流动人口问题论文

摘要：从21世纪初开始，全国各地掀起了城中村改造的大潮。改造城中村就必然涉及在此生活的大量外来流动人口。而现行的城中村改造政策忽略了在此生活的流动人口的利益，将造成城市人才外流，城市住房危机，城市不和谐等一系列不利于城市发展的社会问题。下面是小编为大家整理的《流动人口问题论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

流动人口问题论文 篇1：

经济社会视角下对我国流动人口问题的思考

摘要：我国是世界上拥有流动人口最多的国家，流动人口问题是我国一个重要的社会问题，它涉及了经济社会的各个方面。解决流动人口问题是我国经济社會转型的必然需要，也是实现和保证经济社会稳定发展的必然要求。文章介绍了人口流动产生的原因及类型，分析了在当前经济社会视角下我国庞大的流动人口规模以及存在的一系列社会问题，并提出了相应的对策建议。

关键词：经济社会;流动人口;存在问题;对策建议

一、人口流动产生的原因及类型

著名经济学家指出，人口流动产生的原因主要是趋利性动机而引起的，经济因素是人口流动的主要因素。在经济学中，把人口迁移行为作为个人的一种经济投资过程来看待，应用经济学中成本与收益的比较基本理论来解释人们的迁移行为，当不同地区间在就业机会、经济收入和社会福利保障等方面存在差距，且人口可以不被限制的自由流动时，由于人们的趋利性动机，人们就会从经济收入低的地区向经济收入高的地区迁移。流动人口因此可以划分为经济型流动人口和非经济型流动人口两种类型：经济型流动人口就是指以经济为目的，以从事生产活动，特别是从事非农业活动为目的的流动人口，包括建筑施工、临时雇工、企事业合同工、集贸商贩、“家庭服务”和修理服务人员等;非经济型流动人口是指不以经济活动为目的的短期外出人口，包括探亲访友、寄养寄住、治病疗养、旅游观光、公务出差、中转和其他非经济型流动。

二、我国流动人口的规模

随着我国经济形势的不断好转以及建筑业的发展迅猛，我国劳动力转移速度不断加快，从而带动了人口流动的不断加快。当前人口流动规模不断加大，也成为当前一个突出的社会现象。据人口普查和人口抽样调查数据显示，2016年全国人户分离人口已经达到2.92亿人，流动人口为2.45亿人，流动人口占全国总人口比重为17.72%;与2010年第六次全国人口普查数据相比，人户分离人口增加了0.31亿人，流动人口增加了0.24亿人。从数据上看，中国的经济活力在不断增强，而人口流动趋势也是由于其趋利性动机，在人口流动方向上，主要是从欠发达的西部地区，流向东部沿海较发达的地区，特别是农民工的转移特别多，还有一个就是大学生毕业后更多的倾向于就业形势较好的地区，这是当前人口流动的主要现象。

三、我国流动人口面临的主要问题

持续增加的流动人口会对经济社会的发展产生一定的影响。我国流动人口中80%是农民工，由于一些历史和现实的原因，他们时常受到各种体制的束缚和政策的局限，未被城市认同接纳，处在城乡的边缘，体制的边缘、社会的边缘，严重影响了自身的发展和社会的稳定。

（一）流动人口的社会地位低

中国流动人口经历了一个“双重从属”的过程，意味着其劳动价值被剥削的程度更为严重，“流动人口”这一特殊的身份象征着一种时代的“创伤”，而这种“创伤”让他们难以完成向工人身份的转变，被肆无忌惮地榨取他们的剩余价值。由于阶级等级和身份等级的差别对待，在城市中的流动人口常常被作为社会不安定因素的防治、规范对象，在治安的名义下损害其公民的基本权利。流动人口还经常被社会管理主体和正规组织中排除出去，致使合法权益得不到与城市居民同等的保障，而这种长期的差别对待已经蔓延到流动人口的生活和就业等各个方面，即使是参加工作的流动人口，也很少能够与企业签订正规的劳动合同，致使流动人口这一群体在城市中边缘化、贫困化。

（二）社会制度的歧视

外来流动人口想立足于城市谋求发展，会受到众多制度制约，其中最核心的就是户籍制度，城乡二元户籍制度最直观地造成了城乡居民身份不平等的制度歧视，虽然我国已经实行改革，但从效果上看一直没得到根本上的改变。户籍区域限制制度也直接影响和制约了流动人口自身的发展，一些地方对流动人口的就业采取了排斥性限制，很多情况下要求本地户籍，而在就业的流动人口中也只有很少一部分能够与企业签订正规的劳动合同。与此同时，依附在户口上的一系列二元不平等体制把流动人口排斥在一系列的社会保障等相关制度外。据调查，目前我国流动人口各种保险的参保率均低于城镇职工，而且他们的社会保险接续情况较差，对于所在单位为其缴纳社会保险的知情程度不高，这种劳动管理制度性的歧视，也严重损害了流动人口的合法权益。此外，流动人口在子女教育、公共医疗、住房保障等方面都被排斥在城市公共资源之外，从根本上享受不到在生存、发展、权益保障等方面的制度安排，导致他们无法有保障的在本地生活。根据城市化发展理论，在未来20～30年我国城市化仍将处于快速发展阶段，还将有更多的农村人口迁居城市，要推进我国城市化的健康发展，必须对我国现行户籍制度进行根本性改革，否则还将制约着流动人口向市民转变的完全城市化过程。

