法律规范正当性论文

[摘要]党的十八届四中全会把全面推进依法治国的总目标确定为建设中国特色社会主义法治体系和法治国家。这个总目标明确了全面推进依法治国的性质和方向，突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手，阐明了全面推进依法治国的总体布局和实践要求，为我们推进社会主义法治建设提供了基本遵循和行动指南。以下是小编精心整理的《法律规范正当性论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

法律规范正当性论文 篇1：

国家级新区配套法律规范体系建构的进路梳理及启示

摘 要：上海浦东新区是我国第一个国家级新区，其配套法律规范体系在新区改革发展进程中发挥了极其重要的功能。当前，我国共有六个国家级新区，浦东新区作为最成熟的新区，其配套法律规范体系建构经历了起步、形成、综合夯实三个阶段，本文依次从中央、上海市、浦东新区三个层面对新区配套法律规范的建构进路加以系统地分类梳理，并从有益其他国家级新区配套法律规范体系完善的视角，就立法机关、立法原则和定位、立法规范化、立法位阶突破、理性参考浦东经验等方面提出几点启示。

关 键 词：浦东新区；国家级新区；配套法律规范体系

收稿日期：2013-05-21

作者简介：张稷锋（1980—），男，重庆人，中共重庆市江北区委党校讲师，法学硕士，研究方向为法理学。

1992年10月，上海浦东新区（下称“浦东新区”）的设立，标志着我国国家级新区战略的起步。2006年5月至2012年9月期间，天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区相继设立。国家级新区战略实施20余年来，在推进区域改革创新、先行先试方面做出了积极的贡献。当前，六个国家级新区布局于东部和西部、沿海和内陆、发达和欠发达地区，国家级新区战略布局基本完成，国家级新区发展及战略功能发挥将进入关键阶段。浦东新区20余年的高速推进和可持续发展，一定程度上与新区配套法律规范体系的日益完善和保障力度不断增强密切相关。基于此，本文将以梳理浦东新区配套法律规范体系的建构进路为目标，从系统还原和借鉴启发的视角，力图系统呈现浦东新区配套法律规范体系的建构历程和总体构架，以期助力于包括浦东新区在内的国家级新区配套法律规范体系的建构和完善工作。

一、浦东新区配套法律规范体系建构的进路梳理

纵观浦东新区配套法律规范体系的建构历程大致可划分为三个阶段：

（一）起步阶段（1990-1996年）

从开发开放浦东战略的实施，到有关新区第一部地方性法规诞生、新区人民代表大会召开前，都是以国务院及其部门的法规、规章、文件为纲领，以上海市规范性法律文件为辅助，以“法规与规划先行”为发展理念，[1]突出服务新区初期基础建设和事业发展，体现“问题和需求导向”。

⒈中央层面。

⑴定位机构设置方面：国务院发布《关于同意设立上海浦东新区的批复》（1992年），赋予浦东新区以明确的区域划分和法律地位；最高人民法院发布《批准撤销、设立的人民法院（1993年1至3月）》（1993年），设立浦东新区人民法院。

⑵自主权方面：国务院发布《关于上海市进一步开发开放浦东的通知》（1992年），扩大上海市包括浦东新区内的项目审批权和资金筹措权。

⑶开发方面：国家教委和上海市政府发布《国家教育委员会和上海市人民政府关于积极组织高等学校参与浦东开发的意见》（1992年），鼓励和促进全国高校以科技产业参与浦东开发。

⑷开放方面：海关总署发布《中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》（1990年），进一步确立作为国内第一个保税区的贸易开放功能；财政部发布《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》（1990年），国务院发布《关于经济特区和上海浦东新区自用进口物资税收返还问题的通知》（1995年），旨在通过税收减免机制鼓励外商投资新区；国务院发布《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》（1991年），进一步明确浦东新区外商投资企业的税收优惠政策。

⑸先行先试方面：中国人民银行发布《上海外资金融机构、中外合资金融机构管理办法》（1990年），使上海成为继经济特区后第二个为外资金融机构专门立法的地区；外经贸部发布《关于设立中外合资对外贸易公司试点暂行办法》（1996年），允许外国企业与中国企业在浦东新区设立专门从事进出口贸易的中外合资外贸公司。

⒉上海市层面。

⑴定位与机构设置方面：上海市九届人大常委会第三十八次会议审议通过《浦东新区总体规划方案》（1992年），系统地提出了新区建设的总体规划。

⑵开发方面：上海市政府发布《上海市浦东新区土地管理若干规定》等四部规范（1990年），从土地、产业、规划、管理等方面细化落实国务院相关战略部署；上海市十届人大常委会发布《上海外高桥保税区条例》（1996年），作为有关浦东新区的第一个地方性法规，有力地保障了外高桥保税区稳健而高速发展。

⑶开放方面：上海市政府发布《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》（1990年）等规范，对国务院制定的外商投资政策予以细化。

⒊浦东新区层面。

起步阶段，浦东新区各项工作以执行中央及上海市政策及相关规定为重点，在建章立制方面也进行了积极探索。新区管委会发布《浦东新区旅游事业管理工作的意见》（1993年），对新区旅游事务归口管理工作进行规定；新区管委会发布《关于发展乡镇企业的若干意见》、《关于重点扶持“龙虎榜”乡镇企业的若干意见》（1996年）等规范，推出支持农村经济发展的多项措施。

（二）形成阶段（1997-2005年）

从1997年浦东新区人民代表经选举产生，并在次年1月召开新区首次人民代表会议，到国务院批准浦东新区进行综合配套改革试点，是新区配套法律规范体系的形成阶段。在国务院及其部门通过相关法律规范统领下，上海市、浦东新区及其相关部门加紧制度建设促先行先试改革，截至国务院批准浦东新区进行综合配套改革试点，新区配套法律规范体系初步形成。

⒈中央层面。

⑴定位与机构设置方面：最高人民法院发布《关于确定上海市浦东新区人民法院和上海市黄浦区人民法院审理第一审商标民事纠纷案件的批复》（2002年）；国家发改委批复同意《上海国家微电子产业基地发展规划》（2004年），明确浦东微电子产业带规划方案。

⑵自主权方面：外经贸部发布《关于建立进出口企业（外商投资企业除外）资格证书年审制度的通知》（1998年），授予浦东新区审批外贸公司和生产企业在新区设立子公司等权限。

⑶开放方面：商务部、海关总署做出《关于在上海外高桥等四个保税区开展赋予区内企业进出口经营权试点工作的通知》（2003年），为新区对外开放提供便利条件。

⑷先行先试方面：国务院《关于同意上海浦东新区进行国家综合配套改革试点的批复》（2005年）启动新区综合配套改革试点，赋予新区在转变政府职能、转变经济发展方式、改变城乡二元经济和社会结构等方面进行制度创新的先行先试优先权。

⒉上海市层面。

⑴定位与机构设置方面：上海市委、市政府发布《关于浦东新区党政机构设置的通知》（2000年），确立区委、区政府机构设置和级别。

⑵开发方面：上海市政府发布《上海市促进张江高科技园区发展的若干规定》（2001年），扩大园区在财税、融资、土地使用等方面的自主管理权限。

⒊浦东新区层面。

⑴定位与机构设置方面：1998年1月6日，浦东新区一届人大第一次会议召开；新区一届人大常委会第一次会议审议通过《上海市浦东新区人民代表大会常务委员会组成人员守则》等四部涉及人大制度的规范（2000年），标志新区人大工作步入正轨；新区区委、区政府发布《关于建立陆家嘴等四个功能区域党工委、管委会的通知》（2004年），明确功能区域组织机构及职能配置等问题；新区区委、区政府发布《关于深入推进综合配套改革试点的若干意见》（2005年），明确综合配套改革试点的目标和指标体系。

