土地储备的主体探究论文

内容提要：农村城镇化进程的加快势必意味着农村集体土地被大量征用，但现行的征地补偿办法和补偿标准不能从根本上解除失地农民的后顾之忧。同时，随着农村现代化水平的提高，农村现行经济管理体制中不适应生产力发展的部分逐渐显露，矛盾突出。这些矛盾，又较集中地表现在土地的使用和管理上。今天小编为大家精心挑选了关于《土地储备的主体探究论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

土地储备的主体探究论文 篇1：

基于土地储备贷款特点的财务风险探究

【摘 要】相比较其他贷款而言，土地储备贷款的特点是十分突出的，这是国家层次上的贷款，是法律有效保护以各市、县为单位的基于土地储备之上的贷款。土地储备贷款说到底也是一种融资的方式，但和一般项目融资的区别还是很大的。综合多方面的情況来看，当前我国土地储备贷款面临着许多财务风险，基于土地储备贷款特点谈财务风险是仍是十分必要的。

【关键词】土地储备；贷款；财务风险

一、引言

土地储备在很长一段时间以内，都是地方政府开展土地管理，进行土地资源合理调控配置的关键点。土地储备衍生出了土地贷款，这使地方政府融资有了更多的新方式，地方财政也有了融资更多的可能性，地方政府也能以资金进行相关的服务活动。当前，我国土地储备贷款财务风险能有效规避，将防范土地储备贷款财务风险真正落到实处，地方政府才可能保证正常的社会性服务，进一步充沛地方政府的可用资金，进而才有可能在社会稳定、服务人民上有所建树。

二、关于土地储备贷款特点论述分析

1.土地储备贷款主体只能是法律规定的土地储备机构，和地方政府财政有着密切关系

土地储备贷款的主体，有支撑性文件说明。按《土地储备管理办法》的规定，土地储备主要是由土地储备机构来进行的，且只有法律规定的土地储备机构才可以开展这项工作。因此，由于土地储备贷款这类特殊的主体，如果要进行，土地储备贷款，也必须是这类机构才有资格。说到底，土地储备贷款就是专门针对土地储备机构而开展进行的，这是我国法律法规和规章制度明确规定的，是不能更改的。在这个基础上，土地储备贷款就产生了与地方政府的财务密切相关性。土地储备资金的投入和土地储备贷款融资，包括土地储备贷款的还款，或者土地储备资金投入回收都是建立在地方财政的基础上的。地方政府要还土地储备贷款的款项，是通过以下3个部分实现的，包括储备土地出让后的相关收储整治成本、出让收益和税费返还。

2.土地储备贷款合规手续与项目融资存在差异，贷款抵押物为地方政府储备土地

总的来看，土地储备是地方政府举行土地资本整合的进程，而土地储备贷款是地方政府操纵土地举行投资，发生效益，综合资本的一个活动。由于贷款的主体不同，土地储备贷款的手续和一般性的项目融资也有区别，项目要完成融资，必须要立项、规划、用地、环评此四项手续，而对于土地储备贷款来说，这四项在某些时候并不完全需要。那么，土地储备贷款申请手续又需要哪些材料呢？土地储备贷款申请需要一系列的批复和可控性的详细规划来实现。从这个方面来看，要申请土地贷款，就把地方政府意愿和申请的合理性展示出来就行。同时，土地储备贷款的抵押物受到的争议还是比较多的，关于这个抵押物——储备土地方面，学术界有着不同的观点，但大多数贷款抵押物都为地方政府储备土地，在此不多做表述，储备土地抵押的效力，需要法律事实来验证。

3.土地储备贷款授信支持对象特殊性强，授信规模主要考虑年度可融资金额

在贷款主体的特殊性上，展开来说，授信的各个方面都是比较特殊的。从土地储备贷款授信支持对象的方面来看，特殊性强。一般来说，申请土地储备贷款是同级财政部门审定土地储备资金，由同级的地方政府批准后，才能提交审批。因此，可以把地方政府看作贷款的授信支持对象。从授信规模来看，土地储备贷款主要考虑的是年度可融资金额，但是项目融资的多个部分也要包括在考虑内容之中，除了要参考项目总投资、项目现金流、还要考虑自有资产等多方面因素，但是总的来说，土地储备贷款的授信规模主要考虑年度可融资金额。