（三）工会组织的薄弱

目前，我国的工会已经把进入城市打工的流动人口界定为“以工资收入为主要生活来源”的流动人口，虽然在法律上肯定了他们拥有参加工会组织的权利，但我国的工会组织长期以来是运行在计划经济体制下，由于国家已经承担了劳动关系领域的责任，那么工会很难在实现劳动者权益方面发挥作用。工会无论是从组织体制、运行体制、工作方式上，都还有一些地方不能够适应市场经济对它的要求，严重制约着工会职能的发挥，根本无法担负为流动人口维护的责任。同时，由于工会宣传组织力度不够，致使流动人口入会积极性不高，使得流动人口大多成为“散工”。

四、解决我国流动人口问题的对策建议

（一）提高个人素质及技能

要改变流动人口作为城市弱势群体的地位，提高自身的维权意识，关键是提高流动人口的素质，这不仅关系到他们个人的生存和就业，还影响其身份地位的提升。政府要制定相关政策，鼓励和强化用人单位对流动人口进行素质培训，提高他们的文化素质，对流动人口提供免费培训，加大培训补贴力度，扩大免费培训范围，充分发挥政府在基础培训方面的作用;继续坚持以市场为导向、以就业为目标，引入市场化培训机制，提高培训的针对性和实用性，发展有利于促进就业的教育培训;通过政策的支持，增强产业集聚能力和人口聚集效应，以提升城市化水平和经济发展活力，增加本地区的就业岗位，为其提供更多的就业机会，增加其经济收入。与此同时，还要大力发展面向农村的职业教育，支持各类职业技术院校扩大农村招生规模，鼓励农村初高中毕业生接受正规职业技术教育，全面提高其个人整体素质，从而提升流动人口的社会地位。

（二）加强制度融合

要进一步落实户籍等相关二元制度改革，促进制度融合。我国已经实行“一元制”的户籍登记管理制度，并建立和完善居住证制度，但目前实施效果并不理想，政府需要进一步落实、监督相关制度的执行，这不仅有形式上的意义，还有利于破除二元结构壁垒，从根本上消除因二元结构导致的社会不平等，消除身份歧视，实现制度上的融合。同时，要加强社会保障制度层面的改革，与流动人口生活息息相关的失业保险、工伤保险以及医疗保险等一些社会保险的覆盖面也需进一步扩大，不断完善流动人口的社会保障体系，提高流动人口社会保障的覆盖率，从制度、财政、监管等方面加强对流动人口基本公共服务均等化建设，实现流动人口社会保障制度均等化，为流动人口能够在本地稳定生活提供制度保障。

（三）完善监管制度

政府要切实加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督，并按规定到当地劳动保障部门办理用工登记和备案手续，各级政府还要以民营企业、有雇工的个体经济组织及住宿和餐饮业、居民服务业、建筑业、制造业、采矿业等招用流动人口较多的行业企业单位为重点，加强对劳动合同的监管制度，切实维护广大流动人口的合法权益，以发展和谐稳定的劳动关系。同时，还要建立多部门联合机制，由人力资源和社会保障厅、发改委、财政、国资委、国税、地税、工商、总工会、企业联合会、工商联等多个部门和单位为成员单位的部门联动机制，加强监管制度，形成全社会关注流动人口劳动合同签订和各种社会保障落实方面工作的新局面。

（四）提高社区参与程度

社区是加快流动人口融合的最直接最有效的载体，积极引导流动人口与本地居民一同参与工会、党团组织和社会组织的各项活动，能够加强流动人口自我管理、自我服务及服务社区、服务他人的意识，有利于加快实现流动人口与本地居民的融合。政府应采取多种形式，组织、带领流动人口積极参与社区活动，使其增进与本地居民相互了解和情感沟通，并通过民间组织或政府主导模式，搭建流动人口与社区管理之间的对话平台，促进大家对社区活动的共同参与，帮助流动人口树立起主人翁意识，增强其社会归属感和责任感。

（五）发挥社会作用促进身份认同

要客观评价我国流动人口对城市建设和经济社会的发展所做出的贡献，加大社会的宣传力度，正确认识流动人口是城市人口及城市发展不可缺少的一部分，引导和培养城市居民正确评价和认识流动人口城市身份的共识，通过增加社会资本和强化同群效应的正向作用，缩小城市流动人口与本地居民的社会距离。要充分发挥社会作用，不断强化意识，鼓励大家真正做到人人平等，反对差别对待，以促进城市流动人口与经济社会的融合，既能加快我国城市化进程，又能促进我国流动人口在经济社会中健康有序的发展。

