平阴县城乡一体化发展建设构想范文

平阴县城乡一体化发展建设构想范文（共6篇）

篇1：平阴县城乡一体化发展建设构想范文

平阴县城乡一体化发展建设构想

概括来说，山东经济社会发展趋向主要受海运和陆路物流的影响。我县进行城市建设，没有海岸线可以依靠，陆路的交通线对城市扩展延伸的积极作用尤为重要。我县的传统交通主动脉有二，一是东入南出沟通县城东阿（洪范）的220国道，一是西入南出沟通县城孝直孔村的105国道。按照现行建设规划，城乡建设是四级体系，城市—中心镇---一般镇---农村社区。按照小县大城的战略，县城吃掉安城玫瑰，全县域城镇建设要统筹的就剩下了一个城中心，两个重点镇，两个一般镇。鉴于我县人口较少，城镇在交通主动脉上分布集中，没必要再分三六九等，完全可以创新城乡一体化建设，突破传统四级模式为“市镇带—农村社区”两级模式。全县域城乡一体化发展、城镇建设的设想：一心、一带、一团。

一、一心——紧密嵌入济南都市圈核心层，扩张县城区辐射功能加快周边片村居融城步伐

县城的建设，要综合考虑成本投入、功能效益、区域作用、可持续发展这几个因素。城市怎么发展，向什么方向发展，都要经过仔细的建设成本计算对比。城市新区的功能效益是衡量城市建设的一个重要标准。而且，城市的发展不应仅立足于个体区域的建设，更应担负起拉动全域发展的龙头作用。特别是作为县级城市，要区别于那些只管剥削下级城市的地级城市、大城市。而要特别

着眼于对区域乡镇、农村全局的带动，不能只限于一隅，要着眼整个区域发展。

二、一带——强力铆合都市圈核心与协作圈层，依托105纵贯线架构县域东部城镇经济隆起带

整体架构：依托105纵贯线，北起县城南至孝直，以铝厂、孔村、孝直镇建为橇点，沿线填充农村社区、工业园区、商贸服务业、城市公园绿地，形成县域东半部15km泛城镇带。

发展案例：

1、济南沿经十路形成的长达90公里、填补济南与章丘、长清之间的空白的带状城市。

2、青岛沿滨海大道形成的连接主城区、琅琊、胶南、黄岛、红岛、鳌山、田横6个组团带状城市。

3、肥城市沿s329形成的连接城区、湖屯石横的城镇带、以及区间s329干道公园绿地的布局建设。

建设条件：

1、与肥城市s329相比，我们是G105线，更有拉动优势。

2、沿105国道15km城镇带，孔村镇基本形成2km，孝直镇基本形成2.5km，而且沿线村庄老百姓有向105线聚集都为自发形成，较少政府引导干预。

3、居住向交通干线靠拢的确能产生相应效益，越靠近城镇越明显。

制约瓶颈：

1、建设用地。

2、资金。这是建设普遍问题。具体实施：

第一阶段，一个5年规划周期内，采用8—10车道标准将连接孝直镇与孔村镇的5km国105线作为城镇发展轴进行改造。遏制两个乡镇摊大饼式发展欲望，引导相对纵向建设。结合沿线新农村

社区建设，逐步填充发展轴线上的空白。再用两个5年计划完成孝直孔村城建对接，初步打造成9km城镇带。

1、遏制乡镇建设的摊大饼欲望，克制面多掺水水多加面的机械行为，引导乡镇有意识沿105纵向发展。去掉乡气小家子气，按照城市化标准提升镇区城建质量品味，首先谋划对镇驻地村、驻地相邻村的城镇社区化改造。

2、抓好城建对接，用农村社区改造填充发展轴线上的空白。这一阶段，可以把镇间5km发展线上的北孙、天宫、营子三个点作为楔子先行社区改造，再布局填充其他社区、商贸服务、工业企业、沿线带状公园绿地，逐步完善服务功能。

第二阶段，在基本实现第一阶段目标基础上，在第三个5年计划，孝直南延，孔村北展，城镇带扩展到13km。谋划打通分水岭交通瓶颈，与县城区无缝隙对接。20年建设成县城到孝直以105为主轴的15km城镇带。

1、在两镇间城建对接的同时，孔村向北发展1.5km、城建+社区推进到南官庄，孝直向南发展2km城建+社区推进到谷楼，孔村到南官庄，可以结合铝厂建成区进行建设，孝直到谷楼，可以结合飞机场进行建设。都是水到渠成的。

2、谋划打通分水岭交通瓶颈。分水岭是最后一道阻碍105城镇带形成的难关，但也不是牢不可破。可以与胡庄龙岗文化产业区的开发借力使力，先连玫瑰东片（前岭加油站—夏沟罗寨），再进县城（青龙路南延至高套）。可以把分水岭作为一个节点，直

接开发为山体森林公园，周边各村同期进行社区化建设。若孔村城建推进到南官庄，分水岭也能变成香饽饽。

策略考量：

1、强力凸显济南都市圈核心层地位。济南人说我们不像济南市的，意思是我们面貌破旧，土气乡气小家子气。破，表象在于建设，根源在于思想。平阴是济南最南端郊县，如果潜意识里把自己作为济南的边缘县，那就慢慢变成了济南的尾巴尖，济南这个身子再肥，尾巴尖也一定是细的。所以一定要破解这个“尾巴尖”效应，变“尾巴尖”为“粗胳膊”。我们要辐射鲁西南，首先要打造济南都市核心圈西南一环。就是把济南都市化辐射到周边县的大门口，把省会气质展示给周边县，凸显进平阴就是进济南的印象。打造好105纵贯线城镇带，基本可以根本提升平阴形象，突破平阴的尾巴尖末梢效应，成为真正拉近鲁西南与省会都市距离的粗胳膊、大通道。

2、一揽子解决我县东半壁城乡一体化体系进程。完成这个15km城镇带，首先实现空间一体化，然后以空间一体化带动交通、通信、服务一体化，最终实现同城效应。把现在孝直孔村乡镇班车软硬件升级，就是一条现成的城市BRT，即使住在最南端的群众，完全可以半小时内共享中心城区生活便利，基本等于把县城建到东半部近10万农民的家门口，店子李沟城郊型、旅游型农业得到发展，将极大加快农村人口城镇化、农业现代化进程，对一产三产拉动作用可以预见，沿线农民生活品质将大为改观。并且，可以中联石横肥城，南挽梯门东平，扩张我县域外经济腹地。

3、配合“小县大城”战略实施。如果城市是摊大饼形式，需要一定人口基数的支撑，人口少、迁移不到中心城区来，大饼摊不开。且摊大饼在一定程度上已经受到了地理因素的制约，导致旧城区出现拥挤等城市病出现，何况县城处于地质不稳定带上方，拥挤绝对不是好事情，而且城区广场干道根本没有偶发灾害进行疏散安臵的预见，建的又窄又挤又小。如果是线性带状展开，则受到人口基数制约就较少，适合农民城市化进程现状，拥挤状况也可以相对改善。

4、镇企变身城企，园区纳入城建，可改善部分企业的生存发展环境，结合城市设施配套生产要素整体抬升，区域对投资的聚集效应也会增加。

三、一团——精致打造绿色生态后花园，架构县域西部城镇旅游经济圈

整体架构：因为地理地形因素制约，东阿与县城对接难度较大。可以旅游产业为主导，引导东阿与洪范两镇相向发展，在西半部形成一个跨度8km“两核一带”的松散城镇组团，支撑起我县西半壁的经济社会发展。

