土地出让金返还政策

第一篇：土地出让金返还政策

土地出让金返还猫腻

“地王”潜规则：土地出让金返还猫腻

2011年03月26日 12:16 来源：经济观察报

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3月底“大限”迫近，从国土部出台文件至今，北京挂出的一级开发实施主体招标预公告仅有4宗，其中仅去年12月挂出的一宗确定了实施主体，而另3宗均于3月22日挂出公告，目前仍处于招标预登记阶段。

去年9月，国土资源部下达了文件，要求各地土地储备机构必须在今年3月底前与下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。

“现在北京的土地一级开发工作已重新下放给企业，由政府招标确定一级开发商。”北京土地系统一位人士表示。从表面来看，这一政策非常有利于民营企业扩大一级开发业务，带动该市场领域的繁荣发展。不过，从4个月挂出4宗待一级开发地块的进度来看，地方政府和开发商的热情都不高。

昔日风光

“以北京为例，像房山、通州、门头沟这些边远地区，地方政府要吸引开发商，往往采取地方政府和土地一级开发企业分成的一级开发收益分配模式。‘地王’很多时候就是这么产生的。”一位业内知名开发商向记者透露，在几年前郊区地王频出的时代，人们对郊区出现楼面价高于周边房价的“地王”感到不可思议，但实际上，这往往是土地一级开发商和地方政府合谋推动的结果，从表面看来，这些从二级市场拿到地的一级开发商花了高价，消化起来难度很高，但其拿地的实际成本远远没有那么高。原因就在于，一级开发商在参与二级市场招拍挂时，和地方政府私下达成了协议，土地出让获得的溢价部分收益双方分成，在土地拍卖款到位后，地方政府将协议归属于开发商的部分返还。这样，一级开发商足以承担比参与招拍挂的竞争对手高得多的土地溢价。

“例如，其中一种操作方式是，地方政府保底出让价在2000元/平方米，多出部分补给开发商，如果卖到2100元/平方米，就补给开发商100元/平方米，如果卖到4000元/平方米，就补给一级开发商2000元/平方米。或者剔除成本后，双方分成，比如一级开发成本为1000元/平方米，地方政府和一级开发商协议的分成比例为6:4，而最终地块拍卖价格为2000元/平方米，那么溢价的1000元/平方米部分，地方政府得到600元/平方米，一级开发商得

到400元/平方米。如果该一级开发商以这一价格拿地，实际拿地价格是1400元/平方米。假设卖到3000元/平方米，返还给一级开发商的收益是800元/平方米，那么其实际拿地价格为2200元/平方米。假设卖到5000元/平方米，一级开发商拿地的实际价格为3400元/平方米。甚至有的地方政府承诺一级开发商，以某个约定价格成交，拍卖价格高出该约定价格部分全部返还。这样，一级开发商就拥有比其他竞拍企业高得多的竞争优势，他们为了拿地，就可以大胆抬高地价，不惜创造一块又一块新的地王。”

该人士表示，以某个郊区地块为例，由一家在该区域有产业的央企负责土地一级开发，民营企业负责出资，和央企合作拿地，楼面地价为6000多元/平方米，其中底价2000多元/平方米，溢价4000多元/平方米，返还给央企2000多元/平方米。该公司将地块开发销售后，首期平均售价为1万余元。而在刚拿地时，该地块周边区域的平均房价仅五六千元，看似该地块成交价格很高，开发利润率很低，但实际成本比公开成本低2000多元/平方米。

一位土地一级开发规划咨询人士也向记者证实，土地出让金返还的情况一般是出现在发展欠佳、土地不好卖的地区，在一线城市和

二、三线城市都存在，因为“一线城市也有郊区、新区”。他表示，“这主要是针对一些战略性的客户，通过返利，给开发商一部分让利。还有一种情况，就是为了前期造势而返利，是一种营销策略。就是前期找好了买家，双方事先谈好了价格。如果成交价格超过了这个价格，政府就将超出的这部分返还，或者投资建一些配套设施。”

