土地政策设计论文

摘要：城市政策设计关乎城市各项政策的质量，关乎城市各项事业的发展。做好城市政策设计的前提是准确辨识其主体与客体。城市政策设计的主体既包括城市政策设计者，也包括城市政策设计影响者；城市政策设计的客体既包括政策体系之设计，也包括政策内容之设计。以下是小编精心整理的《土地政策设计论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

土地政策设计论文 篇1：

主体功能区土地政策研究　　

【摘要】“十一五”规划提出了推进形成主体功能区的基本思路，十七大报告明确提出，　“主体功能区布局基本形成”是全面建成小康社会的基本标志之一。推进形成主体功能区需要用土地政策规范空间开发秩序和开发行为。文章以相关政策文献为依据，阐述了主体功能区土地政策的内涵和功能，重点从宏观和微观两个层面，研究了主体功能区土地政策选择，以期为国家、省区市主体功能区规划提供参考。

【关键词】主体功能区；宏观土地政策；微观土地政策

国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要阐述了推进形成主体功能区的初步构想，提出要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。主体功能区，实际上是根据不同区域的发展潜力和资源环境承载能力，按照区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域。十七大报告进一步将“主体功能区布局基本形成”作为全面建成小康社会的一个标志予以明确，提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。

推进形成主体功能区是贯彻落实科学发展观、规范空间开发秩序、优化空间开发结构，促进区域协调发展的重要途径。土地是一切空间开发活动的承载体，空间开发秩序的规范、空间结构的优化最终都要通过土地资源的用途、开发速度、利用结构来体现，土地资源开发利用直接关系着推进形成主体功能区的成败。推进形成功能区涉及政府和市场两个主体，包括推进和形成两个相互独立、彼此又有密切联系的过程。在推进的过程中，政府起主导作用，在形成的过程中，市场起主导作用。政府推进，就是政府用规划引导，用政策诱导、驱动市场主体，按照形成主体功能区要求进行经济决策；市场形成，是指以主体功能区为基础的区域开发格局，最终是市场选择的结果。。推进的速度、形成结果的完善程度、政府和市场的合力大小，都取决于主体功能区政策设计。按照推进形成主体功能区的要求，制定实施土地政策，是政府推进引导市场形成主体功能区的关键，它是一种经济行为，更是一种政治行为。本文以相关政策文献为依据，阐述了主体功能区的土地政策的内涵和功能，重点对促进四类主体功能区协调发展的宏观土地政策和促进特定主体功能区健康发展的微观土地政策进行了研究，提出了相应的政策建议，以期为国家、省市主体功能区规划提供参考。

一、土地政策的内涵

相对于人的欲望，资源是有限的，资源配置是经济学和政治学共同的研究对象。经济学视野的资源配置，主要是不同经济主体在市场机制的作用下，在追求利润最大化、成本最小化的过程中最终实现的对资源开发利用方式、用途及用量的决定。除了经济利益外，经济主体的行为决策还受多种因素的影响，因此，经济学视野的资源配置具有或然性。政治学视野的资源配置，是政府作为国家意志的代表，在追求国家整体利益、全局利益、近期及远期综合利益最大化的过程中，对资源的开发利用方式、用途及用量所做出的权威性规定，这种规定以政策的形式向社会公开。这种权威性规定表现为政策内容和政策执行过程的不可任意更改性，政策内容的更改、政策执行过程的变通、政策工具的调整都必须通过法定的程序，以法定的方法来实现。

土地政策是党和政府为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标，围绕人地关系的调整，对土地资源开发利用方式、用途及用量、土地资源开发利用过程中不同主体的利益调整所做出的权威性规定。推进形成主体功能区的土地政策是利用国家权力，针对我国经济社会发展中的土地资源过度开发、土地资源不合理利用等问题，对土地资源开发利用做出的强制性规定，是主体功能区建设的政策保障，是新时期我国政治治理、政府管理创新的重要标志。

二、主体功能区土地政策的功能

主体功能区土地政策包含国家意志、政府权力和资源配置两大要义，具有两项重要功能：从体现国家意志、政府权力的角度看，它承担着丰富和完善我国土地制度和土地法律的功能；从体现资源配置的角度看，它是国家宏观调控的重要工具。

