欧美排污权交易制度及对中国的启示

2022-09-11

排污权交易制度, 也称排污指标交易制度, 是指在法律规定的范围内, 排污者在已申请获得排污许可的条件下, 由环境保护监督管理部门进行监管, 有效地利用市场机制, 自愿、平等、有偿地转让排放环境污染物后剩余的指标, 优化排污行为和保障环境质量的一种制度。[1]

一、美国排污权交易制度

(一) 美国排污权交易制度的初级阶段

20世纪70年代中叶到90年代初为美国排污权交易制度发展的初级阶段。这一阶段中, 排污权交易只是在小范围内推行的, 其主要针对的是铅、氮氧化物等污染物, 采取的交易形式基本可以分为四大政策。

1. 泡泡政策。

该政策于1979年开始在美国初步试用, 最初的方式是政府将某一个排污工厂视作为一个“泡泡”。如果此“泡泡”的环境污染总量不超过相应的政策标准, 都允许各个排污口之间关于排污额度进行调剂, 之后便推广到同一个集团内的若干排污工厂, 再扩展到了某一个大范围的区域内各个不同排污企业之间再进行排污权的交易。

2. 抵消政策。

1976年12月正式提出了“抵消政策”, 之后1977年美国通过了《清洁空气法》的修正案, 在其中对抵消政策进行了法律认可。抵消政策 (又译为补偿政策) , 是指以一处污染源的污染物排放削减量来抵消另一处污染源的污染物排放增加量或新污染源的污染物排放量, 或者指允许新建、改建的污染源单位通过购买足够的“排放减少信用”, 来抵消其增加的排污量。[2]美国实施的抵消政策使原来经济增长与改善空气质量这对无法调和的矛盾得到了统一。

3. 银行政策。

1979年创立“银行政策”, 该政策是指排污企业除可以将自身节省下来的排污额度与其它企业进行交易外, 还可以将其存入特定的银行中。存入银行的剩余额度既可以将来由企业自己使用, 也可以等待适合的时机再进行出售。银行政策一方面鼓励了排污企业继续进行污染防治, 另一方面也弥补了现时进行出售可能会出现的交易困难等问题的不足。

4. 净得政策。

净得政策最晚加入到美国排污权交易制度当中, 其指的是在排污的总额度一定并且不变的前提下, 排污的企业便可以在无须经过政府有关部门审查的情况下, 自行进行扩建、改建等活动。该政策大大提高了排污企业的自主性, 也合理节省了政府的人力、物力资源, 优化办事效率。

(二) 美国排污权交易制度的高级阶段

1990年至今为美国排污权交易制度发展的高级阶段。这一阶段是以1990年颁布实施的《清洁空气法》修正案及酸雨计划作为开端, 以全国的电力企业实施二氧化硫交易作为主要交易内容, 其间都有强有力的法律保障作为后盾。

1.1982年4月, 美国国家环境总局颁布了“排污权交易政策报告书”, 该报告书中把四大政策合并为一体, 统称“排污权交易政策”。这一政策在美国各州实施并建立起相关的排污权交易体系。

2.1986年12月, 美国环境总局颁布了“排污权交易政策总结报告”, 其中确定了美国排污权交易制度的方式与准则等。

3.1990年颁布的《清洁空气法》中明确提出了2010年的二氧化硫等温室气体排放量与1980年相比减少1000万吨。因此, 规定全美电力企业实施二氧化硫排放交易的政策。

4.2003年, 美国成立“芝加哥交易所”, 标志着美国的排污权交易制度发展进一步完善。美国十多家大企业达成通过温室气体排放剩余额度交易来减少排污的协议, 这就意味着温室气体排放交易在美国第一次正式进行。到目前为止, 排污权交易制度已覆盖全美国。[3]