盛况难再

这样的一级开发操作模式，在全国各地均有出现。天津一位土地一级开发商表示，在天津，这种分成方式较为普遍。在贵阳，中天城投的一个一级开发地块开发合同约定，中天城投可拿到土地增值收益的63%。而关于分成比例，上述知名开发商表示：“二八开到五五开都有，关键看开发难度，如果地段比较偏，或者拆迁难度大，政府为了吸引一级开发商，就会把分给开发商的比例提高。”而将区域地价炒热后，开发商可以炒高房价，地方政府后续出让的地块价格也水涨船高，一箭双雕。

“很难说这样做是合规还是违规。”一位业内人士说，2006年财政部出台土地出让收支两条线的管理办法，规定任何地区、部门和单位都不得以 “招商[简介 最新动态]引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。

在这一规定下，土地出让收益如何合法地返还至一级开发企业?上海城投公司在为上海新江湾城做一级开发的过程中，与地方政府的约定是 “土地出让收入中的30%跟政府签订土地出让合同，70%和上海城投签订土地一级开发补偿合同”。

“企业分成比例过高和土地出让收支管理办法是有冲突的，一级开发商需要做好市场进一步规范时收益收窄的准备。”上海五合智库投资顾问有限公司总经理邹毅说。

而今年2月后，宏观调控影响逐步深化，对土地市场形成了显著影响。从二级土地市场的反馈来看，开发商不约而同地踩下了土地储备的刹车。保利地产[简介 最新动态]、远洋地产[简介 最新动态]、富力地产、恒大地产、世茂地产、金地、雅居乐、金融街等公司均未公告2月新增土地储备，中海、万科、绿城的拿地速度也已明显放缓。尤其是在北京等一线城市，这一局势更为明显。而国土资源部3月11日下发的要求各地坚决杜绝土地出让中出现“楼面地价超过同类地价历史最高”的通知，更是直接切断了地王出现的可能性。

二级市场的供求直接关系到一级市场，买地放缓，地王不再，由此可以想见土地一级市场的冷清。

“现在的最大问题是缺钱，不管是地方政府还是投资人，就是一个字：难。”一级开发规划咨询人士说。

他表示，由于大家对房地产业的预期把握不准，开发商都还在观望，等着形势明朗化，所以拿地意愿很低。而对于地方政府来说，现在也不是一个卖地的好时机。

“城市政府都是很聪明的，现在各个地方政府规划中，都开始把房地产项目弱化。过去都是在推土地，现在改成推项目，产业类的项目，例如旅游地产、商业，或者是一些纯产业类的项目。这是一个很明显的变化。”一级开发规划人士说，“房地产投资人也在做调整，比如说开始从节能、环保等方面做文章。总之，大家都在转型。”

在这一操作模式中，企业还要测算拿地成本和政府分成及土地增值税之间的平衡点，如果拿地价格低，意味着今后建房销售时要支付的土地增值税相应水涨船高，但拿地价格高则增值部分中有一部分将根据分成比例被当地政府拿

第二篇：关于申请返还土地出让金的

请示

印江土家族苗族自治县人民政府：

我公司于2015 年6月12日通过土地招拍挂的方式取得土地编号为2014-56，宗地面积为13264.81平方米的国有建设用地使用权并与自治县国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，全额缴付了该宗土地的出让金。根据2014年9月14日我公司与自治县政府签订的《印江自治县木黄镇鱼泉河一期改造协议》中的第五条 “木黄镇鱼泉河改造项目严格按照土地招拍挂程序挂牌，乙方依法缴纳土地出让金，甲方将乙方所缴纳的土地出让金由县财政局及时等额拨付给乙方，用于该片区的房屋征收补偿和基础设施建设”的约定。特申请自治县政府(财政局)拨付陆佰玖拾捌万捌仟壹佰叁拾元(6，988，130，00元)人民币给我公司用于该宗地上的征收补偿和基础设施建设。

望批准为谢!