建设条件：东阿洪范有较为丰富的文化历史底蕴，山水风景自然天成，且没有布局重大污染工业企业，发展旅游优势得天独厚。

第一阶段，一二个5年规划内，按照旅游导向高标准规划建设东阿镇，洪范池镇两个核心。所谓旅游导向一旦确定，就应该长期坚持。有较高标准，高起点，超前规划，不应为追求一时显性成绩重复建设。旅游城镇的建设不求速度快，摊子大，而要把规划建设模块化，网格状开发。要集中力量，重点开发，有一点的钱做一点，做就做成精品，显现变化。

第二阶段，二三四个5年规划，20年时间内以东阿水库水系为引线打造出东阿洪范一条5km山水人居风景带。东阿水库风景迤逦，山水人居美不胜收，结合果、景、亲水资源，打造乡村山水旅游得天独厚。可以依托水库边南坦、南张、刘庙、董海、杜庄、谢庄、于林、纸坊、周河的村庄进行整体旅游包装开发，一边生产生活，一边旅游创收。升级a32县道、a33县道为旅游二级路，改善交通、发展旅游一举两得。

策略考量：

1、因地制宜，适度发展。山地丘陵建设城镇前期投入巨大，因此应本着因地制宜原则，适度发展。应区别于平原城市发展思维，变以平面扩张为精致营造取胜，虽城小而耐玩味，景深幽而意隽永。不要建设的大而不当，臃肿滥俗。

2、可持续发展是生态绿色发展，宜居宜游建设方向切合时代主题。打造好旅游组团，对我县城市生态化发展具有标杆作用、典型意义。

篇2：平阴县城乡一体化发展建设构想范文

——浅谈如何推进洞井镇城乡一体化建设

洞井镇位于长沙市南大门，总面积45平方公里，辖15个行政村、3个社区，2009年末据统计人口约6万余人。近年来由于经济的高速发展，湖南环保科技产业园的落户，比亚迪汽车工业园的投产，辖区大量企业的进驻，“四纵三横两大枢纽”交通主干路网的拉通等建设。农村人口被大量拆迁入城，2010年财政收入将突破6亿元大关，已经进入工业化中期高级阶段，初步具备了较强的城市带动力、农村承接力和市场转化力。因此，如何抓住机遇，推进洞井镇城乡一体化建设，成为洞井镇党委政府面前迫需解决的问题。

城乡一体化是现代化和城市化发展的一个新阶段，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划，综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，破除城乡二元经济结构，实现城乡在政策平等、产业发展互补、国民待遇一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观、党的十七届三中全会精神，和省委“一化三基”战略，走可持续发展道路，实现经济又好又快发展。坚持跳出农村建设农村、转移农民富裕农民、调整农业发展农业的基本思路。根据（（中共长沙市委推进城乡一体化发展工作纲要））的布署，要以改革创新为动力，以科学规划为引领，以产业发展发基础，以改善民生为根本，以党的建设为保障，着力推进城乡规划、基础设施、公共服务、产业发展、生态环境和管理体制一体化。转变经济增长方式、农民生活方式和社会管理方式，积极探索体现时代特征，符合“两型”特点的城乡一体化发展新路子。具体来说从以下几个方面来抓。

一、要推进城乡规划的一体化

树立全域规划、全面规划理念，实行国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划“三规”融合，形成相互配套、全面对接的规划体系。目前可规划新韶山路为轴心、雨花五金机电市场为核心的生产资料市场一大板块；以李洞路沿线全洲、时代阳光为牵引的医贸物流一大板块；以湘府路奥林匹克花园、城开德普花园为导的房产、服务业一大板块；以花卉大世界、植物园为龙头的农业休闲观光产业一大板块。要强化区域功能定位，加快编制城乡空间结构、城镇体系、土地利用、综合交通、基础设施、产业布局、公共服务以及生态环境规划，形成城乡发展的整体优势，实现城乡发展的互促互进。要强化前瞻规划研究，搞好城乡统筹规划研究，建设复合型城市。加强中长期经济发展预测，注重城市空间拓展有序推进和功能布局的不断优化。

二、要推进城乡基础设施的一体化

加强城乡基础设施统筹，城市设施建设与农村设施建设并重，生产设施建设与生活设施建设并重，产业设施建设与生态设施建设并生的原则。通盘谋划城乡重大基础设施布局和建设，强化城乡空间联系，优化城乡发展布局。针对农村发展中的薄弱环节，加快以农村公路通达、电力扩容、安全饮水、环境整治为重点的“四大工程”建设。进一步完善农村基础设施体系建设，加快城乡对接延伸。同步推进公共交通等其他配套设施向农村延伸，实现城乡供水、供电、供气以及通讯、信息网络一体化。做到布局统一规划、项目统筹安排、功能同步发展，实现城乡基础设施联合共建、联网共享。同时要创新基础设施管理模式，把城市管理模式向农村推进，加快农村基础设施产权制度改革，明晰产权，明确责任，充分调动各方面投资建设和管理维护基础设施的积极性，建立长效的建设、运营和管护机制。

三、要推进城乡公共服务的一体化

统一城乡基本公共服务水平，缩小差距。加快建立以科技、教育、文化、卫生、体育等为主要内容的城乡公共服务体系，实现同城居民同待遇。加快农业科技创新体系建设，培养农村实用人才，健全农业社会化服务体系；加快农村文体基础设施建设，推动城乡文化、体育事业健康发展、共同进步。同时要建立健全覆盖城乡的社会保障体系，加快健全以新型合作医疗、最低生活保障、基本养老保险为主要内容的农村社会保障制度；大力发展社会福利、社会救济和社会互助等社会保障事业，确保城乡困难群体的基本生活；大力兴建社会保障和安置住房，引导拆迁农民集中居住，实现农民社区化、物业化管理；千方百计新增就业岗位，安置被拆迁农民剩余劳动力，确保社会大局和谐稳定；统一城乡户口管理制度，消除城乡户口差别，使在城镇就业和居住农民有序变为城镇居民。逐步推进城乡社会保障制度的并轨，最终建立城乡一体、居民共享的社会保障体系。

四、要推进城乡产业发展的一体化

按照城乡一体化发展要求编制全镇产业布局规划，整合优势资源，打造特色园区，以湖南环保科技园、比亚迪汽车园为龙头产业，带动其他相关产业发展；实施优势农产品区域布局，扶持优势农产品生产，构建规模化、标准化、产业化的现代农业产业体系；改善产业结构，以工业化理念推进农业产业化，以现代农业的发展促进二、三产业升级，加速推进新型工业化，大力发展现代服务业，努力培育发展现代农业和农产品加工企业，实现一、二、三次产业协调发展；加快产业升级，做好统筹规划，逐步淘汰高能耗、高污染、低附加值产业，鼓励扶持资源节约型环保产业，走可持续发展道路。积极探索建立产业协调发展架构与产业园区整合机制，形成产业联系紧密，空间布局合理、资源深度整合、区域特色明显、基础设施共享城乡一体化产业布局。

五、要推进城乡生态环境的一体化

加强城区生态环境建设，全面形成城乡生态环境融合互补、经济社会与生态环境相互协调的可持续发展格局，实现城中有乡，乡中有城的有机结合。以绿化规划、绿化产业、绿化共建为重点，推进城乡绿化一体化，建成生态区、生态轴和生态网相结合的城市绿化系统。以植物园，花卉大世界轴心，以点带面，打造南部长沙绿色城。同时强化城乡生态环境管理，建立生态补偿机制，大力开展水环境治理，改善城乡水体质量，严格加强企业污染排放，提升空气质量。严格执行环境准入制度、影响评价制度和“三同时”制度，探索建立环境有偿使用制度。统筹推进城乡环卫设施与管理，逐步将城区环卫管理模式延伸到农村地区，实现城乡同步发展。