⑵开发方面：浦东新区区委、区政府发布《浦东新区关于小城镇建设的若干意见》（2000年），提出新区城镇化建设目标及措施；新区政府批转建设局《浦东新区重大工程配套商品房建设若干意见》（2003年），规范该类商品房建设标准；新区区委、区政府发布《关于推进功能区域发展的若干意见（试行）》（2005年），明确功能区域党工委、管委会的职能定位和事权划分；新区政府发布《浦东新区促进现代服务业发展的财政扶持意见》（2005年），鼓励和扶持金融、物流、信息服务、中介服务、文化传媒、总部经济等行业发展；新区政府批转建设局《浦东新区中低价普通商品房建设指导意见》（2005年），规范和引导中低价普通商品房建设行为。

⑶先行先试方面：浦东新区政府发布《浦东新区人民政府关于开展农村税费改革试点工作的实施意见》（2002年），在国务院统一部署下探索本地区农村税费改革方案；新区财政局、监察委发布《浦东新区非税收入收缴管理制度改革方案》（2005年），推进非税收入改革。

⑷科技创新方面：浦东新区政府发布《关于鼓励浦东新区企业技术开发机构发展的若干意见》（2000年）等规范，旨在鼓励浦东新区企业技术开发机构发展；新区科技局与中国科学院发布《浦东新区高新技术种子资金管理办法》（2003年），安排专项资金支持中科院系统科研成果在新区进行成果转化；新区政府发布《浦东新区促进高新技术产业发展的财政扶持意见》（2005年）等规范，通过财政补贴加快高新技术产业发展；新区政府发布《浦东新区科技发展基金管理办法》（2004年），规范科技发展基金使用。

⑸人才战略方面：浦东新区劳动人事局发布《浦东新区关于引进海外留学人员来新区工作的若干规定》（1997年）等规范，给予在新区就业的归国留学人员多种形式优惠和支持；新区管委会发布《关于吸引高层次人才和本科以上应届毕业生来浦东创业和发展的若干规定》（1998年），进一步促进人才引进；新区党工委、管委会发布《浦东新区党政机关推行竞争上岗试行办法》（1999年）等三部规范，完善党政机关人才机制；新区管委会发布《上海浦东新区企业博士后科研工作站暂行管理办法》（2000年），推动新区高新技术项目和科研机构合作开发、成果转化；新区人事局发布《浦东新区留学人员高新技术产业创业资助专项资金管理暂行办法》（2003年），设专项资金对留学人员高新技术产业创业予以无偿资助。

⑹政务规范方面：浦东新区党工委、管委会发布《新区党政机关干部工作作风问题的处理规定》（1998年）等四部规范，完善行政工作机制；新区区委、区政府发布《中共浦东新区区委关于进一步加强依法治区工作的意见》（2001年），强调依法行政和法制功能；新区二届人大常委会第十六次会议审议通过《浦东新区人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员办法》（2004年）等三部规范，完善新区人大工作机制；新区监察委、人事局、法制办发布《上海市浦东新区行政过错责任追究暂行办法》（2004年），建立新区行政问责机制。

⑺社会管理服务方面：浦东新区党工委、管委会发布《关于优先发展教育的若干意见》等规范，促进城乡教育事业发展；新区管委会发布《浦东新区农村义务兵及其家属优待金筹集发放管理办法》（1998年）等规范，完善农村优抚对象的优待政策；新区政府发布《浦东新区关于〈上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法〉的实施意见》（2003年）、《关于加强和改进浦东新区未成年人思想道德建设的实施计划》（2004年）等规范，完善社会管理和服务机制。

⑻环境保护方面：浦东新区政府发布《浦东新区川杨河水污染防治管理暂行办法》（2001年），规范人工河“川杨河”综合整治。

（三）综合夯实阶段（2006年至今）

浦东新区综合配套改革试点启动以来，配套规范建设立足将近20年改革发展经验及累积优势加以综合夯实，突出法治浦东建设。这一阶段，中央层面出台规范总领宏观发展方向，上海及浦东新区配套法律规范建设立足转变经济发展方式、统筹城乡发展、优化民生事务、规范政府职能、创新社会管理等方面，新区配套法律规范体系不断夯实。

⒈中央层面。

⑴定位与机构设置方面：国务院发布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（2009年），试点推行技术先进型服务企业发展政策；国务院批复上海市政府《关于撤销南汇区建制将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》（2009年），完善新区整体区域布局；国家发改委《关于深化经济体制改革工作意见的通知》（2009-2012年），连续四年对浦东新区发展进行方向指引。

⑵开发方面：国务院发布《关于经济特区和上海浦东新区新设立高新技术企业实行过渡性税收优惠的通知》（2007年），以税收优惠促高新技术企业发展；国务院做出《关于同意设立上海浦东机场综合保税区的批复》（2009年），进一步完善新区发展布局。

⒉上海市层面。

⑴开发方面：上海海关发布《支持浦东综合配套改革试点九项措施》（2006年），扩大浦东海关业务范围，优化通关环境；上海市政府发布《上海浦东机场综合保税区管理办法》（2010年），规范新保税区运作机制。

⑵自主权方面：上海市十二届人大常委会第三十五次会议通过《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》（2007年），授权浦东新区人大及其常委会、上海市及浦东新区政府就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议和决定、制定相关文件，创造性地在地方立法权限内对国务院授权加以补充。

⒊浦东新区层面。

⑴开发方面：浦东新区政府发布《浦东新区农村宅基地置换试点工作实施意见（试行）》（2006年）等规范，明确村民房产相关事宜；新区政府发布《关于加强浦东新区乡（镇）公路名称管理的意见》（2007年），规范城市管理；张江高科技园区管委会发布《上海市张江高科技园区“十一五”期间扶持软件产业发展的实施办法等财政扶持措施及实施细则的规定》（2007年），从产业规模、鼓励创新、软件外包、人才引进、公共服务等方面促进园区发展；新区人大常委会于2010年首次立法，审议通过《关于推进浦东新区高新技术产业化的决定》，创新管理体制、环境营造、投融资机制、财政支持等方面机制。

⑵科技创新方面：浦东新区高度重视科技创新，不断完善科技发展基金利用机制，通过一系列科学规范促进创新，提升资金利用效率。包括：《浦东新区科技发展基金科技科普资金操作细则》（新区科委，2007年）等7部规范。

⑶人才战略方面：浦东新区政府发布《浦东新区激励自主创新科技人才的扶持意见》（2006年）等规范，吸引和鼓励领军人物、精英人才到浦东工作；新区人事局、科委、财政局发布《浦东新区科技发展基金企业博士后资助资金操作细则》，鼓励企业加大技术创新和人才开发的投入力度，吸引海内外高层次人才来新区从事企业博士后科研工作。

⑷政务规范方面：浦东新区政府发布《浦东新区行政效能投诉暂行办法》（2006年），建立行政效能投诉机制。

⑸社会管理服务方面：浦东新区政府发布《浦东新区人民政府关于进一步加强本区促进就业工作的通知》（2006年）等四部规范，规范政府就业服务工作；新区重视社保制度的完善，制定了一系列规范，包括新区政府发布的《浦东新区征地养老人员纳入镇保后医疗保障管理暂行办法》（2007年）等6部规范。

⑹环境保护方面：浦东新区政府发布《上海市浦东新区建筑渣土处置管理办法（试行）》（2009年），规范建筑渣土处置行为。

二、浦东新区配套法律规范体系的架构分析及启示

浦东新区配套法律规范体系的完善，与浦东新区开发开放历程相伴而生，二者不可分割。经过二十多年的发展，浦东新区配套法律规范体系的演进历程及成熟的配套法律规范体系构架，作为国家级新区改革发展的宝贵经验，对其他国家级新区先行先试、改革发展具有重要的理论指导和实践参考价值。