(附附件)

1、印江自治县木黄镇鱼泉河一期改造协议

2、国有建设用地使用权出让合同

3、国有土地出让金交款通知单

4、交款凭证、收款凭证

5、土地契税税票

申请人：贵州名堂房地产开发有限公司

2015年6月29

第三篇：国土部：增减挂钩土地出让净收益全返还

项目报批时，必须附具征求集体组织和农民意见情况、听证和公示相关材料，做到整治前农民愿意、整治中农民参与、整治后农民满意

国土资源部日前印发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，要求各地严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，坚持项目管理、封闭运行，凡集体组织和农民不同意的，不得强行开展。严禁强拆强建、强迫农民住高楼。

《通知》要求，试点必须以促进耕地保护和农业现代化建设、促进农村小城镇和中心村及各业经济发展、促进农村生产生活条件改善和环境保护为目标，以切实维护农民权益、促进农民增收致富为出发点和落脚点，落实最严格耕地保护和节约用地制度，坚持依法推动、规范运作、民主公开、量力而行。坚决防止片面追求增加城镇建设用地指标倾向，坚决防止擅自扩大增减挂钩试点规模，坚决防止侵害农民权益。

《通知》称，增减挂钩试点要以土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的城郊接合部新城区建设、近郊有条件乡村的小城镇和中心村建设、远郊有条件的集中民居新村建设为重点，做好与城乡建设、基础设施布局、环境保护、产业发展等相关规划的协调衔接，以保障和促进农业增产、农民增收和农村发展。要量力而行，以农民自愿且不额外增加农民负担为前提，支持小城镇和中心村新建新区发展经济，切实改善和提高农民生产生活条件。

《通知》强调，增减挂钩试点必须坚持项目管理、封闭运行。严禁跨县级行政区域设置挂钩项目区。严禁擅自扩大增减挂钩指标规模或循环使用计划指标。

确定增减挂钩项目，必须严格按照有关规定履行农村重大事项议事制度，依法听证、公示，凡涉及土地所有权、使用权、土地承包经营权等权属调整和利用分配的，必须先行确权登记;在土地互换和开发经营方式、旧房拆迁、新居建设等方面要提供多种选择;项目报批时，必须附具征求集体组织和农民意见情况、听证和公示相关材料，做到整治前农民愿意、整治中农民参与、整治后农民满意。凡集体组织和农民不同意的，不得强行开展。严禁强拆强建，严禁强迫农民住高楼。

《通知》要求，使用增减挂钩指标的土地出让净收益要及时全部返还用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产。要建立地价评估、资产审计机制，实行公示制度，确保收益返还和使用管理的公开、公平和公正。增减挂钩试点实施后，要依法及时办理土地变更登记手续，发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等，依法保障农民土地的用益物权。

4月初，国务院总理温家宝在山西考察时说，土地是农民最大的社会保障，维护农民的基本权益最重要的就是维护土地权益。土地流转要尊重农民意愿，不能搞强迫命令。

4月2日，国务院发布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，强调各地开展农村土地整治要始终把维护农民权益放在首位，严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼，要为农民提供多种建房选择，保持农村特色和风貌。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、大拆大建。

第四篇：工业用地政策级土地出让(精)

工业用地的相关政策和操作方式探析

工业用地因其操作复杂, 长期以来未受到传统住宅或者商用物业 开发商的重视, 但近年国内外投资者对中国工业地产市场的看好与试 水,无疑使工业地产成为地产界备受瞩目的一块新蛋糕。

目前深圳有些较大型的发展商也开始尝试工业性质土地开发, 他 们利用商业包装和巧妙的规划设计, 将项目以工业厂房建设并按照办 公物业销售, 取得较大成功, 香年广场和智慧广场就是其中的成功案 例。

花样年香年广场简介:花样年·香年广场位于南山区华侨城以北、 与波托菲诺天鹅堡隔侨香路一路之距, 北面为广深高速, 侨香路与深 云路交汇处。香年广场 2006年 12月 25号开工,项目由紧密相连的 南区与北区地块组成,项目建筑面积 74613.51㎡(其中南区 33364.9㎡、北区 27183.27㎡ 、高 20层。由南座主楼、南座附楼、北座主 楼、花样年集团总部四部分组成。

据了解, 该项目属工业用地性质, 土地是由南山某科技公司与花 样年集团共同设立的康年投资共同运作, 南山某科技公司以土地作价 入股形式跟花样年共同拥有康年投资,随后通过运作抽离出康年投 资,即花样年为康年投资唯一股东。

