共享经济视野下政府对“共享单车”的监管研究

2022-09-11

一、共享经济概述

2016年3月, 作为中国新四大发明的共享经济被首次写入《政府工作报告》。报告明确指出要“支持共享经济发展, 提高资源利用效率, 让更多人参与进来、富裕起来”, 同时提出“以体制机制创新促进共享经济发展”。

所谓共享经济, 一般是指以获得一定报酬为主要目的, 基于陌生人且存在物品使用权暂时转移的一种新的经济模式。其本质是整合线下的闲散物品、劳动力、教育医疗资源等, 共享使用权的一种消费模式, 满足多样化需求。值得一提的是, 共享经济含义中的“闲散”是一个相对的概念, 是指某一资源在某些特定时间里的闲置, 如网络私家车在周末的闲置或车主的闲散时间资源[1,2,3]。那么, 如何克服时间和空间, 将分散的线下资源快速、高效地聚集起来呢?现代信息技术的快速发展就很好地解决了这一难题, 成熟的互联网技术为共享经济的蓬勃发展搭建了广阔的平台。

共享经济同时也有着其独特的研究价值与意义, 它改变了人们的产权观念, 培育了合作意识, 可以让更多的人以更低的价格分享更多的商品而不会改变物的所有权, 这减少了私人物品的相对空间, 并扩大了公共物品的概念;共享经济也有助于解决政府城市管理问题, 例如共享单车和汽车对城市的交通的改善贡献了不小的作用[4,5]。

二、共享单车概述及现状

(一) 共享单车的积极作用

共享单车作为一种新型的共享经济模式, 逐渐成为了城市公共交通网的一个接口, 提高了自行车这一环保出行方式的使用率, 同时, 共享单车的“无桩”理念满足了人们随取随用的需求, 极大地方便了人们的使用。它的出现, 对于城市而言, 解决了城市交通出行“最后一公里“的问题, 增加了社会福利, 有利于减轻城市交通堵塞、汽车尾气排放等问题;对于个人而言, 方便了短途出行, 增加锻炼身体的机会和时间、减轻了出行成本[6]。

(二) 共享单车的问题

与此同时, 共享单车由于所有权的私有性以及使用权的暂时转移性等特点, 致使大量单车被乱停乱放, 这不仅影响到人们的正常出行, 还极大增加政府对它的管理难度, 而随着一大波蓄意破坏单车现象被曝光, 共享单车所牵扯出来的社会道德问题也在社会中热议。

1. 押金问题

发生在2017年2月10日的某共享单车事件引起了人们对于共享单车的押金问题的重视, 押金的性质及其监管问题面临广大用户的质疑。目前押金管理方面存在如下问题:

(1) 收费标准不统一.使用共享单车时, 用户仅能依照格式条款被动接受所有管理规定。对于押金收费标准而言, 各共享单车公司对于押金收费标准不统一, 比如, ofo小黄车押金为99元, 摩拜单车299元, 优拜298元。

(2) 押金使用情况及退回程序不透明、明确。尽管存在“押金可随时退回”这一承诺, 从收取押金到申请退回再到实际退还押金, 单车公司在这一过程中始终占有着这部分资金, 比如在提出申请后有公司需3个工作日到账, 有的则需1至7个工作日能到账, 到账时间甚至可规定为1个月。此外, 单车公司对其占用期间的资金使用情况并未进行披露, 且没有相关机构对其资金利用监管, 押金用为何处?是否能得到保障?这样的问题无法得到解答。由于一辆单车可以对应若干账号, 因此共享单车收取押金存在放大效应, 具有金融属性, 应由第三方监管[7,8,9]。

2. 车道占用

南昌东湖区城管执法局开出全市首张共享单车乱停放罚单, 某共享单车企业因将单车摆放在泊位外堵塞交通而受到处罚, 涉及单车260辆, 处罚金额5200元。因此, 杭州、福州、广州、郑州、南京、上海等城市, 相继出台了共享单车的限制令, 暂停投放新增共享单车。

而共享单车企业为了抢占市场份额, 急进投放, 疏于线下运维管理, 造成在多数城市共享单车过度投放, 乱停乱放现象严重, 这不仅挤占了公共出入口、人行道、盲道、非机动车道, 还严重影响了城市交通秩序和形象。根据公开数据, 上海街头已有150万辆共享单车, 平均每16名居民一辆。热点城市的集中投放, 导致大量车辆被闲置, 利用率下降, 背离了共享经济的初衷。在大幅投入前, 共享单车没有规划好明确停放区域, 由于针对“随停随走”共享单车的停放要求未普及大众, 形成相关意识, 多数使用者在使用后仅凭方便随地停放[10]。

3. 单车毁坏

由于共享单车可以随意停放、自行取用, 故意毁坏车锁、二维码或者私自上锁将单车据为己有等情况层出不穷[11]。比如将共享单车上锁, 停放在个人住宅区、办公室、个人车库等非公共区域, 不便于他人使用。某市民近日被深圳市龙岗区人民法院以盗窃罪判处有期徒刑6个月, 并处罚金人民币3000元, 罪因即锯锁并企图将两辆摩拜共享单车据为己有, 该案例的宣判具有广泛警示作用。