（作者单位：辽宁省卫生健康服务中心）

作者：谷珊珊

流动人口问题论文 篇2：

郑州市城中村改造中流动人口问题调查分析

摘 要：从21世纪初开始，全国各地掀起了城中村改造的大潮。改造城中村就必然涉及在此生活的大量外来流动人口。而现行的城中村改造政策忽略了在此生活的流动人口的利益，将造成城市人才外流，城市住房危机，城市不和谐等一系列不利于城市发展的社会问题。本文以郑州市为例，通过实际调查的形式，分析城中村拆迁改造过程中“郑漂族”在各方面所面临的窘境，希望引起政府部门和社会各界对他们的关注，给他们以人文关怀。

关键词：城中村;流动人口;现状分析

一、问题提出的背景

改革开放以来，在城市化迅猛发展的大背景下，为了生存和发展的需要，大批的流动人口涌入了城市。仅到2012年我国的流动人口数量就达到了2.361亿人，相当于每六个人中就有一个流动人口。由于我国经济水平等因素的限制，流动人口无法享受和城市人同等的待遇，而他们自身工资水平也并不高，为了尽可能地压低在城市生活的成本，他们中的大多数选择居住到都市村庄即所谓的“城中村”，尽管城中村居住的环境脏乱，条件简陋，但作为流动人口在城市逐梦的第一站，城中村承载了太多人的希望和梦想，成为流动人口的居住地。目前，城中村存在的问题的确很多，如管理体制落后、社会治安混乱、人居环境恶劣、配套设施欠缺等。因此，有人甚至把城中村比喻成城市发展中的“毒瘤”。从21世纪初开始，全国各地掀起了城中村改造的大潮。国内外许多专家学者也对城中村的拆迁改造问题进行了比较系统的研究，提出来许多宝贵的建议，在具体实践中，政府在对村民的拆迁补偿和安置标准做出了比较合理的规定，城中村改造政策也在不断完善，但对于在城中村居住的流动人口这个庞大群体的研究与关注则显得相对不足，对于城中村改造后流动人口在城市的生存和发展的问题也很少有人关注，更谈不上对他们有何补偿安置，城中村拆迁改造对他们有何影响，流动人口在城中村拆迁改造中面临哪些问题目前亟须我们关注。基于此，本文以郑州市为例，在实地调查走访了郑州北区的高皇寨村、沙门村、柳林村、刘庄等正在或将要改造的城中村，采用问卷调查法、访谈法、个案研究分析方法，并查阅了郑州市城中村改造相关资料，在汇总的的基础上做了以下相关论述和分析。希望引起政府部门和社会各界对他们的关注，对“城中村”改造中的流动人口问题的解决提供帮助。

二、郑州市村中村拆迁改造历程及现状分析

（一）改造历程及分析

郑州市城中村拆迁改造从2003年出台政策至今已走过12年的历程，2005年西关虎屯成功爆破拉开了郑州市城中村改造的序幕。十年间，城中村改造取得了丰硕成果，小李庄、燕庄、西关虎屯，一跃成为郑州商业新地标;十年间，西史赵、燕庄华丽转身为郑州华丽高档小区典范，形成了风靡全国的“郑州模式”;十年间，陈寨、庙李、刘庄构成郑州最大的流动人口集聚地。郑州市城中村改造办公室提供的数据显示，截至目前，郑州城区228个自然村，如今已有170个获批改造。截至目前郑州市三环以内最后一个城中村西韩砦村改造计划已正式公布，郑州三环以内将再无城中村，而针对三环以外的城中村也将陆续启动拆迁改造。但城中村改造过程中但始终存在这样一个问题一直没有引起足够的关注，即流动人口问题。稍作观察即可发现，随着城中村拆迁改造的步伐，流动人口越来越向还未被拆迁改造的为数不多的城中村集中且规模越来越大，在沙门村，和一位年轻小伙交谈中得知，他来郑州两年了，刚到郑州时是关虎屯（郑州市二环以内城中村）的租客，没多久关虎屯就要拆了，现在搬到沙门村（郑州市三环以外城中村）。流动人口越来越集中将使流动人口问题越来越严重，越来越难以解决，这也将是城市城中村后期改造中面临的首要难题，因此，不可能再像城中村改造之初那样忽略居住在城中村的这些流动人口了。在制定政策时必须考虑这以特定群体的安置问题，在城中村改造后期如果处理不好这一问题的话，将造成城市人才外流，城市住房危机，城市不和谐等一系列不利于城市发展的社会问题。