项目以生态工业厂房进行建设, 通过操作可以将建筑以间为单位 进行产权分割 (主力户型面积 200㎡ -400㎡ , 08年销售均价约 23000元 /㎡,销售情况良好。

智慧广场简介:智慧广场位于南山区侨香路以北,深云路以西,宗地 号 T405-0010,项目规划为 4栋写字楼,占地面积 26811.43㎡,办公面 积 97100㎡, 是全深圳惟一的低密度豪宅市商务空间。 项目用地性质为工 业用地 (科研用房、高新科技厂房 ,开发商深圳市中核兴业实业有限公司, 销售均价 45000元 /㎡, 每层分割为 2个单独单位进行销售, 最小单位可用 面积为 750㎡。

项目的工业用地以办公物业开发, 并分割产权单独销售的操作手法实 际上已经违反了政府相关规范:工业项目所需行政办公及生活服务设施

用地面积不得超过工业项目总用地面积的 7%。 严禁在工业项目用地 范围内建造成套住宅、 专家楼、 宾馆、 招待所和培训中心等非生产性 配套设施。 ” 以及 “工业用地使用权不得分割转让,不得擅自转租及 改变土地性质及用途。 ” 因此项目的运作具有不透明性,在本人层面 暂时无法详细获悉。

长期以来,我国相继出台了多项土地政策法规,旨在规范土地市场, 工业用地的相关政策也越来越健全,对工业用地的经营性物业开发、工业 转商住办公性质乃至出让方式都做了严格规范。以下是关于工业用地的相 关政策梳理。

·2003年 2月 21日,国土资源部《进一步治理整顿土地市场秩序工 作方案》通知

为了巩固 18号发出的紧急通知的结果,国土资源部又发出《进 一步治理整顿土地市场秩序工作方案》 的通知, 其主要内容是针对各 类园区内, 工业用地违反土地利用总体规划和城市规划设立各种名目 的园区 (城、村 及园区用地中存在的非法占地、越权批地、违法供地 等问题。

·2005年 3月 21日,国务院办公厅转发商务部《关于促进国家级经 济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》

在对工业园区用地进行了一系列的治理整顿后, 国务院又发出了 《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意 见》 ,该意见的主要内容是 工业用地不得擅自改变土地用途,不得用 于大规模的商业零售,不得用于房地产开发。

·2006年 4月 28日,国务院《国有土地使用权出让合同补充协议》 属于工业建设项目的, 受让宗地中用于企业内部行政办公及生活 服务设施的用地不得超过受让宗地面积的一定比例, 受让人不得在受 让宗地范围内建造成套住宅、 专家楼、 宾馆、 招待所和培训中心等非 生产性设施。

·2006.8.31:《关于加强土地调控有关问题的通知》

2006年 8月 31日, 国务院 《关于加强土地调控有关问题的通知》 发布。国家根据土地等级、 区域土地利用政策等,统一制订并公布各

地工业用地出让最低价标准。 工业用地出让最低价标准不得于土地取 得成本、 土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。 工业用地 必须采用招标拍卖挂牌方式出让, 其出让价格不得低于公布的最低价 标准。 (信息来源:新华网

·2007.4.12:《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题 的通知》 2007年 4月 12日,国土资源部、监察部发布《关于落实工业用 地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》 , 要求推进“工业用地招 标、拍卖、挂牌出让” ,并确保已出让的工业用地用于原批准项目, 不得用于建设标准厂房出租、变相搞工业地产开发。 (信息来源:国 土资源部

·2007.4:招标拍卖挂牌出让工业用地使用权规定(深圳市

第二十条(受让人转让、出租控制 工业用地使用权不得分割转让, 不得擅自转租及改变土地性质及用途。 (信息来源:深圳市人民政府 网站

·2008.2:《工业项目建设用地控制指标》

新修订的《控制指标》由投资强度、容积率、建筑系数、行政办 公及生活服务设施用地所占比重、绿地率五项指标构成。规定, 工业 项目的建筑系数应不低于 30%。 工业项目所需行政办公及生活服务设 施用地面积不得超过工业项目总用地面积的 7%。 严禁在工业项目用 地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产 性配套设施。 工业企业内部原则上不得安排绿地。 但因生产工艺等有 特殊要求需要安排一定比例绿地的,绿地率不得超过 20%。(信息来 源:国土资源部