三、基于土地储备贷款特点的财务风险探究

1.把完善土地储备贷款立法作为防范财务风险的关键工作来抓，以法防险

土地储备是具有一定垄断性质并且需要大量前期准备资金的土地流转方式，现阶段主要以银行贷款为主，然而由于银行内部控制系统薄弱又主要是事后控制，很容易因土地储备无法变现造成严重的经济秩序混乱，因此加强控制土地储备贷款财务风险变得非常重要。从当前我国土地储备贷款的情况来看，有一项重要的风险因素存在于法律之中。不可否认，土地储备贷款存在着较大的法律风险。这主要是由于土地储备机构法人和管理机制的法律定性不明确所决定的。关于土地储备贷款，我国的《土地储备管理办法》《抵押法》《物权法》《土地储备贷款土地管理法》和《房地产管理法》有一系列的相关法律文件，但是由于土地储备机构负责人的交接和管理层人员的变化，土地储备机构法人改变的同时没有进行融资的交接，新的机构法人在接手融资时遇到了更多的困难。同时，在土地储备贷款的管理机制上面来说，缺少法律的支持和整个管理机制的落实确定。在这个基础上，一些地方、部委虽出台了一些规章制度充实土地储备贷款的法律基础，但总体来说，土地储备贷款的法律部分还是比较薄弱的，而相关一些法律内容还有相悖的部分。因此把完善土地储备贷款立法作为防范财务风险的关键工作来抓，以法防险，营造良好的立法大环境。

2.充分依托足值土地储备贷款担保减少担保风险，使土地贷款担保合规合法

谈到贷款，就必须要谈到担保的问题，没有担保谈贷款是不合理、不合法的。在土地储备贷款中，贷款担保物通常就是储备土地，但是由于法律上的瑕疵缺憾和一系列的客观因素，这个抵押物受到多方的争议，并未被明确下来。一方面是一些储备地已经存在不合理抵押的情况，例如有土地权属方面的争议，这类的有效抵押是无法实现的；另一方面，如何保证土地储备贷款担保足值是一个讨论较多的问题，土地储备地的价值如何确定，储备土地是否能以合理价格进行抵押担保都值得深入商讨。因此，要充分依托足值土地储备贷款担保减少担保风险，使土地贷款担保合规合法。

组织土地储备贷款多以储备地使用权作为担保措施，在目前储备地使用权归属尚存争议，使得抵押法律效力存疑的情况下，更应尽量在满足《担保法》和《物权法》的情况下，按《土地储备管理办法》和国土资源部162号文规定，选择产权清晰，土地取得方式及程序合法、补偿到位、已注销原土地登记及他项权利，并具有合法土地使用证，规划用途为商住金融类的储备地使用权作抵押，以尽可能保证抵押担保的足值有效。

3.严抓土地储备机构和地方政府财务的相关工作，深化土地储备贷款监管

土地储备机构是土地储备贷款申请的最为主要的对象，要想办法在这个层面降低风险，就要在土地储备机构管理上下功夫。从当前情况来看，土地储备机构存在着管理松散、不规范、标准不统一等多方面问题，并未完全按照国家层面的管理办法开展相应工作。而地方政府性财务在土地储备贷款中扮演着非常重要的角色，只有抓好地方政府的相关工作才能有效降低土地储备贷款的财务风险。因此，要严抓土地储备机构和地方政府财务的相关工作，深化土地储备贷款监管。一方面，完善土地储备机构的管理办法，减小机构不良因素土地储备贷款中的影响能力，利用有效的土地储备贷款监管，使土地储备机构、整个土地储备贷款过程良好运作；另一方面，严格地方政府性债务管理，按照政府债务风险控制标准审核，其举债行为和规模对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制进一步扩大债务性融资规模，降低负债水平，有效控制政府性债务规模的无序扩张，规范土地储备机构的融资和经营，提高土地储备贷款的透明度，防范因债务风险连带形成财政风险和系统性金融风险。

四、结语

土地储备贷款有其独特的特点，其财务风险大部分都是与其特点有关的，谈土地储备贷款的财务风险是在土地储备贷款的特点之上来探究的。在理顺土地储备贷款特点的基础上，进一步探索其财务风险，并找出有效的解决方式，这是土地储备贷款健康发展有效促进力量。

参考文献：？

[1]赵思怡.土地储备贷款财务风险的研究[J].时代金融，2015，12X：16.