（一）浦东新区配套法律规范体系的架构分析

⒈纵向构架分析。纵向分析浦东新区配套法律规范体系，分为国务院及其部门、上海市、浦东新区三个层级。国务院及其部门发布的法律规范立足浦东新区的特殊战略地位，通过创设性、全局性、概括性的制度运行，对浦东新区改革发展提供方向统领；上海市人大、政府发布的法律规范立足配套浦东新区改革创新步伐、健全体制机制，充分利用地方立法权限，为新区改革发展提供具体、直接、全面的保障；浦东新区人大及政府（含管委会）①发布的规范性法律文件立足新区发展过程中的操作层面，全面细化上位制度规范和新区内部体制机制，逐步演化为新区配套法律规范体系的主体部分。根据笔者的不完全统计，截至2012年，专门针对浦东新区改革发展的规范性法律文件，国务院及其部门制定了23件，上海市人大及政府制定了20余件，浦东新区人大及政府制定100余件。

⒉横向构架分析。横向考察浦东新区配套法律规范体系，以规范的功能为标准，可划分为新区定位与机构设置、扩大自主权、开发开放、先行先试、科技创新、人才战略、政务规范、社会管理服务、环境保护等方面的内容。同时，鉴于新区配套法律规范体系的纵向三个层次分别有着各自鲜明的定位，用更精细的划分标准，对其加以分析，不仅从方法上更易厘清法律规范体系的脉络，而且从效果上也易实现对制度规范的全面考察。其一，国务院及其部门发布的规范性法律文件可划分为财税优惠、行政管理及审批程序优化、市场机制创新三大类；其二，上海市发布的规范性法律文件可划分为国务院及其部门政策配套、产业发展规划、重点功能区开发建设、行政管理体制创新四大类；其三，浦东新区发布的规范性法律文件主要针对微观层面，涉及面广泛，大致可划分为行政职能转变、市场机制优化、社会管理创新、城乡统筹发展四大类。

⒊浦东新区配套法律规范体系的整体评价。经过20余年的发展，浦东新区配套法律规范体系已经形成。从发展历程和趋势来看，新区配套法律规范体系建构经历了三方面转变：一是立法的重心从中央向地方转变。随着新区改革发展及其配套法律规范体系的完善，中央层面规范逐渐减少，地方层面规范在地位、功能发挥等方面逐渐突出；二是中央层面规范制定由微观向宏观转变。随着新区改革的不断深入，国务院及其部门由最初较多地规范细节问题逐渐转变为对区域布局、产业发展、体制创新等宏观问题加以规范和引导；三是地方层面规范制定由单纯落实向创新试验转变，从新区配套法律规范体系的建构历程看，地方的立法自主性和创造性逐渐凸显，不再拘泥于上位法授权，而是积极成为上位立法的实践参考，以立法规范和推进改革。从新区配套法律规范体系的构架和内容看，新区配套法律规范体系的完善遵循区域发展的规律：一是制度建设从最初的基础性规范为主到后期的发展性规范②为主，确保了制度对新区改革创新进程的规范和保障；二是新区配套法律规范体系的横向构架与新区功能定位、发展阶段契合良好，新区配套法律规范体系建构历程中三个阶段、三个层次中的规范类型，与新区改革发展的特定阶段基本匹配。

（二）浦东新区配套法律规范体系建构的启示

当前，我国已有六个国家级新区，肩负不同的改革功能，配套法律规范建设对新区发展起着十分重要的作用。浦东新区二十多年的发展经验，尤其是在配套法律规范体系建构方面取得的成就、遇到的问题及解决方案，应当成为其他国家级新区配套法律规范制定运行工作的参考。基于对浦东新区配套法律规范体系建构历程的梳理分析，得出以下几方面启示：

⒈充分发挥省级人大、政府的立法及授权功能。在当前立法权框架背景下，分析浦东新区配套法律规范体系的建构历程，在国务院概括性授权的基础上，地方立法对其加以充分明确以指导具体行动的必要性毋庸置疑。自浦东新区开发开放以来，上海市人大及政府充分发挥地方立法权限，通过一系列法律规范的制定及授权行为，为浦东新区先行先试提供了极大的制度支持。自1992年上海市人大常委会审议通过《浦东新区总体规划方案》，到2007年上海市人大常委会以《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》授权浦东新区人大及其常委会、上海市及浦东新区政府就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议和决定、制定相关文件，再到2010年浦东新区人大常委会审议通过《关于推进浦东新区高新技术产业化的决定》的首次立法，上海市人大通过自身立法及授权行为，在法定权限内充分发挥功能。自1990年上海市政府发布《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》等六部规章，其后多次联合国务院相关部委制定支持浦东新区特定领域发展的规范性法律文件，如1992年联合国家教委颁布《国家教育委员会和上海市人民政府关于积极组织高等学校参与浦东开发的意见》，都是成功的立法尝试。

⒉配套法律规范制定要体现前瞻性、全局性、效率性。从浦东新区配套法律规范体系建构的阶段可见，在起步阶段新区即秉承“法规与规划先行”的发展理念，保证改革创新活动的有章可循，并体现制度的前瞻性。浦东新区同其他国家级新区一样，拥有国务院赋予的先行先试权，且“先规范后行为”当是先行先试的应有之意。从浦东新区开发开放之初，到近年综合配套改革试验成效显著，浦东新区的每一步发展都建立在合法性基础之上。当前，国家和区域法治环境日趋完善，国家级新区改革发展的正当性和可持续性将对各项活动的合法性提出了更高的要求。同时，从浦东新区配套法律规范体系建构的历程来看，国家级新区制定规范性法律文件应注意全局性问题，尽量避免局部制度建设带来的资源浪费，尤其在新区初建阶段应建立制度建设的局部和整体协调运作机制。另外，从全局看，国家级新区正是我国在改革发展进入到攻坚阶段，巩固改革开放成果、加快改革试验步伐、探索深化发展思路的慎重抉择。毫无疑问，改革、试验、发展在效率上对国家级新区提出了明确的要求，效率因素必将出现在改革与法治的关系甚至冲突中，且在当前及今后相当长时期均将如此。法治绝非空谈，空谈必将误国，国家级新区配套法律规范制定和运行过程中，法治为先、体现效率，才是推动国家级新区各项事业发展的正确选择。

⒊配套法律规范制定应符合国家级新区定位。浦东新区的设立以“开发开放”为核心要素，肩负着“开发浦东，振兴上海，服务全国，面向世界”的使命，其发展的道路向世人展现了一幅推进和扩大对外开放的图卷。围绕这一中心，在浦东新区配套法律规范体系建构的起步阶段，规范建设重点放在开放金融市场、设立保税区、鼓励外商投资、加强区域经济合作等方面；在形成阶段，规范建设重点放在功能区建设、审批权下放、扩大企业进出口经营权、行政社会事务机制建设及创新等方面；在综合夯实阶段，规范建设重点放在综合配套改革、国际金融中心和航运中心建设、重点产业规划、改革经验总结推广等方面。当前，我国六个国家级新区，各自在地域条件、区位优势、功能划分、发展定位等方面有着明显的差异性，改革创新、先行先试的领域和内容也有差别，结合浦东新区配套法律规范体系建构的经验，国家级新区在配套制度规范建设这一工程上，务必始终坚持服务新区发展定位为宗旨和出发点，落脚于真真切切有益于巩固新区功能定位和促进核心目标实现。