·2008.7.25 :《关于继续开展国有土地使用权出让情况专项清理和 检查工作的通知》

《通知》要求,应“主要检查 2007年专项清理工作中发现的违 法违规问题的查处及整改措施落实情况”,并“重点对出让规划条件 的管理、 协议出让土地公示制度、 经营性土地招标拍卖挂牌出让操作 规范、 工业用地招标拍卖挂牌出让制度, 以及土地出让收入全额缴库、

土地出让收支纳入地方政府基金预算、实行‘收支两条线’管理等政 策”实行清理、检查。(信息来源:国土资源部

工业用地进行经营性物业开发的操作手法:

1、完全合法途径:由工业用地转性质为住宅或者商务办公等再 进入市场销售。该方法为完全正规手法,但是操作较难。按照国家规 定一般情况下需要满足几点要求:一是必须符合城市总体规划, 并需 经过规划部门批准; 二是如符合城市规划可以改变为商业用途的, 按 照现行土地出让办法的规定, 其出让应当通过招标、 拍卖或挂牌等方 式公开进行, 工业用地原使用人和买受人不得自行进行买卖; 三是最 通常的做法,可由工业用地使用人与所在区县的土地管理部门联系, 由土地的收购储备机构根据收购储备计划安排收储。

2、表面合法途径 :利用政策模糊点,直接以工业用地性质进行 住宅或者办公物业的销售。如香年广场、智慧广场,不改变土地用地 性质,以生态化工业厂房的形式建设,建设用地规划许可证、建设工 程规划许可证以及建筑工程施工许可证等在良好的政府关系前提下 可以按照流程拿到,但涉及到产权分割部分需要进一步利用政府公 关,一般工业厂房产权分割普遍以栋、层为单位,香年广场通过操作 可以将建筑以间为单位进行产权分割 (主力户型面积 200㎡ -400㎡ , 智慧广场的产权以每层分割为 2个单独产权物业的形式为主(约 700㎡,这类物业的关键在于顺利取得单独产权的预售证,最后实现销 售回款。

3、完全违规途径:还有许多小型地产商采取直接违规的方式, 即工业用地以写字楼或者住宅建设, 通过一系列操作手法拿到预售前 的各种证件,以办公用房或者住宅销售(依然是工业用地性质。由 于建筑为整体产权,在产权分割上存在障碍,只能

采取不拿房产证, 只和购买者签订租约。如因国家规定租约不得长于 20年,可以采用 先签订 20年租约,再 20年续约的形式。

除了以上手法外, 目前还有越来越多的大型企业和外资介入工业 用地,其大部分以产业园区、工业城或者物流中心的形式进行。 中国 不动产研究中心 (CRRC 最新研究报告显示, 金融危机之后, 大约有 12%的传统房地产开发商转投产业园建设项目,从 2005年第一次房地产调控 开始,则有约 30%的传统房地产商转向产业园建设开发,二线城市比例稍 低。传统房地产领域的“泡沫”正在向工业地产涌动。

1、以工业园形式圈地进行房地产开发——富力金港城工业园

2006年 8月,富力高调宣布,将斥资 50亿元在花都区打造富力 金港城工业园区,规划建筑面积约 120万平方米,开发住宅、酒店、 写字楼和物流中心等。但是在金港工业园区内,只有一个占地 27.36万平方米的物流中心,其余皆为商业设施或住宅社区。

2、工业园运营,部分转办公或住宅性质后销售——天安数码城 天安数码城模式源于 1997年原深圳天安工业区的转型,数码城 占地 30万平米,总建筑面积 80万平方米,包括标准厂房 40万平方 米,高级住宅 23万平方米,公寓 6万平方米,商业及配套设施 6万 平方米。 操作方式是先行进行产业园运营, 随着园区规模扩大和逐渐 成熟, 开始涉足住宅开发领域, 其基本做法主要是想尽办法改变土地 属性和用地性质,例如之前热销的高尔夫豪宅“天安高尔夫珑园”就 是转用地性质后销售,由于地价低廉,项目获益巨大。