六、要推进城乡管理体制的一体化

进一步理顺镇与村、社区的关系，加快管理重心下移、管理权限下放，形成城市工作、农村工作相互对接、良性互动的一体化管理格局。完善镇级部门统筹城乡发展职能，重点强化涉农职能设置。对城市公共服务已经覆盖的村，适时实施撤村建社区工作，逐步将“城中村”纳入城区一体化管理；规范城乡社区管理体制，推进城市近郊农村社区化改造，构建规范的城市社区管理体制，加快社区服务向新农村延伸，启动农村新社区试点工作；统筹城乡党的基层组织建设与人才建设，建立健全城乡一体化的党员动态管理机制，坚持党的领导，发展城乡基层民主，加强基层政权建设，调动和激发城乡居民推动一体化发展的积极性和主动性，打破人才工作的城乡二元分割，在编制人才规划、制定人才政策、配置人才资源、实施人才项目、提供人才服务和建立人才机制上切实做到城乡统筹，促进城乡人才的一体化发展。

篇3：平阴县城乡一体化发展建设构想范文

一、野挂钩冶政策出台的背景

“守住18亿亩耕地红线”是基本国策,但想做到这一点非常不容易。一方面,随着我国现代化的进一步发展,工业化、城市化和基础设施建设还需要占用大量土地;另一方面,农民工在城市打工积攒了一些钱,因为不能在城市安家,首要的选择是回到农村占地建房。城市化是农民进城的过程,应该是节约土地的过程,但我国城市化和农村现代化的现实恰恰相反,城市在长大,村庄也在长大,耕地在加速锐减。

为了保护耕地资源,确保国家粮食安全,缓解建设用地供需矛盾,破解土地制约经济发展的瓶颈问题,推动新农村建设,促进经济社会可持续发展,国务院2004年出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号),该文件第二部分中明确指出了“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。依据国发[2004]28号文件精神,国土资源部下发了《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》(国土资发[2005]207号),形成了“挂钩”政策的雏形。2006年4月,国土资源部正式批准了天津、山东等5省、市开展第一批“挂钩”工作。2008年6月,国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发[2008]138号)(以下简称《挂钩办法》),至此形成了完整的“挂钩”政策。

二、当前野挂钩冶工作面临的突出问题

1. 产权残缺,突击搭建

按现行法律规定,集体土地上的房屋不需要登记,没有房屋所有权登记制度;对经合法批准建设及历史合法占用的房屋,由土地管理部门登记并发给农村集体宅基地使用证。由于未开展农村宅基地上房屋产权登记,仅在《土地管理法》第47条第3款中(“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定”)一语带过。宅基地上的房产仅被作为附着物来看待,造成拆迁补偿无据可依,只能在拆迁前以现场实际测量数据为准。

基于目前农村宅基地通过无偿划拨方式取得的现实以及有的农户批少占多和建新未拆旧的历史遗留问题,出于公平合理考虑,开展“挂钩”的基层乡镇政府在拆迁农民房屋的时候,往往只根据宅基地上现有建筑面积大小进行赔偿。为此,一些农户为了多获得一点赔偿,在拆迁房屋面积上动起了脑筋,突击搭建。这不但浪费了大量资源,而且增加了日后复垦难度。

2. 贫穷落后,难以推进

目前大部分省(市)都在搞“挂钩指标置换”,为加快工程进度和解决“挂钩”工作资金不足的问题,个别财政实力一般的县级政府按照增加耕地亩均补贴2~5万元的标准打包给项目所在乡镇政府。根据现在流行的农村拆迁补偿办法,乡镇政府从节约补偿资金、利益最大化的角度考虑,认为以老旧破瓦房甚至茅草房为主的拆旧项目区是比较容易实施的项目区。然而,实际情况却并不是这么简单。农户之所以居住在低矮破旧的瓦房甚至茅草房里,原因就在于该户家庭经济状况不容乐观,根本无余钱改善居住条件;同时依照正常的市场经济价值标准,房屋建筑结构越简单,拆除房屋的补偿标准越低。

一方面,政府统一规划设计建造的安置房虽然居住条件好,但拆迁补偿与回迁房售价之间的差距太大,农民买不起;另一方面,传统农村的宅院、村边、地头,都是农民创造收入的场所,甚至大部分的日常生活消费都来自于此,一旦进入新社区,这部分收入不仅没有了,而且生活费用的开支还会明显增加。再退一步讲,即使勉强通过“一权一房”抵押贷款等途径购买了政府建造的安置房,如果没有新的就业机会和收入来源,长期维持日常开销就是个大问题。鉴于上述原因,涉及拆迁农户自然不愿意搬迁。虽然有的地方通过“做思想工作”动员一部分农民搬迁,但这些未得到妥善安置的拆迁户自此要么成为四处游荡的“游民”,为社会治安带来隐患;要么加入“房奴”队伍,生活从此背上了沉重的包袱,出于社会效益和统筹城乡考虑,这种方法显然不是解决问题的根本之策。

3. 追求指标,规划缺乏

土地之所以会成为制约经济发展的瓶颈,其本质是国家耕地保护国策和地方经济发展之间的矛盾。要解决这个矛盾,盘活存量建设用地资源以拓展工业化和城市化发展空间成为各方的共识。

对地方政府来讲,有用地计划指标就有了财政收入。所以对用地指标的追求成为地方政府的动力所在。这就不难理解个别地方政府为使“挂钩”城镇建设留用指标最大化,在上级下达到各地拆旧规模一定的情况下,只能在农民住房安置用地指标上做足文章使其最小化,以至于出现片面追求“挂钩”指标的现象。一方面,通过强迫农民“上楼”,增加容积率,来减少安置用地指标;另一方面,无视土地利用总体规划及相关专项规划,专挑户均占地面积大的村庄和工矿用地搞“挂钩”,减少安置户数,来增加城镇建设留用指标;更有甚者,个别地方甚至突破上级下达的“挂钩”规模,进行无指标“挂钩”,以达到获取拓展城镇建设空间所需用地指标的目的。

4. 占优补劣,难以平衡

国土资发[2008]138号文件所述的“挂钩”内涵有两点内容需要商榷。其一,既然前文提出的措施是“拆旧地块和建新地块等面积共同组成建新拆旧项目区”,这就很难实现后文“增加耕地有效面积”的目标,除非建新地块全部或者大部分为“非耕地”,同时将拆旧地块全部或者大部分复垦为“耕地”,但这种情况在现实生活中极少。其二,即使实现了“增加耕地有效面积”的目标,由于建新地块占用的城郊区农用地往往是最肥沃的土地,农民宅基地复垦为耕地后,需要经过一个相当长的“熟化期”,其粮食生产力水平显然较建新地块占用的耕地低许多,这就使得“提高耕地质量”的目标成为“空中楼阁”。

显然这与《土地管理法》第31条第2款“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照‘占多少,垦多少'的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”的目标有所出入。

5. 补办手续,低价供地

伴随着《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令)的实施,土地管理形势日渐严峻。土地卫片执法检查工作自2009年后已经扩大到全国所有的县(市),监测范围实行全覆盖,全国土地管理“一张图”工程和“批、供、用、补、查”监管平台已经建成,土地监管实现了“天上看、地上查、网上管”。为了片面追求GDP的增长,绝大部分地区不是将“挂钩”城市留用指标用于拓展工业发展空间,就是为地方引进的重点项目补办违法用地手续。为顺利通过土地卫片执法检查,各地均对违法用地项目在规定时限内积极整改,方法无非有二:拆除或补办手续。面对大量拆不掉的违法用地项目在用完仅有的几百亩国家分配给各地的年度用地指标补办手续后,不得不用“挂钩”城镇留用指标补办手续。

