省级高等教育论文

[摘要]省级人民政府的高等教育职能是法定职能，在实施对高等教育管理的过程中，具有十分重要的地位和作用。省级人民政府必须切实转变政府职能，严格按照根据宪法和法律规定的权限、程序和方式管理高等教育事业，努力实现高等教育事业全面、协调和可持续发展。今天小编为大家推荐《省级高等教育论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

省级高等教育论文 篇1：

省级高等教育质量评价五个基本问题思考

摘 要： 开展省级高等教育质量评价，是一项政策性很强的工作。做好这项工作，充分尊重高校办学自主权是前提，建立具有公信力的评价制度是基础，促进高校深化教育教学改革是重点，推进内部质量保障建设是关键，引导高校合理定位分类发展是主旨。

关键词： 省级高等教育；质量评价；基本问题

自20世纪80年代以来，随着高等教育大众化进程加速，世界高等教育进入了以提高质量为中心的“质量时代”。在此背景下，受新公共管理思潮影响，外部质量评价作为一种质量监控手段被普遍运用于高等教育质量管理，世界各国都在积极探索适合本国国情的高等教育质量保障与评价制度。随着首轮评估于2008年在一片质疑声中落下帷幕，如何建立更加适合我国国情的高等教育质量监控与保障制度，成为高等教育领域的一个现实课题。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出了“完善以省级政府为主管理高等教育的体制”的高等教育管理体制改革发展任务，在此背景下，作为开展省级高等教育质量评价，建立省级高等教育质量保障体系的一项重要举措，教育部新的本科教学评估方案中，明确了省级教育行政部门的评估职责。但是，开展省级高等教育质量评价在我国还是一个新生事物，政策性很强，没有现成的模式可以借鉴。为确保评价工作的科学性，有必要对我国首轮高校评估进行反思，对其中所关涉的若干基本问题进行理性思考。

一、 开展省级高等教育质量评价，充分尊重高校办学自主权是前提

推动高等教育运行的力量来自政府、市场和学校三个方面。高等教育管理体制改革的方向、核心及重点在于理顺政府和高校之间的关系，转变政府职能，扩大高校办学自主权[1]。质量评价工作与经济、法律、信息及行政等一道，构成了省级政府对本级高等教育实施宏观管理和质量监控的有效手段，在一定程度上有利于克服计划经济体制下形成的政府对高校具体办学管得过多、过细和过死的惯性。因此，从理论上说，对开展高校办学水平综合评价，有益于提升高校办学自主权。

但从现实来看，由政府组织的外部评价在实际操作中又有可能对高校办学自主权起一定的规制作用，甚至有可能扼制高校办学自主权。因为在我国，公立高校是作为政府下属的事业单位而存在，由政府组织对高校办学水平进行评价，如果所采取的方式不当，教条化明显，很有可能会强化高校行政权力，弱化学术管理，有损大学精神与高校办学自主权，这也是首轮高校教学评估遭受社会非议的一个重要原因。当然，政府作为我国高等教育事业发展中的主导力量，接受政府组织的评价是法律赋予高等学校的责任和义务，任何一个国家都不可能对具有社会公共事业性质的高校发展采取放任态度[2]。因此，高校无论拥有多大的办学自主权，都不可能不受到一定的来自政府的干预。问题是政府对高等教育干预的主旨应是引导高校解放学术生产力，而不是规制和约束高校，政府干预的前提是充分尊重高校办学自主权。因而，从总体上说，作为省级政府部门组织的高校综合评价，评价指标不宜太细，评价方式要常态化。政府评价应着眼于办学思想与理念、办学定位与特色、内部质量监控与保障体系建设等学校办学中的“大事”，发挥价值判断和奖励功能，对高校发展进行宏观调控与指导，促进学校内部学术管理与行政管理的协同互补，而不是干涉学校内部事务。

二、 开展省级高等教育质量评价，建立具有公信力的评价制度是基础

反思首轮高校评估，政府组织的外部质量评价在给高校发展带来巨大促进作用的同时，其所产生的诸多负面效应，也引起了社会的误解和强烈不满。2008年“两会”期间的部分代表和委员就“炮轰”高校评估，直指高校评估“俨然是一场可怕的烧钱‘游戏’”。虽然这些批评和议论有些偏激，但种种迹象的确表明，外部质量评价作为一种精致化的管理技术和工具，运用于高等教育领域存在一定的伦理风险，而对这种伦理风险缺乏清醒认识及有效应对是制约高校评价政策科学发展的重要原因。

对于高校评价，人们往往关注更多的是其“效率”、“效益”、“效能”等工具理性层面，其出场路径是作为国家对高等教育进行技术治理的一种工具，而对于其价值理性相对忽视，对外部评价可能导致的伦理风险缺乏理性认识。从首轮高校评估来看，正是评价制度的伦理“沉默”及其客观存在的伦理风险，导致了这一质量制度的“孤独”——从实践领域到学术界、从教育内部到社会各界，初衷良好的高校教学评估制度并没有获得社会广泛的接受与认同。

与任何一项制度一样，高校评价制度理性能力存在一定的限度，在实现主导价值时不可避免地要付出一定代价；另一方面，制度执行过程受主客观因素影响往往存在“好经”被“歪念”的情况，高校外部评价制度伦理风险的产生有其必然性。因此，作为一项质量管理制度，对政府组织实施的高校评价，除了按照“真”的原则来看待与衡量，还应按照“善”的标准来考量。自我国首轮高校评估以来，从既有研究及社会的议论来看，这一制度的负面效应是人们对其产生不满的主要原因。也就是说，不是因为这一政策少做了“好事”，而是因为其多余功能缺乏伦理规制而产生了较多负面影响，致使这一制度蒙上了“善性”不足的伦理阴影。因此，制定省级高校办学水平综合评价制度，既要解决如何使这项制度变得更科学的问题，也要考虑如何使这项评价制度在充分发挥正向功能的同时变得更具伦理境界，从而更易于被社会广泛接受的问题，即这一制度如何有所不为、承载更多公共关怀与道德责任。

高等教育是一项公共性很强的事业，外部评价制度如果缺乏必要的伦理关涉，没有建立起有效的评价制度伦理风险规避机制，一方面会致使评价实效性发挥受限，评价的负面影响增加；另一方面会导致评价沦落为只关心目标的操作性和过程的程序性，而忽视目标的价值性和对评价对象的引导性，从而可能导致评价实施中伦理风险的产生：一是评价制度本身伦理精神欠缺所导致的伦理风险，二是评价制度多余功能失序所产生的伦理风险，三是制度执行过程中背离伦理原则而发生偏差所致使的伦理风险，这也正是我国首轮高校评估给我们的启示。开展省级高等教育质量评价，有必要从首轮高校评估实践中吸取经验教训，密切联系我国高校的实际生存环境，在评价制度设计中，充分考虑外部评价可能存在的伦理风险，在此基础上，制定出更具“善性”和伦理境界从而更具公信力的评价制度，这是省级高等教育质量评价制度正向作用发挥的基础。