[2]彭佳劼.浅析土地储备贷款特点及叙做要点[J].商，2015，25：165.

[3]刘璐.土地储备贷款风险识别与对策探索[J].社会科学，2012，07：23-25.

作者：陈小燕

土地储备的主体探究论文 篇2：

农村城镇化进程中的土地经营模式研究

内容提要：农村城镇化进程的加快势必意味着农村集体土地被大量征用，但现行的征地补偿办法和补偿标准不能从根本上解除失地农民的后顾之忧。同时，随着农村现代化水平的提高，农村现行经济管理体制中不适应生产力发展的部分逐渐显露，矛盾突出。这些矛盾，又较集中地表现在土地的使用和管理上。为解决以上问题，本文对农村城镇化进程中的土地经营模式进行了研究，提出农村土地股份制，并分别从经济、法律两个方面对其可行性进行分析，得出实行农村土地股份制的意义。

关键词：土地经营模式；农村土地股份制；可行

农村城镇化进程中必须面临着三方面的主要矛盾：一是农村城镇化的不可逆趋势与保护耕地、为城镇化提供农业剩余之间的矛盾；二是农村城镇化过程中农民市民化与农民对土地的高度依赖性（即农村土地为农民提供着经济、社会保障作用）之间的矛盾；三是城市土地规模不断扩大需占用农村土地与二者产权主体和结构不同需（通过征用）转换之间的矛盾。上述前两个矛盾可以通过提高农业生产力、调整农业产业结构和建立完善农民社会保障体系、改革户籍和就业制度、发展农村文化教育卫生事业等等得到解决，当然这些事业本身就是一项巨大、复杂的系统工程，也非一朝一夕能完成的，甚至需要数十年的努力。但与前两个矛盾不同的是，最后一个矛盾涉及到我国土地产权制度的改革与创新，其始终伴随着我国农村城镇化的进程。即使达到发达国家70%的城市(镇)化标准，而如果这一矛盾得不到解决，那么我国就仍会存在城乡对立的现象，农民也就仍然是一种身份和阶级而非职业。因此两种土地产权之间的矛盾，是制约我国农村城镇化顺利进行的瓶颈。

另外，长期以来官方和学者们都用“两权分离”、“双层经营”的理论来概括我国农村微观经济体制改革成功的要点。而我国农村经济体制改革20余年的实践表明，这种理论已经滞后，因为它仍停留在将农村微观经济体制改革看成是一种经营方式的改革，而没有认识到进一步深化农村经济体制改革的必然结果，应是所有制及其实现方式的深刻变革。 对此，我们以土地产权制度的现行立法为依据，提出一种农村城镇化进程中的土地经营运作模式——农村土地股份制。

1.农村土地股份制的涵义

我国早在上世纪80年代末开始，就有个别地方进行了此类农村土地股份制探索实践，其中有成功的典型，如：北京顺义县（1986年）、江苏无锡县（1987年）、山东淄博市周村区（1988年）等，亦有失误的例子，如：广东南海市（1999年），但它们均为我们探索土地产权制度的改革，提供了有益的经验。同时陆续有部分学者对此进行了大胆探索①。但上述实践探索与理论研究都是以提高农业生产力、深化农村经济体制改革为目的，而对于农村土地城镇化进程中的土地股份制研究，却几乎无人问津。

我们以农村土地权利结构和层次为基础，按照农村土地城镇化中的土地股份制运作程序，将其界定为如下三个层次或阶段：

第一阶段，是指在坚持农村土地所有权性质的前提下，按照现代民商事主体股份化的结构来重塑农村集体经济组织，使其成为符合现代企业制度要求的（主要形式是股份公司），具有民事权利能力和民事行为能力的受民法调整的民事主体。现代企业的法人治理结构也是农村集体经济组织实行民主化管理的最佳模式，即：将农民的农村土地使用权以其享有的农村土地承包经营权为基础和标准量化为股份，农民以这些股份化的农地使用权（财产）投资入股组建公司（有限责任或股份）或企业（合伙企业或乡镇企业），并享有相应的权利和承担法定的义务。在这一阶段，原农村集体经济组织转变为民商事主体，农民成为其股东。