然而为了增加招商引资筹码,在各地政策“软”环境大致相同的情况下,纷纷在土地出让金的“硬”条件上做文章。据媒体报道,一些地方不仅将《全国工业用地出让最低价标准》作为当地工业用地出让的最高标准,而且个别地方还通过土地出让金“先交后返”的办法来规避标准的执行效果,更有甚者极个别地方还通过这种办法实行“零地价”供地。这就使得挂钩投入的财政资金回收效果受到极大影响,“挂钩”工作滚动建设所需的后续资金成为无源之水。同时使得《挂钩办法》第17条第2款“建新地块实行有偿供地所得收益,要用于项目区内农村和基础设施建设,并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求,优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件”的规定也由于缺乏资金来源保障而变得没有着落。

6. 收益分配需要商榷

实施“挂钩”政策的初衷是为了解决以下两个问题:一是在保证建设用地总量没有增加的前提下,通过空间挪移,满足城市扩张的需要,一定程度上破解了“双保”难题;二是让远离城市的纯农业地区的农民与城郊农民一起,通过指标流转分享改革开放成果,获取土地级差收益,其本质是“以工补农”,以空间换发展,农村的各项设施改造获得了资金支持,这对统筹城乡经济发展是非常重要的。然而在政策实际执行过程中却不尽人意,出于对土地财政的依赖,大多数地方政府只注重“空间挪移”带来的好处,而对“统筹城乡经济发展”关注较少。

有的地方政府不仅将“挂钩”节约出来的建设用地指标全部拿走扩大中心城区建设,增加土地财政收入,而且没有妥善解决好拆旧区农民安置问题,人为压低拆迁房屋补偿标准,对搬迁农民只是给予一定的补偿(由于各地财力、地价和资金来源不同,给予的补偿标准也高低不同)。

三、规范野挂钩冶的具体对策

1.核资清产,确权登记

解决目前一些地区在开展“挂钩”工作过程中因“缺权”而产生的问题,必须完善农村宅基地权属管理。按照确权在先的要求,对宅基地以户为单位进行核资清产。“核资”即核实农户宅基地资产,包括宅基地界址、面积、质量、地上地下设施等和所承载的权利职能及相关经济利益;“清产”,即明确宅基地上房屋的产权内容、结构、归属及流转状况。在此基础上初步分析拟立项农村建设用地整理复垦潜力,并进而了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。

为从源头上克服目前城市不动产登记机构不统一的弊病,应由国土资源部门作为农村房地产的唯一登记机关,且“房地”证件合一。按照“一户一宅、面积不超”的原则,对权属来源清楚、无争议的宅基地及房产,按照如下办法先行登记:对手续齐全、符合规划、面积不超的宅基地给予登记发证;对有手续、符合规划、面积超标的,因继承、赠与、遗赠、建新不拆旧等而产生的“一户多宅”和历史原因造成的单户宅基地超标的,标准以内登记发证、超标准部分登记不发证;对于骗取批准、未批先建、批少建多等非法占用和户口迁出后的宅基地,不予登记,并采取行政手段依法强制收回;有手续、不符合规划的,采取标准以内登记发证、超标准部分登记不发证并规定禁止翻建。对有争议的宅基地及房产逐一调处后,再行登记。同时对超标宅基地每年按超标面积大小累进收费,随着时间推移,旧房残值降低,收益下降,而保有旧房的成本攀升,农民自然会主动退还宅基地。

2.补偿兼顾公平合理

在目前国家紧缩地根的宏观背景下,各地所能分配到的年度用地计划逐年减少,相对于庞大的用地需求数量来讲,这点年度用地计划,可谓是杯水车薪。地方政府之所以肯出资,看重的就是“挂钩”工作可以解决一部分城市年度用地计划,为城市发展提供空间,所以下拨的款项也是以新增耕地面积的大小为标准的。从这点来看,面积大的宅基地,新增耕地的潜力比较大,获得补偿应该多。但是,由于宅基地是集体土地,村民是通过划拨(有的甚至是违法多占)方式获得的,按照宅基地面积补偿似乎又说不通。而仅仅按照目前各地普遍采用的只补偿拆迁房屋,不补偿房屋占用范围内的土地,也是显失公平的。如有的新住户也许除去房屋占用已经几乎没有空闲土地;有的老住户虽然房屋简陋,但占地面积大,不仅为日常生活提供了很大方便,而且还可以搞庭院经济获得额外收入。如果按照拆迁房屋重置价补偿,新住户获得补偿款也许能够基本实现“拆一补一”的目标,老住户获得补偿款距离安置房的标准就远多了,这与原来生活状况相差太远。

鉴于“挂钩”涉及农户房屋拆迁对农民造成的实际损失,对权属无争议的村庄可以开展“挂钩”,参照征收土地补偿办法和原则,从公平合理的角度考虑,应对“挂钩”村庄涉及农户宅基地和房产同时进行补偿。从方便现实操作角度考虑,对已经登记在册的农户宅基地,按照国家规定的《全国工业用地出让最低价标准》进行补偿;对没有登记在册的农户宅基地,一律不予补偿。对已经登记在册的宅基地上房产按照房屋重置价进行补偿;对没有登记在册的宅基地上房产,一律不予补偿。

3.尊重民意,规划先行

有关农民“被”上楼问题,重点不是上楼不上楼,关键是自愿不自愿。中国人口这么多,耕地这么少,又处在快速城市化时期,早晚都得上楼。因此,应建立经济引导机制,促进土地集约利用。如对愿意拆迁后搬入多层住宅的拆迁农户不仅可以享受成本价购买住房的优惠,而且免交日后的物业管理费,由政府进行全额补贴。同时根据《土地利用总体规划编制审查办法》第13条规定:“对土地利用总体规划编制中的重大问题,可以向社会公众征询解决方案。对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容,应当举行听证会,充分听取公众的意见”。按照《村民委员会组织法》第3条及第24条规定:村委会的撤销、范围调整和宅基地的使用方案,都应召开村民会议讨论决定。开展“挂钩”工作,显然已经涉及到千家万户的利益以及村委会的撤销、范围调整、宅基地的使用方案,理应举行听证、论证,充分听取当地农村基层组织和农民的意见,对列入“挂钩”规划的村庄必须取得90%以上农户同意。

同时,依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用等有关要求,科学编制农村建设用地整治规划、“挂钩”项目区规划和社区建设详规,并与县域村镇体系规划、新农村建设规划、产业发展规划相衔接。按照土地利用总体规划安排“挂钩”规模、布局和时序,根据下达的“挂钩”周转指标,组织审批和实施试点项目。为了防止片面“追求指标”倾向,建议修改《挂钩办法》,增加项目区内节地率(节地率=拆旧地块面积扣除安置地块面积/拆旧地块面积)、安置区容积率、社区住宅最高层数等作为约束性指标。同时留出部分园地、林地、菜地,便利居民生活、美化社区环境。

