依宪治国之实现路径

2022-09-10

一、依宪治国的理论基础

2014年10月, 第十八届四中全会审议通过的《决定》强调:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国。”“依宪治国就是将国家与社会生活的方方面面纳入以宪法为核心的法治范畴, 围绕宪法的基本价值精神构建国家体制, 通过实施宪法为国家与社会的和谐发展提供制度化、法律化保障。”[1]宪法是国家的总章程。与行政法、民法、刑法等部门法只涉及国家生活和社会生活中某一方面相比, 宪法规定了国体、政体、国家根本制度、公民的基本权利和义务等国家最根本、最重要的问题。这些规定不仅反映了我国政治、经济、文化和社会生活等各个方面的主要内容及其发展方向, 而且从制度的根本原则上规范着整个国家的活动。

宪法是国家根本法, 其法律效力不同于一般法律。由于宪法处于整个法律体系中最高的法律地位, 因此其具有最高的法律效力。一切法律、行政法规、地方性法规均需以宪法规定的基本原则为立法依据, 不得与宪法相违背。任何违背宪法的法律法规都应撤销或宣布无效。因此, 我们常将宪法称为“母法”, 将一般法律称为“子法”。我国宪法是国家根本法更是在宪法序言中明确规定, “宪法是国家的根本法, 具有最高的法律效力。”

我国宪法相较于法律、行政法规、地方性法规而言, 其具有最大的稳定性。我国宪法的制定和修改都须经过特别的程序。全国人民代表大会作为最高国家权力机关, 是宪法明确规定的唯一有权修改宪法的机关。宪法的修改需由全国人民代表大会常务委员会或1/5以上的全国人民代表大会代表提议, 并经全体代表的2/3以上的多数通过。严格的制宪与修宪程序, 最大限度地反映和体现最广大人民群众的利益和意志。正是由于宪法的稳定性, 保证了国家的稳定性。为了保证国家的稳定, 依法治国首先要坚持依宪治国。

二、依宪治国的现实困境

“在法治国家建设中, 人们表面上都承认宪法的重要性, 但在实际生活中宪法文本没有受到足够的重视, 不尊重和轻视宪法文本似乎成为我国社会的普遍现象与倾向”[2]。我国宪法在实际生活中并没有受到足够的尊重, 主要体现在三个方面:

第一, 宪法权威不足。“任何组织或者个人, 都不得有超越宪法的特权, 任何超越宪法特权的制度, 都应通过法定途径和法定程序予以废除, 任何超越宪法特权的行为, 都应通过法定途径和法定程序予以查处。”[3]然而, 我国在治理社会的过程中并未真正形成宪法权威的最高性, 也难以发挥宪法调整宪法权威与其他权威关系的作用。我国在治理社会的实践中存在党的权威、个人权威、制度权威等凌驾于宪法权威的现象。 (1) 共产党作为我国的执政党, 在我国的重大历史转折阶段发挥着重大的重要。共产党是中国特色社会主义事业的领导核心, 代表中国先进生产力的发展要求, 代表中国先进文化的前进方向, 代表中国最广大人民的根本利益。由于其执政党的地位, 决定着我国的经济、政治、文化等的发展方向, 以至于在实践中一些地方和组织以党章作为最高法律。 (2) 由于我国长期实行人治, 对封建集权思想和个人权威的信奉及崇拜, 在当今社会仍存在极强的影响力, 不易消除。 (3) 俗话说:“无规矩不成方圆”, 制度是用来规范我们行为的规则, 它保证了良好的秩序。然而在实践中, 却存在着将制度视为行为的最高准则, 将制度权威置于宪法权威之上的现象。

第二, 宪法信仰缺少。“漠视宪法是中国法治化进程中的重要障碍。”[4]在我国, 公民并未视宪法为最高权威, 不尊重宪法是一种普遍存在的现象。我们接受的教育告诉我们, 宪法是国家的根本大法、宪法具有最高的法律效力和权威。但是, 我们仅将此当作是一个口号, 以此高呼宪法的权威, 却未对宪法产生强烈的依赖和尊重, 并未在现实生活中尊重和维护宪法权威。比如, 宪法中规定了公民的基本权利和基本义务, 但是在公民寻求权利保障时, 却未以宪法作为保障权利的依据。