（二）城中村现状分析

1.从外观上规划欠缺，布局凌乱，存在各种安全隐患。走进郑州的城中村，给人一种窒息的感觉，由于城中村土地资源珍贵，加个房租收益可观，村民自己建的到处是握手楼、接吻楼，并且在走访中了解到城中村房屋出现过坍塌的事件，存在严重的安全隐患;在道路方面，村中除了几条主干道，其他的根本称不上道路，最多可称为“小巷”，拥堵严重;城中村没有什么配套的设施，环境脏乱，随处可见的垃圾且可用的垃圾桶很少;消防安全方面，城中村房屋居住人口多且缺少逃生通道，每家也没有配备消防栓等应急设备，况且道路狭窄，一旦发生火灾，消防车根本无法进入。

2.城中村流动人口远远超过本村村民。从高皇寨村委会了解到，本村现居住人口十三万多人，但本村村民仅一千八百余口，外来租户却有十几万人。这十几万外来人口人绝大多数都是流动人口。

3.城中村租金相对便宜，但“见风长”现象严重。廉价的租金是流动人口集聚城中村的主要原因，他们租不起小区房，只有在城中村居住。但是城中村房租“见风长”现象严重。随着郑州市城中村拆迁改造的不断进行，流动人口向没有拆迁的城中村集中，城中村房租也在疯长。在沙门村调查中，一位被调查的外来人口说：“一间四十多平方米的房子两个月前的租金是350元左右，现在涨到每月600多”，村民的房租收益非常可观，每户每年房租收入几十万元甚至上百万元。这些村民大多没有工作，坐等收租，他们的后代也大多没有稳定的工作。

4.城中村街道小商铺林立，小商贩集中。通过调查发现，他们绝大多数为外来流动人口，靠城中村摆摊收入维持生计，但城中村改造不可避免的导致这部分人大量失业。

三、郑州市城中村对流动人口的影响分析

（一）流动人口的构成、特点及作用

1.流动人口的构成、特点。流动人口是指来自非郑州地区的、非郑州户籍的、在郑州生活和工作的人员。他们主要由刚毕业的大学生、农民工构成，这些人员几乎都是青年人和中年人。目前，郑州市流动人口具有以下两个突出特点：第一，人数多，增长速度快。截至2013年9月，郑州市区流动人口达340万，且每年以25%的速度递增，城区人口密度仅次于广州，居全国第二位。第二，流动人口集中在城中村，生活压力大。流动人口工资相对较低，他们买不起房，只有在城中村租房居住，很多拖家带口，精神和物质上承受较大的压力。并且随着城中村的拆迁改造而不断搬迁，越来越集中在为数不多的城中村里。

2.流动人口对郑州城市发展的作用。流动人口提供了城市经济和各项事业发展所需的劳动力资源。城市建筑方面最为明显，城市建筑行业绝大多数为外来务工人员，他们用辛勤劳动换来了城市发展的日新月异。流动人口拉动了城市消费，为城市的经济发展提供了需求动力。流动人口带来了不同的思想观念，与当地人口相互交流和沟通，丰富了城市的文化内涵，有助于建立开放的城市文化。流动人口中有着许多高技能或一技之长的人才，比如每年都有许多刚毕业的大学生通过创业或就业，实现了自己的价值，为城市的发展不断注入新鲜活力。

（二）城中村满足流动人口生存与发展的需要

在过去相当长的一段时间和现在，城中村成为郑州市流动人口的集聚地，城中村为流动人口提供了居住，生存与发展的空间。

1.城中村暂时解决了外来人口的居住问题。以高皇寨为例，我们从高皇寨村委会了解到，本村现居住人口13万多。其中，本村村民1 800余口，外来租户十几万，这些租户主要是毕业大学生、农民工等一些低收入人群，他们在此居住的原因主要是城中村租金相对较低。如柳林村不远的二十一世纪社区居易国际一间40多平方米的房子租金每月1 800元。而在柳林村同样面积的房子每月房租仅为560元，低廉的房租解决了流动人口的居住问题。

2.城中村解决了一部分流动人口的就业问题。城中村的个体户绝大多数为外来流动人口。他们以在城中村摆摊为生，因城中村人流量大，这些外来人口年收入颇丰。当问及对是否赞同城中村拆迁改造时，他们明显反对，因为对他们来说拆迁就等于失业。

3.城中村起着“中转站”的作用。“郑漂族”中的多数青年人是毕业不久的大学生，往往具有一定学历或较高的文化素养、知识技能，他们主要寻求在文化产业、高新技术产业等领域一展抱负，为了能在城市生存和发展下去，他们很多人选择暂时在城中村中立足。城中村也为农民提供了逐渐适应城市生活模式和价值观念的场所，为进城农民融入城市起着桥梁纽带作用。从这个角度上来说，城中村也为中国城镇化的推进起着“中转站”的作用。

