电力体制改革二十年的政策演化

如果把1997年初国家电力公司的成立看作中国电力市场化的开端, 那么中国电力体制改革已经走过近20年的历程。

一般认为, 20年的历程可大致分为三段。第一阶段从1997年至2001年, 电力行业迈出了政企分开的实质性步伐, 政府管理部门与国家电力公司开始理顺关系, 并探索各自运作机制;第二阶段从2002年至2014年, 是落实《电力体制改革方案》, 即5号文的过程;第三阶段自2015年《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》 (中发[2015]9号) 开始, 电力体制改革在全面深化改革的背景下进入了新的探索阶段。

三个阶段虽然各以重大改革决策为标志, 但它们间的内在联系却无法通过时段划分体现出来, 本文则是要提供了一种对20年电改政策演化的解释, 以便帮助大家更好地理解电改所处的位置、面临的问题, 以及未来改革调整的方向。

电力市场化的起步有着深刻的体制背景。改革开放之后至20世纪90年代初, 国有企业改革一直是经济体制改革中心环节, 不过随着政企关系的深刻变化、非公有制经济的繁荣发展和市场环境的急剧变化, 国有企业整体开始陷入经营困难。

针对这一局面, 1993年的十四届三中全会确定社会主义市场经济体制的改革目标, 并做出进行国有经济布局结构战略性调整和加强国有企业现代企业制度建设的重大决策;十五届四中全会时, 国有经济布局结构战略调整的思想更加清晰。从90年代中期开始, 在国有经济“有进有退”的基础上, 电信、电力、石油、石化、民航等领域内均实施了旨在增强国有经济控制力的战略性重组和现代企业制度建设。

从这个意义上讲, 彼时的电力体制改革是全国整体国企改革的一部分, 是顺应社会主义市场经济体制改革的要求。相应地, 电力体制改革的主要问题是, 如何推进电力行业的政企分开, 如何通过企业和市场而不是指令和计划来促进电力发展。

电力体制改革的另一面是转变政府管理职能和推进政府机构改革。其中, 对电力产生重要影响的关键改革包括财税体制改革, 以及中央与地方事权划分改革。1994年实施的分税制改革极大地调动了地方和企业的积极性, 有力推动了地方和企业电力投资的增长。由于地方和企业投资主要集中在电源建设, 它们与国家电力公司之间在利益分配方面不可避免地形成了现实和潜在的冲突, 这在很大程度上构成了“二滩弃水”的一个深层次原因。

不过总体而言, 这些改革对于推进整体经济体制的市场化是有巨大作用的。财政支出改革也在与国有企业改革协调推进, 目的是让企业真正成为自负盈亏的市场主体。国家财政在取消对国有企业直接补充资本金的基础上, 也在大幅压缩给予国有企业的直接亏损补贴 (到2003年, 5号文实施时, 这一补贴完全停止) 。

同时, 中央与地方的事权也伴随着分税制而相应调整 (但这种划分并未制度化和法制化, 给后来中央与地方的能源和电力管理体制带来一些不利影响) 。就这些政府领域内的改革而言, 电力体制被推到了不得不改的位置, 也可以说, 国家电力公司是必然要成立的。

总体来看, 以国有企业改革与政府机构改革为核心的整个社会主义市场经济体制改革推动了电力市场化的起步。同时, 风起云涌的国际电力市场化改革浪潮也为中国带来理论借鉴和经验参考, 其最重要的作用在于使决策者认识到, 尽管阶段性的改革重点是政企分开, 但长远目标必须定位于电力市场建设。

所以可以看到, 当时的改革指导思想坚持了自上而下和系统性的原则, 这就使电力体制改革具备了良好的氛围, 具体体现在三个方面:

一是《电力法》 (1995年) 为电力体制改革提供法制基础, 同时决策者要求必须提出整体性改革方案。

二是由于电力体制改革与整个社会主义经济体制建设紧密相关, 因而尽管方案设计中也存在争议, 但并未影响推进改革的基本共识;。

三是其他领域内相对成熟的改革经验为电力体制改革的推进提供了借鉴和信心。

因此, 1997年国家电力公司的成立虽然还无法预示后续的具体改革政策, 但至少反映了中央对传统电力体制弊端的否定及推进体制改革的决心。

这也就决定了, 国家电力公司是一种过渡性的制度安排。新成立的国家电力公司只是一个变换了名称的电力管理部门, 其当时的主要工作是顺应政企分开和政府机构改革要求, 逐步分离出行政管理职能, 推动建立现代电力企业制度。

如果没有进一步的改革方案, 那么国家电力公司将不过是一个新电力部, 所以, 国家电力公司的成立就已经预示了接下来的改革方案。

因此可以说, 国家电力公司的短暂存在为2002年《电力体制改革方案》的出台和落实提供了明确的市场化改革对象并迈出了关键一步。

在这一过程中, 对此后改革具有决定性影响的一个重要决策是国家电力公司的实体化, 而不是定位于国有资本投资公司, 这就在一开始便规避了国家电力公司被横向或纵向上过度、过快拆分的可能。