但是天安数码城当初的成功, 很大程度上是因为不受制于当时土 地出让制度的限制, 土地制度完善后, 现在单是工业用地性质变更这 一点, 就很难操作, 这势必影响到天安项目整体获取时商住用地和写 字楼商业用地的比例问题。 例如东莞天安数码城进展缓慢,奠基 4年未开工,主要就是土地权属问题一直得不到解决。

3、植入概念后厂房出租运营模式——华侨城创意产业园

创意园所在地原是华侨城东部一片建于上世纪 80年代的工业厂 房,随着城市的发展,这个地区也面临着规划调整和功能改造。华侨 城集团而后将片区和文化产业联系起来,做成深圳的一个创意园区。 厂房建筑面积接近二十万平方米。 由华侨城集团统一运营管理, 目前 进驻的创意类企业较多, 形成了创意类企业聚集效应。 整体收益良好。

4、开发商同制造型企业联手运作企业原厂区模式——万通与 TCL 、开发商同制造型企业联手运作企业原厂区模式——万通与 厂区模式—— 签订协议联手发展工业地产 签订协议联手发展工业地产 联手 2010 年 7 月 30 日， 万通实业与 TCL 集团签订了 《进一步推进工 业地产领域合作之框架协议》 ，根据协议，双方出资创办万通新创工 业资源投资公司，万通持股 55%，TCL 持股 45%。原 TCL 厂区经过 万通新创收购后更名“万通公社” 。万通工社除厂区租赁业务外，还 包括综合研发、娱乐、学习、餐饮、购物等一系列业务功能。投资之 后，采用的是“售后回租”的方式，业主的回租部分(此次 TCL 回 租部分为 58%)为万通提供了基础回报，现成的空余厂房、仓库的出 租，闲置空间的商业化改造，还有空余土地的建设销售或者出租使得 增值部分有巨大空间。对于万通而言，重点在工业地产扩张的可能性 上，此类传统制造业企业一方面土地获取成本很低，一方面自己又用 不完，而且也没有专业的运作团队，这就给了万通以机会。而双方的 合作项目这种土地获取方式显然比走招拍挂拿地划算，另外，制造业 企业和当地政府一般都有良好的关系，这也是促使万通与 TCL 联姻 的关键原因之一。

第五篇：陈清波：协议出让土地改变用途处置政策再思考解析

陈清波：协议出让土地改变用途处置政

策再思考

关于国有出让土地改变用途的处置，《协议出让土地改变用途处置政策研究》一文经中国法院网、人民网、光明网、新华网等多家网站刊发后，一些关注此问题的读者朋友给笔者反馈了一些意见，其中批评性意见主要有：其一，认为法律滞后，实际操作不必严格遵循现行有关国有出让土地改变用途的法律规定;其二，认为评估和补缴差价容易产生权力寻租和以权谋私，没法使评估价公正。对此言论，笔者不敢苟同，现补述相关意见如下：

一、有法必依，执法必严

在"实行依法治国"被写入《宪法》7年后的今天，在"必须坚持民主法治"被确定为构建社会主义和谐社会必须遵循的六条原则之一的新形势下，在未经全国人大常委会修改《城市房地产管理法》第十七条、《土地管理法》第十二条的情况下，笔者认为，行政机关若不严格遵循现行相关法律规定处置国有出让土地改变用途，那么，将涉嫌违法行政，而且会给法治建设的推进造成负面影响。

自2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]5号)第五条规定："受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。"笔者认为，这一司法解释既是对现行有关处置国有土地改变用途相关法条的正确理解和说明，而且依据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第二条规定也是合法的规定，即可视为在案例审判操作层面施用的准法条。据此，可以推论出笔者于《协议出让土地改变用途处置政策研究》中所提出的一个观点——"评估和补缴差价是现行法律所规定的主要处置方式"。相关理由还可补述如下：其一，《土地管理法》第十六条第