(一)丰富和完善我国土地制度和土地法律

在我国，土地法律和土地政策都是规范土地开发利用行为的工具。土地政策一般都是针对现实的土地问题而出台的．当现实的土地问题发生变化时，就需要通过法定程序变更土地政策。从这个角度讲，土地政策具有应急性，也因此具有多变性。土地法律主要是解决一般性、普适性的土地问题，土地法律的变更具有比土地政策变更更加严格的法律程序，它具有相对稳定性。据此，推进形成主体功能区的土地政策是政府在既有的土地制度、土地法律框架下，针对推进形成主体功能区面临的特殊问题而制定的政策文件。但是，我国现行的土地法律法规存在诸多问题。一是条文规定内容比较含糊、经常修改释法、权威性不强的问题；二是现行土地法律法规的一些条款对某些土地问题缺乏解释力并束缚了土地生产关系的发展；三是土地法律法规执行不力等问题不同程度地存在。土地政策和土地法律这种不协调，使土地政策而不是土地法律成为解决土地领域问题的主要工具。推进形成主体功能区的土地政策实践能够进一步发现我国既有土地制度、土地法律的缺陷，因而它事实上承担了发现既有土地制度、土地法律的缺陷，丰富和完善我国的土地制度、土地法律的功能。一方面，制定、实施、修正推进形成主体功能区的土地政策必须遵循既有的法律法规；另一方面，必须在推进形成主体功能区的土地政策实践中完善既有的法律法规，这两方面的要求只有统一于政治治理、政府管理创新，才能协同发展。

(二)作为一种重要工具参与宏观调控

迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地肩动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多；政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。我国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。地方财政严重依赖土地

及其相关收入的现状得不到根本性改变，地方政府以地生财的内在冲动就不可能得到有效遏制，实现以主体功能区建设优化空间开发结构的目标也将遇到严重的障碍。国家提出，土地参与宏观调控，这既是我国政治治理、政府管理的重大创新，也是对推进形成主体功能区的土地政策的功能的又一定位。主体功能区土地政策设计，一是要遵循主体功能区建设对土地资源开发提出的新要求，二是要能够有效克服空间开发中的土地资源过度开发、土地资源不合理利用等区域问题，三是要和推进形成主体功能区的其他政策紧密配合，以实现主体功能区建设政策的整体效益最大化。

三、主体功能区土地政策的层次

经济学视野的资源配置和政治学视野的资源配置实际上是两种不同层次的资源配置，二者是有机统一的。基于政治目的的权威性资源配置，决定了社会资源配置的总体框架和大致格局，它是资源的宏观配置．是微观经济主体进行经济决策的外生变量。微观经济主体在追求个体利益中所实现的微观资源配置，是在社会资源配置的总体框架和大致格局中，以经济效率为导向，对社会资源配置进行的丰富和完善。

(一)宏观土地政策和微观土地政策的差异

主体功能区的土地政策是配置土地资源的工具，它也具有宏观和微观两个层次。宏观层次的土地政策，主要是基于政治目的，体现国家意志和社会整体利益的土地政策，它是从宏观大局出发，统筹考虑四类主体功能区的发展。从整体推进主体功能区建设、从四类主体功能区关联、协同发展的角度设计的土地政策。微观层次的土地政策，是针对不同主体功能区的发展条件差异、主体功能差异而设计的土地政策，它体现宏观土地政策的意志和要求。

土地政策必然涉及不同主体的利益调整。主体功能区宏观土地政策涉及不同区域、不同类型的经济主体之间的利益调整，被调整的对象都具有较强的政治谈判能力。“民主集中”是主体功能区土地政策实践的基本原则，在宏观政策制定及修正过程中，更加强调民主，注重协商，允许各利益主体充分发表意见；在宏观政策实施中，更加强调集中，强调政策的权威性，执行政策的非协商性。主体功能区微观土地政策调整的是政治谈判能力不强的众多中小经济主体利益，调整的是局部空间结构，政策制定和实施坚持经济利益杠杆驱动的原则。