⒋配套法律规范制定及运行应符合规范化、标准化要求。浦东新区开发开放二十多年以来，已经形成较为完备的配套法律规范体系。从最初的零散杂乱到体系化的历程，我们逐渐关注到制度的规范化和标准化问题。尽管制度的规范化和标准化这一技术性问题，是制度规范领域的普遍课题，但笔者仍然认为值得在此处专门提及。从前述浦东新区配套法律规范所涉及的三个层级来看，国务院及其部门由于相对完善、标准的公文规范，其颁布的制度在规范化和标准化方面体现出较高的水平，上海市和浦东新区在这一方面还有进一步提升的空间，因此有必要提出以供包括浦东新区在内的国家级新区参考。早在1991年，华东政法大学陈忠诚教授即撰文，就国务院和上海市政府于1990年颁布的9部关于浦东新区开发开放的规范性法律文件在立法技术层面提出商榷，涉及规范名称、立法依据、结构及条款、规范间冲突等方面。[2]一直以来，上海市重视地方立法的技术性问题，相继出台了《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》（1986年，已失效）、《上海市制定地方性法规条例》（2001年）、《上海市人民政府规章制定程序规定》（1995年），对规范性法律文件制定、运行中相关技术性问题予以规范，对促进浦东新区配套法律规范的规范化和标准化起到了一定作用。

⒌关于立法位阶突破的建议。分析浦东新区配套法律规范体系的建构历程，上海市人大在地方立法权限内的立法和授权行为，对浦东新区发展发挥了显著的积极效果。值得注意的是，在我国当前立法体制下，地方立法权限在为地方改革创新、先行先试方面提供的实质性支持相当有限，[3]（p100）改革的核心动力源泉——在权力和制度领域——仍是来自中央的改革试点授权。观察浦东新区的改革轨迹，也曾出现过由于中央层级的上位立法缺失和滞后而为瓶颈所限或所延。基于此，在国家级新区配套法律规范体系的建构过程中，如遇上位立法缺失，笔者提出通过授权将改变法秩序的权力授予改革者的两方面建议。从浦东新区的改革发展进路分析，最适宜的授权主体是国务院，在出现制度瓶颈的特定情况下，建议由国家级新区所在地的省级人民政府提请国务院授权进行改革，或授权省级人民政府就新区改革进行立法试验。除此之外，如遇超出国务院权限的情形，则建议由新区所在地省级人大在全国人大会议期间提出立法案，[4]或由省级人大单独或由省级政府报国务院代为提请全国人大授权在新区范围内进行制度创新试验。

⒍理性参考浦东新区配套法律规范体系。浦东新区20余年的综合发展，伴随我国政治、经济、社会等各领域的改革发展和制度变迁，新区配套法律规范体系的建构经历了起步、形成、综合夯实三个阶段，各阶段均呈现出鲜明的特点和时代烙印。与此同时，浦东新区除具有国家级新区身份外，从成为独立的市辖行政区起其综合运行体制与其他国家级新区就不相同。因此，肯定浦东新区配套法律规范体系对其他国家级新区有重要参考价值的同时，应当注意到理性参考的问题。浦东新区配套法律规范体系的建构阶段和横向构架，不能为其他国家级新区直接套用，原因在于浦东新区与其他国家级新区在时空背景、发展定位、未来趋势等方面存在显著区别，且浦东新区目前的市辖区行政体制无法为其他国家级新区所效仿。六个国家级新区肩负不同的改革使命，其发展也不应趋同，否则各自的先行先试权的意义无法体现。

【参考文献】

[1]上海市浦东新区依法治区领导小组办公室.略论法治建设的目标定位及其路径选择——兼谈上海市浦东新区深入推进法治之路的初步构想[J].中国司法，2011，（04）：81-86.

[2]陈忠诚.浦东新区九法规的立法学思考[J].法学，1991，（08）：43-44.

[3]王诚.改革中的先行先试权研究[D].上海交通大学法学院，2009.

[4]吴春雷，张苹，董鑫.滨海新区综合配套法律保障制度构建探讨[J].现代财经，2010，（08）：62-69.

（责任编辑：徐 虹）

Evolvement of the System of Necessary Legal Norms in National New Areas

——Take Pudong New Area for Example

Zhang Jifeng

Key words：Pudong New Area；necessary legal norms；evolve stages；whole structure

作者：张稷锋

法律规范正当性论文 篇2：

科学把握全面推进依法治国总目标

[摘 要]党的十八届四中全会把全面推进依法治国的总目标确定为建设中国特色社会主义法治体系和法治国家。这个总目标明确了全面推进依法治国的性质和方向，突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手，阐明了全面推进依法治国的总体布局和实践要求，为我们推进社会主义法治建设提供了基本遵循和行动指南。

[关键词]全面推进；依法治国；总目标

[收稿日期]2015-07-29

[作者简介]王寿林（1955—），男，辽宁大连人，博士，空军指挥学院科研部教授，研究方向为民主法治。

[基金项目]本文系国家社会科学基金特别委托项目“中国治理道路研究”的阶段性成果。 党的十八届四中全会把全面推进依法治国的总目标确定为建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，即在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。这个总目标明确了全面推进依法治国的性质和方向，突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手，阐明了全面推进依法治国的总体布局和实践要求，为我们推进社会主义法治建设提供了基本遵循和行动指南。

一、加强中国共产党的领导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国最根本的保证，也是社会主义法治与资本主义法治最显著的区别。坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全方位和全过程，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的性质、党在国家政治生活中的地位、党肩负的历史使命，决定了是否坚持党的领导，直接关系国家的安危治乱、人民的利害得失、社会主义的兴衰成败。坚持党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，也是全面推进依法治国题中应有之义。我国宪法和法律是党领导人民制定的，也是党领导人民遵守和执行的，作为社会主义法治的不同环节，立法、执法、司法和守法只有在党的领导下才能顺利推进和有效实施。我国宪法和法律凝结着人民的意志，而人民的意志又是通过党来汇集和凝聚的，通过权力机关变成国家意志的，通过执行机关组织实施的，通过党的组织带头贯彻的，因而党当之无愧成为我国立法的政治设计者、执法的组织协调者、司法的思想引导者、守法的行动带动者。只有坚持党的领导，建设中国特色社会主义法治体系和法治国家才有可靠保证。正是在党的领导下，我国形成了中国特色社会主义法律体系，确立了依法治国的基本方略，完善了司法机关和司法制度，构筑了法律监督和法律救济系统，在全国范围内开展了法律常识的普及工作，从而使社会主义法治建设取得了举世瞩目的成就。

二、坚持中国特色社会主义制度

中国特色社会主义制度浓缩了中华民族的苦难辉煌，凝结着千千万万革命先烈的奋斗牺牲，承载着一代又一代中国共产党人的理想信念，昭示着国家富强、民族振兴、人民幸福的美好愿景，是中国特色社会主义特点和优势的集中体现，是全面推进依法治国的根本制度保障，为中国特色社会主义法治道路提供了稳固载体和可靠依托。

第5期 王寿林：科学把握全面推进依法治国总目标 ··

·· 中国井冈山干部学院学报 2015年

中国特色社会主义制度，是中国共产党把马克思主义基本原理与我国具体实际相结合，在推进社会主义制度自我完善和发展过程中，在我国经济政治文化社会等各个领域逐步形成的一整套相互衔接、相互联系的制度体系。人民代表大会制度是我国根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度是我国基本政治制度，公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国基本经济制度，建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制是我国各项具体制度，中国特色社会主义法律体系是我国根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度以及各项具体制度的法律规范和重要保障。

中国特色社会主义制度是中国特色社会主义事业赖以巩固的根基，有利于确保党对中国特色社会主义事业的领导，确保国家一切权力牢牢掌握在人民手中，确保依法治国方略的稳步实施。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义事业赖以发展的保障，有利于确保中国特色社会主义法治体系和法治国家建设顺利推进，为实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好奠立平稳的发展路径、开辟广阔的发展前景。

三、贯彻中国特色社会主义法治理论

中国特色社会主义法治理论，是中国共产党领导人民立足中国法治建设实际，传承中国传统文化精华，借鉴人类法治文明成果，在法治建设的历史进程中艰辛探索的理论成果和经验总结，是中国特色社会主义理论体系在法治领域的具体展开，是全面推进依法治国的理论基础和行动指南。