第三, 宪法实施不力。俗话说:“徒法不足以自行”。宪法要发挥作用, 必须依靠一套完善的宪法实施机制。然而, 我国目前并未建立完善的宪法实施机制。宪法的实施包括宪法的遵守和宪法的适用。宪法的遵守是指国家机关、社会组织、公民的所有行为都必须严格依照宪法的规定。宪法的适用是指国家专门机关依照法定的职权和程序将宪法规范加以运用的专门性活动。[5]健全的宪法实施机制包括完善适用宪法的法律法规、完善违宪审查制度、推进宪法在司法活动中的适用。但是, 目前我国的很多法律、法规并未严格依据宪法的基本原则加以制定, 以宪法为核心的法律体系的建立还任重道远。我国的违宪审查未曾启动, 违宪行为得不到应由的制裁。宪法并未在司法活动中起到应有的约束作用, 人民法院在审理案件时并未以宪法为依据, 在判决书中也未曾援引宪法条文。

三、依宪治国的实现路径

针对我国依宪治国的现实困境, 笔者认为实现依宪治国可以通过以下两个方面:

第一, 培养宪法观念。“全社会共同遵循宪法的精神是全面贯彻实施宪法必不可少的条件。”[6]培养宪法观念可以通过加强宪法宣传、加强宪法教育、完善宪法宣誓制度三个方面进行。 (1) 党的十八届四中全会将每年的十二月四日定为国家宪法日, 之所以确定这一天为“宪法日”, 是因为我国现行的宪法, 在1982年12月4日正式实施。宪法日的确定, 有助于我们开展宪法教育, 弘扬宪法精神。在“宪法日”这种具有标志性的纪念节日宣传宪法, 能使公众切身体会到宪法的权威性和重要性。 (2) 宪法教育一定要全面普及, 有深度, 不能仅仅停留在对宪法权威性口号的宣扬。宪法教育应该贯彻在小学、初中、高中乃至大学等各个学习阶段中, 并作为每个阶段的必考内容。我们应该针对各个阶段学生的不同, 制作适合该阶段学生的课本。 (3) 为了树立国家工作人员的宪法意识, 使其恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命;为了彰显宪法权威, 激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法, 加强宪法实施, 第十二届全国人大常委会第十五次会议决定凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员在正式就职时应该公开向宪法宣誓。

第二, 健全和完善宪法实施机制。主要包括: (1) 完善适用宪法的法律法规, 立法机关要确保所有的立法都符合和体现宪法的基本原则, 行政机关在作出行政决策和实施行政行为时, 也要确保其决策和行为的合宪性。 (2) 完善违宪制度, 是宪法实施的重要保障。宪法是否能真正发挥作用, 是否能真正具有最高效力, 关键之处是能否对与宪法相违背的法律、法规、规章和其他规范性文件进行审查并予以撤销, 能否对违反宪法的国家机关、社会组织和个人予以查处和追究责任。我国宪法和立法法对违宪审查制度作出了相应的规定, 但该制度并未实际运作。完善违宪制度首先要解决违宪审查机构的配置问题。就我国目前的情况而言, 要使违宪审查制度真正运作起来, 可以单独设立一个专门的宪法委员会对违反宪法的法律法规进行审查。 (3) 推进宪法在司法活动中的适用, 是实现依宪治国的重要途径之一。我国之所以存在不尊重和轻视宪法的现象, 一个很重要的原因在于宪法在司法活动中并未得到适用。法院在审理案件时不适用宪法, 在判决书中也不援引宪法条文。宪法在人们心中并不存在真正的权威, 其最高效力只停留在书面文本。因此, 在司法活动中适用宪法, 有利于加强宪法的权威, 有利于将宪法权威得到落实, 有利于宪法的实施。

摘要：依宪治国是依法治国的核心。宪法作为国家的根本法, 具有最高法律效力。然而, 我国目前却存在宪法权威不足、宪法信仰缺失、宪法实施不力等现实困境。通过对我国依宪治国的现实困境的研究, 从培养宪法观念、健全和完善宪法实机制等方面提出实现依宪治国的路径。

关键词：依宪治国,依法治国,宪法观念,宪法实施机制