和概念的研究。张晋红[ 3 ]、陈振华和陈祖英[ 4 ]等大部分学者认为自然资源资产离任审计是指在领导干部任职管理期间对自然资源绩效及环境责任的审查与评估;商思争等[ 5 ]基于相同的理论研究表明，海洋资源资产离任审计是对一个区域党委、政府主要领导干部任职期间海洋资源资产管理、海洋生态环境保护及其他职责的履行、审查与监督。二是在审计主体方面，存在“一元主体论”“多元主体论”和“一元为主、多元参与”三种观点。持“一元主体论”的学者胡文霞[ 6 ]等认为资源环境审计的审计主体是国家审计机关;持“多元主体论”的学者徐超和张雅[ 7 ]等认为资源资产离任审计需要立法机关、纪检监察、组织部门、其他行政机关等主体间的协调配合;持“一元为主、多元参与”的学者蔡春和毕铭悦[ 8 ]认为自然资源资产离任审计需要政府有关部门、社会审计和公众等主体间的协调配合，发挥国家审计机关统筹兼顾的保障作用和监督作用。三是在审计评价模型构建方面，李博英和尹海涛[ 9 ]、房巧玲和李登辉[ 10 ]等通过模糊综合评价法、熵权法、层次分析法、环境優值评价等方法，构建自然资源资产离任审计的评价指标体系，为实行自然资源资产离任审计提供坚实基础。
(二)政府审计质量研究简述
国内外文献主要从政府审计质量度量和影响政府审计质量因素两方面进行研究。在政府审计质量度量方面：Copley和Doucet[ 11 ]通过确定是否遵守审计业务政策和法规来评估审计过程的质量，并通过有关审计结果的相关文档信息来评估审计结果的质量;Ann和William[ 12 ]通过整合现有的审计质量基本定义和审计人员专业能力及独立性对审计质量的影响，得出财务报告信息的质量受到审计方的监督影响;李明辉等[ 13 ]研究大量文献得出，度量审计质量如果只用结果审计质量指标是不够的，被审计单位等多个因素都影响结果审计质量指标，因此应加入审计过程、审计投入等多个维度对审计质量水平进行综合考量。在影响政府审计质量因素方面：Melo[ 14 ]调查和研究当地审计机关的结果是，改善审计的法律环境会导致审计职能的提升;Awadallah和Elbayoumi[ 15 ]使用半结构化访谈得知，严谨的行业道德规范、流畅的审计程序和专业的审计团队是保持高水准审计质量的重要因素;Gamayuni[ 16 ]通过结构方程模型法验证了审计人员专业能力和客观水平对审计效果具有重大影响;范雪茹等[ 17 ]将28个指标(例如违规金额和劳动力成本)进行量化处理并进行研究，将其分为影响审计报告构成的因素和审计成本相关的因素，回归分析后结果表明，审计监督力度对审计质量的影响程度最强;黄溶冰[ 18 ]从审计主体、审计客体和工作环境三个方面设计问卷，使用结构方程模型分析了影响政府审计质量的上述内部因素，同时通过DEA-Tobit模型的构建分析了宏观环境对政府审计质量的影响。
基于以上研究结果，国内外学者对海洋资源资产离任审计相关概念、离任审计内容和现状以及对策分析等方面已经进行了较为丰富的研究。学者对政府审计质量的研究为自然资源资产审计质量的研究提供了参考，以政府审计质量概念为出发点来对离任审计质量进行度量，影响政府审计质量的因素主要从三个方面来考虑，即审计供给、审计需求和审计环境。但不足的是没有把自然资源资产审计质量单独提出并进行深入探究，且没有将海洋资源离任审计与审计质量的关系从多角度出发进行研究探讨，同时对审计质量的度量和影响因素的理论分析较多而实证研究不足。
三、海洋资源资产离任审计的理论分析与研究假设
自2014年起，我国开展了领导干部自然资源资产离任审计的试点工作(如表1)。在党和国家的高度重视下，为了提高资源审计水平，党的十九届四中全会再次提出了开展自然资源资产离任审计的要求。受区域限制，各省份在试点时应优先考虑该区域影响较大、经济依赖程度高的自然资源资产，因此部分临海省份会优先开展对海洋资源资产离任审计的探索。进行海洋资源资产离任审计试点后，如果被审计单位的海洋资源资产有违反法律法规的情况，审计人员会进行信息披露，并纠正和监督被审计单位整改上述违规问题，从而达到提高离任审计质量的目的。因此，本文提出假设1：