四、郑州市城中村拆迁改造中流动人口面临的窘境

流动人口本身在住房、医疗、子女教育等方面无法享有和城市同等的待遇。随着城市化进程的加速，郑州市的城中村与城市发展的矛盾日益凸显，改造城中村就必然涉及在此生活的大量外来流动人口。现实情况是现行的城中村改造政策忽略了在此生活的流动人口的利益，甚至把城中村存在的矛盾全部归结为外来流动人口，简单地采取一律轰走的粗暴方式，这是没有道理的。政府和社会各界把更多的注意力放到了对村民的拆迁补偿安置上，城中村的拆迁改造使生活在城中村的流动人口面临窘境。第一，住房难问题将更加突出，生活成本将大幅度的提高。城中村的改造使在此居住的大量流动人口不得不另找住所，住房难问题将更加突出。一方面，在城市闲置房有限，供给没有增加的情况下，大批流动人口租房带来的需求增加必然会导致房屋租金上涨;另一方面，在流动人口收入水平不变的情况下，投入过高的租金来租小区房，生活成本必然增加，这将导致一部分流动人口将难以在城市立足，不得不“用脚投票”，选择离开。第二，大量流动人口将面临失业。城中村人流量大，在城中村做小生意的流动人口较多，城中村的拆迁改造，使这些商贩无法继续其生意，相当一部分的人口将面临失业的困境。第三，一部分大学毕业生将面临失业的恐慌。城中村中不免有外来的大学生，这些群体工资有限，如果城中村被拆迁，他们难以找到住所，公司如果无法解决其住宿，他们则可能陷入失业的恐慌。第四，社会保障可望而不可即，一部分人可能会流落街头。目前，政府住房保障政策还不能照顾到所有需要的人群。由于流动人口过多，而优惠政策只有一部分人可以享受到，大部分人难以“排上号”。一些以打零工为生的人群可能会流落街头，无家可归。总之，在城中村拆迁改造中流动人口是利益受损群体，如果政府不能做出合理的政策安排，社会不加以与关注与帮扶，流动人口问题将越来越多，越来越难解决，最终将给社会带来巨大的负面影响。

参考文献：

[1]中原经济网-河南经济报，郑州城中村拆迁来袭 郑漂一族：是走还是留[EB/OL]（2014-02-22）[2014-11-20].中原经济网.http：//www.zyjjw.cn/news/jzdc/2014-02-22/146962.html.

[2]大河网，楼市频道，郑州迎来后城中村时代高房租下拿什么留住“郑漂族”[EB/OL]（2014-05-06）[2014-11-20].http：//house.dahe.cn/nes/201405/6378931.html.

[3]郑州市区流动人口340万 密度仅次于广州全国排第二.[EB/OL]（2014-02-28）[2014-11-20].http：//henan.people.c-

om.cn/n/2014/0228/c351638-20669481.html.

[4]钱红丽.对“城中村”社会保障制度建立与完善的探讨[J] .湖北社会科学，2005（54）.

收稿日期：2015-01-14

作者简介：肖振涛（1986-），男，河南鹿邑人，助教，硕士研究生，从事治安管理研究。

作者：肖振涛

流动人口问题论文 篇3：

城市公共安全视阈中的流动人口问题应对：从管控到服务

摘 要：从某种程度上讲，流动人口会给城市社会治安、资源与环境安全、公共卫生安全及经济安全等造成一定的风险。城市政府针对流动人口问题采取的传统管控方式已无法从根本上消除可能产生的安全风险。为此，政府在流动人口管理问题上需要实现由“管控”到“服务”的转变，变运动式治理为常态治理，通过制度建设促进社会融合，以此解决流动人口可能造成的社会风险问题。

关 键 词：城市公共安全；流动人口；管控；服务

收稿日期：2013-10-20

作者简介：侯雷（1970—），女，吉林省吉林市人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部教授，研究方向为公共管理、行政伦理。

基金项目：本文系吉林省社会科学规划研究课题博士资助项目“精明增长视阈下吉林省城市增长共性与个性研究”的阶段性成果，项目编号：2013SB91。

安全是人类的最基本需求之一，然而，人类在谋求生存与发展的过程中总是面临着各种各样的风险。城市是人类由分散走向聚集的重要生活场所，由于城市相较于乡村地区而言具有极强的聚集性以及城市化进程中各种结构性变革所埋下的潜在隐患，导致城市特别是大城市往往会成为各种危机爆发的中心。在城市化的过程中，一个重要的特征是乡村人口向城市地区的迁移（也涉及城市之间的迁移），从而出现了人口流动现象以及流动人口这一特定的社会群体。从现实来看，流动人口数量的不断激增以及由此带来的各种社会问题已经成为一种严重的“城市病”，并将可能诱发多种城市“并发症”。[1]其中，对城市社会治安等公共安全因素的威胁被视为流动人口所造成的严重负面影响之一，也正是基于这种认识，城市政府多是通过严厉的管控方式对流动人口进行管理防范。然而，笔者认为，传统的管控模式在进一步加剧了流动人口弱势地位的同时，根本无法消除各种危害公共安全的风险因素。有效地解决对策应是为流动人口提供公平的公共服务，提升其社会地位与城市认同感，通过促进社会融合来化解风险隐患。