(二)宏观土地政策的主要内容

基于对国家推进形成主体功能区相关政策文献的理解，宏观主体功能区土地政策，一是要科学确定各类用地规模，严格控制工业用地增加，确保耕地数量和质量、城市居住用地适度增加、农村居住用地逐步减少、交通用地有控制地增长；二是要科学确定不同主体功能区的人均建设面积、人均城镇用地面积等标准，科学确定城市化地区工业用地的建筑容积率、投资强度，单位面积产出率等标准；三是要明确城乡之间用地增减规模挂钩的思路与原则，根据农村建设用地减少规模确定城市建设用地增加的规模；四是要明确城乡之间人地挂钩思路与原则，根据城市吸纳农村人口进入城市定居的规模确定城市建设用地增加规模；五是要明确地区之间人地挂钩的思路与原则，根据城市化地区吸纳外来人口定居的规模确定建设用地增加规模。

四、不同主体功能区的土地政策

微观层次的主体功能区土地政策，具体分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的土地政策。不同主体功能区必须从本区域土地政策针对的主要问题出发，确定具体的政策内容。

(一)优化开发区土地政策

优化开发区域是指经济比较发达，人口比较密集，开发强度较高，资源环境问题更加突出的区域。。优化开发区土地政策，针对的主要区域问题，一是土地资源开发利用的速度太快，土地资源存量不多，土地资源稀缺性高；二是土地资源利用结构有待优化，工业用地过多，土地资源开发利用效益有待进一步提高。。优化开发区土地政策的总体要求是：严格控制建设用地增量，优化土地资源利用结构，强化土地资源节约、集约利用导向，强化市场机制在土地资源配置中的作用。

1．严格控制建设用地增量的政策。在严格控制建设用地增量方面，优化开发区土地政策一是要规范政府的土地储备行为，限定土地储备的范围主要是存量建设用地的收购和收回，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围；。二是要把盘活存量作为土地政策的着力点，妥善处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地闲置；三是要对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化；四是要加大土地开发整理力度，通过复垦整理、土地开发，在土地中“找”土地；五是要坚持科技创新，推广新技术、新材料，提高土地集约利用率，通过科技“增”土地。

2．优化土地资源利用结构的政策。在优化土地资源利用结构方面，优化开发区土地政策，一是要诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置；二是要改变目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面，实现过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变；三是要在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，扩大城市居住空间；四是要加大挖潜改造旧城区的力度，充分利用城镇闲置土地，对浪费土地、使用价值不犬的形象工程进行整改，从中“挤”土地。

3．强化土地资源节约与集约利用的政策。在强化土地资源节约、集约利用导向方面，优化开发区土地政策，一是要完善单位面积土地开发利用效益测评指标体系、测评方法；二是要从单位土地的投资额、产出额、集聚人口的数量等方面设定单位面积土地开发利用效益最低门槛；三是要完善对节约、集约利用土地资源的激励体系。

4．强化市场机制在土地资源配置中的政策。在强化市场机制在土地资源配置中的作用方面，优化开发区土地政策，一是要严格限定行政划拨用地的用途和比重；二是要从严把控以土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的行为；三是要完善反映土地资源的稀缺价值和真实成本的定价机制，通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用。

(二)重点开发区土地政策

重点开发区域是指有一定经济基础，资源环境承载能力较强，发展潜力较大，集聚经济和人口条件较好的区域。重点开发区土地政策针对的主要区域问题，一是土地资源需求量大，土地资源供需潜在矛盾大；二是土地资源投入量大，土地经营的潜在风险高，土地用途监管的难度大、任务重。重点开发区资源环境承载力较强，土地政策的总体要求是：警惕和防范政府经营土地风险，强化土地用途管理；和优化开发区一样，强化土地资源节约、集约利用导向，强化市场机制在土地资源配置中的作用。

1．警惕和防范政府经营土地风险的政策。在警惕和防范政府经营土地风

险方面，重点开发区土地政策，一是加强用地指标投放的空间平衡管理，改变建设用地指标过于集中于大城市的局面；二是减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备；三是确保建设用地国有、集体两种所有制的长期并存，维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”；四是规范集体建设用地出租、出让、转让、抵押等流转行为，加强对集体土地流转收益的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者，保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。

2．强化土地用途管理的政策。在强化土地用途管理管理方面，重点开发区土地政策，一是控制土地流向，保证产业发展对土地的正常需求，依据区域产业发展定位确定产业发展用地结构；二是通过对新增用地的空间投放决策引导企业集中布局，集聚发展，培育、壮大区域的产业集群；三是适度增加城镇建设用地，促进人口城镇化和土地城镇化的协同发展，着力提高新增人口和新增城镇建设用地比；四是妥善寻求城乡基础设施建设的用地需求和经济社会发展的平衡，保障基础设施建设的用地需求；五是加强土地政策和技术政策等的配合，用土地政策引导各经济主体采用节地技术，把各类建设工程打造成为节地工程。