H1：海洋资源资产离任审计的开展会显著提高离任审计质量。
(一)海洋经济发展水平对离任审计质量的影响
海洋资源离任审计试点的推行往往与海洋经济发展水平密切相关，因而海洋经济发展水平对海洋经济离任审计质量的影响会呈现不同效应。受到政府报告中“全面发展海洋经济战略”措施的影响，要履行海洋经济责任需要对领导干部进行监督和审查，约束领导干部的经济管理行为，使得海洋资源资产管理在改进的同时注重生态环境保护，起到倒逼领导干部政绩观转变的作用。因此，海洋经济发展水平的提高，导致海洋资源资产离任审计通过独立政策的实施和专业审计技术的发展，增加了被审计领导干部的压力，进而更注重离任审计质量，离任审计质量的提高就越明显。本文提出假设2：
H2：海洋资源资产离任审计工作开展后，海洋经济发展水平越高，离任审计质量越高。
(二)海洋行政执法水平对离任审计质量的影响
国家的法制环境和行政水平很大程度决定海洋行政执法水平，也代表了政府对海洋环境的重视程度，影响了离任审计质量。海洋行政执法水平不仅影响海洋资源资产离任审计水平，而且促进了海洋资源资产离任审计试点工作的执行。随着海洋行政执法水平的提高，海洋资源资产离任审计试点政策得到重视，离任审计的执行水平更高，可充分发挥离任审计的监督约束行为，从而显著提高离任审计质量。本文提出假设3：
H3：海洋资源资产离任审计工作开展后，海洋行政执法水平越高，离任审计质量越高。
(三)海洋环境治理水平对离任审计质量的影响
在资源环境治理方面，产生环境问题的源头在于部分领导干部只在意自己的政绩，不在意环境污染行为，甚至同流合污，对离任审计质量产生不好的影响。总之，地方政府应加强对海洋环境的监察，提高海洋环境治理水平，落实海洋资源开发利用和保护，将审计重点由经济责任為主向经济责任与环境责任协同转移，转变某些领导干部“重环境轻经济”的旧思想，树立“绿水青山就是金山银山”的新理念，最终达到提高离任审计质量的目的。因此，应提高国家海洋环境治理水平，约束地方政府对资源环境的投入和监管行为，从而提高离任审计质量。本文提出假设4：
H4：海洋资源资产离任审计工作开展后，海洋环境治理水平越高，离任审计质量越高。
四、研究设计
(一)样本选择与数据来源
本文将2011—2016年作为样本研究期间，由于数据公开的滞后性无法获取更近年份的数据，故本文以当前可用的数据作为样本，并删除短缺和无法量化的部分。主要数据来源于《中国海洋统计年鉴》《中国统计年鉴》和《中国近岸海域环境质量公报》，对于年鉴中没有收录的数据，通过查找国家统计局官网等方式补充。由于各个要素计量单位不同，本文对数据进行标准化处理，使得处理后的数据符合标准正态分布。
(二)模型构建与变量定义
本文将验证海洋经济发展水平、海洋行政执法水平和海洋环境治理水平能否影响海洋资源资产离任审计质量，以及诸如城市化水平、人口增长水平等其他要素是否对海洋资源资产离任审计质量产生影响。为了使模型得到的结果更加严谨，本文将检验海洋资源资产离任审计政策施行前后离任审计质量的变化趋势，只有在实施前后变量间具有显著差异，该自然实验的结果才能得到验证。
本文的模型设置如下：
AQ=?琢0 + ?琢1ED + ?琢2LD + ?琢3EM + ?琢4UR + ?琢5PG+?琢6EC+
?琢7EW+?琢8EO+?琢9NO+?琢10Year+?着it
1.被解释变量