一、流动人口与城市公共安全风险

随着我国社会转型以及城市化进程的加速，以农村剩余劳动力为主体的流动人口不断涌入城市。根据第六次全国人口普查数据显示，2010年我国流动人口总数为2.61亿人，相较2000年增加了1亿人。除了人口规模庞大外，我国城市流动人口还呈现出集中流动性强（如“春运”）、结构复杂（教育结构、年龄结构、职业结构等）、收入与社会地位总体偏低等特征，从而成为城市管理中的一大难题。就流动人口与城市自身的关系来看，存在着一个“两难困境”：一方面，城市的发展需要大量流动人口为其提供廉价劳动力；另一方面，城市自身容纳能力的限度。如各类资源有限，需要对流动人口的数量进行控制。而且流动人口自身带来的各种社会问题也往往会引起原有城市居民的不满。从现实来看，流动人口在为城市经济发展做出重要贡献的同时，在许多方面也会给城市公共安全带来一定的风险。

（一）流动人口会给城市社会治安带来风险

当前，我国城市特别是大城市中各类违法、犯罪事件的发生在很大程度上被认为与流动人口的激增密切相关，许多城市流动人口的聚集区也是各类刑事案件的多发区。例如一项针对北京市流动人口调查研究的数据显示，在北京市外来人口聚集的地区（如“浙江村”），90%以上的违法犯罪人员是外来人口。[2]根据北京市公安局的统计，从20世纪90年代至今，该市流动人口犯罪比例呈急剧上升的态势，1990年为22.5%，1997年为53.9%，2002年为58.7%，2006年则已超过了60%。[3]之所以出现这一现象，除了流动人口当中就有一些犯罪外逃分子外，就整体而言，流动人口在一个城市中属于特殊弱势群体。他们的收入状况、教育状况、居住状况、社会福利享有状况等与原城市居民相比存在很大的差距。更为重要的是，他们往往会受到各种社会歧视与社会排斥，存在较为严重的被剥夺感。此外，近些年来，在外来人口权益意识觉醒的情况下，一些城市多次发生的流动人口为了维护自身权益而导致的群体性事件，也在一定程度上影响到了城市社会秩序的和谐与稳定。

（二）流动人口会给城市资源与环境安全造成风险

一个城市的人口容纳能力是有限的，它主要取决于该城市的基础设施承载能力、生活资料的供给能力、生活垃圾的处理能力以及各种生态环境的承受能力等。由于上述因素的制约，一个城市在其城市规划中总是会对其人口可容纳量进行限制，并通过各种手段对既有人口量进行调节。然而，随着我国城市化进程的加快以及人口调控的乏力，一些大城市涌入的过量流动人口，会给该城市的各类资源与环境安全造成很大的风险，比较典型的是城市交通拥堵问题。例如2008年春运期间我国南方遭受了一场50年不遇的暴雪袭击，包括返乡学生、农民工在内的大批流动人口滞留当地火车站、飞机场，焦虑以至愤怒的人群对当地的社会秩序造成了很大的隐患。

（三）流动人口会给城市的公共卫生安全造成风险

城市流动人口聚集区总体呈现出脏、乱、差的状况，生活垃圾缺乏有效的集中处理，为各种传染性疾病的产生与传播提供了便利条件。同时，流动人口集聚区也是黄、赌、毒的集中地带，诸如艾滋病等恶性传染病的发生率要远远高于城市平均水平。例如，一项针对青岛市的统计结果表明，在2011年新增艾滋病病例中，有72%是流动人口。[4]

（四）流动人口会给城市的经济安全造成风险

一般而言，流动人口为一个城市的经济发展提供了大量廉价劳动力，在很大程度上促进了城市经济的繁荣。然而，由于这些外来务工人员的就业状况具有不稳定性，也为城市的经济安全造成了一定的负面影响。最典型的例子是我国南方一些城市近些年出现的“民工荒”现象。由于工资待遇的长期低下以及外来务工人员对待遇预期的提高，许多劳动密集型企业长期招不到足够多的熟练技术工人，已经影响了这些企业发展以及该城市经济水平的提高。此外，随着外来务工人员维权意识的不断提升，在我国东南沿海许多城市企业中经常出现各种劳资纠纷问题，这些纠纷在一定程度上也影响了该城市经济发展的稳定，成为一种潜在的公共安全隐患。