3．规范集体建设用地流转的政策。在规范集体建设用地流转方面，重点开发区土地政策，一是要在符合土地利用总体规划和城市建设规划确定的土地用途的前提下，规范集体土地出租、出让、转让、抵押；二是要依据土地利用总体规划和城市建设规划严格规范集体非农建设用地的获取渠道，严格依据规划确定集体非农建设用地的流转与使用，杜绝集体非农建设用地私下流转；三是要加强对集体土地流转所得收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。

4．城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的政策。在城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩方面，重点开发区土地政策，一是要使城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用；二是要求城市区域预留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；三是要求城市区域腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，保障进城农民享受与城市市民同等的公共服务；四是要支持对闲置建设用地的整理，整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。

(三)生态和农业地区土地政策

生态和农业地区是指关系国家农产品供给安全和生态安全，不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发的区域。生态和农业地区土地政策针对的主要区域问题，一是基本农田保护、土地资源用途监管的任务重、难度大；二是维持土地政策运行的资金需求量大，土地政策运行对财政转移支付的依赖性大；三是农业发展用地、生态用地和其他非农特色资源型产业发展用地的潜在矛盾大。生态和农业地区土地政策的重点是严格土地用途管制，严禁生态用地改变用途，土地政策具体选择表现在以下三个方面。

1．土地用途管制政策。在土地用途管制方面，生态和农业地区，一是要划定基本农田保护区、自然生态保护区，按照区内土地用途分类，实行土地使用的分类管制；二是要保障生态修复和环境保护的用地需求；三是要严禁农业发展用地、生态用地转变为工业发展、城市建设用地；四是要保障与区域资源环境承载力协调的资源性产业发展的用地需求。

2．土地收益保障政策。在保障土地收益方面，生态和农业地区，一是要建立农田保护的地区补偿机制；二是要继续维持退耕还林补偿政策，加大对生态和农业地区的生态补偿和环境补偿力度；三是要加大林权、草场权属改革，逐步实现林地权属的长期化，增大当地人口从林业、草业中的获利；四是要改革森林采伐制度，提高林业经济效益。

3．维持土地管理工具运行的政策。在维持土地管理工具运行方面，生态和农业地区，一是要建立生态保护的财政补偿机制，中央和省两级财政专门设立生态保护基金，作为对生态和农业地区耕地保护、生态环境保护政策投入；二是要有序推进政策性移民，降低生态和农业地区的承载人口的压力。

(四)禁止开发区土地政策

禁止开发区域多为生态脆弱区域，资源的承载力不堪重负是环境恶化的主要原因。根据区域的主体功能定位和区域发展条件，禁止开发区要利用土地政策杠杆，在生态环境可以承受的范围内，适度发展旅游产业；迁移禁止开发区内的人口，拆迁部分建筑物，恢复自然植被，保护土地资源，保护生态环境。禁止开发区土地政策具体选择表现在以下两个方面。

1．维持土地管理工具运行的政策。在维持土地管理工具运行方面，禁止开发区，一是要建立生态保护的财政补偿机制，中央和省两级财政专门设立生态保护基金，作为对禁止开发区域保护环境的补偿；二是要加大政策性移民力度，让禁止区域人口分享工业化城市化成果。

2．土地收益保障政策。在保障土地收益方面，禁止开发区，一是要继续维持退耕还林补偿政策，加大对禁止开发区的生态补偿和环境补偿力度；二是要加大林权、草场权属改革，逐步实现林地权属的长期化，增大当地人口从林业、草业中的获利；三是要改革森林采伐制度，提高林业经济效益。

作者：杜黎明

土地政策设计论文 篇2：

浅论城市政策设计的主体与客体

摘 要：城市政策设计关乎城市各项政策的质量，关乎城市各项事业的发展。做好城市政策设计的前提是准确辨识其主体与客体。城市政策设计的主体既包括城市政策设计者，也包括城市政策设计影响者；城市政策设计的客体既包括政策体系之设计，也包括政策内容之设计。