三、 开展省级高等教育质量评价，促进高校深化教育教学改革是重点

方法之于目的，始终是下位的，任何一种方法与制度，都要服务于一定目的。开展省级高等教育质量评价的主要目的是什么，这一最基本的问题不弄清，评价就会偏离方向，就会失去意义。而对这一问题的认识，必须先从高校的内在规定性入手。任何类型的高校，其根本任务与内在特征是育人，是创新型人才培养，因而，教学工作不仅仅是一般高校的中心，也是所有高校包括世界一流高校的中心工作。因此，作为对高校具有重要导向作用的政府评价，必须服务于创新型人才培养这一永恒的话题，引导高校凸显教学工作中心地位。我国首轮高校评估的成功之处，正在于其对教学工作的关注及教学工作中心地位的强调。

虽然经过首轮高校评估之后，高校教育教学工作尤其是本科教学工作引起了广泛重视，并得到了有效加强，但重科研轻教学的倾向依然存在。特别是随着高等教育由社会生活的边缘走进社会生活的中心，在适应论和工具论理念的支配下，人们往往习惯于把高校当作一种“社会机构”而不是人的实践方式来认识和对待，关心的是高校的社会职能，人的主题容易被忽视，教育的本质容易被遮蔽。在这样的氛围下，教育本质以外的因素容易成为高校发展的焦点，教学工作及教育教学改革难以成为所有高校关注的热点。正如有的学者所说：我国不少高校已不同程度地丧失了对“才富主题”的追求，转而追求“财富主题”[3]。

省级高等教育质量评价的主体是省级教育行政组织，评价的具体运行是基于其组织的权利体系，评价活动势必具有行政权力的强制性特征。因此，省级高等教育质量评价，要充分发挥其影响力，有效促进高校教育教学改革，把促进学校集中精力抓教育教学工作，不断深化教育教学改革作为重点目标，引导高校回归教育本质，追求“才富主题”，培养创新人才，这是评价制度设计的重点。

四、 开展省级高等教育质量评价，推进内部质量保障建设是关键

开展省级高等教育质量评价的目的是保障高等教育质量，而教育教学质量的形成是一个系统工程，系统内各要素及要素结构均由学校自己配置，政府和社会都不可能对高校的具体教学活动插手干预[4]。因此，系统内教育教学工作的具体日常运行只能由学校自行监控，任何对高校办学质量的外部监控都必须立足于学校自我监控的基础之上。

高等教育的文化属性决定了其内部质量的模糊性，加上人们对高等教育质量本身认识的有限性和理解的差异性，单从外部判断高校的办学质量和水平，往往带有很大的不确定性，因而，内部质量保障与监控是关键。从国外的经验看，外部质量监控是以教育产出来评价和衡量的，只有建立健全内部质量保障机制，才能把住源头，从输入和过程中调控高校的有序运行。高等教育质量管理的基础在高等学校自身，所以，大力加强高等学校的自我评价，逐步建立高等学校内部全面教育质量管理系统，应当成为高等教育质量管理的基础。它既是高等学校不断提高教育质量和办学效益、主动适应经济和社会发展需要的有效机制，也是自觉接受来自政府和社会监督及提高评价价值判断准确性的基础，因而也是外部评价制度能力发挥作用的关键。

客观地说，我国高校内部质量保障体系建设方面重视还不够，未能成为所有高校的自觉行动。最初的教育评价模式如泰勒模式，单纯注重对结果的鉴别、确证和检查。鉴于教育评价者对此问题的反思，新的评价模式更关注方案实施全程的评价，将过程与结果统一起来。借鉴国外质量保障体系中注重内部质量控制的做法，评价时不能只看当前取得的办学成效，对各高校内部质量监控是否形成规范化的制度以及这种制度的运行情况等也作出评价，引导各高校根据社会宏观质量要求转化成本校的教育目标或质量要求，根据实际合理定位和确立质量水准，制定出切合实际的培养目标和方案，以过程评价或形成性评价不断监控教育质量，以总结性评价和成果评价为依托，统一过程和结果，保证输出的效果。为此，省级高等教育质量评价要促进高校树立内部质量意识，按照保证与提高教学质量的总目标，进行目标分解，形成各层次共同的目标体系，建立校、院、教研室三级教学质量监控体系，使内部质量监控规范化、常态化。通过制度化的内部质量监控，将质量要求和规范渗透到学校日常教育教学工作的各个方面和环节，将以人为本的教育理念贯彻到学校的日常运转之中。唯其如是，才能确保外部评价实效性的发挥，实现“评是为了不评”的目的。

五、 开展省级高等教育质量评价，引导高校合理定位分类发展是主旨

分类不清、定位不明是我国当前高等教育发展中面临的问题。导致这一状况的主要原因是由于政府控制着高校生存与发展所需的教育资源，而政府教育资源的投入大多集中在高校的高端，于是造成了不同层次的高校为向政府获得更多的教育资源而在定位上以“拔高”或“攀升”为最后取向。因此，中国高等教育急需解决定位问题，而定位必先分类。高校定位有政府导向型定位和社会导向型定位两种。以往我国绝大多数高校的定位是政府主导下的政府导向型定位，而不是根据社会发展需要和市场竞争要求制定的社会导向型定位，趋同化、同质化倾向严重。因此，应逐步引导高校在定位上由政府导向型向社会导向型转变，使高等教育向多层次、多样化方向发展，合理分类，明晰定位。

由于高校是一个历史的不断内生成长和演化的有机体，不同类型与层次的高校，其在成长中所积累的核心知识和能力是独特的和有价值的，很难从外部模仿，即使在教育教学工作上，高校的“异质性”依然明显。这就客观要求质量评价要体现发展性和成功性，充分考虑不同类型和层次的高校其所处的环境、人才培养的质量规格、服务社会的领域和自身的办学历史传统等方面差异，鼓励各高校在自身所处的层次、在原有的基础和办学水平上获得成功。分类引导不够是首轮高校评估招致社会非议的重要原因。开展省级高等教育质量评价，应促进高校回到应然的定位，引导高校根据人才培养目标与社会要求、生源状况以及学校实际科学定位，并根据定位制定切实的培养目标和教学方案，体现出自身办学特点和风格，走分类发展之路，避免攀升与趋同，以实现高等教育“质”的多样化与特色化。

参考文献

[1] 左清.高等教育教学质量省级监控中的政府与评估中介组织 [J].大学教育科学，2005（2）：1114.

[2] 刘振天.新一轮高校本科教学评估工作应担负的三重使命[J].中国高等教育，2009（21）：2830.

[3] 赖静.我国高等教育质量评估的能力限度问题[J].中国高教研究，2009（7）：5860.

[4] 申纪云.纠正偏差协调互补创新高校学术管理模式[J].中国高等教育，2010（11）：1922.