二、我国城市政府应对流动人口安全风险的传统方式及缺陷

应当说，我国政府对人口流动问题自始至终保持着某种形式上的管理与调控，从未放任其自由发展。改革开放之前我国实行的是“静态的等级人口流动制度”，[5]通过户籍制度确立农村与城市居民的社会身份并限制其自由流动。改革开放后，我国政府对人口流动问题特别是农民进城务工问题的态度经历了一个由严格限制到逐渐放宽的变化过程。例如从1981年国务院发布的《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》中，即可见当时的严格管控态度。1984年，国务院发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》使农民可以合法地向集镇流动。1994年11月发布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》明确了农民在城市拥有流动就业的权利。进入新世纪之后，国务院以及各省开始全面清理农民进城务工各种限制以及各种针对城市外来人口乱收费的政策规定，例如2001年国家计委、财政部发布的《全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》。2003年，孙志刚事件后，针对流动人口的收容遣送制度被废除。2004年，中共中央在《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中将进城就业农民界定为“产业工人的重要组成部分”。

上述变化过程表明，以农村剩余劳动力为主体的城市流动人口的社会地位在不断提升，政府对该群体的态度也在向积极的方向转变。然而，就当前的实际来看，我国城市政府在流动人口的管理上仍然以刚性的“管控”为基本模式。这种“管控”模式的基本特征包括：第一，城市政府对流动人口的“管控”以户籍制度为核心依托，就业制度、教育制度、社会保障与社会福利制度等为配套的城乡二元社会体制。城乡在管理体制上的差异在一定程度上制约着城市对流动人口的“吸引力”，也为各种歧视流动人口的管理性政策提供了“合法性”。第二，城市政府对流动人口的“管控”主要采取专门管理与综合管理相结合的方式。一般来说，城市政府都会设立专门的流动人口工作小组，依托公安部门或综合治理部门开展工作。同时针对流动人口所涉及问题的广泛性，城市政府也会联合公安、计生、工商、教育、城管以及房管等部门进行综合管理。[6]第三，城市政府对流动人口风险的消除主要采取运动式治理的方式。运动式治理区别于制度性治理之处在于它是行政主导的、突击式的、非持续性的而且经常缺乏法律依据的政府管理方式。许多城市政府经常通过治安专项整顿、“扫黄打非”等方式试图消除流动人口中的各种安全隐患。第四，城市政府对流动人口的“管控”以各种“显性”安全隐患的压制或消除为目的，缺乏对各种安全风险深层次根源的反思。

传统“管控”模式在我国城市政府对流动人口的管理中扮演着重要的角色并取得了一定的成效，但是由于其上述特征却导致了许多问题的产生。其负面影响是将城市流动人口视为城市公共安全的一种潜在风险或隐患，使得该群体的社会形象“污名化”，所遭受的社会歧视与排斥进一步加剧。事实上，前文所论及的流动人口对城市社会治安、资源与环境安全、公共卫生安全以及经济安全所造成的风险，除了与该群体自身的状况有关外，更重要的还是由于他们在城市受到了不公正的对待。而且，当前社会对流动人口各种“负面”印象的形成在很大程度上还是由于媒体的选择性报道所产生的“聚焦”影响。例如针对流动人口犯罪率远远高于城市一般人口这一情况，有研究指出，这主要是由于统计口径上的差异以及媒体的偏失报道造成的，实际情况则是“特定条件下，城市居民和农村流动人口实施犯罪和越轨行为的可能性，并没有明显的差异”。[7]鉴于这一状况，必须反思当前“管控”模式的各种弊端以及流动人口威胁城市公共安全问题产生的根源，创新流动人口管理模式，以真正实现城市社会公共秩序的和谐、稳定。

三、从管控到服务：城市政府应对流动人口问题方式的变革

党的十八大报告明确提出：要“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”。笔者认为，流动人口管理模式创新这一命题恰恰也是有效化解流动人口对城市公共安全所带来风险的必然要求。城市公共安全本质上是一种公共物品，向城市居民提供公共安全服务，营造一个安全有序的社会环境是政府的基本职责。然而，长期以来我国城市政府的一个固有思维是，将流动人口视为安全风险或隐患而加以管控，却忽视了流动人口也是城市中的居民，也是城市财富的创造者，理应公平地享受到城市的各项公共服务，包括公共安全服务。所以，城市政府在对待流动人口问题时，应从“管控”转变为向该群体提供各种公共服务，增强流动人口对该城市的认同感，通过增进城市社会融合来达到消除公共安全隐患的目的。具体而言，“服务”思维下的流动人口问题的应对方式主要涉及下述几个方面的转变。