改革开放以来，中国共产党通过总结我国民主法制建设的历史经验，先后提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针；依法治国的基本方略、建设社会主义法治国家的重要目标；科学执政、民主执政、依法执政的执政方式；科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的总体布局。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央站在党和国家战略全局的高度，发展和完善了中国特色社会主义法治理论，强调宪法是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政，要自觉恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命；全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；切实保障公民享有权利和履行义务，依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义；党领导人民制定、执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法；坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系和法治国家，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的法治保障。

中国特色社会主义法治理论植根中国实际，研究中国问题，准确把握时代新变化、实践新发展和人民新期待，科学揭示社会主义法治建设的指导思想、总体目标、根本任务和政治保证，体现了理论与实践相结合、继承与创新相统一，使我们对中国特色社会主义法治道路的认识更加清晰，理解更加深刻，把握更加全面，信念更加坚定，为建设中国特色社会主义法治体系和法治国家提供了科学的立场、观点和方法。

四、建设中国特色社会主义法治体系

中国特色社会主义法治体系是一个要素众多、结构复杂、功能综合、规模宏大的系统工程，是中国特色社会主义法治的性质、功能、价值、目标和实现途径的集中体现。与法律体系不同，法治体系不是一个静态的存在，而是一个包括立法、执法、司法、守法、法律监督等环节的动态的过程。[1]从法律体系到法治体系，标志着我们党对社会主义法治建设认识的深化。中国特色社会主义法治体系作为国家治理体系的重要组成部分，是我国法律制度、法律运行、法律实现等诸多要素综合作用所形成的实践体系。

法律规范体系。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。” [2]P8所谓法律，是指国家按照统治阶级意志制定或认可并由国家强制力保证实施的行为规范的总称。法律的基本特征：一是规范性。法律是一种以行为为调整对象的规范体系，它通过严密的规则、严格的程序和严明的纪律来规范人的行为。二是明确性。法律内容具体，形式统一，对于必须做什么、应该做什么、可以做什么、禁止做什么都有明确的规定，便于人们以此为据调整自己的行为。三是普遍性。在法律面前人人平等，任何人都不得享有凌驾其上、超越其外的特权。四是强制性。法律一经制定，受其调整的任何人都必须毫无例外地一体遵行，任何违法行为都将受到应有的追究和制裁。五是权威性。法律是人民意志的凝结，高于任何党派、机关、团体和个人的意志，具有至上的效力和最高的权威。六是稳定性。法律要经过一定的机关、通过一定的程序制定和修改，不依领导人的意志为转移，不随领导人的更替而改变，因而具有较高的稳定性和连续性。

法律规范体系是由国家现行的全部法律规范按照一定的结构和层次构成的统一整体。经过长期不懈的努力，我国以宪法为统帅，以刑事、民事、行政等实体法和刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等程序法为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的各个方面基本实现了有法可依。法律规范体系作为法治实践的产物，不可能一劳永逸，要随着法治实践的发展而发展。这在客观上要求我们加强立法规划，加快重点领域立法工作，适时制定和修改同全面深化改革相关的法律，做到立法先行，确保重大改革于法有据；完善立法程序，恪守以人为本、立法为民理念，提高立法科学化、民主化水平，使法律准确反映社会发展规律、反映法治实践要求、反映人民意志愿望，更好地协调各种利益关系、化解各种利益矛盾；提高立法质量，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，使现有的法律体系结构更加完整、内部更加和谐、体例更加科学、规范更加严密。

法治实施体系。法治实施是通过一定的方式使法律规范在社会生活中得以贯彻和实现的活动，主要包括法律执行和法律适用。法律作为一种行为规范，制定后只是一种书面上的法律，处于应然状态。法律只有通过实施，才能从书面上变成行动中的法律，从抽象的行为模式变成具体的行为方式，从应然状态变成实然状态。因此，法律的权威和生命力在于实施。法治实施的目的，就是通过不偏不倚、不枉不纵的严格执法、公正司法，引导、规范和调整人们的行为，保护和发展有利于统治阶级的社会关系和社会秩序。法治实施体系是法治的核心，对于依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，法治国家、法治政府、法治社会的一体建设至关重要。所谓法治实施体系，就是贯彻和实现法律规范的体系，即法律执行和法律适用的体系。

法律执行广义指国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定职权和程序贯彻实施法律的活动；狭义指国家行政机关及其公职人员在法定职权范围内依照法定程序贯彻和实施法律的活动。法律适用广义指国家机关及其公职人员、社会团体和公民实现法律规范的活动；狭义指国家机关及其公职人员在职权范围内把法律规范应用于具体事项的活动，通常特指司法机关及司法人员依照法定方式把法律规范应用于具体案件的活动。从我国法治实践看，目前中国特色社会主义法律体系已经形成，我国法治建设中存在的主要问题已不是无法可依，而是有法不依、执法不严、违法不究，法律缺乏必要的权威，得不到应有的尊重和有效的执行。因此，健全完善法治实施体系，切实解决执法不严、司法不公等突出问题，保证宪法和法律得到统一、严格、公正地实施，已经成为全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的关键。公正是公信的基础，而公信则是确立法律权威的前提。[3]只有健全完善法治实施体系，确保法律严格公正实施，做到严格执法、公正司法，给不法分子以应有的震慑，给人民利益以有效的保护，才能确立法律的尊严和权威，使依法治国基本方略真正落到实处。

法治监督体系。法治监督是国家机关、社会组织和公民按照宪法和法律规定的权限和程序，对宪法、法律、法规的制定和实施情况进行监察和督导的行为。法治监督体系是由法治监督主体、法治监督内容和法治监督形式构成的完整系统。因此，法治监督的主体是广泛的，包括一切有监督权的国家机关、社会组织和公民。法治监督的内容是丰富的，不仅包括对公安、检察、审判、监狱等执法机关法治活动进行监督，也包括对立法机关、行政机关法治活动进行监督，还包括对中国共产党和各民主党派、社会团体、企事业单位和公民法治活动进行监督。法治监督的形式是多样的，不仅包括对规范性文件进行审查、对执行法律和适用法律情况进行检查，还包括对违法行为予以纠正和制裁。

法治监督的作用在于整治以言代法、以权压法、徇私枉法之风，确保法律的科学制定和有效实施，一方面保证立法机关、行政机关和司法机关科学立法、严格执法、公正司法，另一方面及时纠正立法、执法、司法活动中的违法行为，有效维护国家法律的统一、尊严和权威。法治监督是科学制定法律的重要保障。法治的基本前提是形成由宪法、法律、行政法规和地方性法规组成的法律体系，为了保证法律体系内部的统一和协调，必须通过法治监督对各种立法活动进行有效的规范和约束。法治监督是正确实施法律的重要保障。法治的运行过程包括立法、执法、司法、守法和法治监督，法治监督有利于确保各种法律关系的建立、各种法律问题的处理符合法律规范的要求。强化法治监督必须增强法治监督意识，自觉维护国家法律的统一、尊严和权威；完善法治监督规则，实现依法监督和规范监督；有效治理立法、执法和司法活动中的不法现象，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，切实做到有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿，确保各项权力都在法治的轨道上合理运行。

依法执政。所谓依法执政，是指执政党依据宪法和法律治国理政，接受宪法和法律的规范和约束。因此，依法执政的基本依据是宪法和法律，依法执政的基本要求是按照宪法和法律来治理国家，依法执政的基本途径是通过国家政权机关来行使权力。依法治国首先要依法执政。坚持依法执政是转变党的领导方式和执政方式的必然要求，有利于促进党执政行为的制度化和规范化；坚持依法执政是提高党的执政能力和执政水平的内在规定，有利于保持党的大政方针的稳定性和连续性；坚持依法执政是增强党拒腐防变和抵御风险能力的有力武器，有利于永褒党的先进性和纯洁性。