4.先垦后用,按等折算

目前,在一些地区,“挂钩”实行的是“先占后补”的模式,政府占地在先,是“刚性”的;补地在后,是“柔性”的,经常“占易补难”、“占优补劣”、“多占少补”,很难保障补地的数量和质量,长此以往必然造成耕地总量减少和生产能力下降。针对这种情况,应全面实行“先垦后用”挂钩模式。“先垦后用”挂钩模式是指“挂钩”地区分年度建立挂钩复垦项目备选库,根据挂钩专项规划和现实条件确定年度实施规模,具体落实拆旧地块,逐地块建立资料档案。挂钩复垦项目由可复垦整理为农用地和耕地的农村现状建设用地地块(即拆旧地块)组成,经实施、验收后确认实际新增农用地和耕地面积,作为下达年度挂钩指标规模和编制年度挂钩实施规划的依据。

尽快落实国土资源部《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》,根据土壤肥力、土层厚度、排灌能力等方面的条件对验收后确认实际新增耕地数量质量实行按等级折算制度。按照农业综合生产能力不降低的原则,利用农用地分等定级成果和方法,将拆旧地块复垦后耕地数量、质量与建新地块占用耕地等级挂钩并进行折算,实现耕地占补数量和质量平衡。根据我国生态环境建设的需要,受后备耕地资源不足的制约,不宜倡导用直接增加补充耕地数量抵顶质量;为确保土地利用总体规划确定的耕地保有量不减少,在现阶段,也不允许以补充高质量耕地为由减少补充耕地数量。开展补充耕地数量质量实行按等级折算应立足于“占一补一”,提高补充耕地等级;受自然条件等因素影响,补充耕地等级无法达到被占用耕地等级的,需按等级折算增加补充耕地面积。

5.以城带乡,定向挂钩

《挂钩办法》第3条明确规定“挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领,以保护耕地、保障农民土地权益为出发点,以改善农村生产生活条件,统筹城乡发展为目标,以优化用地结构和节约集约用地为重点”。为了实现上述每一个目标,在当前地方财政收入普遍紧张的情况下,开展“挂钩”工作,必须开拓思路:项目建设所需资金要从单一的财政投入“输血”向自身“造血”方向转变,为该项工作的可持续开展提供资金保障,为“城市支援乡村、工业反哺农业”奠定坚实基础。

为此必须修改《挂钩办法》,在其中增加关于置换进城的建设用地使用方向及对农民宅基地补偿的最低规定。考虑到土地用途级差收益的因素,规定置换进城的建设用地原则上应全部用于商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房开发等经营性项目;置换进城的建设用地确实需要用于工业建设的,应严格执行工业用地招、拍、挂的有关规定及《全国工业用地出让最低价标准》的相关规定,上述所获得的土地收益应全部用于建新地块征用、挂钩拆旧区复垦、农民安置及农村基础设施和公共服务设施的建设。同时,规定对拆旧区农民宅基地及其上拆迁房屋的平均补偿标准不低于同面积的《全国工业用地出让最低价标准》。此外,还必须针对“挂钩”工作开展情况建立完善监督、审计及惩处机制。建议对未按照规定使用方向使用置换进城建设用地及执行拆迁最低补偿标准的,按照渎职罪追究刑事责任。

参考文献

[1].郑风田.“要地不要人”的城市化模式应该终结.新民周刊

篇4：平阴县城乡一体化发展建设构想范文

摘要：城乡双赢局面是实现可持续发展的必然结果。本文在量化分析内蒙古城镇、国民经济和土地2000-2013年相关指标的基础上，梳理总结城乡一体化发展进程中社会经济数据的变化趋势，提出内蒙古“二元结构”走入“一体化”过程中的主要矛盾所在，并为实现内蒙古可持续发展，创造城乡双赢局面提出一体化改革措施。

关键词：内蒙古；可持续；城乡一体化；双赢

1. 引言

2003年胡锦涛总书记在讲话中提出5个统筹的重要理论，其中首次使用了“统筹城乡发展”的概念，形成了城乡一体化的思想基础。2007年党的十七届三中全会提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向，2013年十八届三中全会再一次明确指出：城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农，以城带乡，工农互惠，城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

从实际情况看，国有土地市场建立多年，已有一套比较规范、成熟的管理办法；农村集体建设用地市场尽管客观存在，但并不被法律认可，没有纳入政府的统一管理，不能健康发展。因此，建立城乡统一的建设用地市场的关键，是从法律制度上承认，农村集体建设用地与国有建设用地具有平等的地位和权利，须按照同地、同权、同价的原则进入市场交易，并由政府按统一的市场规则进行管理。

2. 内蒙古城乡发展水平现状

内蒙古地处祖国北疆，横跨东北、华北和西北三大经济区域，东与黑龙江、吉林、辽宁三省接壤，西与甘肃省为邻，南与河北、山西、陕西省和宁夏回族自治区毗邻，北与俄罗斯、蒙古国交界，国境线长4200公里，战略地位十分重要，是扼据我国北疆的门户。土地总面积112.73万平方公里，首府在呼和浩特市，现辖12个盟市，102个旗县（市、区）。

在计划经济体制下，城乡发展政策偏重于“重城轻乡、重工轻农”，导致城乡在两个相对封闭的系统下运行，内蒙古形成城乡分治二元经济格局。改革开放以后，城乡封闭的状态虽有所改善，但是城乡二元经济结构没有得到根本改变。在城乡收入水平、城乡体制和城乡公共服务水平方面差距突出。直至2003年胡锦涛总书记提出“统筹城乡发展”的概念，在打破城乡二元结构的征程上迈出坚实的步伐。城乡一体化，并不是单纯地将城市与农村融为一体，而是实现城市与农村在物质、资本、信息、技术等方面具有同等的权利。但目前，城乡市场与行政的二元结构还没有得到根本改变。

2.1 城乡收入差距变化分析

统计内蒙古自治区2000年～2014年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入数据，并计算二者绝对差值及比值，可以看出：

内蒙古自2000年以来，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入均呈直线上升趋势，但城乡居民人均纯收入绝对差值也呈逐年递增趋势，表明城乡收入水平差距日益拉大。从城乡居民收入比来看，2000年～2004年该数值逐年攀升，2005年略有下降，2009年达到十五年来的最高值，这之后逐年回落。数据表明，在“工业反哺农业。城市支持农村”的大政策影响下，城乡收入差距开始得到有效遏制。这与全国城乡居民收入比的趋势十分接近，且2009年内蒙古城乡居民收入比最高值3.21∶1低于全国的3.33∶1。

2.2 城镇化速率与经济增长速率比较分析

城镇化一方面是人口由农村向城市迁移聚集的过程，同时又表现为地域景观的变化、产业结构的转变、生产生活方式的变革，是人口、地域、社会经济组织形式和生产生活方式由传统落后的乡村型社会向现代城市社会转化的多方面内容综合统一的过程，是一个国家或地区经济社会发展进步的主要反映和重要标志。2000年以来，内蒙古城镇发展进入快车道，城镇面貌日新月异。根据2013年度统计数据表明：在西部十二个省区中，内蒙古城镇化率排名第一。

2.3 城镇化水平与土地利用比较分析

对比内蒙古2005、2010和2013年城镇人口、城镇化率、城镇用地和人均城镇用地数据，人均城镇用地的增长幅度明显高于城镇化率增加幅度。而且，单单从人均城镇用地面积来看，2013年比2005年人均增加95.7平方米，充分说明内蒙古城镇用地的集约化水平不高，整体城镇化水平远高于土地集约度水平。在城市建设方面，同大多数省区一样，内蒙古走的也是外延扩张、大量消耗土地资源的路子，主要原因是政府经营土地的制度使得地方政府严重依赖土地财政和土地金融，因此，上层制度建设的问题就凸现出来，制度不改变，就无法实现节约集约利用土地资源的目标。内蒙古自治区城镇体系规划（2014年～2030年）中提到，到2020年城镇化率达到约65%左右，达到这一目标，城镇用地面积缺口较大，必须全力推进节约集约利用土地。