（责任编辑 刘 伦）

作者：刘理　刘创

省级高等教育论文 篇2：

论省级人民政府的的高等教育职能

[摘 要]省级人民政府的高等教育职能是法定职能，在实施对高等教育管理的过程中，具有十分重要的地位和作用。省级人民政府必须切实转变政府职能，严格按照根据宪法和法律规定的权限、程序和方式管理高等教育事业，努力实现高等教育事业全面、协调和可持续发展。

[关键词]省(自治区、直辖市)人民政府；高等教育；政府职能

[文献标识码]A

一、省级人民政府的高等教育职能是法定职能

我国省级人民政府的高等教育职能，是宪法和法律赋予的。《中华人民共和国宪法》第十九条明确规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”作为国家的根本大法，宪法把发展包括高等教育在内的社会主义教育事业作为国家的一项基本制度，并将管理教育事业规定为地方政府的重要职能。

根据宪法的规定，《中华人民共和国教育法》第十四条进一步明确规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省(自治区、直辖市)人民政府管理。”这是关于我国教育事业管理体制的规定，即我国教育事业实行国务院和地方各级人民政府分级管理、分工负责的管理体制，其中高等教育实行国务院和省(自治区、直辖市)人民政府两级管理、分工负责的管理体制。

高等教育职能的法定性，决定了省(自治区、直辖市)人民政府及其工作人员在履行高等教育职能的过程中，必须充分认识并高度重视所肩负的高等教育职能是法定职能，自觉维护宪法和法律的权威和尊严，切实根据宪法和法律授予的权限，严格按照法定的程序和方式管理高等教育事业。省(自治区、直辖市)人民政府在履行宪法和法律赋予的高等教育职能时，应当坚持以下几项原则：一是职权法定原则。与法律规定公民的权利原则——凡法律没有禁止的公民皆可为之——不同，任何政府或部门非经宪法和法律规定不能具有管理高等教育的资格和职权，法律禁止则更不得为之。省(自治区、直辖市)人民政府既不能擅自扩大职能范围或改变职能内容实施管理，也不能将职能分解下放给不具备履行资格的政府或部门去履行；二是法律优先原则。宪法的效力高于任何法律和法规的效力，法律的效力高于任何法规的效力。涉及高等教育管理的任何行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触都以法律为准，任何法规的规定都必须五条件服从法律的规定；三是依法行政的原则。省(自治区、直辖市)人民政府在实施对高等教育管理时，不仅必须根据法律和法律的授权制定行政规范，还要求所作出的具体行政作为必须符合法律的规定；四是权责统一的原则。宪法和法律赋予省(自治区、直辖市)人民政府的高等教育的职权，实际上也是义务和责任，职权与职责是统一的，是一件事情的两面。与公民的权利可以行使也可以放弃不同，政府职能必须行使不能放弃。政府不依法行使职权，就是不履行法律义务，就是失职行为，严重的还将被追究法律责任。

二、各省(自治区、直辖市)人民政府必须充分认识和全面履行其高等教育职能

省级人民政府的高等教育职能是依照法律和行政法规的规定，遵循高等教育的规律，根据高等教育改革发展的实际情况确立的，具体内容应当包括以下几个方面：

(一)贯彻落实党和国家关于高等教育的路线、方针和政策以及法律、法规。执行本级人民代表大会及其常务委员会有关高等教育的决议。起草有关高等教育的法规草案。根据实际情况研究制订本地区贯彻执行党和国家关于高等教育的路线、方针和政策以及法律、法规的措施和办法。

(二)统筹协调本地区高等教育事业。研究提出本地区高等教育改革与发展战略，组织制订并实施本地区高等教育事业中长期发展规划。组织制订并实施本地区高等教育管理体制改革和学校布局结构调整方案。

(三)审核高等学校设立、分立、合并、终止、变更名称、类别和其他重要事项。经国务院授权，直接审批实施专科教育的高等学校的设立、分立、合并、终止、变更名称、类别和其他重要事项。根据国务院规定的原则制定设立实施非学历教育的其他高等教育机构的具体标准。

(四)管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。

1．监督、检查各高等学校贯彻执行党和国家有关高等教育的法律法规以及路线、方针和政策的情况。

2．指导、检查各高等学校研究制订改革与发展战略以及中长期发展规划。

3．指导、检查各高等学校的基础设施建设、学科专业建设和师资队伍建设，确保各高等学校的办学条件达到国家规定标准。

4．指导、检查各高等学校的思想政治工作、教学工作、科学研究工作、学生工作，确保本地区高等教育的教学质量、办学水平和办学效益。组织对直接管理的高等学校进行办学水平和教学质量的监督、检查与评估。

5．协调并指导本地区高等学历教育的招生考试和毕业生就业工作。

6．规划、指导本地区高等教育领域自然科学和哲学社会科学研究，组织高等学校承担国家及本地区重大科研项目，指导高等学校高新技术应用研究与成果推广，研究拟订发展校办产业和鼓励教育与经济科技结合的政策。

7．协调并指导本地区各高等学校的校际协作和经验交流，跨地区、跨部门联合办学以及面向社会办学。

8．按照领导干部管理权限任免直接管理的高等学校的校(院)长和副校(院)长。

(五)统筹规划和协调指导本地区高等教育自学考试、现代远程教育和其他高等非学历教育事业。

(六)认真落实《教育法》和《高等教育法》的有关规定，为本地区高等教育发展提供资金投入和条件保障。

1．建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。

2．组织有关部门制订本行政区域内高等学校年经费开支标准和筹措办法，作为举办者和高等学校筹措办学经费的基本依据。指导、监督和检查本地区高等学校依法建立、健全财务管理制度，合理使用和严格管理教育经费，提高教育投资效益。

3．组织制订并协调落实土地、建设、税收等方面的优惠政策，为高等学校提供条件保障。

4．积极引导和大力扶持民办高等学校努力增加办学投入，不断充实和完善办学条件。

5．积极引导和鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人向高等教育投入。

(七)协调、指导本地区高等教育系统的对外交流工作，高等学校卫生、安全和保卫工作，后勤社会化工作等。

省级人民政府的高等教育职能，从管理领域上看属于社会职能；从性质上看属于管理性职能和服务性职能；从功能上看具有计划职能、组织职能、协调职能和控制职能的作用；从范围上看既包含普通高等教育又包含成人高等教育，既包含学历教育又包含非学历教育，既包含学校高等教育又包含社会高等教育，既包含全日制高等教育又包含非全日制高等教育。各省(自治区、直辖市)人民政府一方面必须充分地和准确地认识其高等教育职能的具体内容及其性质、功能和范围；另一方面必须全面地和有效地履行其高等教育职能，发挥政府职能规定的职责和作用，实施政府对高等教育的正确领导和有效管理，促进高等教育事业全面、协调和可持续发展。