离任审计质量度量指标的选取来自“发现、披露和纠正”三个方面。一是发现海洋资源资产方面存在的问题。基于我国的离任审计体系和审计人员自身专业实力，审计人员发现的违规行为越多，离任审计的质量就越高。二是对海洋资源资产有关事项存在的违规问题进行披露。当违规行为被发现，审计人员必须及时披露该问题并将其在审计报告中说明。若违规问题被隐藏，则审计无效，审计质量水平降低。三是已调整事项占应调整事项的比例。海洋资源资产离任审计归根结底是政府审计的一种，它能够纠正离任审计反映出的问题，并监督被审计单位进行整改。整改后的事项占比越大，离任审计的质量越好。
2.解释变量
海洋经济发展水平由海洋产业增加值、海洋生产总值、海洋产业结构综合测算;海洋行政执法水平由检查项目、发现违法行为、做出行政处罚综合测算;海洋环境治理水平由海洋类型自然保护区数量、海洋科研机构科技课题数、污染治理当年竣工项目综合测算。本文引用熵权法对2011—2016年海洋经济发展水平、海洋行政执法水平和海洋环境治理水平进行测算。
(1)构建指标原始矩阵，并对数据进行标准化处理
Xij为第i个样本j项指标的原始数据值，Yij为标准化后的测算值。
(2)计算各指标信息熵
计算第j项指标熵值ej：
其中，pij值计算公式为：
如果pij=0，则定义：
计算第j项指标的差异性系数gj：
(3)计算各指标权重
3.控制变量
本文控制变量为城市化水平、人口自然增长率、海洋捕捞养殖产量、排海污染废水排放量、全海海域劣四类海水面积比重、海洋观测台数量等，同时本文控制时间固定效应(Year，即随时间变化的变量)。
各变量具体定义见表2。
五、实证结果与分析
(一)描述性统计
表3为样本数据的描述性统计。国家海洋资源资产审计质量在离任审计施行前均值较小，在离任审计施行后有大幅度提升，离任审计质量最低值和最高值相差较大，这意味着各年间审计水平差距明显，审计工作安排不合理，离任审计质量还能够进一步提升。从总体来看，国家离任审计质量在不断提高，初步印证了假设1。海洋经济发展水平平均值从3.635提高到4.221，因此，海洋经济发展水平小幅度提高。更值得说明的是，海洋行政执法水平随着离任审计的开展得到大幅度提升，2014年后均值达到31.08，说明离任审计试点后，海洋行政执法受到重视，对海洋违法行为的处理秉承高效认真原则。海洋环境治理水平也得到显著提高，表明政府部门正在努力解决公众强烈不满的海洋生态问题，并正在不断改善海洋生态环境，但从总体上看，对海洋生态环境的综合治理还需大幅度提升。
(二)相关性分析
如表4所示，离任审计质量(AQ)与海洋经济发展水平(ED)、海洋行政执法水平(LD)、海洋环境治理水平(EM)均在5%水平显著正相关，说明三者的发展会对海洋资源资产离任审计的开展产生正向影响。其中海洋经济发展水平相关系数最大，相关性显著。人口自然增长率(PG)与离任审计质量(AQ)在5%水平显著负相关，说明随着人口增长幅度加大，离任审计难度加大，审计质量难以保证，因此在未来应加强这方面研究。
(三)回归结果分析
本文采用Stata15.0进行回归分析，回归结果如表5所示，列(1)为2011—2013年离任审计试点前的回归结果，列(2)为2014—2016年离任审计试点后的回归结果。具体来看，在加入一系列控制变量后，海洋经济发展水平与离任审计质量在5%水平显著正相关，在离任审计开展后相关系数增长了2.247，表明海洋经济发展在一定程度上对提升离任审计质量起到了促进作用，假设2得到验证。因此，离任审计试点的开展和海洋经济不断发展，可以促使领导干部规范行为，以更好地履责，实现审计的终极目标。海洋行政执法水平与离任审计质量在5%水平显著正相关且系数增长了0.651，表明海洋资源资产离任审计工作开展后，海洋行政执法水平越高，离任审计质量越高，假设3得到验证。海洋环境治理水平与离任审计质量在10%水平显著正相关且系数增长了4.916，说明海洋资源资产离任审计工作开展后，海洋环境治理水平越高，离任审计质量越高，假设4得到验证。