依法执政是依法治国和依法行政的重要保证。党作为人民的一部分，是法治的主体；党作为国家政权体系的一部分，又是法治的对象。作为法治的主体，党领导人民制定和实施宪法和法律；作为法治的对象，党又必须在宪法和法律范围内活动。这在客观上要求党坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，将党的政治主张转化为国家意志的方式和程序制度化规范化，将党向国家政权机关推荐重要人选的方式和程序制度化规范化，通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，组织和支持人民当家作主。由于国家机关的职权在宪法和法律中已有明文规定，党在宪法和法律范围内活动的应有之义，就是尊重国家机关的法定职权。如果党行使由人民选举产生的国家机关的法定职权，这本身既与党组织和支持人民当家作主的民主原则有违，又与党必须在宪法和法律范围内活动的法治原则相悖。因此，党领导人民制定宪法和法律，党又要领导人民遵守和执行宪法和法律，党自身也必须在宪法和法律范围内活动，党还要接受人民对自身活动的制约监督。只有党接受制约监督，党的干部才不致以党的名义滥用权力；只有党接受制约监督，对国家机关权力的制约监督才能取得实效；只有党接受制约监督，发展民主政治和建设法治国家才有可靠的保证。

依法行政。深入推进依法行政、加快建设法治政府，是全面推进依法治国的中心环节。所谓依法行政，是指行政机关管理国家和社会事务必须由法律授权并依法进行。它包括两层含义：一是将法律作为行政管理的基本手段，依法实施对国家和社会事务的管理；二是依法规范行政管理活动，严格在法定职权范围内依法行使权力，不得违反法律规定、超越职权范围，更没有凌驾于法律之上的特权。坚持依法行政，运用凝结着人民意志的法律来规范政府行为，有利于体现国家一切权力属于人民的宪法原则，体现人民当家作主的民主精神。坚持依法行政，要求政府机关及其工作人员依照法定职权和程序行使权力，有利于推进政府廉政建设，有效防止行政权力滥用。坚持依法行政，做到严格规范公正文明执法，有利于提高行政效率和行政公信力，确保行政管理更好地服务国家、服务社会、服务人民。

在我国，行政机关承担着经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各个领域的繁重管理任务，其行政能力和执法水平与人民群众的生产生活息息相关。只有做到依法行政，才能做到依法治国；只有建成法治政府，才能建成法治国家。推进依法行政，一是以更新思想观念为基础，牢固树立人民主权的观念、法律至上的观念、职权法定的观念、程序正义的观念、依法行政的观念。二是以转变政府职能为重点，使政府职能切实转到经济调节、社会管理、公共服务上来，把生产经营权交给企业，把资源配置权交给市场，把专业性服务交给社会。凡是公民或法人能够自主解决的，市场竞争机制能够自行调节的，社会组织能够自我处理的问题，政府都不应通过行政手段加以干预。该政府管的事情不能缺位，不该政府管的事情不能越位，在把该管的事情管好的前提下，办事手续越便捷越好。三是以民主公开高效为目标，完善行政执法体制，创新行政执法方式，优化行政执法程序，规范行政执法行为，切实维护公共利益、人民权益和社会秩序。四是以建设廉洁政府为保障，加强行政机关的内部制约与外部监督，不断完善依法行政的制约监督机制，确保严格规范公正文明执法。

六、坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设

习近平总书记指出：“准确把握全面推进依法治国工作布局，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[4]法治国家、法治政府、法治社会将法治建设上升到党和国家事业全局的高度，覆盖经济社会发展的方方面面，描绘了一幅法治建设整体推进、协调发展的宏伟蓝图。法治国家、法治政府、法治社会，三者相互联系、内在统一，是法治建设的三大支柱，缺少任何一个方面，法治建设的目标都无法实现。因此，在全面推进依法治国进程中，必须将法治国家、法治政府、法治社会建设同步规划、同步实施、一体建设。

法治国家。所谓法治国家，是指国家权力依法行使的国家状态，是中国共产党领导中国人民在发展社会主义市场经济和民主政治过程中，立足中国法治建设实际，传承中国传统文化精华，借鉴人类法治文明成果基础上提出的奋斗目标。法治国家的基本特征是：国家建立了完善的法律体系，法律体系获得了普遍的遵守，从而形成以民主政治为基础，以权力制约为根本，以权利保障为取向的国家管理机制、活动方式和秩序状态。换言之，法治国家是宪法和法律具有崇高地位和至上权威的国家，是全体公民依法享有广泛权利和自由的国家，是经济富强、政治民主、文化繁荣、社会和谐、生态文明的国家，既是中国梦的重要组成部分，也是实现中国梦的可靠保障。[5]

法治国家包含法律形式和政治实质两个方面。在法律形式上，法治国家的基本要求是在立法、执法、司法和守法各个方面形成良好的法律规范和法律秩序。立法机关的立法活动必须反映国家和社会发展的客观规律，反映法治实践的客观要求，反映人民的普遍意志和根本利益，并形成健全完备的法律体系；行政机关及其工作人员必须严格依法行政，依法办事，依法管理国家和社会事务；司法机关必须公正司法，坚决维护法律的尊严和权威，确保法律在全国范围内一体遵行；全体公民具有较高的法律意识和法律素养，使学法尊法守法用法成为社会的良好风尚和习惯。在政治实质上，法治国家的基本要求是建立法律与政治、司法与行政、权力与责任、权力与权利、权利与义务之间的合理关系。在法律与政治的关系上，把政治行为纳入法律调控的范围，使国家权力的行使受法律规范；在司法与行政的关系上，司法独立于行政，并对行政权力实施有效的制约；在权力与责任的关系上，使权力一经授予便明确其责任，并承担由行使权力所带来的各种后果；在权力与权利的关系上，使国家权力以公民权利的认同为基础，并受公民权利的有效监督；在权利与义务的关系上，以权利保障为取向，实现权利与义务相统一。

全民守法。所谓全民守法，是指任何组织和个人都必须严格遵守宪法和法律，任何组织和个人的行为都必须符合宪法和法律的规定。实践表明，法治精神需要全民守法去弘扬，社会活力需要全民守法去激发，复兴大业需要全民守法去成就。守法的本质要求是遵守宪法和法律，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责，坚持宪法和法律地位的至上性和适用的平等性，杜绝以权压法、以言代法、徇私枉法，任何组织和个人都不具有超越宪法和法律之上的特权。全民守法要求全体公民正确处理法律与道德的关系，做到尚法与崇德相统一。法律和道德都是社会行为规范，守法的最高境界是恪守社会公德、职业道德和家庭美德，守法的最低限度是法律的底线不能逾越、道德的底线不能触碰。正确处理权利与义务的关系，做到维权与护法相统一。在法治国家，保障公民权益是国家的责任，维护自身权益是公民的权利，但公民只能通过合法途径维护正当权益，决不允许以违法的方式表达利益诉求。正确处理学法与用法的关系，做到知法与守法相统一。[8]凡是法律禁止的，坚决不做；凡是法律倡导的，积极去做，从而成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者，为构筑法治中国奠定坚实的社会基础。

八、促进国家治理体系和治理能力现代化

健全的治理体系、卓越的治理能力，是国家有序运行的基本条件，也是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系，是指党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制和法律制度安排，即一整套相互联系、相互协调的国家制度。国家治理能力，是指运用国家制度管理公共事务的能力。从内容上讲，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等能力；从形式上讲，包括统筹谋划、决策执行、组织协调、服务保障等能力。国家治理体系和治理能力相辅相成，有了完善的国家治理体系才能涵育高水平的国家治理能力，有了卓越的国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

习近平总书记强调，必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是使国家治理体系科学化、规范化、完善化，使国家治理主体运用法律制度治国理政，从而把中国特色社会主义的制度优势转化为治国理政的效能优势。国家治理体系和治理能力现代化主要包括六个方面：一是治理体制的现代化，即治理体制走向分权、协同；二是治理组织的现代化，即治理组织走向精干、高效；三是治理权力的现代化，即治理权力走向文明、法治；四是治理决策的现代化，即治理决策走向民主、科学；五是治理过程的现代化，即治理过程走向开放、有序；六是治理权利的现代化，即治理权利走向自由、平等。只有改革治理体制、健全治理组织、净化治理权力、规范治理过程、保障治理权利，才能推进国家治理体系和治理能力现代化。

[参考文献]

[1]江必新.怎样建设中国特色社会主义法治体系[N].光明日报，2014-11-01.