二、欧盟排污权交易制度

欧盟是现今最大的区域性经济组织, 其在排污权交易制度的发展方面有着十分丰富的实践, 而且也取得了十分显著的成果。欧盟中的15个国家针对1997年签署的《京都议定书》做出的承诺是:2008年到2012年之间, 比照1990年排放温室气体总量再减少8%。

为了兑现《京都议定书》, 欧盟委员会便采用了经济手段即推出“欧盟温室气体排放权交易市场”, 用市场机制促使欧洲的企业参与减排的进程。[4]2003年4月欧盟委员会环境总局颁布了基于“负担均分”的原则下的决定, 从2005年起, 规定欧盟各成员国排放二氧化碳等温室气体的最初分配指标, 之后各个成员国再根据本国具体分配的指标来决定各国企业的温室气体排放量。欧盟各个成员国的政府应把不少于95%的指标分配给各国的排污企业, 至于余下的5%指标则可以采取竞拍等方式进行交易。其通常采取以下强制措施:企业的排污量每超过1吨二氧化碳, 将罚款100欧元, 或在预先确定期间支付两倍的平均市场价格。[5]

欧盟委员会决定, 自2005年1月1日起, 欧盟全体成员国实行二氧化碳等温室气体的排放权交易制度, 进而确立起相应的排放权交易体制, 其过渡期为两年。建立的排放权交易制度中包含的对象为:钢铁、能源、冶炼、水泥、造纸、陶瓷等可能造成污染的行业。规定中限制了上述这些行业的最大二氧化碳等温室气体的排放量, 具体而言, 当某企业超过了既定的最大温室气体排放量, 则必须额外购买相应规格的排污交易许可证, 以这种方式来弥补本企业多余向外界环境排放的有害气体而造成的损失;另一种情况是, 某企业没有超过既定的最大温室气体排放量, 那么企业就可以在平等、自愿的前提下, 把剩余的温室气体排放权进行出售。

三、欧美排污权交易制度对我国的启示

(一) 完善排污权交易制度的法律保障

通过对欧美排污权交易制度的分析, 笔者认为, 完备的法律是欧美排污权交易制度有效实施的基础。美国《清洁空气法》详细、具体地规定了排污权交易制度及其程序, 从而使排污权交易制度在全美国推行的过程中十分顺畅, 且该制度的实践成效比预期更为理想。因此, 我国排污权交易制度的成功建立和运行必须有完善的法律做保障, 要具体而明确地对排污权交易制度进行科学、合理的设计, 通过法律手段强化与完善我国排污权交易制度。

(二) 积极搭建及完善排污权交易平台

通过对欧美排污权交易制度的分析, 笔者认为, 当今的排污权交易方式主要是通过清洁发展机制项目来进行, 但该交易完全依托于欧美国家的排污权交易平台, 欧美国家完全掌握排污权交易的价格制定权和交易方式决定权, 反观我国在其中处于不利地位。因此, 我国应当尽快构建起适合本国国情的排污权交易制度, 积极搭建及完善排污权交易平台, 掌握国际排污权交易中的话语权。

(三) 充分利用市场机制与重视运用行政手段适度干预并重

通过对欧美排污权交易制度的分析, 笔者认为, 当前主要有两种排污权交易机制:政府强制型与市场激励型, 而这两种机制又各自有其优缺点。因此, 我国的排污权交易机制可以采用政府强制型与市场激励型并重的模式, 将充分利用市场机制与重视运用行政手段适度干预相结合, 这样既降低了排污权交易的社会总成本, 又可以避免排污权交易市场失灵的风险。

摘要：美国及欧盟已建立了比较成熟的排污权交易体系, 建构了完善的排污权交易制度, 并在立法层面将排污权交易制度法律化, 欧美的排污权交易制度对环境保护与经济发展的作用十分明显。本文通过解析美国及欧盟排污权交易制度的立法演进, 力求得出其排污权交易制度成功的经验, 进而为我国建立完善的排污权交易制度提供相应的借鉴。

关键词：欧美排污权交易制度,清洁空气法,借鉴