关键词：政策设计；城市；主体；客体

城市作为大量人口的聚居地，在有限的城市资源中，却有无穷无尽的欲求，因而导致了城市拥有难以置信的复杂和交错的公共政策结构。城市公共政策涉及很多具体的领域，如土地政策、人口政策、产业政策、环境政策、文化政策等等。城市的政策设计既是有意识的、正式的，由多元政策制定者所承担并从事的活动，也可能是非正式的文化、社会和经济行为的结果。实践证明，城市健康有序地发展，与良好的城市政策设计是密不可分的。

一、城市政策设计的主体

政策设计的主体与西方的公共政策者划分的政策制定主体具有类似性。根源于政策领域的多样性，政策设计并非是由独有的主体所把持，而是包括以政府为核心的多元主体。可以将城市领域政策设计的主体分为设计者和设计影响者两类：

1.城市政策设计者

（1）城市政府及职能部门。城市政府是城市政策设计的主体，也是城市政策的主要制定者。城市政府负责该市的发展，全面管理城市的政治、社会、经济、文化等领域。城市政府是城市中拥有合法权力进行治理的主体。城市政府的权力由于城市的不同而不同，一般而言，城市政府都拥有独立进行政策设计的权力和合法性，并且可以干扰其他组织对政策设计的观念。

（2）城市立法部门（城市议会）。城市立法部门在西方国家大多是指城市议会，其拥有城市立法权。城市议会通过的法律法规在一定意义上也在塑造或废止政策设计。或是对于政府的政策设计提出质询等，以使政府的活动始终限制在宪法与法律规定的范围之内。在西方国家，这也被看作是民主的一种重要形式。

（3）城市司法部门（法庭）。城市司法部门拥有司法解释、判决的权力。对于城市的政策设计，通常还要考虑其合法性，即是否符合宪法及其他法律法规的规定。司法部门通过司法解释、判决等方式和手段，裁定这些政策设计是否合法，从而影响政策设计。

2.城市政策设计影响者

（1）城市利益集团。在城市中存在着诸多实力不等的利益集团。在政策设计过程中，经常会涉及利益或价值的分配，各种利益集团为谋求自身的利益而向城市政府提出要求和愿望，希望城市政府能更多地考虑或照顾其利益。其可以动用多种资源，尤其是经济资源，特别是在经济拮据的城市中，非常仰赖大财团的资助。其对城市领域的政策设计也会产生重要影响。

（2）城市公众。公众是城市的主体，是公共政策的主要对象。公众对政策设计的优劣也是最直接的观察者和体验者。城市能给公民带来多大的福祉，城市能否让生活更美好，公众是最直接的评判者。在现代民主城市中，公众对公共政策设计的影响途径，概括起来有以下几种：①以最直接的投票方式行使城市法律赋予自己的权利，以此来表达对政策设计的意见。②通过民意测验等形式，制造舆论或游说的方式，表达利益诉求，影响政策设计。③通过不配合的方式，以此影响政策的结果，进而迫使设计主体修改政策设计。④使用强制性方式，如请愿、示威等，迫使设计主体修改或废除某项政策等，对政策设计进行反思。这些途径反映了政策设计的民主程度。

（3）媒体。城市中的各种媒体源（不限于本城市），如电视、广播、互联网、报纸、杂志等，都会引发各方对政策设计的讨论与思考，有时会引发批判，还会对政策设计起到监督作用。在现代民主城市中，媒体对公共政策设计的影响途径，概括起来有以下几种：①诠释政策设计；②监督政策设计；③批判、建议政策设计。更重要的是，媒体会将一些基本的理念传递到政策设计过程中，从而对政策设计的方向起到较好的导向作用。

（4）城市“思想库”。思想库往往集中于城市之中，虽然其研究和关注的范围远远要大于城市，但是其中有相当一部分是与城市相关的。其提出的政策设计往往会对政策设计者产生重大的影响。在现代民主城市中，城市思想库对公共政策设计的影响途径，概括起来有以下几种：①生产政策设计思想；②提供政策设计方案；③储备和提供政策设计人才；④以知识权威的形象影响现有的政策设计。