3. 城乡一体化进程中存在的主要矛盾

3.1 城乡差距明显

（1）城乡收入差距较大

从本文中数据可以明显看出，目前内蒙古城乡收入差距依然十分明显，2009年城乡收入比达到峰值后，至2014年连续5年下降，但依然处于高位，且城乡居民收入绝对差值上升趋势很快。

（2）城乡二元体制分割明显

在现行制度框架下，土地作为一种生产要素，城乡之间不仅存在所有制性质不同的问题，城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有；而且存在权利不平等的问题，农村集体土地具有的权能明显低于城市国有土地，这种不平等的权能通过用途和规划管制得以体现。一是发展权不平等。土地用于工业化和城镇化能够产生更大收益。但《土地管理法》规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；国家征收农民集体土地，按原用途进行补偿。在这套制度安排下，国家垄断了城镇建设用地的一级市场，土地从农业向非农产业、从农村向城镇、从集体向国有转换所产生的增值收益，被收归国家所有。问题的复杂性在于，所有制歧视与用途管制交织在一起，不仅根据区位，而且根据土地所有制性质确定土地用途，使集体土地的发展权受到严格限制；用途管制与“土地财政”交织在一起，城镇基础设施建设和教育、住房保障、农田水利投入等对因用途管制而产生的土地增值收益形成严重依赖。二是流转权不平等。城乡土地二级市场发育程度差异较大。在国有土地使用权二级市场上，除以划拨方式取得的部分外，以招标、拍卖、协议等出让方式取得的部分可以租赁、转让、抵押。集体建设用地使用权只有在企业兼并、破产的情形下才能流转，宅基地使用权只能流转给本集体经济组织符合新申请宅基地条件的农户，土地承包经营权流转的限制条件也较多。三是物权保护不平等。在用益物权方面，《物权法》规定“建设用地使用权人依法对国有所有的土地享有占有、使用、收益的权利”，没有把集体建设用地使用权视作用益物权进行保护；仅规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用的权利”，与国有建设用地使用权相比，少了收益的权能，宅基地使用权是一种不完整的用益物权。在担保物权方面，《物权法》规定，国有建设用地使用权大部分情况下可以抵押，但“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押”，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。

3.2 土地制度不完善

（1）农村土地产权制度问题

土地产权不清楚，对土地农民只有承包经营权，没有实际交易权；地方政府却能够用低廉的价格征用土地。造成土地资源利用率不高，集约化程度不够。

（2）农村土地征用制度问题

当前的土地征收补偿对于失地农民来说补偿不到位，实际征地产生的价差收益为政府所有。地方政府征地权力过大，缺乏有效的监督和管理制度，补偿标准对被征地农民的安置及社会保证没有落实到位。

（3）农村土地管理制度问题

土地财政的利益驱使下，大量征用土地，导致土地资源的浪费。在农村宅基地管理上存在制度缺失和模糊的问题。

自改革开放以来执行的建设用地使用制度对于城市土地市场实行的是“渐进式”模式，而对农村土地市场发展则实行“约束和抑制”政策。这就使得城市土地市场化发展远远超出了农村土地市场发展，加剧了城乡一体化发展的土地矛盾。所以，必须强化农村土地市场化发展，将市场化发展贯穿土地制度改革的始终。

4. 实现城乡双赢局面的构想

4.1 加大政府对农牧业扶持力度，缩小城乡收入差距

内蒙古在经济社会发展过程中，经济增长伴随着城乡收入分配的不平等，对于少数民族地区，为了保障社会经济的可持续发展，必须采取有效的政策措施，提高农牧民民收入，不断缩小城乡居民收入差距。第一，合理调整国民收入分配结构和政策，加强对农业、农村的支持和保护力度，建立和完善财政支持农牧业资金稳定增长的长效机制，逐步提高财政支农支牧投资比重，特别针对粮食主产区加大扶持力度。第二，政府要制定合理政策措施，改善对农产品市场的调节机制，提高农牧民收入水平。改善农民进城务工环境，扩大农村劳动力就业。从实际出发，依据内蒙古的比较优势，发展优势农业。农民自身也要加大对农业的投入，要不断地提高自己的文化素质，通过依靠科技进步来提高农业产值。

4.2 优化产业结构，促进和优化二、三产业的发展，增强就业吸纳能力

内蒙古是一个经济与社会发展对资源依赖程度很高的省区，作为全国重要的能源和原材料工业基地，产业结构形成以重化工业为主的典型特征。在推进工业化过程中，要秉持绿色工业化理念，紧紧围绕市场需求，调整优化工业结构，不断增强工业经济对整个国民经济的带动作用，不断提高工业经济增长的质量和效益；另一方面，大力发展第三产业，拓宽基础提升质量，是优化产业结构，转移剩余劳动力，实现经济社会协调发展的理想路径。

4.3确立产权平等，市场决定作用的土地调控机制，积极推进土地制度改革

强化市场的主导作用，党的十八届三中全会把市场的作用从过去的“基础”变为了“决定”，推动城乡一体化不能忽视政府的力量，但也要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。要通过市场的杠杆作用和以土地流转为核心的一系列制度来保障，以农村产权制度改革为核心，推进农村土地、房屋等资产化，如土地和房屋的确权，创建农村产权交易所等。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高农牧民个人收益。以平等的产权、同等的收益为基础，从农村突破，在城乡之间建立起利用市场配置城乡土地资源的机制，从而创造城乡双赢的新格局。

参考文献：

[1] 杨瑞霞，安娜.内蒙古城乡居民收入差距现状及发展趋势分析.

[2] 黄贤金.土地调控的制度掣肘与改革[J].人民论坛. 2014年第26期

[3] 张培刚 张建华.发展经济学[M].北京：北京大学出版社，2009

[4] 童潇.工业反哺农业的”复合型”转向与欠发达农村社区的再建设—城乡一体化，统筹城乡发展与社会建设的视角[J].甘肃社会科学，2012（2）

[5] 吴晓林.城乡一体化建设的两个误区及其政策[J].调研世界，2009.

[6] 胡银根.协调城乡土地_资金与人口_三要素_助推新型城镇化

篇5：平阴县城乡一体化发展建设构想范文

一、以规划为龙头, 着力构建城乡一体的规划建设体系

强化区域整体意识, 实现城市规划向城乡规划的转变, 着眼于完善城乡结构布局, 科学安排城乡建设、基本农田、产业集聚、生活居住、生态保护等功能区划分, 实现城乡规划全覆盖。目前, 镇江市已基本形成1个中心市区、3个辖市城区副中心、15个新市镇和101个新社区的城乡一体化规划格局。特别是在试点启动之初, 镇江市委市政府制定出台了《镇江市新市镇规划编制导则》:注重新市镇规划与经济社会发展规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划的有机衔接;明确新市镇规划建成区面积在5平方公里以上、人口5万人以上、集聚全域人口50%以上, 有合理的生产、生活、生态空间, 并具备“三个中心、十个一”的基本功能。首批试点的11个新市镇的规划成果, 以电视汇报片和展板的形式在该市市委常委会和全委会上展示, 全市上下反响热烈。新增的4个试点镇, 新市镇规划修编工作也已全部完成。在此基础上, 各试点镇开展新市镇、新园区、新社区的专项规划和控制性详规的编制工作, 有条件的镇还结合地域文化及空间构成等要素, 对重要地段进行了城市设计。