第二阶段，是指农村集体经济组织将其所有的一定期限的农村土地使用权，按照国家土地用途管制和规划，在土地市场通过平等协商，以市场价格出让给城市土地储备机构（城市土地资产经营公司），再由城市土地储备机构对土地进行储备、整理后出让给土地申请使用者，以满足城市土地规模扩大或农村城镇化对土地的需求；农村土地使用权期限届满后（如50年），由城市土地储备机构从土地使用者手中收回土地使用权，就该土地使用权的价格，按照彼时的市场行情，重新与农村集体经济组织进行协商，如果达不成合意，即应向农村集体经济组织交回土地；但农村集体经济组织不能直接向土地使用者出让土地。在这一阶段，发生两个转变：一是农村集体经济组织的企业资产由土地资产转变为货币资产；二是农村土地转变为城市土地。

第三阶段，是指农村集体经济组织可以其货币资产作为启动资金，发展农村工业和第三产业，或依法进行荒地的再开发，而农民（股东）则按照其所持股份享有资产收益、选择管理者和参与重大事项决策的权利，也可以直接参与企业经营，实现再就业。在这一阶段发生的最重要转变，就是实现了我们追求的目标——农业企业（工业）化、农村城镇化和农民市民化。

据此，我们可以将农村土地股份制的运作程序以下图表示。

在农村土地股份制的运行程序图中，我们可以看到三个阶段的核心与枢纽是农村集体经济组织，即以农村土地股份制改组后的新型农村基层组织。其担负着三个使命：一是将土地使用权公平量化给农民，并按照现代化的企业制度模式，以这种土地资产（本）为基础，对自己进行改制；二是在遵循土地用途管制和规划的前提下，依法在土地市场将土地使用权出让给城市土地储备机构，取得合理的土地出让金；三是带领农民发展农村工业、第三产业和开发荒地，并要保障农民的最基本生活和农民资产的保值增值。

2.农村土地股份制的可行性分析

在农村土地股份制的实施过程中，最基本和关键的环节则是在当前我国市场经济背景下，农民能否以土地使用权入股，将农村集体经济组织改制成符合现代企业法人治理结构的民商事主体。现在我们以建立公司模式的出资方式要求为例，进行探究。

公司的注册资本是公司设立时所有的资产，是投资者在公司登记机关登记的实际出资额的总和，是公司作为民事主体（法人）对内管理和对外承担民事责任的财产能力。一个公司没有必要的自有资产就不能具备必要的生产经营能力，也不能获得必要的市场信用，所以注册资本不但是公司对内进行生产的需要，而且是公司对外承担民事责任的需要。农村土地使用权能否成为设立公司的出资方式（即注册资本的构成），可以从经济和法律两个角度进行分析论证。

2.1 农村土地使用权出资的经济分析

从公司的经济营利性看，注册资本是企业经营必要的资产条件。一般企业的生产要素主要有流动资产（现金或活期存款）、易耗资产、固定资产、不动产和无形资产等。每一种生产要素所担当的经济功能有所差异，但作为出资而构成注册资本，则必须具备特定的经济学要件，所以农村土地使用权也必须符合这些条件：

2.1.1 具有使用价值。企业经营可分为生产经营和资本经营，但无论处于任何经济时代，企业生存和发展的基础永远是生产经营。所以作为公司资产的注册资本，必须具有使用价值，能够直接或间接地用于企业生产经营，从而最终创造社会需求的物质财富和精神财富。土地作为一种自然资源，具有不动性、耐久性、有限性、不可替代性和稀少性（康芒斯，1994），是人类赖以生存的最重要物质资源，因此土地的使用价值毋庸置疑，而农村土地使用权是否有使用价值呢？我们认为，答案是肯定的。因为对于企业，特别是农业企业，农村土地是其最重要的生产资料，而其运用该生产资料的前提是拥有合法的该生产资料的所有权或使用权，所以农村土地使用权实际上是农村土地使用价值的特定内涵和外在表现，完全可以成为公司资产的构成部分。