造成这种情况的深层原因在于, 发展大型电力企业是国有经济战略布局的要求, 也是基于对中国电力不均衡特征的基本判断和实现全国联网的目标设定。这些战略考量均体现在了2002年发布的5号文中。

所以说, 介绍5号文的背景离不开对国家电力公司的分析, 理解了国家电力公司也就不难理解5号文。

5号文同样受整个国家经济体制改革浪潮推动, 方案内容体现了经济体制改革的要求。而由于电力行业是从高度集中的计划体制开始转型。

因此经济体制改革所涉及的改革内容恰恰与构建竞争性电力市场的需要一致。所以我们看到, 5号文规定的所有制改革 (政企分开) 、组织结构重组 (厂网分离) 、现代企业制度、市场机制设计 (竞价上网) 、独立监管机构 (电监会) 等核心内容, 又恰恰是电力行业内国有企业和政府机构改革的基本内容。因此, 5号文确定的改革内容天然地具有“系统性”特征。

这种系统性特征有着深刻的理论渊源。实际上5号文的主要理论来源并非电力市场理论, 而是社会主义市场经济理论以及国有企业改革理论。

有意思的是, 近期学界关于产业政策之争的两位主角, 林毅夫和张维迎, 在当时也曾就国有企业改革问题贡献了另一场著名论战——“产权”与“市场”之争。

无论论战结果如何, 理论界和政策界对国有企业改革的深刻认识, 奠定了5号文的基调——即在电力行业内推动国有企业改革。更重要的是, 丰富的理论研究成果和其他行业的政策实践, 客观上为电力改革提供了相对广阔的改革空间, 面临的改革风险也小得多。

由于理论界和政策界缺乏对电力市场化理论的深刻理解和对国际经验的准确把握, 5号文在电力市场设计上也存在天然缺陷, 即在实施厂网分离的结构性改革的同时, 没有确定与之相适应的目标市场模式。

当然, 这种设计缺陷有其必然性。受整个经济体制改革和国有企业战略性布局调整的推动, 电力作为“涉及国家安全的”“自然垄断的”“提供重要公共产品和服务的”, 以及“支柱”的重要行业, 其改革重点在于增强国有经济的控制力。

在这一指导方针下, 电力体制改革的主要目标是做大做强电力国有企业, 在这里, 电力市场化的程度归根结底要服务于增强国有经济的控制力。这从根本上反映了5号文在国有企业改革与电力市场化之间, 也就是在国企改革红利与市场竞争红利之间做出微妙权衡。

当然, 这一微妙权衡背后的客观实际是, 如前所述, 当时对电力市场理论和政策的研究水平还远远达不到实施完善的市场化改革方案的阶段。

这种对改革红利的微妙权衡也造成了5号文中的改革政策在推进市场化方面都存在不到位的问题。比如, 在组织结构的重组上, 虽然实施了厂网分离, 但售电业务仍未在产业组织结构层面上实现任何形式的分离, 这就导致了价格机制改革只能限于竞价上网模式, 进而导致在试点失败后, 只能延续政府定价机制 (从而为之后的利益冲突埋下隐患) ;在现代企业制度建设上, 由于国资管理体制不到位, 政企分开也并不彻底。

即便2003年国资委成立在很大程度上缓解了这一问题, 但电网企业的经营目标仍未以市场化为导向;而所谓的独立监管机构也仅仅是电力市场的“看客”, 因为两大核心监管工具——价格和投资的监管权都不在其手中。这些缺陷可以归结为对电力市场的目标模式缺乏研究和选择。

5号文最主要的远期设计应该算是“逐步实行输配分开”, 可是这一政策的提出在之前并无任何系统的理论研究支持和稳健的国际经验佐证, 而且时至今日, 争论仍存。

但这些存在缺陷的设计并不影响5号文的设计初衷和政策效果, 因为其确定的改革内容足以落实阶段性的国有企业改革与政府机构改革目标。

更重要的, 伴随着电力国有企业的战略性布局调整和现代企业制度的建立, 电力国有企业的经营激励发生了深刻改变, 国企改革红利得以迅速释放, 并带来了电力行业的迅速壮大, 国有经济控制力得到增强。

在这种情况下, 存在先天不足的竞价上网试点纷纷失败有其客观必然性, 因为在迅速释放的国企改革红利面前, 竞争产生收益似乎微不足道。

因此, 回顾国家电力公司的成立与5号文的出台及实施, 我们可以发现它们都是在整个经济体制改革大潮中, 伴随着国有经济布局结构的战略性调整而推进的, 这从根本上决定了改革政策的落脚点并非是建立竞争性电力市场, 或者说, 这些改革的目的是释放国企改革红利。