二、城市政策设计的客体

政策设计的客体即为政策设计的对象。按照政策设计的元素划分，城市领域政策设计的客体可以概括为政策体系设计、政策内容设计两大类。

1.政策体系之设计

按照过程论的视角，（下转第45页）（上接第21页）完整的政策体系包括政策问题认定、政策方案设定、政策执行与政策评估；按照政策类型划分的视角，完整的政策体系包括总政策、基本政策和具体政策。在城市中的政策设计体系，应该考虑政策问题认定方式的科学性、政策方案设计与选择的合理性、政策执行的高效性、政策评估的客观性；应该考虑哪些政策构成了城市的总政策，哪些政策属于基本政策的范畴，哪些政策是最低层面的具体政策；应该考虑城市现存的政策设计体系之中存在的优点和弊端，如何对政策体系设计进行优化；还应该考虑对比不同城市的政策体系设计，以选择最适合本城市发展的政策体系。城市政策体系之设计就是要解答这些问题。简而言之，政策体系之设计就是研究如何构造适合本城市的政策设计体系，以使本城市的政策产出更有效果，更能有效率地达到预期的政策目标。

2.政策内容之设计

“多样性是城市的天性”，也是城市发展活力的来源。政策内容之设计主要是研究城市政策结构中的诸领域政策。在城市中，也存在着多样性的政策，如城市社会政策、城市空间政策、城市经济政策和城市文化政策等，这些政策相互关系、相互交织在一起，错综复杂。城市政策的设计不仅要考虑尽可能涵盖多种政策问题，以使这些政策问题得到有效解决，保障城市的发展秩序；也要考虑各领域政策内容的变化，根据未来的发展需要和发展趋势，做出实时动态调整，以使政策内容更加符合环境的变化，达到预期的政策目标；还要考虑使不同领域的政策相互配合、相互协调，实现城市政策的主体功能。

总之，政策设计本身也包含着主体与客体，它们在一定的背景之中共同作用着。城市领域政策设计实质上就是设计主体与设计客体与背景相互作用的过程。准确辨识城市政策设计的主体与客体，将有利于城市政策设计的完善，有利于城市的发展。

参考文献

[1]叶海平，陶希东.大都市公共政策[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]李奎泰.首尔和上海的城市发展战略和城市文化政策之比较[J].当代韩国，2006（春季号）.

[3][美]罗杰·特兰西克.朱子瑜等译.寻找失落的空间—城市设计的理论[M].北京：中国建筑工业出版社，2008.

[4][美]亚历山大·加文.黄艳译.美国城市规划设计的对与错[M].北京：中国建筑工业出版社，2010.

（作者单位：吉林师范大学）

作者：李琦

土地政策设计论文 篇3：

土地政策与宏观调控的差异分析及建议

摘要：正确理解微观土地政策与宏观经济调控的关系是合理制定土地政策和有效服务宏观调控的基础。从宏观和微观的视角分析了土地政策和宏观调控的差异，研究认为，市场经济条件下政府的宏观调控有其特定时期的特定内涵和目标，而作为微观市场规制的土地政策有着与宏观调控不同的内涵和目标，并从二者的差异提出在宏观调控下制定土地政策应把握的原则。

关键词：土地政策；宏观调控；微观规制；房地产；差异

一、引言

市场经济条件下，政府对经济的干预主要是通过经济政策（Economic Policy）来进行的。经济政策是政府根据一定时期的国民经济运行情况，为解决经济运行中的问题和实现经济发展目标而制定的各种措施和规定。从其范围来看，可以分为宏观经济政策和微观经济政策，宏观调控政策主要有财政政策、货币政策、产业政策和国际经济政策；而土地政策是为达到特定的国民经济发展目标，政府部门制定和实施的与土地利用有关的政策措施和手段。

土地政策参与宏观调控作为中央加强和改善宏观调控的重大战略举措，于2003年首次提出，目前很多学者也认为土地是宏观调控的手段，国土资源部是宏观调控的重要部门，运用土地政策参与宏观调控，是我国特殊国情特殊发展阶段的正确选择。如卢为民（2008）在《土地政策与宏观调控》中从土地的生产要素理论、土地的资产理论、土地产权理论和特殊体制背景下的特殊选择等方面阐述了土地政策作为宏观调控手段的理论依据，并设计了提高我国土地调控有效性的路径[1]。尹锋（2007）在其论文《土地政策的宏观调控绩效研究》中提到，土地政策参与宏观调控的总体目标应该是：严格保护耕地，严格控制建设用地总量，实现人与自然的和谐相处和国民经济的可持续增长；在此前提下，根据国民经济冷热的具体情况，适当微调年度建设用地的供应量和企业取得土地的成本，以调控投资增长的规模，实现物价稳定和国民经济的稳定增长[2]。