2.1.2 具有价值（交换价值）。价值以使用价值为基础，在商品经济（市场经济）下价值又表现为价格。公司的形象是商品生产者和经营者，但就其实质来说，却是经营资本以获取利润的经济组织。企业的经营是以资本价值为起点，又以资本价值的回归和增殖为归宿，或者可以说，市场经济条件下每个企业的经营活动在本质上都以资本为基础并围绕资本价值的增殖而展开，或者说它们的经营活动本身就是资本经营（王国刚，1998）。所以在市场经济条件下，作为公司资产的注册资本（出资）必须具有价值（或价格），从而在交换中体现企业经营的绩效和实现企业经营追逐资本价值增殖的目标。那么农村土地使用权是否具有价值或价格呢？我们认为在商品经济社会中，土地使用权的价值（价格）表现就是地租，是土地使用者向土地所有者交纳的费用，是根据劳动的自然生产力在价值决定中所作的贡献而给予自然条件所有者的报酬，其数量是由土地的边际收益产品决定的，但同时又是在市场供求确定的价格波动中实现的。

2.1.3 具有流动性。公司资产的流动性是指一种资产形式转换成另一种资产形式的灵活程度以及资产从不同主体间移转的灵活性。可以说出资方式必须具有流动性，是上述价值化或企业资本经营的必然要求。因为现代企业在资本形成和运营方面，与传统企业的主要区别就在于：资产形成的社会化和市场化、资本运用与支配的社会化和市场化、资本运作及其评价的社会化和市场化以及产权权能角色的社会化、专业化。另外资产的流动性也是企业作为资源配置的组织和价格机制的替代物，及企业为寻求发展或规避市场风险而进行资产重组的需要，即企业间通过生产要素和资产重新组合以谋求实现内部资源配置最优和效益最大，或者通过社会再生产过程中存量资本的不断再配置，来调整和更新企业组织形态和生产结构，以谋求规避市场风险或企业的持续发展。而农村土地使用权作为注册资本的出资方式，完全可以在一定条件下（如土地所有权不流动）自由流动。

2.2 农村土地使用权出资的法律分析

传统民商法理论的观点，民事主体对其出资的标的物——货币、实物、无形资产（包括工业产权、非专利技术、劳务、著作权等）应当享有所有权，否则为无效的民事行为（主体不合格）。因为只有所有权是具备占有、使用、收益和处分四项权能的完全物权，而对所有权标的物的投资行为被认为属于处分权能的内容，这一点在目前我国国有资产的大型国有企业授权经营中最为明显。所以按照这种理论，农村土地使用权是不能成为公司的出资方式。我们认为某项财产或财产权利能否构成公司的注册资本，必须具备以下三点法律要件：

2.2.1 可占有性。这是指作为公司注册资本的财产或权利，必须为出资人可以占有并予以控制支配的财产或权利，从而能够被日后的商事主体所占有。占有在民法上指人对物进行管领的事实。而管领包括对物进行掌握控制、使用收益及处分等。占有的本质在于民事主体以自己的意志对物进行现实的支配，在民法上被称为类物权②。农村土地使用权是为种植、养殖、放牧、开发、建设等目的而对农村土地进行占有、使用、收益的权利③。所以以对土地占有为内容的农村土地使用权在被投资人（农民）出资入股后，同样能够被公司所占有、支配并加以利用，因而符合可占有性的要件。

2.2.2 可移转性。这里指作为注册资本出资的货币、实物或无形资产均应能够发生所有权或占有的移转，从而能实现公司资本的经济功能④。可移转性主要包含以下三方面要义：第一，注册资本在公司成立后即转化为实收资本，成为其资产的主要构成部分并用于生产经营，所以要求作为出资的财产或权利可以发生移转，直接应用于生产经营或通过交换获得所需的生产资料，特别是在“两权分离”的现代企业中，财产或权利能移转由企业管理者实际支配；第二，公司在其主体资格丧失时（如终止、解散、破产等），要求其资产能够移转回到其出资人手中或者移转到债权人手中用以偿还债务，以维护社会经济秩序的稳定有序；第三，法律禁止或限制流通的财产与权利，不能成为出资方式，例如：不能以枪支弹药、文物、毒品等法律禁止或限制流通的物进行投资入股。而我国农村土地的所有权虽不能转移，但使用权是可以移转的。

2.2.3 可货币化。这是指任何出资方式作为注册资本的构成都必须最终能够以货币量化⑤。这是因为出资者的出资是其享有权利和承担义务的基础，这就需要将各出资者的出资比例化、份额化以确定出资者权利和义务的范围，而使各出资者出资具有可比性的最好方法，就是将所有出资还原为一般等价物——货币。另外，出资货币化也是公司在成立后正常运作的需要。因为公司的经营范围（民事权利能力和民事行为能力的统一）主要取决于其资产的多少；另外公司的信用、生产经营状况和效益等都是通过其资产的状况予以反映的，而对公司资产状况的直接反映方式就是资产货币化。我国目前城镇国有土地使用权的有偿使用制度，正是将国有土地货币化了，而对农村土地使用权是否可以货币化，我们认为应同国有土地使用权一样。