一、三款规定："土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理"，"当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉";其二，《宪法》第一百二十六条规定："人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉"，即人民法院对国有出让土地改变用途的诉讼将依据法释[2005]5号第五条的规定审判;其三，《行政诉讼法》第五十四条第二款规定："适用法律、法规错误的"的具体行政行为人民法院可"判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为"。这一些法条表明：处置协议出让的国有土地改变用途，经评估和按评估的市场价补缴差价，是依法行政;而收回其使用权后再招拍挂出让，不是现行法律规定的主要处置方式，至多只能说是打一个现行法律规定的"擦边球"。

东部某省国土资源厅于今年年初发函指令某县国土资源局：对于2002年7月1日以后由工业用地改为经营性用地的，必须按招拍挂方式处置。显然，这一指令与法释[2005]5号第五条的规定迥然不同。笔者认为，这一指令缺少法律依据。其产生错误的原因是：采用了国土部令第11号第四条，而没有按照《立法法》第八十三条("后法优于前法")的规定适用国土部令第21号第十六条，而且混淆了国有土地初始出让与改变用途的法定差别。

二、提高处置价格的公正度，关键是提高公开透明度

按评估和补缴差价方式处置，是否会导致处置价格偏低?对此，笔者认为：

第一，按招拍挂方式处置也有多种多样的弄虚作假，招拍挂价也不一定公正。如果出让土地的信息发布面不广，众多有可能参与招拍挂的企业不知情，如果出让公告发布后有意愿参与招拍挂者在规定期限内来不及作相关的市场调研，如果参与招拍挂者只1家企业(挂牌出让规范也允许)或竞买者是当事人的邀请陪同者，如果招拍挂的既定底价偏低，如果招拍挂前对土地使用权人的现行工业用地价和地上建筑物评估得偏高，那么，处置土地用途改变的地方政府很可能将少收为数不小的出让金，甚至有可能使处置变成为赔钱的买卖。

第二，提高公开透明度，按评估和补缴差价方式处置也能提高处置的公正度。笔者认为，在按评估和补缴差价方式处置中实施阳光运作，加强民主监督和行政监督，那么，也有可能使评估价比招拍挂价还公平、公正。其处置方式及程序可大致设计为：其一，处置工作由国土局牵头，并由国土、规划、建设、财政、监察等职能部门和县(市、区)政府、人大、政协派员参与组成处置工作领导小组，评估价由处置工作领导小组提出审议意见，最终由县(市、区)长办公会议集体讨论、并经票决决定;其二，先由国土局招选有资质的地产评估机构，让评估机构按《城镇土地估价规程》所规定的准则、技术途径、方法、程序对改变用途土地的当前市场价实施评估，评估费由国土局支付，并事先约定其作出的评估价与最终决定价有差额的将对其评估费予以打折;其三，将地产评估机构作出的评估价作为初评价，将初评价及其主要依据在当地县(市、区)级传媒(报刊、电台、电视台、政府网站)上公示，并约请了解或熟悉房地产市场的党代会代表、人大代表、政协委员、基层干部听证，广泛征询民众的意见，处置工作领导小组对于人们提出的有理有据的批评意见应予以采纳，并对初评价予以调整;其四，处置工作领导小组提出处置审议意见，由县(市、区)长办公会议审议、讨论、票决，并将决定结论(最终评估价)在当地传媒上公告;其五，最终评估价不一定要征得被处置土地现使用权人的认同，现使用权人认为评估价偏高而不能接受评估价的，该土地的原出让方可以不同意其改变用途，或者依据《土地管理法》第八十二条(责令规定)、第八十条(处罚规定)等法律、法规的规定予以处置。如此运作，即在处置过程中运用集体讨论决定原则，并扩大人民群众的知情权、参与权、监督权，必将有效地抑制和避免权力寻租和权钱交易现象发生。

第三，按评估价处置在拆迁工程中已被广泛经常地施用。各地在旧城改造中，在道路、公园等公用设施建造中，都碰到住房、厂房、商服用房的拆迁补偿问题，在实施拆迁前，政府总是选用评估的方式对要拆迁的房屋(主要是土地使用权)进行补偿费评估，有哪一个地方政府对要拆迁的房子(土地使用权)是经过招拍挂的呢?由此证明：评估价不是不可信，按评估和补缴差价方式处置不一定存偏差。

(作者单位：浙江省余姚市委政策研究室)