省级人民政府认真履行其高等教育职能至关重要。

首先，我国原有的高等教育管理体制和布局结构形成于20世纪50年代，与当时的计划经济体制相适应，其基本特征就是“条块分割”和高等学校由中央部门及省级地方政府共同管理。这种体制曾经起到过积极作用，但是也造成了高校规模偏小、办学质量和效益不高等弊端，使有限的教育资源不能得到合理配置和有效利用。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和高等教育的不断发展，原有的高等教育管理体制越来越不适应社会主义市场经济体制和高等教育改革发展的需要，“条块分割”、“小而全”的弊端不断暴露出来。最近几年，在党中央、国务院的正确领导下，我国高等教育管理体制改革取得了重大进展，改革成效非常明显。据统计，截至2004年6月，我国现有2211所高等学校中，由中央部门管理的128所，占学校总数的5． 79％；由省(自治区、直辖市)管理的2083所，占学校总数的94．21％。其中普通高等学校1683所，由中央部门管理的110所，占学校总数的6．53％；由省(自治区、直辖市)管理的1573所，占学校总数的93．47％。此外，中央部门所属的高等学校除了重大事项以外，其他事项也是由学校所在地政府负责管理。目前，符合社会主义市场经济要求和切合我国国情的高等教育新的管理体制已经基本建立起来。在这种体制中，虽然继续实行国务院和省 (自治区、直辖市)人民政府两级管理、分工负责，但在管理中是以省(自治区、直辖市)人民政府为主的。省(自治区、直辖市)人民政府在国务院的统一领导下直接管理绝大部分高等学校和全部非学校高等教育(如高等教育自学考试和学历文凭考试)，其地位和作用至关重要。

其次，根据高等教育管理职能分工，国务院主要是通过制定有关行政法规、政策规定以及改革发展的战略、目标和规划等方式实施对全国高等教育的统一领导和宏观管理，以确保高等教育事业遵守国家的法律法规，贯彻党和国家的教育方针和政策，坚持社会主义的办学方向，实现为经济建设和社会发展服务的目标。省(自治区、直辖市)人民政府通过比较具体和直接的方式对本行政区域内的高等教育事业实施管理：通过贯彻落实党和国家有关高等教育的法律法规和大政方针，确保国家对高等教育的统一领导和有效管理；通过对本行政区域内所有高等学校(含中央部门举办的高等学校)的改革发展战略、办学指导思想、办学定位、学科专业建设等进行统筹规划，促使高等教育切实为本地区的经济建设和社会发展服务，确保高等学校的各项事业持续、健康、快速发展；通过协调解决各高等学校在发展过程中遇到的诸如资金、土地、基础设施建设、后勤及生活条件保障等各种矛盾、问题和困难，确保学校具备生存与发展的条件；通过指导和检查高等学校进一步加强师资队伍建设和学科专业建设，突出抓好教学工作、科研工作和学生管理工作，确保本地区高等教育的教学质量、办学水平和办学效益。可见，在实施对高等教育的管理过程中，省(自治区、直辖市)人民政府比较具体和直接，所涉及的都是高等学校生存和发展的具体问题和实际问题。省(自治区、直辖市)人民政府认真履行其高等教育职能，是我国高等教育改革和发展的基本前提和重要保障。

最后，教育作为上层建筑，其发展决定于经济发展。我国地域辽阔，经济社会发展极不平衡。在同一时期的不同区域，经济建设和社会发展的差距很大。所以，我国高等教育的发展是很不平衡的，地区间的差距很大。另外，从世界高等教育发展现状看，政府的高等教育管理职能主要由省(州)级政府履行的。因此，试图用全国统一的发展标准和办法来管理全国的高等教育事业，显然不符合我国高等教育发展的实际情况，不利于全国高等教育事业的发展。从我国高等教育改革发展的现实需要出发，必须在国家宏观政策指导下加强省级政府统筹力度，强化省(自治区、直辖市)人民政府的高等教育职能，进一步扩大省(自治区、直辖市)人民政府高等教育管理的权限，充分发挥省级人民政府在高等教育管理中的地位和作用。

三、切实转变政府职能，促进高等教育全面、协调和可持续发展

我们知道，政府职能的转变决定于行政环境的变化，特别是经济环境和法制环境的改变。党的十四大以后，我国社会主义市场经济体制逐步建立并不断完善，经济全球化、加入WTO和依法治国基本方略的全面实施对我国社会主义市场经济的发展提出了新的更高的要求。社会主义市场经济本质上是市场在资源配置中起基础性调节作用的经济，而不是行政手段在资源配置中起基础性作用的经济；是信用经济和法治经济，而不是权力经济或长官意志经济。在市场经济体制下，政府的主要职能是服务，主要任务是宏观调控。

根据新形势下我国政府职能转变的总体要求和高等教育改革发展的实际情况，省(自治区、直辖市)人民政府在实施高等教育管理过程中必须切实转变政府职能和管理方式，改变过去政府在高等教育管理中统得太死、管得过多的状况，依法扩大高等学校的自主权，强化政府对高等教育宏观调控与服务的职能，真正建立起适合我国国情的、能够促进高等教育全面、协调、可持续发展的管理体制。

(一)由人治转变为法治。改革开放以来，我国在政治体制改革、社会主义民主和法制建设以及实施依法治国基本方略方面取得了伟大的成就；但是，由于历史原因，我国还不同程度地存在重人治轻法治的情况。这种情况反映在政府对高等教育管理上，突出的表现就是没有很好地落实高等学校的办学自主权。根据《高等教育法》的规定，我国高等学校享有的自主权有以下几个方面：(1)招生自主权：高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。(2)教育教学自主权：高等学校依法自主设置和调整学科、专业，根据教学需要自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。(3)科学研究自主权：高等学校根据自身条件自聋开展科学研究、技术开发、社会服务和国内外科技交流合作。 (4)机构设置自主权：高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。(5)教师管理自主权：按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。 (6)学生管理自主权：学生学籍管理，奖励或处分，颁发有关证书。(7)经费使用自主权：高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。省(自治区、直辖市)人民政府实施对高等教育管理的过程中，要按照国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》提出的“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信”的基本要求，严格依照有关法律、法规和规章的规定进行，而不取决于行政首长的意志。

(二)变微观管理为宏观管理。在过去相当长的一个时期，省(自治区、直辖市)人民政府对高等教育特别是高等学校的管理方式是全面监管和具体干预，实践证明这种微观管理方式不利于有效地发挥政府的职责和作用，不利于调动高等学校办学和管理的积极性，不利于高等教育的健康发展。毫无疑问，政府对高等教育的管理如果陷入微观管理，不仅削弱以至于损害政府的宏观管理功能，同时也削弱和损害高等学校应有的学术自由与办学自主权。根据行政环境变化的实际情况和高等教育发展的需要，必须改变省(自治区、直辖市)人民政府对高等教育的管理方式和管理办法，也就是将政府对高等教育的全面监管和具体干预转变为宏观管理与有效调控。