[2]本书编写组.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2014.

[3]周强.积极推进社会主义法治国家建设[N].人民日报，2013-08-12.

[4]习近平.坚定不移走中国特色社会主义法治道路[J].求是，2015（1）.

[5]袁曙宏.建设法治中国[N].法制日报，2013-03-26.

[6]〔法〕卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1980.

[7]杨伟东.推进法治中国建设[J].时事报告，2014（6）.

[8]李林.全民守法是法治建设的基础工程[N].人民日报，2013-11-07.

Scientifically Grasping the General Goal

of Comprehensively Boosting Rule of Law

WANG Shou-lin

（Department of Scientific Research，PLA Air Force Command College，Beijing 100097，China）

Key words：comprehensively boosting；rule of law；general goal

（责任编辑：朱文鸿）

作者：王寿林

法律规范正当性论文 篇3：

地方立法应坚持必要性原则

[摘要]地方立法是我国立法的重要内容，是实现地方治理法治化、现代化的逻辑起点。地方立法作为公权力行使及创制普遍性规则的行为应该坚持必要性原则。坚持地方立法必要性原则是奉行“实事求是，一切从实际出发”立法指导思想、节约立法资源提高立法效益、提高立法可操作性、激发民众积极性主动性实现立法民主及达致地方立法目的的需要。

[关键词]地方立法；必要性原则；立法民主；法的可操作性

[文献标识码]A

1979年五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）的颁行，赋予了地方省、自治区、直辖市人大及其常委会立法权。自此我国的地方人大及其常委会第一次正式享有地方立法权，但仅限于省级地方国家权力机关享有立法权，它们有权根据本地区的政治、经济、文化及本地区社会生活的实际特点，制定、修改、废止地方性法规。1986年修改后的《地方组织法》赋予了省、自治区人民政府所在市及国务院批准的较大的市人民代表大会及其常委会和相应的地方人民政府具有地方立法权，可以制定地方性法规和地方性规章。2000年九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）进一步肯定了省、自治区人民政府所在市及国务院批准的较大的市人民代表大会及其常委会和相应的地方人民政府拥有地方立法权，可以制定地方性法规和地方性规章。2014年10月党的十八届四中全会公报提出了“依法赋予设区的市地方立法权”，很显然十八届四中全会提出的设区的市其外延远远大于《地方组织法》和《立法法》所指的“较大的市”，一定程度上说明我国行政区划中，设区的市慢慢地都将获得地方立法权，包括所有的设区市的人民代表大会及其常委会和相应的地方人民政府。地方国家权力机关和地方国家行政机关获得立法权是实现地方治理的重要举措，更多的地方国家权力机关和国家行政机关获得立法权也是合理化中央和地方关系，实现社会法治化的应然策略。

地方立法是地方国家机关行使权力的行为，为了使得地方国家机关的立法权力关在“制度的笼子”，为地方国家机关立法权的行使规定应该遵循的基本原则是必须的。另一方面，地方国家机关立法行为的结果是产生了在特定区域针对普遍的人或一般的事项具有普遍约束力的行为准则，该行为规则为普遍的人、一般的事设定了行为模式及行为后果，影响到法律关系主体的权利义务，如此重要的后果也决定了立法行为的运行必须遵循一些基本的原则，否则该行为的运行及其结果将不具备正当性而沦为无效的行为。总之，地方立法权的行使一定要遵循一些基本的原则，确保该权力的运行在法定原则的指引下有序合规展开。我国2000年《立法法》对立法应该遵循的基本原则作了明确规定，在该法的第4条、第5条、第6条分别规定了我国立法的国家法制统一性原则、立法的民主性原则、立法的科学性原则。地方立法除了需要遵循立法的这三个基本原则外，源于地方立法的特殊性，还应该遵循特殊原则。“地方立法应该遵循哪些特殊的基本原则”这一重大理论及现实问题，目前学界尚未展开深入研讨，更未能达成基本的共识，极有展开研究的必要。笔者认为“必要性原则”应该是地方立法应该遵循的特殊原则之一。

地方立法必要性原则是指某一事项只有具有了立法的必要性时，才可以启动地方立法程序，运行地方立法权力，创制地方性法律规范，如果通过其他方式、方法、路径或者采取发布一般规范性文件而不是制定法律文件的形式可以处理的问题或者规范的社会关系，亦即如果没有立法的必要，则无须付诸立法。地方立法需要坚持必要性这一原则在我国立法实务界和立法学理论界已有不少学者予以首肯，地方立法必须坚持必要性原则具有充足的理论与实践根据。

一、坚持必要性原则是奉行“实事求是，一切从实际出发”立法指导思想的需要

“所谓实事求是意指从实际对象出发，探求事物的内部联系及其发展的规律性。所谓从实际出发就是指我们想问题、办事情要把客观存在的实际事物作为根本出发点。它要求我们一定要根据客观存在的事实，来决定我们的思想和行动。”实事求是作为中国共产党的思想路线，始终是马克思主义中国化理论成果的精髓和灵魂，是中国共产党的思想方法、工作方法和领导方法。历史发展业已证明中国共产党领导全中国人民建立了新中国，也领导全中国人民建设着新中国，使得中国的经济建设、科技文化建设取得了举世瞩目的巨大成就，综合国力日益增强。中国的法治建设也必须在中国共产党的领导下才可以取得全面推进，才可能实现法治国家、法治政府、法治社会三位一体的齐头并进。因此，地方立法作为国家法治建设的一个必然层面也必须“实事求是，一切从实际出发”。在“实事求是”和“一切从实际出发”的关系上，“实事求是”是前提和基础，求得了“是”，亦即找到了客观事物的规律性，那么就可以“从实际出发”，从客观事物的规律性和本源出发来解决问题处理问题。“实事求是”中“实事”是“求是”的逻辑前提和出发点，“实事”亦即客观存在的事物，只有历经了去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的探索过程才可能探求到为表象所掩盖的规律性东西即“是”。从“实事求是，一切从实际出发”间的逻辑联系出发，立法活动实际上是从客观存在着的事物为出发点，探求解决问题的规则、规范并进而将该规则、规范上升为法律语言的过程。立法过程中客观存在的事物就是产生立法诉求的社会关系，除此之外别无其他，立法主体在制定立法规划、做出立法计划前，之所以要进行充分的实践调研，其目的就是为了发现社会生活中人们迫切需要通过法律调整和规范社会关系，这个目的就是了解并真切地感知社会生活中现实的立法必要。因此，立法必要性的探究与论证是奉行“实事求是，一切从实际出发”的需要。