二、以园区为载体, 着力构建城乡一体的产业发展体系

在选择试点单位时, 优先选择经济社会发展水平比较高的中心镇;在试点过程中, 坚持把发展农村经济放在首位, 通过高标准规划建设一批产业集中区和现代农业园区, 着力增强试点镇经济产业支撑能力。按照“工业向园区集中”的工作思路, 各试点镇依据全市产业发展规划, 结合本地实际, 大力发展农村二、三产业。在这过程中, 该市还特别注重加强乡镇工业集中区的基础设施建设, 提高资源综合利用效率和集中区的可持续发展能力。新建工业园区标准化厂房达到726万平方米, 新增入园企业847家, 彻底改变了过去“村村点火、户户冒烟”的现象, 有效实现了企业集中、资源节约和土地集约。按照“土地向适度规模经营集中”的工作思路, 各试点镇加快土地流转, 通过加强农田水系以及小型桥、闸、涵等配套设施建设, 提高农业园区土地生产能力, 打造了一批独具特色、有规模、有竞争力的现代农业园区。目前, 全市已建成5个省级现代农业产业园区、20个市级园区, 建设农业园区核心面积27.54万亩。已基本形成“园区推动、项目带动”等形式多样、各具特色的发展模式。有的试点镇还加快发展乡村旅游业、休闲观光农业, 培育、改造和提升一批大型专业市场。

三、以农民增收为核心, 着力构建城乡一体的收入增长体系

由于经济社会发展总体水平比较高, 许多试点镇的农村劳动力绝大多数已经转移到二、三产业。为确保农民集中居住后生活水平不下降, 试点镇通过多渠道、多方位, 协调联动、整体推进, 着力于提高农民的收入水平, 特别是在增加农民的土地流转金、合作社股金、就业薪金、物业租金和各类保障金等“五金”上作了许多努力。一是壮大产业, 增加岗位。重点扶持和培植了一批销售超5亿和10亿的工业强村、超50亿和100亿的工业强镇, 增强园区吸纳能力, 创造更多就业岗位, 使农民的大部分收入来自非农产业。二是分类指导, 促进就业。加大培训力度, 提高农民就业技能, 促进农民就地就近就业。加大对特殊人员的就业安置力度, 镇江新区平昌新城通过政府购买公益性岗位, 安置家庭困难和残疾人员。建立劳务合作社, 实现了5060人员灵活就业, 季节性安置, 有效保证每户家庭至少一人就业。三是创造条件, 鼓励创业。积极为农民创业打造平台, 提供条件。句容后白镇福源社区通过农民入股的方式组建了管理公司, 扬中新坝镇优先把服务社区居民生活的配套设施出租、出让给农民, 镇江新区丁岗镇为农民创业建设标准化厂房, 丹阳界牌镇积极发展家庭手工作坊。四是多措并举, 提高保障。一方面减轻农民集中居住后的生活负担, 一方面加强失地离地农民的生活保障。丹阳云阳镇在安置小区边上, 专门辟出一块耕地作为集体居住农民的自留菜地, 基本满足了农民的蔬菜需求。界牌镇建立失地农民最低生活保障等九道保障, 保证农民失地不失利, 失房不失居, 既有就业又有保障, 更能创业。同时, 该市还制定了“被征地农民参加社会保险的意见”, 把历次被征地农民纳入企业养老保障范围, 8万多被征地农民已享受到了新的保险政策。

四、以深化改革为动力, 着力构建城乡一体的创新发展体系

为进一步深化改革, 镇江市日前制定出台了《关于加快推进新市镇建设的意见》和土地、金融、户籍制度改革等“1+8”政策文件, 从政策层面保障试点的顺利推进, 促进公共资源和公共服务向农村倾斜。一方面, 在土地利用上, 通过村庄整理, 特别是抓住江苏省国土厅开展“万顷良田”建设试点的契机, 积极开展“双置换”试点, 推进农村宅基地置换资金和房产、农村土地承包经营权置换股份和农村社会保障或城镇社会保障, 加快实现农村土地集约、农民宅基地集聚;积极探索农村土地使用权市场化实现形式, 在完善土地承包经营权制度基础上, 建立了土地流转服务市场, 基本形成了三级土地流转市场体系。目前, 新增土地整理复垦面积达2.21万亩, 新增土地流转面积达32万亩。另一方面, 在资金使用上, 市财政每年安排专项引导资金, 用于“三新”建设的规划编制、基础设施投入和现代园区建设的奖励补助, 各辖市 (区) 按比例配套到位;积极搭建“三新”建设融资平台, 专门组织了“三新”建设项目与金融机构对接活动, 已形成政府持续加大投入、农民自主增加投入、社会力量广泛参与的多元化投入机制。近三年来, “三新”建设已累计完成投资533亿元。

五、以提升农民幸福指数为目标, 着力构建城乡一体的服务保障体系

在试点过程中, 相关职能部门积极引导试点单位率先推进城乡基本公共服务均等化, 促进农村和农民共享改革发展成果。实施“城建下乡、生态进城”战略, 清淤农村河道、塘坝, 水环境明显改观;推进农村区域供水、供气、电网改造、信息化建设, 农民生活条件明显改善;深入开展村庄环境整治工程, 试点单位按照“六整治六提升”的要求, 村庄环境实现了从净化到美化、从局部到整体、从短期突击向长效管理的有效提升。以丹阳界牌镇、镇江新区平昌新城、句容宝华镇等地的农村面貌为标志, 镇江农村面貌已发生了脱胎换骨的变化。农民集中居住后, 该市又积极探索创新农村社区管理模式, 制定新社区管理规定, 建立财产管理制度、社区股份合作方式、新社区网格化管理方式, 指导新社区根据自身实际, 积极发展楼宇经济、物业经济, 全面提升新社区服务水平。镇江新区平昌新城创新建立了“中心社区+基层社区”的管理新模式, 丹阳界牌新村全面推行网格化管理模式, 形成了“万人大社区、千人小网格”的管理格局。广泛开展文明村镇、文明集镇、文明户等精神文明创建活动, 提升农民思想文化素质和乡村社会文明程度, 鼓励农民积极争当时代新人。