(三)淡化管理性职能，强化服务性职能。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求：“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”省(自治区、直辖市)人民政府应当依法界定和规范高等教育管理的社会管理与公共服务职能，切实把政府的高等教育管理职能转到主要为高等教育服务和为高等学校创造良好发展环境上来。要不断淡化行政管理的意识、强化公共服务意识，逐步建立促进高等教育全面、协调、可持续发展现代公共服务体制。

(四)改革行政审批制度。改革行政审批制度，是转变政府职能的关键环节和核心内容，也是衡量政府职能转变程度的重要标志。首先，进一步精简行政审批事项，取消不合理的审批事项。其次，进一步改进审批方式、提高审批工作效率。再次，进一步规范对审批事项的管理。经过多次清理，省 (自治区、直辖市)人民政府高等教育职能中的行政审批事项有的被保留下来，有的则已被取消了。对保留的行政审批事项，要建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度；对取消的审批事项，要建立后续监管制度，防止管理脱节。最后，建立配套制度，推进收费制度的改革。

[参考文献]

[1]荣仕星．实用行政管理学[M]．北京：人民出版社，2004。

[2]谢庆奎．政治改革与政府创新[M]．北京：中信出版社，2003．

[3]金太军，等．政府职能梳理与重构[M]．广州：广东人民出版社，2002．

[4]《中华人民共和国高等教育法》释义[M]．哈尔滨：黑龙江教育出版社，1998．

[5]李文良，等．中国政府职能转变问题报告[M]．北京：中国发展出版社，2003．

[责任编辑：青 山]

作者：陈应鑫

省级高等教育论文 篇3：

机制、内容、手段与问题：我国高等教育质量省级监控回眸

摘要：建国以来我国高等教育质量省级监控在机制、内容、手段等方面有较为明显的变化，监控标准及体系日趋完善，监控内容进一步深化具体，监控手段也向“直接监控与间接监控并重”转变。尽管如此，高等教育质量省级监控仍存在诸如“缺乏成熟理论支撑、绩效评估不力、政府办学与监管双重身份重叠”等等问题。

关键词：高等教育；省级质量监控；历史回顾

文献标识码：A

收稿日期：2012-2-16

项目基金：教育部立项课题“高等教育质量省级管理与监制研究”(08122)。

作者简介：刘佳刚（1973－），男，湖南常德人，管理学博士，中南大学商学院教师，主要从事高等教育质量管理研究。

建国以来，随着政治经济形势的变化，我国高等教育质量省级监控在机制、内容、手段等方面有较为明显的变化。回顾我国高等教育质量省级监控的历史，梳理其发展脉络，有助于完善当前我国高等教育省级层面的监控机制。依据高等教育发展的不同阶段特点，可以把我国高等教育质量省级监控的发展历程大致划分为四个时期：一是质量监控的初始时期（1949～1966年）；二是“十年动乱”中的质量失控时期（1966～1976年）；三是质量秩序的恢复重建与监控制度的确立时期（1977～1998年）；四是质量监控体系的发展时期（1999年以来）。由于1966～1976年我国处于“文化大革命”的动乱时期，高等教育质量的监控及自身机制建设几乎处于瘫痪状态，故本研究不对这一历史阶段做详细阐述。

一、高等教育质量省级监控机制的演化

高等教育省级监控机制属于政府管理机制的范畴，并与政府的功能相对应。一般来讲，政府主要通过立法、行政监督、信息服务等手段建立起导向、控制、激励、约束、协调、监督等机制。

建国以来至1966年,国家、政府对整个经济的控制以高度集权的直接管理为基本特征。在这一体制背景下，我国实行与计划经济体制相适应的高等教育质量监控体制，各省教育厅在认真贯彻国家方针、政策的原则下，对高校实行一种自上而下的行政控制与微观管理。我国政府通过对高等学校的微观管理，在一定程度上达到了对高等学校的质量进行监督和管理的目的，保证了高等教育的整体质量和平稳发展。

1977～1984年，我国高等教育管理体制恢复为中央统一领导、地方分级管理的模式。1978年党的十一届三中全会召开，并由此拉开了我国改革开放的序幕。1979年，中共中央再次重申了1963年发布的《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》，并根据新的情况作了一些修改，逐步恢复了“中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理”的领导管理体制[1]。1985～1998年，实行中央统一领导下的分级管理，高校办学自主权也逐步扩大。在这种历史背景下，高等教育质量省级监控机制的发展主要表现在以下几个方面：第一，逐步恢复导向功能。在高等教育质量省级监控中，省级教育行政部门主要通过制定政策、规章制度、质量标准等对高等学校起导向和推动作用。为了促进高等学校按照一定的秩序组织教学活动，提高教育质量，省级教育行政部门在此阶段纷纷制定各种相关政策、制度，并依此对高等学校的教育教学工作进行规范性管理和指导，减少高等学校不确定的因素和盲目性的消耗。如1997年1月，湖南、山东等省教育厅认真贯彻落实了由教育部制定、国务院批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出了跨世纪教育改革与发展的蓝图。这是一个宏观的、战略性的政策性文件，具有很强的政策导向作用。第二，逐步建立监督与反馈机制。20世纪90年代初开始，省级教育行政部门注重于建立监督与反馈机制，实施对高等教育质量的监控，使高等教育系统按照既定的轨道和目标运行。他们构筑起有效的质量信息网络，对于通过教学检查、督导和评价及各级信息反馈网（学生信息网、毕业生信息网）获得的质量信息及时、准确地反馈给高校，以利于高校改进教育教学工作，提高教育质量。第三，不断强化动力机制，引导高等教育质量的提升。省级政府通过制定激励政策、财政拨款等措施促进学校进行自我调控。如1998年教育部启动的“面向21世纪教学内容和课程体系改革计划”，对高等学校的教学改革既是一种引导，也是一种激励。1998年，湖北、安徽等省教育厅在制定激励政策时，考虑了调动不同层次、不同类型高等学校的积极性，提高全省高等教育质量的整体水平。第四，逐步建立约束机制。这种约束是双向的：一种是政府对高等学校的约束，即建立了一系列有利于学校提高教育质量的规章制度规范和约束高校的办学行为；另一种是对政府的约束，政府行政必须有程序性规则的要求和制约，以保护高等学校的自主权利不受侵犯，保证政府的监控行为科学有效。1998年，教育部在全国范围内开展的教学工作水平评估则具有很强的规范性和约束性。

1999年以来，省级高等教育质量监控有三个明显的特点：一是建立且完善了高等教育质量监控标准，并对高等教育教学实践进行了评价与规范。如，2000年湖南省教育厅依据国家对教育发展的客观要求和对不同层次、不同类型高等教育的不同要求，坚持贯彻国家标准的共同原则和各高校不同状况的个性条件相结合的原则，根据湖南高等教育的实际，研究制定了包含研究生教育、普通本专科教育、成人高等教育和现代远程教育等不同层次、不同类型的高等教育质量监控标准；二是省级教育行政部门组织结构日益完善，任务逐步细化明确；三是各省级政府在对高等教育质量实施监控过程中的职能范围不断拓宽，除了制定教育法规和发展规划外，在教育经费、教育评估、教师工作、科学研究等方面负主要管理责任，对高等教育质量监控力度进一步加强。