（一）从监管控制者到服务供给者：城市政府的职能转变

从“管控”到“服务”主要涉及城市政府的职能定位问题。“管控”意味着城市政府是高高在上的权威者角色，这种权威主要体现在以公安部门为代表的执法机构对流动人口“越轨”行为的打击以及工商、卫生、城管等其他部门对流动人口及其问题的“运动式”清理。当城市政府转变为服务供给者角色之后，需要走向基层，深入到流动群体内部，听取流动人口的意愿与诉求，也需要将流动人口纳入政府财政支出的受惠对象范围，保证流动人口在为城市发展做出贡献的同时能够享受到应有的服务。从当前来看，我国一些城市已经开始进行这方面的改革，例如河南省郑州市于2010年出台了《郑州市流动人口基本公共服务均等化实施方案》，明确规定“将通过加强人口计划生育服务管理政策与户籍管理、劳动就业、教育、医疗、社会保障、住房等方面政策制度的衔接与协调，完善均等化服务的相关政策，使流动人口在郑州获得与户籍人口同等的公共服务”。此外，如果说“管控”主要依赖于政府部门的话，那么，作为服务供给者的城市政府应积极开展与市场以及社会“第三部门”的合作，提高公共服务供给的效率与质量，这将有助于得到流动人口的认同。

（二）从被排斥者到服务接受者：流动人口的权利回归

城市流动人口对公共安全造成的风险在很大程度上源于他们的弱势地位以及所遭受的各种歧视、排斥，同时也体现出该群体应当享有权利的缺失。就城市流动人口而言，也只有全面、公正地享受到经济权利、社会权利以及政治权利之后，他们作为城市公共服务接受者的身份地位才能真正得到巩固。具体而言，在经济权利上，应保证流动人口在就业与获得劳动报酬上享受与城市一般居民同等的机会。当前，应当集中解决进城务工农民的工资拖欠问题以及各种劳资纠纷问题。在社会权利上，应保证流动人口在获得教育、医疗、住房与养老服务上享受与一般城市居民同等的机会。当前，应当集中解决流动人口子女入学难问题、流动人口医疗与养老保险跨地区对接难问题以及流动人口居住环境差的问题。此外，在政治权利上，应当保证流动人口在各种与自身利益相关的政府决策过程中的参与权。例如2010年北京针对城郊流动人口聚集区实施的“封村”管理模式受到了社会诸多批评，原因就在于该项政策只顾及了城市原有居民利益却忽视了流动人口的“声音”。

（三）从隐患消除到社会融合：流动人口管理的目标定位

城市政府应对流动人口问题的传统方式是“直线——回应”式的，单纯以压制、消除安全隐患为诉求。然而正如前文所指出的，这种刚性的约束虽然可以在短期内取得较为明显的效果，但是由于它进一步强化了流动人口的弱势地位，降低了该群体对城市的认同感，所以，无法从根本上消除各种社会安全隐患。鉴于此，城市政府流动人口管理的根本目标应定位于积极促进社会融合。一般而言，流动人口的社会融合主要包括三个方面：经济层面、社会层面、心理或文化层面。[8]这三个层面是依次递进的关系，在解决收入问题的基础上，需要为流动人口新的社会交往网络的构建提供条件，增强他们在城市现代生活中的心理与文化适应性，使他们能够过上有尊严的生活，真正享受到城市化建设的各项成果。

（四）从运动式治理到常态治理：流动人口安全风险的化解模式

针对既有的城市流动人口安全风险，城市政府应当将运动式治理模式转变为常态治理模式，其基本特征是通过各种制度体系的构建，对流动人口管理提供保障。当前，常态治理所依赖的制度体系构建，一方面，需要对我国既有的城市流动人口管理制度进行变革，例如户籍制度以及与此相关联的城市外来人口就业、教育、社会保障等各种具体制度等。制度变革的基本取向是变城乡分割的二元体制为身份平等的一元体制，消除流动人口面临的各种制度性歧视。另一方面，还需要针对流动人口制定专门性的管理制度。在城市化进程持续进行以及区域间交往日益密切的今天，人口流动已经成为一种常态。鉴于流动人口与“定居”人口特征的不同，单一的管理制度已经不再适用，需要制定专门的诸如流动人口登记制度、信息共享制度、社会保障转移对接制度等为该群体提供更好的服务。

【参考文献】

[1]杜萌.2亿流动人口困境不解将诱发城市“并发症”[N].法制日报，2010-12-22.

[2]沈叶明，徐颖.边缘城市社区治安问题初探——从社会控制到社区公共安全服务[J].江西公安专科学校学报，2006，（02）：19.

[3]包路芳.城市适应与流动人口犯罪——北京犯罪问题的80年比较研究[J].中国农业大学学报（社会科学版），2007，（04）：105.

[4]新增艾滋病感染者9成是男性 7成属流动人口[N].青岛早报，2011-11-28.

[5]徐伟明.城市流动人口管理模式的演变与前瞻——基于国家与社会关系的视角[J].湖南行政学院学报，2009，（04）：11.

[6]蔡仕彭.权利回归与制度重构——对城市流动人口管理模式创新的思考[J].人民论坛，2012，（12）：146.

[7]刘能.农村流动人口与城市社会安全：理论命题和政策建议[J].江苏行政学院学报，2005，（01）：64.

[8]郭秀云.风险社会理论与城市公共安全——基于人口流迁与社会融合视角的分析[J].城市问题，2008，（11）：08.

（责任编辑：牟春野）

作者：侯雷