“三新”建设不是以往单纯的小集镇建设, 也不是传统意义上的“拆旧房建新房”, 更不是简单的农民集中居住, 其本质内涵是要实现农民生活方式、农业生产方式、农村经济发展方式“三个转变”, 镇江市的新市镇、新园区、新社区建设, 是以新市镇建设为龙头, “三新”相互促进、良性互动, 从而实现“造农村新城、造城乡新景、造农民之福, 优化城乡空间布局、优化农村经济结构、优化农民生活质量”的目的。在镇江市各级各部门的合力推进下, “三新”建设取得了比较显著的成效, 城乡一体化水平得到显著提升。一是农民得实惠。农民居住条件明显改善, 新建的集中安置区, 水、电、气、路等基础设施齐全, 商贸、教育、医疗、文化等配套设施完善, 搬迁农民享受和城市居民一样的生活环境。农民财产性收入明显增加, 以人均不少于40平方米的标准进行安置, 很多农户都能获得两套或两套以上安置房, 不仅永久性财产收入成倍增加, 还可获得稳定的租赁性收入。保障性收入明显增加, 农民土地流转金、合作社股金、就业薪金、物业租金和保障金等五金收入普遍增加。2012年, 界牌镇农民人均纯收入达27500元, 新桥镇农民人均纯收入达26400元, 均高于全市水平1万多元。二是资源得节约。“三新”建设使居住集中、用地集约、产业集聚, 大大提高了土地等要素资源的利用效率, 有效拓展了新的发展空间。通过“三新”建设, 全市置换出土地超2万亩, 其中镇江新区整合5.6万亩土地, 置换出了8542亩建设用地;丹阳市界牌镇置换土地6500亩。三是党委、政府得威信。事实证明, “三新”建设让群众得到了实惠、看到了希望, 也赢得了民心, 群众对党委、政府更加信赖和支持, 干群、党群关系更加和谐。四是科学发展上水平。促进了现代农业发展, 全市新增高效农业40万亩, 其中设施农业9.7万亩, 占耕地比重全省领先;新增农村“三大合作”组织455家、入社农户数9.31万户;农业产业化龙头企业总数达到185家, 其中省级以上龙头企业带动农户48.46万户, 占全市农户数的54.4%;农业大项目建设势头强劲, 全年共实施农业大项目63个, 实现年度投资32.9亿元, 17个农业重点竞争立项项目推进顺利。推动了特色工作, 金山湖景区基本建成, 古运河整治顺利推进, 城市水利的经验做法得到水利部领导的肯定, 成为全国典型;农村河道疏浚在全省率先以县为单位通过整体考核验收;农产品出口、农业农村政策创新、农业科技创新、为农服务体系建设等多项工作受到省及省以上表彰。推进了“三农”转型升级, 城乡空间布局得到优化, 经济结构得以调整, 工业集中区功能更加完善, 农业园区带动能力明显增强, 全市乡镇工业企业增加值、销售额分别达825亿元和3080亿元, 分别增长26.1%、27.3%, 全市百亿镇达12个。

篇6：养老保障制度城乡一体化构想

关键词：养老保障；城乡养老保险；一体化；效益

一、养老保险现状

公务员养老保障制度，覆盖了政府机关和事业单位的大部分职工。公务员不需要缴纳养老保险费用，由国家财政予以保障，列入国家财政预算。城镇职工养老保险主要包括各城镇企业职工以及一部分灵活就业人员。城镇职工的养老保险金包括两个部分，个人缴纳的工资的8%，纳入个人账户，以及企业缴纳的员工工资的20%，纳入社会统筹账户。在新型农村养老保险与城镇居民养老保险制度合并实施后，就建立统一的城乡居民基本养老保险制度。新制度的实施旨在让城乡居民有统一的养老保障制度名称和管理信息系统，在公平合理的原则下实现参保人员在城乡间的流动，同时在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保制度基本保持一致。

二、我国养老保障制度缺陷

1.待遇差距

养老金计发方式的不同是导致三大养老保险体系存在差距的主要原因。公务员的养老金由国家财政支付，专款专用，公务员个人不用缴纳养老保险费，相比其他两种养老保险体系，体检较高的优越性，同时城镇职工养老保险的待遇水平也高于城乡居民养老保险。

2.转移接续问题

尽管我国目前实现了城乡居民的养老保险转移接续，然而公务员和城镇职工的养老保障体系是两个并行却没有联系的轨道，无论从哪个制度转移到另一个制度，都将是从零开始计算养老保障，这使得人才很难在相互之间进行流动，而对国家和社会发展而言，这个问题如果不能很好地解决，社会人才就无法优化配置，也就不利于经济社会的发展。

3.行政管理问题

由于我国养老保险个人账户与统筹账户在各地多由同一个部门进行管理，政府又未承担起制度的转制成本，在老龄化的浪潮冲击以及通货膨胀的压力下，统筹账户已很难承担起发放全社会退休人员的养老金的责任了，管理部门借用管理上的便利，私自挪用个人账户养老金的现象变得普遍，个人账户空账运行情况日渐严重。

三、建立城乡养老保障制度一体化的构想

1.完善养老保障信息管理系统

首先要建立一个全国性的城镇职工数据库、城乡居民数据库，在这一点上，可以由各省的数据库建立为基础，再实现全国范围内的联网，全国联网的社会保障信息就可以使劳动者无论身处哪个省份都能查到相应的养老保险参保情况，在缴费年限的积累上具有持续性，在缴费类型方面有可查性，这样就为后阶段的养老保险实现全国统筹打下坚实的基础。

2.建立和完善“三支柱”的养老保险体系

现在世界各国现均采用“三支柱”的养老保险模式，即每一个年满法定退休年龄的居民都有权享受的普遍保障的国家养老金、职业年金（也称为补充养老保险）以及个人储蓄性养老保险。由于我国的国情和历史原因，养老保险侧重第一支柱即国家养老金的保障，企业年金和个人储蓄性养老金所占比重极小。面对人口老龄化的趋势，国家養老保险的财政负担越来越重，所以建立和完善企业年金以及个人储蓄性养老金是大势所趋。

3.加强城镇职工企业年金建设

目前我国只有一些大型中外合资企业以及大公司建立了企业年金制度，中小型企业由于自身经营以及抵抗风险能力弱等方面的原因极少建立企业年金制度。所以城镇企业为职工建立企业年金时，除了自身要加强企业的运营管理外，同时需要政府给予政策、财政以及立法上的支持，要求企业必须建立企业年金，规定员工与企业的最低缴费比例，限定管理方式。

4.引入商业保险补充机制

随着城镇化的提升，居民财富日益增长，商业养老保险必然会成为广大人民群众选择的又一补充养老方式，在完善了前两个支柱的基础之上，要完善商业保险在社会保障方面的立法，加强对商业保险公司的管理，明确个人养老保险金的投资范围，风险分担机制以及责任储备金。这样建立的第三支柱养老保险金才能使得民众能将存于银行只获取低利息而无法保值增值的多余存款转化为能有较高收益商业养老保险模式，一方面为今后养老储蓄更多的保障，另一方面促进当期经济的发展。

四、构想将带来的效益

1.解决在转移接续中存在的不公平问题

由于城乡养老保障已实现全国统筹，地区间的行政障碍已经不足以影响劳动力的异地流动，加之流动的“携带成本”也在分段累计中得以中和，异地转移接续的不公平性得到了极大地改善；再者，“三支柱”体系的构建，使得三大体系在养老保障制度方面趋于一致，基于身份变化而引起的养老金变化也能再相同的制度下相互转化。

2.整合在养老保障方面的碎片化

中国的养老保障之所以显得碎片化在于各个制度相互独立，转移接续困难，本文所构建的一体化养老保险制度，在原制度的基础上，越过由地方人为设置的行政障碍，直接从中央实现异地转移接续，不仅在行政管理上节省了大量的人力物力，减少跨省转移所产生的“携带成本”，在全国统筹方面有了一个整体化的思想，在加上基于异地和身份变化所带来的转移接续问题得到了解决，不再存在个制度的完全相互独立，而是变得相通了，使得碎片化完全得到了改善。

3.推进新型城镇化的发展

新型城镇化的核心是人的城镇化，是让农民市民化，这不简单是让他们的居住环境从农村变为城市，或让农民进入城市，除去对其文化素质的提高，在养老保障方面使农民也能享受市民的待遇，才是这场城镇化的基本目的，因此由异地转移接续或是职业身份变化所引起的养老保障变化所体现出的公平性显得尤为重要。制度一体化的养老保障体系便能使广大人民群众感到充分的公平性，同时让民众在认识社会保障政策的同时，主动提高个人素质，推动社会的和平与稳定。

参考文献：

[1]罗伯特，普森.中国养老保险体系改革[J]. 全球化，2014（01）： 48-58.

[2]郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨[M].北京： 商务印书馆，2012：1-499.

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