二、高等教育质量省级监控内容的演变

(一) 初始时期的监控内容

建国以来至1966年的十多年时间里，是我国高等教育体系的建立与发展时期，也是质量监控的初始时期，政府的集中质量监控是这一时期质量监控的最大特点。期间又可以划分为两个不同的阶段：一是1949～1957年，为中央集权的质量监控时期；二是1957～1966年，中央与地方两级质量监控时期。

为适应国民经济建设对人才的需要，提高人才的培养质量，这一时期高等教育质量监控的主要特点是高度集中统一的中央集权式高等教育质量监控体制。在这种前提下，省级政府对高等教育质量的监控是在中央大政方针和宏观规划的指导下进行的。因此，其对高等教育质量的监控亦与宏观层面的国家监控有很大相似之处。

办学指导思想与人才培养定位的监控。高校办学定位就是“建设一个什么样的大学”，即明确学校在世界、国家、地区或行业高等教育系统中的位置。办学定位内涵丰富，涉及诸多方面，包括层次定位、类型定位、学科定位、人才定位、面向定位和规模定位等[2]。这一时期我国高等教育强调以“马列主义、毛泽东思想”为指导，围绕“推动生产力发展”的目标，省级政府遵循“整顿巩固、重点发展、提高质量、稳步前进”的方针，着力“培养工业建设人才和师资”。

专业设置与发展的监控。建国初期，百废待兴，国家建设急需各类专业人才。在这种历史背景下，对旧大学的学科专业进行接管与改造，学习前苏联的专业模式是一种现实的选择。政府在专业设置与调控中具有绝对的主导权，高校的专业设置与调控主要以中央集中而直接的管理为主。1949年，省级政府在党中央的政策指导下，对旧大学专业实施调整，贯彻的方针为：“坚决改造、逐步实现”[3]。从1953年开始，在对高等教育专业初步改造的过程中，坚持以课程改革为主要内容。当时对大学课程的改革，主要包括对业务课程的精简以及开始政治课的学习，政治课的学习是当时课程改革的中心环节。各省教育厅决定各专业的课程由学校采取“必要的保留，不必要的删除，重复的合并，该增设的增设”等原则，编制课程指导书和计划表。在此基础上，各省级政府在贯彻国家方针、政策的前提下，为高校制定了统一的专业教学计划，拟定新课程方案，开始按专业培养人才。1953年全国设专业215种，1957年扩大到323种；到1955年4月，全国先后制定了193种统一的教学计划，其中工科119种，理科11种，农科19种等。

师资队伍建设的监控。建国后，各省级政府积极贯彻中国共产党的既定方针，对从旧中国过来的知识分子采取团结、教育、改造的策略，主要是通过教师在职进修、选拔骨干教师重点培养、高校职称评定、积极培养教学科研带头人等措施合理调整师资队伍。1949年,我国仅有205所高等学校,专任教师16 059人[4]（P1546）。中华人民共和国成立后,国家从各方面抽调或聘请一部分人员,包括侨居国外的回国学者,保证了建国初期高校教学工作的正常进行。1952年高校院系调整后,国家一方面拓宽留学前苏联和东欧的渠道,各省级政府也派送一批人员出国学习,以大力发展专门学院。另一方面,为了提高在职教师的业务水平,解决当时一些院校某些课程不能开设的困难,高教部颁发了《高等学校教师进修暂行办法》。1954～1958年,共安排1.7万名教师到一些师资条件较好的学校参加了进修。1959年,教育部又发出了《关于加强高等学校教师进修工作的通知》，进一步明确了教师进修的目的与措施。1960年，教育部颁发的《关于全国重点高等学校暂行管理办法》中明确提出了全国重点高等院校培养研究生和接受进修教师的要求。根据上述一系列规定和要求，1960～1965年,共安排2.2万名教师到全国重点院校进修,约占当时全国高校教师总数的16%[4]（P1546）。

(二) 秩序恢复与重建时期的监控内容

“文化大革命”后初期，各省委省政府在国家方针、政策的指导下，以拨乱反正为主，平反了大量冤、假、错案，恢复评定教师职称制度。从1985年开始，我国高等教育管理体制实行中央统一领导下的分级管理，高校办学自主权逐步扩大。1998年8月29日，《中华人民共和国高等教育法》正式通过并自1999年1月1日起实施。自此，与社会主义市场经济体制相适应的高等教育质量监控体制在我国逐步确立，各省级政府对高等教育质量的监控也逐渐落到实处。

办学指导思想与定位的监控。文革后初期基本上是拨乱反正逐步回归。20世纪90年代后，各省级政府对高校办学思路的指导方向明确：坚持社会主义办学方向，扩大高校的办学自主权，以培养具有创新精神和实践能力的高素质人才为根本任务，树立以学生为本的理念，以人才培养质量为生命线，注重德、智、体、美全面发展，提倡学科渗透与文理交融。同时，各省教委本着进一步转变职能的指导思想，侧重利用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行宏观管理，着重做好“三个控制”，抓好“三项工作”[5]。三个控制是：控制高等学校结构调整、招生规模和学历文凭的发放。三项工作是：抓重点学校、重点学科、重点实验室的建设；抓教学、科研、管理，全面提高质量，上水平，出效益；采取措施，制定政策，鼓励、支持高校大力发展高新技术产业，促进科研成果的转化。

专业设置与发展的监控。“文革”十年期间，大批专业被撤销，专业划分混乱。1977年后，大部分专业恢复，并大量开设新专业特别是财经和政法等文科专业。1980年全国高等学校专业数达到1 039种，主要是增加了财经、政法等应用文科及电子技术、环境科学等社会急需学科。1982年下半年开始，各省教育厅在国家教委的号召下，组织力量对高校进行专业划分，修订专业目录的基本原则，有计划、有步骤地进行了本科专业修订和专业调整工作，历时5年，至1987年结束。20世纪90年代中后期，省级政府确立了高校专业建设与改革应遵循的原则：适应需要、符合教育规律、面向未来、条件保障、注重效益、体现特色。在此基础上，一方面扩大高等学校调整和设置专业的自主权，另一方面敦促高校加强专业设置的计划性和科学性，通过完善评估制度，建立竞争机制不断提高专业建设水平。