但从另一个角度，土地作为一种基础而重要的生产要素，其供给量的有限决定了土地是稀缺资源。而稀缺资源的价值主要由需求决定，而土地的需求又是一种“引致需求”，宏观调控的目的在于通过调节宏观经济总量和产业结构来实现对微观主体决策的引导，进而影响到对土地要素的利用，所以宏观经济调控决定了市场对土地生产要素的需求，而我们不可能通过土地政策来调节宏观经济运行，毕竟宏观经济是一个庞大的系统，是众多要素利用的市场行为博弈的结果，土地要素的利用只是其中一个。这两者的差异可以从以下几个方面来分析。

二、宏观调控与土地政策的差异分析

1、内涵属性差异

宏观调控主要是针对宏观经济的调控，是政府运用宏观调控政策调节和控制宏观经济运行，提高资源配置效率、协调社会成员利益和增加社会福利、保持国民经济平稳发展。现代社会经济出现周期性波动是不可避免的，虽然理论上市场机制能够自动调节经济至均衡水平，但在经济达到均衡之前可能需要经历一个较长时期的经济萧条，意味着民众必须付出这段时期的总体社会福利下降的代价[3]。因此，政府在必要时可以运用一定的宏观经济政策（如财政政策、货币政策、产业政策、国际经济政策等）去调控经济总量及其运行，以减少依靠市场机制调节出现时滞而产生的高昂成本。因此宏观调控的内涵是调整宏观经济总量，但其作用的结果又必然会间接地影响到微观主体的行为。而正是这种直接对象与间接结果的传导才体现出宏观调控的有效性，这也是宏观调控必须有坚实微观政策规制的原因。

而土地作为一种基础生产要素，土地政策指为达到一定的目标，相关政府部门制定和实施的与土地利用有关的政策措施，如土地利用规划、土地利用计划和土地税收政策等。因此土地政策当属于微观市场的范畴，而对于微观市场进行调节或干预属于微观政府规制（Regulation）范畴。从规制的本意来看，是指政府或政府授权的职能部门以维护公众利益为目的而实施的矫正和改善“微观市场失灵”的活动，是政府对企业等微观经济主体的经济行为所进行的限制或制约。因此作为一种基本的微观制度安排，土地政策是对土地及其房地产业的结构及其社会经济影响的直接的政府规定。

2、政策目标差异

宏观调控的结果会影响到微观主体的行为决策和产业结构调整，但宏观调控的对象却并不直接针对具体的行业和部门，否则宏观调控就等同于微观规制。作为微观市场调节的土地政策的目标却是直接针对具体产业，如政府通过土地的收购、储备并有计划地投放市场，增强其对土地及房地产市场的调节；通过用地结构调整以抑制商品房价过快增长和控制相关产业用地需求。土地投资在固定资产投资中有着重要地位，也就是通常的“地根”，且在土地投资之后还会带来一系列的其他投资，如工业用地后的厂房、机器设备投资，商住用地后的房屋建设、设备购置等投资，还有高速公路、铁路、机场建设中的大量材料等。同时社会发展存在着许多不公平的因素，如地区发展差异、城乡收入水平差距、中低收入阶层住房困难、农民被征土地补偿等问题。国家通过土地政策维护公民权益，加大对廉租、公租房和经济适用房的土地供应量以保证低收入群体的基本居住，这些土地政策都可为社会公平与和谐发展起到促进作用。

另一方面，现代经济学也论及宏观调控的目标主要是经济持续增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。而实施微观土地政策的目标是实现土地资源配置效率、保障居民居住条件的改善、促进经济增长和社会发展、推进社会公平稳定。因此两者的目标差异是显而易见的。