5号文在推动电力行业繁荣发展的同时, 也带来了利益格局的固化, 这种利益格局的固化又因为5号文中存在的固有设计缺陷而逐步显现出来。

2000至2007年, 会社会用电量增长一直快于实际GDP增长, 电力行业与国民经济的高增长保持了大致协调态势。在蛋糕不断增大的情况下, 利益格局固化的潜在影响并未凸显。

受2008年全球金融危机的冲击, 当年的经济增长和用电量均出现快速下滑, 不过由于立刻受到“4万亿”计划的刺激, 2010和2011年又出现了高增长, 且用电增速再次高于实际GDP增速, 问题的爆发被继续推迟。

不过自2012年开始, 经济下行压力日益明显, 大家对此逐步形成共识和预期。

在这种条件下, 电力行业主体及地方政府开始对既有利益分配格局, 进而对利益分配机制表达出强烈的改革意愿。这种改革意愿的表达与上一轮改革存在明显差异, 是由外生冲击带来的问题集中爆发。

这种状况也使得新一轮改革面临了不同的改革氛围:利益主体的多元化和利益诉求的多样化, 使改革共识的形成更加困难。

改革诉求的集中爆发要求新一轮电改方案尽快出台, 这给政府决策带来了压力。

改革方案首先在方向选择上就出现争议, 这又归结到对问题症结的判断:是因为没有持续推进5号文确定的结构分拆, 还是因为既有结构下的市场机制缺失?根据5号文, 随着厂网分离改革的到位, 应逐步推进输配分离。

但到2007年“920资产”和“647资产”处置完毕时, 快速发展的电力行业使得决策者并不认同对组织结构进行大规模调整的政策取向, 本质上是肯定了自2002年以来的电力市场格局和国企改革红利的贡献。

与此同时, 电力行业的繁荣在很大程度上使理论界和政策界忽略了对市场模式和改革路径的深入研究。

反而国家电网公司为了应对可能的输配分离, 着力加强了应对方案的研究, 在本世纪头十年中期推出“放开两头、管住中间”的应对策略 (所谓“中间”是指输配一体化的电网企业) , 并通过强化企业管理实现公司效益的持续提升, 不断加码反对输配分离的依据。

于是, 当国民经济和行业形势迅速变化, 利益调整诉求强烈时, 理论界和政策界反而无法拿出系统性的市场模式与路径改革方案。

当然, 最终的改革方案即9号文的形成过程可谓充满博弈与争议, 但根本性的决定因素决非许多观点所直观理解的谈判能力不平衡, 而是有深刻的经济体制背景。对比5号文的出台可以发现, 5号文是大势所趋下的水到渠成;而9号文除前述的理论准备不足外, 还面临着特殊的经济体制约束。在全面深化改革的大背景下, 财税、国资国企、政府治理、环境保护等体制问题也在集中出现, 各领域的体制改革方案也都在制定和推进当中, 与电力体制改革之间是平行推进的关系, 彼此缺乏协调。

这也就使得9号文成为一种将视角囿于电力行业内部的“电力”体制改革。

由于缺乏对电改系统性的充分重视, 9号文并未提出构建竞争性电力市场的完整理念和方案选项, 而更像是一种既定利益格局下的简单利益再调整, 这从其改革内容中能够直观地反映出来。

当然, 9号文的最大亮点在于改革内容体现了电力市场的专业性, 但这里要提醒的是, 缺乏系统性顶层设计的改革内容, 即便具有市场化的外形, 也很可能发挥出截然不同的效果, 主要来看一下独立输配电价和电量市场化交易政策。

独立输配电价只能是一种过渡性制度安排, 主要是通过理顺电价传导机制来便利利益再调整。尽管这确实是电网监管方式的重要变革, 但却无法从根本上改变其在电力市场化进程中的尴尬定位。一方面, 它未能与市场设计相结合, 反而限制了市场模式的可选和可行集合, 这在部分地区的现货市场设计方案中已经隐现;另一方面, 它也未能改变电网企业的经营激励, 因为电价监管部门对资产有效性的核准才是“准许成本加合理收益”规制的关键所在, 而目前的成本监审与这种规制方法所要求的成本核准并不一致, 这恰是目前的监管体制和监管能力所欠缺的。

此外, 输配电价政策未能协调好与现有电价政策的关系, 比如针对大用户实施的两部制定价, 其容量电价本质上是一种第二输配电价, 其存在依据与现行输配电价政策设计存在冲突, 进而使大用户承担了不合理的双重负担, 但有观点仍在以“公平”名义支持这一政策。

推进所谓电量市场化交易, 改变的是传统体制下的产品标的物 (即电量) 的分配方式。新创造出来的电量竞争与电力资源优化配置是性质截然不同的问题, 电力的商品属性仍未得到确认, 本质上仍属于变型的计划。

这种放开计划电量的改革因其固有缺陷, 很难有效解决传统体制下的电量分配问题, 无论是由于设计本身还是外部干预, 这种制度自然难以长久维持。特别是由于外部经济及行业形势变化时, 这种安排的脆弱性更是显而易见。