二、坚持必要性原则是节约立法资源、提高立法效益的需要

立法是一项十分重要的工作，同时也是一项需要投入较大资源的工作。在立法活动过程中所投入的立法资源既有人力的资源也有物质、财力的资源。毫无疑问，作为社会性活动的立法离不开主体人的积极性、能动性、主动性，离不开人的智力、智慧和思维，立法活动的全过程都是由主体人操作的一个严格的程序过程：立法规划，立法草案的起草的修改、征求意见、审议和通过，立法的公布，立法的解释与监督等等都是主体人的活动。在立法活动中既有专门的国家机关即立法主体的活动，也有专家学者和一般社会民众的活动。一般而言，立法权的行使主体是立法主体，它们是国家专门机关，可能是地方人大、人大常委会，也可能是地方政府。除了依法行使立法权这一公权力外还行使了对社会其他公共事务的管理和服务权责，在今天社会转轨、经济转型、风险高发的社会态势下，这些国家机关的工作任务不可能轻松。大陆法系的中国立法起草工作往往委托给专家和专业技能人员完成，往往组成一个由相关领域的专家、学者、专业人士构成的法律案起草小组；立法规划的制定、立法草案的起草尤其是立法草案的征求意见在民主、法治的社会态势下必须秉承公众参与原则，有的事关地方重大利益、事关一地民众切身利益的立法还需要召开立法论证会、听证会，往往一部法的出台，需要经过多番征求意见，而这些活动都是需要支出时间、知识、智力、技能的，都有人力资源的耗费。立法除了耗费人力资源外，一定有物质、财力等可见资源的消耗。节约资源，提高效益是任何工作在现代市场经济条件下都应该遵循的经济法则。没有必要性就枉然启动立法程序，耗费立法资源是十分不应该的，特别是对我们这样一个立法人才本就匮乏、社会财富尚谈不上富足的发展中国家而言。因此，坚持地方立法必要性原则是节约立法资源、提高立法效益的需要。

三、坚持必要性原则是提高立法可操作性的需要

法规范本是规范人与人之间社会关系，确定在特定社会关系中法律关系主体问权利与义务以及违反法定或者约定的权利义务之责任的一种社会规范。因此，法律规范对人们的行为具有明确的指引作用，告诉人们在特定社会关系下哪些行为是可以做、应该做和不得做的，法律也恰恰是依靠其明确的指引作用，使得参与到具体法律关系主体有了行为的预期，起到了法律规范所应有的禁止作用、警戒作用或者激励促成作用。法律规范作用的发挥均必须依赖于法律规范具有可操作性。法的可操作性一般意指法律规范所规定的权利义务及责任在社会生活中可以得到实现，执法者、司法者和一般社会民众可以按照法律规范的规定处理相关的法律事务，使得该法律规范真正起到对人们行为指引、预测、教育、评价、强制或者警戒的作用。法律规范具有可操作性，是法律规范具有生命力的标志。法律规范的可操作性当然要靠立法者在立法时科学合理地设定，包括设定科学理性的行为模式和行为后果，科学理性地设计人们在法律关系中主体间的权利义务与责任，对法律规范所设计的内容都要认真考量现实实践中实现的可能性，不可能实现的绝对不可以设定在法律规范中。

立法者如何来把握或者评判一个拟上升到法律规范的行为模式和其设定的法律后果能否在现实实践中得到实现，笔者认为立法者可以凭借的最真实也是最可靠的方法就是必要性。一定区域的民众有该规则的诉求，该规则的产生具有了现实的必要性，那么立法者立法的思维和行为过程实际上就是将一定区域的社会诉求经由法定的程序付诸特定的条文的活动，规则并不是立法者创造的，而是来自于社会生活的实践需要，是社会需要亦即是必要性输出了规则，立法者仅仅是具有正当性的使必要性所输出的规则公示、明示的主体。关于法律是社会必要性的产物这一论断从马克思主义法学关于法律本质属性揭示上可以得到理论证成。马克思主义法学理论认为：“法律是建立在不以立法者的主观意志为转移的社会生产方式基础上的。”法律规范是人们发挥主观能动性制定出来的这只是表象，实际上法律规范有一个形成过程，我国研究立法学的学者周旺生认为：“法的形成最终是由经济基础以及整个社会发展的客观需要引起和决定的”。中国人民大学孙国华教授认为：“从马克思主义的观点看说到底，法的形成，就是以一定社会的经济基础为中介，最终由该社会的生产力状况所决定的”。总之，法律规范产生于社会实践的必要性，因为法律规范来自于社会实践，当然就具有了实现的必然性。所以在必要性促使下产生的法律规则更具有可操作性。

四、坚持必要性原则是激发民众积极性、主动性，实现立法民主的需要

立法工作应该充分激发民众的积极性、主动性，是我们党的群众路线在社会主义立法工作中的要求和体现。“群众路线就是一切依靠群众，一切为了群众，从群众中来，到群众中去，实行领导与群众相结合。”群众路线既是一种指导原则，也是一种工作方法。在立法过程中贯彻群众路线意味着立法这一项专业性很强的专门性工作虽然是由特定的国家机关依靠专业性的立法人员、法律草案制定专家指定的，但是法律文本在制定的过程中坚持了从群众中来，到群众中去，集合了群众的知识、智慧，是人民群众集体智慧的结晶。法律规范的制定或者产生过程有了广大民众的参与，就能很好地弥补因为立法组织成员人数有限、智力知识有局限所出现的不足，确保所制定的法律规范具有科学性、正确性。另外，法律规范的制定坚持群众路线，广大的人民群众在法律规范的制定过程中采取一定形式、方式参与到法律规范制定过程，这样的立法一定是民主立法而绝不是关门立法、官僚立法，这样就确保了所制定的法律规范确实反映了广大人民群众的最大利益和共同意志，这样的法律规范才可以得到人民群众的支持和拥护，法律规范在社会实践中的实现也就成为必然。如果地方立法机关所确定的法律规范是该地方民众所必要的，是该地方民众生活、生产所必不可少的，那么无疑该地民众将十分关心，一定有极强的参与该法律制定的冲动及积极性、主动性。

五、坚持必要性原则是达致地方立法目的的需要

立法是人们有自觉、有目的的活动，立法目的自始至终贯穿在整个立法过程中，这一过程就在于使人们既定的主观形态的立法目的外化为客观形态的法律文字中，表现在法律文本中。可以肯定地说没有立法目的的立法活动是根本不存在的，是无指向、无意义的活动，同时也根本不可能取得任何成果的。“立法目的往往是在立法之前就明确的，有了明确的立法目的，立法活动才有了方向，才有了准绳，可以说法律文本中法律制度的设计、法律措施的采取、法律机制的建构等等都是为了实现立法目的的手段”，它们都是由立法目的决定和支配的。不同的立法目的决定了相关的法律制度、法律机制、法律措施采用的不一。人们在评判某一法律制度设计的是否科学理性、某一法律机制配置的完善与否时，最重要的标准就是看该法律制度、法律机制、法律措施是否有助于立法目的的实现。

所谓立法目的，通俗地讲就是指为什么立法、为谁立法的问题。地方立法的目的很显然应该为了本地方，应该为了调整规范本地人与人之间的社会关系，服务并保障本地的和谐，促进本地经济、文化、科技教育、生态环境的良性发展，提升本地地方治理的现代化水准，为本地法治社会的实现奠定规则基础，同时为法治国家、法治政府在本地的实现提供支持。关于地方立法应具有地方性，体现地方性目的学者们多有阐述，“地方立法能充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况，适合本地实际。在突出地方立法针对性的同时，应将执行性、创新性和自主性同解决本地实际问题结合起来。”因此，地方立法的目的是多元、多层次的，但无论地方立法的目的为何，决定其目的的一定是地方的和谐、稳定、发展，所以地方立法主体在地方立法时必须首先明确本地人们的诉求，只有如此才可以明确地方立法的目的，才可以在明确的立法目的指引下着手具体的地方立法活动，同时也才可以根据地方立法的目的对地方立法活动进行控制和调整，纠正地方立法活动可能产生的偏移，并最终确保立法始终围绕着立法目的，服务于立法目的。因此，明确地方立法目的的逻辑起点是地方立法者对地方经济、社会、人文、生态环境等诸方面的规则诉求，亦即需要地方和谐、稳定、科学发展对法律规则的需要。因此只有坚持必要性原则，才可以明确地方立法的目的，才可以在地方立法目的的指引下开展有序的理性的地方立法工作，也才可以确保所制定的法律规则是为了立法目的实现的规则。

[责任编辑：李君安]

作者：陈伟斌