师资队伍建设的监控。一方面，省教育管理部门着重提高高校教师素质。“文化大革命”结束后，高校教师队伍的自身结构和素质远不能适应教育发展的迫切需要。1978年3月，国务院批转了教育部《关于高等学校恢复确定和提升教师职务问题的请示报告》。各省委省政府积极响应，认真贯彻落实这一精神，批准成立全省高等学校职称评定办公室，按照“调整、培训、补充、管理”的“八字方针”积极开展工作，将评定教师职称作为落实党的知识分子政策的一件大事来抓，同时要求各高校按照“在职培训为主、脱产进修为辅，与教学、科研密切结合”的原则，采取多种形式和措施提高教师的整体素质。另一方面，注重培养一批高校中青年教师，加强对中青年教师数量与结构的监控。1985年教育部在北京师大和武汉大学设立高校师资培训交流中心,1986年国家教委利用世行贷款在直属的6所师大建立各大区培训中心。各省级政府积极贯彻这一精神，从1987年开始，湖北、吉林、广东等省（自治区、直辖市）也分别建立了省级培训中心和培训点。培训形式有单科性进修、函授助教班、国内访问学者、高级研讨班、骨干教师进修班、以同等学力申请硕士学位进修班等等。

高校内部教育质量保障体系运行的监控。1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》明确提出高校应“建立自我发展、自我约束，主动适应经济建设和社会发展需要的运行机制”，进一步强化了高校自身在质量保障上的责任。一些高校也纷纷开展了建立高校内部质量保障体系的实践和尝试，如航海类高校。但总体来看，我国高校内部保障体系的普遍建立和完善主要是1999年以后的事情。20世纪90年代以来，省级政府将学校内部教育质量保障体系的运行状态作为监控的重点内容，明确规定首先考察高校拥有的教育质量保障系统及系统设计是否具备科学性，其次对学校内部教育质量保障系统的运行状态实施监控。

（三） 发展时期的监控内容

1999年以来，我国高等教育大众化进程进一步加快，高等教育的质量问题日益成为社会关注的焦点。这一时期，省级政府在高等教育质量监控中的角色定位日益明确，监控实践取得明显效果。

办学指导思想与定位的监控上，着力强化高校办学特色。要求各高校（特别是部省共建高校）突出区域特色，培育特色优势学科和学科群；彰显文化特色，挖掘独特的历史文化资源；立足类型和层次特色，培育社会所需合格人才。

专业设置与发展的监控上，最主要是开展专业办学水平评估。新专业从开始招生到第一届学生毕业这一个培养周期完成以后，省级教育行政部门将其建设结果进行评估，并根据评估结果采取相应的调控措施。以湖南省为例，2000～2005年全省有96个专业被授予“湖南省普通高等学校重点专业”（其中，2001年授牌68个，2005年授牌43个，撤销授牌15个）。2003年至2005年，7个新设专业暂缓通过并被要求整改，7个省级重点建设专业被取消资格，全省普通高校主动撤销了191个专科专业[6]。

师资队伍建设的监控上，着力推进人事与分配制度改革。主要包括“加大学科专业带头人培养力度；改革高校教师专业技术资格评价和职务聘任办法；完善教师管理与权益保护制度”等。如浙江省政府的“钱江高级人才引进计划”、湖南省2001年开始实施的“芙蓉学者计划”等，引进和培养了一批中青年学术骨干，显著提升了一批学科的学术地位和水平[7]。

三、高等教育质量省级监控的手段变迁

高等教育质量省级监控的手段方式有直接监控和间接监控两种。建国以来，我国高等教育质量的省级监控手段方式大致经历了由直接监控为主，向直接监控与间接监控并重的转变过程。

1949～1966年，高等教育主管部门对所属高校实行直接的行政管理，政策规章是其管理的主要依据。在高等教育办学和监控过程中起主导作用的政策法规，主要是由中共中央、国务院和国家教育行政部门颁布的行政条例、部门规章以及各省、自治区、直辖市制定的高等教育地方性法规，如1958年颁布的《关于高等学校和中等技术学校管理权限下放问题的意见》和《关于教育事业的管理权限下放问题的规定》；1963年5月，中共中央、国务院又颁发了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》。在这种历史背景下，省级政府从各省实际出发,因地制宜地制定了各项具体政策、法规，实行“高等教育必须为国家建设服务,学校必须向工农开门”的办学方针，有计划、有步骤地接管、接收和改造旧学校,建立起适应社会需要的教育新体系。

“十年动乱”时期高等教育管理失控。1977年到1984年，高等教育管理体制恢复为中央统一领导、地方分级管理的模式。在这种背景下，省级政府在国家方针政策的指导下，加大对高等教育质量的监控力度，主要表现在政策、法律法规的完善和高等教育评估制度的建立。1981年全国人大常委会颁布了新中国历史上第一个关于教育的专门法规——《中华人民共和国学位条例》。1982年以来，国务院相继制定了《高等学校管理职责暂行规定》、《普通高等学校设置暂行条例》、《中共中央、国务院关于教育体制改革的决定》等多项教育行政法规；1986年国务院批准发布的《高等教育管理职责暂行规定》，对国家教育委员会、国务院有关部门和省、自治区、直辖市在组织高等学校评估方面的职责作了规定；1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》提出要“扩大省(自治区、直辖市)的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。”1994年，《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》进一步提出：“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制。此外，1990年11月国家教委颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》，使高等教育评估开始制度化、规范化。从1995年起，国家开始分批对部分普通高等学校进行本科教学工作评估，专科学校的教学评估工作则委托各省、市、自治区的普通高等学校教育评估领导小组完成。

1999年以来，我国高等教育大众化进程进一步加快，省级政府在质量监控中的角色更加明确，采取的监控手段也日益完善，集中表现在以下方面：一是通过立法进一步加强行政监控。2001年，教育部下发了《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》（教高[2001]4号）和《关于做好普通高等学校本科学科专业机构调整的若干原则意见》（教高[2001]5号），对一定时期内加强高校教学工作和学科专业结构的调整提出了非常明确的要求，带有很强的指导性。此阶段省级政府针对高等教育质量监控颁布的法律、法规有明显的侧重点：加强高水平大学和重点学科建设，在突出高校教学工作的基础上，加强教育质量的监控与评估、大力推进高校产学研结合、加大“高层次创造性人才计划”实施力度。二是逐步完善高等教育评估制度。一方面，教育评估制度“以评促改,以评促建,以评促管,评建结合,重在建设”的功能得以有效发挥；另一方面，教育评估中介组织尽管还处于初创时期，发展不平衡，但已有了长足的发展。有的省份虽然没有形成专门的教育评估中介机构，但大都建立了诸如评估专家委员会之类的一些组织，行使中介组织的一些职责。三是重视信息服务职能的运用。省级政府建立教育信息中心，为地方高等教育提供丰富的统计数据和教育资料，进行各种教育咨询；经常组织地方与地方之间、学校与学校之间的协作，以便更好地为发展教育服务；建立独立的教育财政，鼓励地方和学校兴办一些国家急需的教育项目，为落后地区提供资助等；加强对教育质量评估结果的利用，建立信息反馈机制。