总之，以农地使用权出资入股完全符合注册资本的经济要件（使用价值、价值和流动性）和法律要件（可占有性、可移转性、可货币化）。所以农村土地股份制也是农村土地所有权制度调节社会主体之间利益关系，实现资源优化配置的具体手段。

3.实行农村土地股份制的意义

3.1 解决农村城镇化过程中非公共利益用地与土地征用之间的矛盾

任何财产在特殊情况下（如战争期间）都可能被征用，个人的财产所有权从来就不是绝对的。但是，惟有土地是较少在和平时期常被征用的财产之一，其他财产的征用也往往是伴随土地征用进行的。正因为如此，土地征用权只有符合公共目的时才能为法律和社会接受，土地征用权不能滥用，这是各国土地法规的通则。同样我国《宪法》规定:“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”⑥。该立法在实践中就会产生这样一个矛盾：按照《宪法》规定，农村土地转换为城市土地，其所有权必须（转换）征为国有；然而按照此规定，征地权的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的。但如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质，例如为开发房地产或体育馆等非公共利益但又有益于农村城镇化，那么这种征用权的行使将涉嫌权力滥用。这就使农村城镇化过程中非公共利益用地的开发进退维谷：不符合公共利益的农地向市地的转换，若不转换为国有就违宪；而征用为国有又涉嫌权力滥用。

《土地管理法》也规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”⑦。显然，是否符合公共利益是土地征用权行使的依据。但该法规定的除了乡镇企业、村民住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业用地以外，任何单位和个人需要使用农村土地的时候，非经依法转换为国有不得使用。这就意味着即便这种用途转换不符合公共利益也必须先征为国有，这就形成了一种自相矛盾的局面。我们设计的农村土地股份制，正是在坚持土地所有权不变的前提下，满足了农村城镇化中非公益事业用地的需求。因而，这种制度设计与其说是一种对法律的规避，还不如说是一种对法律的矫正。

3.2 避免了“公共利益”的滥用

只有国防安全、水利工程、抗灾防险等，才属于公共利益的范畴，除此之外均属于“非公共利益”。对于公共利益占用土地的征用，应属于国家行为，适用非等价有偿的“补偿”原则；而对于非公共利益的占用土地，则属于平等民事主体之间的市场行为，采取等价有偿的协商原则。在这方面美国著名的“拥有自己的树”（The tree that owns itself），颇值得我们反思⑧。

关于财产权的征用和不动产的拆迁，《美国宪法》第五修正案规定了必须有合理的补偿，没有合理的补偿，政府就不能征用私产。所以，对其第五修正案的正确理解应是：政府不做出合理补偿就征用私产的话，是非法的，是违宪的。尽管财产权不是绝对的，但是财产权仍是非常重要的，美国社会的基本秩序就建立在财产权的基础上。拆还是不拆，不是一边说了算。所以，关键不是谁是公众利益，谁是私人利益，私人利益和公众利益没有道德上的高下之分，关键是公正——公众利益在要求民众做出让步的时候，必须有合理的补偿。没有合理的补偿，所谓的公众利益的征地，也是非法的。至于补偿的价格，美国遵循的原则是：公平的市场价格（Fair Market Price）。而公平的市场价格在稳定而成熟的市场体制下，正是通过市场交易来确定的。即使在质证程序中，法官也仅依法主持司法程序，而不代替市场来确定公平的市场价格。农村土地股份制中的土地出让正是遵循市场价格，以遏制“公共利益”的滥用。

3.3 保护耕地、制约城市土地规模的无序扩大和加快农村城镇化的步伐

而同样农村土地，特别是城市郊区的农村集体所有土地价格的提升，也必然会对厂商区位选址及城市土地规模的扩大产生一定影响。在农村土地股份制的运作模式中，农村集体经济组织，通过土地市场将土地使用权出让给土地储备公司，其价格势必要远高于农村土地价格和土地征用补偿价格，这就从经济根源上遏制住了城市土地侵吞耕地的驱动力。