4. 社会力量参与不足

与政府有桩自行车不同, 目前对于共享单车的管理还没有纳入公共服务体系, 主要是靠单车企业和城管进行联合管理[12]。但城管在日常执法中对于如何治理共享单车乱停乱放问题没有严格的标准进行界定, 如何对群众进行惩罚教育也没有相关规定, 以上都使得对共享单车这类无桩单车的管理难以有序进行。

三、政府的监管措施研究

在公共自行车领域, 以杭州市政府为首的一些地方政府最先进行了探索, 发展出了有桩公共自行车[13]。一方面, 政府需要投入大量的人力物力来运营维护, 边际成本大;另一方面, 用户需要将车停至为数不多的指定区域, 造成了极大不便, 效率低下, 而无桩共享单车的出现, 为这一模式带来了转机。

共享单车作为共享经济的产物, 共享单车属于准公共物品, 具有有限的非竞争性或有限的非排他性等性质, 因此政府对于共享经济视野下共享单车的监管有独特的要求。根据弗里德曼、哈耶克的“小政府理论”, 珍妮特·V·登哈特和罗伯特·V·登哈特的“新公共服务理论”, 市场经济下, 政府应作为“服务型政府”和“小政府”, “服务而非掌舵”[14]。

(一) 加强市场监管, 净化市场环境

自由市场经济需要一个规范公平的市场环境, 市场在自我约束的过程中, 需要政府监管来保驾护航。除此, 当市场失灵时, 政府的“有形之手”应该承担责任, 力挽狂澜。

1. 完善法律法规, 促使市场良性发展

《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》 (以下简称《指导意见》) 于2017年8月出台, 对于共享单车面临的许多监管问题皆进行了规定。但是行政手段不足以解决问题, 共享单车的过度投放问题, 就是市场竞争的结果。这种过量投放问题在“百团大战”中也出现过, 一个商家被成百上千个团购企业骚扰围困。共享单车企业为了抢夺市场, 跑马圈地, 无序竞争, 终产生社会负担。

面对反复的市场竞争效果, 政府还应当考虑如何在共享经济背景下完善法律法规, 形成良好的市场秩序[15]。使市场竞争有序高效, 减少负的外部效应, 更不能将后果推给社会大众埋单。同时, 作为服务型政府, 不能将规定涉及市场调节的领域, 将市场的交给市场。

2. 引导建立完善的信用体系

共享经济是基于信任的经济交易。该体系包含对于企业的信用评价以及对于用户的信用评价。对于企业的信用评价要从用户, 政府, 第三方评价组织等方面进行, 从而使企业建立信任力, 促进共享经济的可持续发展。

3. 采取强制手段保证法规的执行

政府规定如果不能确保执行, 难免变成一纸废文, 不利于共享单车问题的解决以及共享经济的发展壮大[16]。比如对于共享单车押金问题, 《指导意见》规定专款专用, 企业应建立押金退还制度, “即租即用, 即还即退。”但实际执行中, 用户押金不知用处, 申请退还存在时间差, 甚至无法退还。小鸣单车长期未退还用户押金, 甚至在法院判决下来之后也未见实行, 判决成为一纸空文。这种情况下, 政府的规定作为事前的监督失效, 政府应该采取强制手段, 保证法律规定的威信, 切实保证用户利益。

(二) 完善自行车道的现存缺陷

面对共享单车“乱停乱放”, 影响了公共秩序的问题, 《指导意见》指出推进自行车停车点位设置和建设, 根据当地情况制定设置自行车停放区的技术指导方针。各大单车运营企业也纷纷回应配套措施, 采用大数据系统, 优化车辆调度效率;推广应用电子围栏技术, 规范停车行为等。

共享单车的停放问题, 涉及到权力美学。权力美学对权力负责, 忽视共享单停放的效率性和可操作性。另一方面, 根据熵的原理, 共享单车在无外界力量的条件下会从有序到混乱发展, 且此过程是不可逆的。两种视角告诉我们, 共享单车的停放不是简单的规定就能解决的。城市规划中的区域利用以及车道设计也是重要因素[17]。

1. 车道规划的完善

借鉴国外的经验可知, 丹麦的有完善的自行车道以及停靠的配套措施。在新加坡, 自行车道系统也较为完善, 大大提高了出行效率。我国一些城市也在做各种的改善, 把传统综合交通规划转变为出行规划, 交通规划更倾向于有工具的规划, 并和出行的可持续发展整合起来, 把自行车、步道全部纳入规划体系中。

2. 非机动车道管理

中国许多城市的非机动车道管理混乱, 公共、私人物品以及来往行人肆意占用非机动车道, 导致无法正常有效的利用共享单车。因此, 政府应重视对于非机动车道的管理, 提高对于非机动车道的利用效率, 方便共享单车的流通。

(三) 改善用户行为

共享单车的许多问题, 除了企业端, 用户端也有不可推卸的责任。共享经济的发展需要社会信任度, 用户具备契约精神, 素质提高, 都必不可少。

1. 信用体系中针对用户的评价与制约

《指导意见》要求企业完善信用体系, 一些企业也在进行, 比如摩拜就建立信用分体系, 用户信用行为变得可观测、可记录, 根据用户信用等级变化对用户实施相应措施。但规定不足以解决问题。企业之间为了跑马圈地, 抢占市场和用户, 无限接近底线竞争手段。底线竞争中, 企业为了留住用户, 对于用户的行为变相容忍。底线竞争实际上是无底线的竞争, 是将企业承担的运营责任推给社会的行为。因此, 信用体系的落实, 用户的遵守和配合不可避免。