四、高等教育质量省级监控存在的问题

建国以来我国省级政府对高校教育质量实施的监控尽管得到逐步完善并取得了一系列的成就，但其不足之处仍值得我们深思。

(一)省级监控机制尚缺乏系统与成熟的理论支撑

从省级政府对高等教育实施监控的历史进程中我们不难看出，政府对高等学校教育质量实施监控的核心问题是建立一个合理、公正、公平、透明和权威的高等教育质量评估、认可机制，并通过立法、拨款、奖惩等手段有效地监控高等教育的各方面和全过程，引导和促使高等学校有效地实现自我约束、自我管理，不断地改进和提高教育质量。但就目前来说，教育质量省级监控尚缺乏系统与成熟的理论支撑，各省教育行政部门多是参照教育部相关规定。尽管各省在高等教育质量监控方面采取了很多措施，也有一定的成效，但这些措施并不足以构建一个完整的、科学的省级教育质量监控体系。而且在制度的实施方面，制约机制相对薄弱，无论是政府部门还是高等学校，尽管建立了许多正式规则和相应地落实规则的监督、检查和惩戒制度，但在实际运行中，往往监督与检查多而惩戒少。

（二）监控机制本身缺乏对评估活动的绩效评估

在高等教育质量监控中，往往是政府部门自上而下对高等学校建立规则，而对于政府部门到底应该做什么和如何做，相应的制度规则并不完善。由于程序性规则的不完善，政府职能的非具体化，导致政府的监控行为常常带有不确定性、随机性和不稳定性。与高等学校有关的政府各职能处室大多针对各自的工作范围开展了各种各样的评估，但由于缺乏统一的组织协调，导致评估活动在某种程度上的交叉重叠、内容趋同等问题。与此同时，缺乏对教育评估本身的“再评估”。教育部颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》也并未涉及这方面的要求，更没有哪个省将其作为教育评估机构的职责。

（三）政府身份重叠影响监控的公正性

在现行高等教育管理体制下，政府既是高等教育的主要所有人和出资人，也是高等教育的主要监管人，高等教育质量监控的对象最后指向监控主体自身。这样，政府既当“运动员”又当“裁判员”，往往使质量监控流于形式[8]。监控者和被监控者的非完全一致性，是对质量监控工程公正与公平的保证。而在我国，长期以来都是由政府教育主管部门同时担当高等教育质量标准的制订者和质量水平评价者的双重角色。在这一角色中，省级政府占有很大的自主权。应当肯定，这种评价方式在一定程度上有利于政府教育主管部门根据调查得到的教育质量评估信息制定宏观措施;同时，上下隶属的管理与被管理关系有利于制度的完善和实施，这对于高等学校的教学改革，提高教学质量和办学效益会起到很好的作用。但是，这种良好作用得以发挥的前提是政府教育主管部门自上而下必须保证客观和公正。然而，往往在评估指标体系的制订和实施时，集管理者、举办者与评估者于一身的政府教育主管部门，或囿于举办者自身的利益，或受制于上下级体制的约束，使评估的客观性和公正性受到影响。

（四）社会中介组织缺乏独立性

从中介组织的形成来看，1994年中共中央颁布的《中国教育改革和发展纲要实施意见》明确提出：“要建立健全社会中介机构，包括决策咨询研究机构，高等学校设置和学位评议与咨询机构，教育评估机构，教育考试机构，资格证书机构等，发挥各界参与教育决策和管理的作用。”此后，各种教育中介机构相继成立，并发挥了积极的作用。但是，这些中介基本都是各级教育行政部门所属或直接管理的事业机构，从经费来源和人员构成无不闪现着政府的影子，有的甚至连工作人员也是公务员。因此，目前我国尚未有真正意义上独立于政府之外的社会中介机构。从业务上看，我国《高等教育法》明确规定对高等学校的办学水平、教育质量的监控与评估是教育行政部门的权力和责任，因此中介组织只有在政府的委托或授权的情况下才能组织对高等学校的评估和监督，对评估结果的实用权利也基本掌握在政府手中。另外，社会作为高等教育质量的监控主体之一，没能形成对高等教育强有力的影响，跟民众的认识和我国民间非营利组织的发展滞后有关。民众习惯于对“官方”的认可，认为只有政府确定和认可的才是有效的、权威的，其他的都是有目的性、为特定目标服务的。

（五）高校对质量监控缺乏积极性

建国以来，从参与高等教育质量监控的主体来看，高等学校更习惯于被动地接受评估，主体意识薄弱，对各种监控评估结果只是消极地接受，未能充分认识到主动进行内部质量监控的重要性。在现行的高等教育质量监控中，约束与规范被放在首要位置，政府对高等学校质量的价值取向往往以“合规定性”为主导，质量监控体系的关注点主要集中在政策文件或评估指标等“质的规定性”上，追求制定出统一的质量标准或评估指标体系，并用政策文件加以确定，将高等学校教育工作的监督与规约限在“必须做什么，不得做什么”的条条框框之内。而现有的各类教育评估实践，从准备评估到正式接受评估，往往有一段较长的时间，这个过程虽然会促进学校的教育教学工作，但由于教育评价的对象是教育过程及其结果，在整个过程中各校更多的是追求通过评估和得到较好的评估结论，而并没有真正触及高等学校作为教育质量主体的文化价值和心理需求，尚未从根本上调动学校自我监控的积极性和主动性。于是，很多学校不重视教育教学过程，只重视评估结果，对评估被动接受，为了通过评估，不惜弄虚作假，极尽瞒天过海之能事。据调查结果反映，66.38%的被调查者认为目前学校在接受教育行政部门的教学质量监控方面处于被动地位[9]。

参考文献

[1] 苏渭昌.中国教育制度史[M].济南:山东教育出版社, 1999：356.

[2] 蒋华林,李华.办学定位:高校发展战略规划的核心[J].高等建筑教育,2005(1):29.

[3] 范惠莹.新中国成立后我国高等教育管理体制演变综述[J].高等农业教育,2002(1):14.

[4] 刘英杰.中国教育大事典(上)[M].杭州:浙江教育出版社, 1993.

[5] 毛礼锐,沈灌群.中国教育通史(第六卷)[M].济南:山东教育出版社,1989:63-64.

[6] 黄龙威.湖南教育发展年度报告2007[M].长沙:湖南教育出版社,2008:179.

[7] 张剑.良制与良治：高校教师管理制度反思[J].邵阳学院学报（社会科学版），2010（2）：119-122.

[8] 叶茂林,肖念.中国高等教育热点问题评述[M].北京:科学出版社,2007：183.

[9] 左清.高等教育教学质量省级监控研究[M].北京:教育科学出版社,2007：129.

Mechanisms, Contents, Measures and Problems of Higher Education Quality Monitoring from Provincial Government

LIU Jia-gang LUO Zhan-hua

Key words: higher education; quality monitoring from provincial level; historical review

（责任编辑 李震声）

作者：刘佳刚 罗占华