3、实施措施差异

政府实行宏观调控政策的前提条件是由于宏观经济不稳定性、公共物品供给的有效性不足、负的外部效应等所导致的市场宏观失灵。故而在通常的论述中，宏观经济调控的措施包括财政政策、货币政策、外贸政策、产业政策等，这些政策手段要相互配合、协调一致，并且必须把握好政策的时机和力度，这体现出宏观经济调控政策综合性和间接引导性的特点[4]。而实施微观土地政策的经济学依据是由于政府对一级土地市场的垄断、对稀缺土地资源的过分竞争（招、拍、挂形成“地王”频出）而导致的地价高涨、房地产市场信息不对称、开发商市场垄断、流动性充足而带来投资性需求剧增等原因所造成的市场微观失灵。故而微观土地政策主要有土地利用规划、用途管制、供地计划、房地产价格规制、房地产税收调整等，具有很强的针对性和直接强制性的特点。

三、宏观调控下土地政策的制定建议

透过以上分析，作为微观规制的土地政策只能作为调节微观市场的工具之一，不能参与代替宏观调控政策。其根本原因表现在：①特有的土地出让制度为地方政府青睐“土地财政”创造了条件，而这种对“土地财政”过渡依赖，导致地方政府不断突破每年的用地计划，使得中央政府的土地政策难以落实；②对高GDP增长率的盲目崇拜和对经济规律的认识不清，导致地方政府对经济增长率盲目崇拜，并采取简单有效的方法—鼓励投资，尤其是房地产投资来刺激短期经济增长，这样的过热投资定会引起国民经济的波动；③土地政策的制定依靠突击治理和整顿，缺乏长期性和持续性，其自由裁量权比较大，往往是某个部门就能随时出台，这样不利于市场主体形成稳定的预期，对宏观经济运行的基础环境有很大的影响。因此，若要土地政策切实产生作用，为宏观市场运行提供一个长期稳定的微观制度环境，可以从以下几个方面加以考虑：

1、明确土地政策目标定位

国家的宏观调控有其明确的目标，作为微观范畴的土地政策就是要协助实现宏观调控的目标而不是对冲或削弱宏观调控。在土地政策与宏观经济的关系中，后者对前者的影响是主导，而土地政策对宏观调控的作用机制只能是协助。比如早在2006年3月国务院发出的《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》中就指出，“过度投资导致部分行业产能过剩的问题仍然没有得到根本解决。钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业产能已经出现明显过剩”。很明显，产业建设生产离不开土地，那么国家有调控政策，并且一些产业用地也已列入禁止供地目录，为什么这么多过剩行业仍能顺利建设投产？直到今年，国家还在调控钢铁、电解铝、焦炭等的产能。可以说明，这么多产能的扩张，土地是先行，而这个闸门如果地方政府能真正严格“把守”，这会对宏观调控是一个促进，反之会削弱宏观调控的效果。

2、把握好土地和房地产政策的力度

市场有其自身的运行规律，政府应尽量少用行政手段和短期强硬手段来压制市场。土地政策的制定和实施，对房地产市场进行合理的必要干预，可以实现宏观经济长期稳定发展的目标。同时要看到政策的长期效果，尽可能让房地产市场本身发挥调节作用。2006年-2010年的很多政策中均有关于增加居住用地有效供应、明确保障性住房、中小套型普通商品住房的建设数量和比例、加快保障性安居工程建设、土地增值税的征收管理等的论述，而2011年1月国务院常务会议再次提出安居工程建设、住房用地供应、税收调整等措施，说明以前的政策并未真正落到实处。再如违法用地和囤积土地这两个长期存在的问题，虽然政府明白长期存在但却没能从根本上加以制止，国土资源部近期的严厉约谈才表明整改的力度，显得力度很大，而这却只会给市场造成利用行政力量强制打压的不利影响。这里的焦点就在于长期以来积累的问题想在某个时点通过政策来强制一次性扭转，必定会造成宏观市场的非正常波动。

参考文献

[1] 卢为民.土地政策与宏观调控[M].经济科学出版社，2008：26.

[2] 尹锋.土地政策的宏观调控绩效研究[D].复旦大学博士论文，2007.9：10.

[3] 定光平.论土地参与宏观调控的背景、作用及其措施[J].广西梧州师范高等专科学校学报，2006，22（1）：1-5.

[4] 吴振球.论宏观经济调控政策与微观经济规制政策的关系[J].兰州学刊，2007.09：65-66.

（责任编辑：高 博）

作者：陈力