在控制变量方面：排海污染废水排放量和全海海域劣四类海水面积比重对审计质量具有显著的正向作用，系数随着离任审计的开展增加，考虑到二者对海洋环境治理的影响，与当下党和国家号召越来越注重资源环境保护和生态文明建设有关;城市化水平与审计质量呈现负相关性则可能与人口流动有关;其余变量的相关性不显著。
六、稳健性检验
为了进一步消除特征差异，使上述模型的论证更加有效，本文进行安慰剂检验。海洋资源资产离任审计实际试点时间为2014年，考虑将观察时间后移，使用2015—2017年的数据作为研究样本，假定2016年为试点开始时间。显然，根据表5列(3)所示结果，总体变化差异不大，因此前文的论证不是时间变化差异所导致，进一步说明上述研究结论成立。
七、研究结论与政策建议
本文以2011—2016年我国海洋资源数据为样本，采用逐步回归方法探究政策实施是否会提高海洋资源资产离任审计质量及离任审计质量的影响因素。考虑政策实施当年即2014年，引入时间虚拟变量，分年份回归对比其差异。基于样本的研究结果，可以认为我国领导干部自然资源资产离任审计试点的开展，有利于提升海洋资源资产离任审计质量。当前，我国海洋经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，海洋行政执法水平逐渐完善，人民对海洋环境保护的意识也在不断提高，我国正在努力走生态和谐的可持续发展道路，因此应当大力发挥审计在其中的推动作用。为了使海洋经济发展水平、海洋行政执法水平和海洋环境治理水平三者更好地服务于海洋资源资产离任审计质量，本文提出以下建议。
(一)提高海洋经济发展水平
随着我国对海洋生态环境重视程度的提高，高质量发展理念已深入人心，是提高海洋经济发展的指南针。将创新作为率先引领海洋经济发展的动力，才能实现由“蓝色经济”到“绿色经济”的安稳转变，创新水平越高，海洋经济发展质量越高。科技创新作为促进海洋经济高质量发展的动力，应解决我国海洋产业结构不合理且發展水平不高的问题，将海洋船舶、海洋装备制造、海水淡化、海洋生物医药和新能源等海洋新兴产业与海洋渔业等传统产业协同发展，滨海旅游业和海洋交通运输业等服务业与制造业协同发展，促进海洋经济高端发展，提高国际化水平，将绿色发展理念融入其中，以建立具有创新性和竞争力的现代海洋产业体系。
(二)完善海洋行政执法
我国海洋行政执法部门数量众多且分散，不仅执法成本的负担加重，而且海上行政执法效率也无法提升。针对这一问题，可以在各地分别设立不同级别的海洋行政执法分支机构，最终将执法信息上报到海洋综合行政执法机构，扩大中国海警局的海洋行政执法权，成立统一的海上综合行政执法部门，对海洋行政执法权进行集中管理和执行。对于海洋行政执法有关法律法规存在的立法滞后和立法不足等问题，应结合以往执法经验，加快海洋行政执法专用法律法规与现有法律法规结合，推进海洋行政执法的立法进程，开拓创新、与时俱进，审查已有的海洋法律法规，及时修改或废除不符合当下海洋行政执法水平的法律法规。同时，加强海洋行政执法活动的外部监督机制，通过公众监督来保障海洋行政执法行为的有效执行。
(三)强化海洋环境治理
我国正在加快建立陆海生态协调系统，实施海洋生态红线机制，以及对海洋生态环境高度敏感脆弱的海洋生态管理控制系统，衔接陆地生态保护红线，限制海洋开发强度和开发规模，拓展海洋生态红线保护空间。应按照建立—开发—保护的过程，推进海洋生态环境补偿机制市场化，完善海洋产权、价值核算、生态补偿和市场交易等制度机制，建立专项海洋生态效益补偿基金，修整和维护海洋生态系统，为海洋生态文明建设提供可靠保障。应加快建立以源头预防、过程管理、损害赔偿、责任追究和涉及多方共同合作的现代环境治理为特征的海洋生态环境保护体系，并在领导干部绩效考核中将建设生态文明作为重点。
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作者：郑鹏 田宛鑫 王欣宇