另一方面，在远离城市的地区同样可以推广农村土地股份制，即在土地集体所有的前提下，通过把土地按其收益能力折股量化到农民个人，然后农民再以该股份进行股份合作，也可实行土地、资本、技术等要素的股份合作经营，实行土地规模经营，推动农业工业化、产业化的发展，为农村城镇化提供农业剩余。同时允许农村集体经济组织在农村城镇建设中将土地的使用权转让、出租、抵押和作价入股，参与城镇开发。这就为农村城镇化提供了一定的资金和土地等物质基础。

3.4 为农民提供持久而牢靠的社会保障

土地是农民的命根子，失去土地对农民来说，就意味着失去了最后依靠的一道屏障。因此，确保失地农民的生活保障，意义不言而喻。不少地方为了确保失地农民的生活问题，纷纷通过对失地农民的身份进行转换即把农民变市民，将失地农民也纳入城市最低生活保障范围。这样做，无疑是从制度上确保了失地农民的生活保障，是值得肯定的。但必须看到，最低生活保障对于失地农民来说，虽然必要而迫切，却只是一个基本的问题，并非失地农民的全部，失地农民及其家庭成员的“后续发展”问题并未得到解决。“有恒产才有恒心”，相对于城市最低生活保障制度，农村土地股份制并未使农民失去土地（所有权），失去的仅是一段时间的土地使用权。既然城市土地可以在坚持土地所有权国有的前提下，出让一定期限内的土地使用权，且城市土地经营的客体和对象就是土地上所依附的权利群（聂华林、任海军，2005），而非土地本身，那么农村土地权利为什么就不能经营呢？况且在农村土地股份制中，土地使用权出让后，置换的货币资金注入股份化改制后的农村集体经济组织，不但其股利分红起到了最低生活保障制度的效果，而且相对于那些“游离”的失地农民而言，还使农民有组织可依靠，有主人翁感和归属感，并激励其发展农村工业和第三产业，同时为农村剩余劳动力创造了更多就业机会，从而也在一定程度上减轻了城市的就业压力。因此，从另外一个角度看，农村土地股份制的目标和功能之一就是按照民商主体，特别是现代企业法人制度的民主化经营管理模式，强化和改造目前“四不像”的农村集体经济组织。

3.5 丰富和发展了公有制的实现形式

中央明确强调要探索和完善公有制的有效实现形式，使生产关系适应生产力发展的要求⑨。中国目前关于公有制实现形式的战略步骤是：一方面，在工业城镇领域逐步缩小国有资本的份额和范围；另一方面，是长期稳步地巩固和提高公有制经济的实际控制力。所以通过农村土地股份制可以盘活广大农村土地资产，促进农村土地增值，从而提高集体经济（公有制经济）在国民经济中的份额，保障公有制经济在国民经济中比重下降的情况下实际控制力稳中上升。

另外，农村土地股份制也是为适应市场经济的发展对公有制经济主体制度变革的需要。因为：第一，联产承包责任制在市场经济中的发展和延伸需要一种新型的联合企业制度。在改革开放的初期，家庭联产承包制对于推动促进农村和农业经济发展的制度优越性非常明显。但在现代市场经济活动中，适合于从事较低生产力水平的分散的个体组织制度（联产承包责任制）很快就暴露了它的局限性，例如在步入较大规模生产经营中的资金缺乏、人力物力不足、技术和管理水平低下等等，所以农村土地股份制是这种个体组织制度的必然替代物。第二，放开和搞活国有与集体经济需要一种与民营经济相衔接的企业组织制度。“抓大放小”战略思想的实施，需要探索一种能容纳多种所有制经济的市场主体载体，使之成为公有制的有效实现组织，而农村土地股份制正是应这一要求而产生的。第三，农村非农经济的成长，也需要探索一种与公有制经济相融合的企业组织制度。随着我国农村个体私营经济，尤其是非农经济的发展，形成了我国双层二元经济结构，即城乡二元经济和乡村非农与农业经济共存的二元经济结构，农村土地股份制正是融合衔接乡村非农经济与农业（公有）经济的企业组织制度选择。

3.6 促进土地市场体系的健全和农业产业结构的升级

一方面，有利于加快建立公开、统一、全面的土地市场体系。目前我国城镇土地市场已初步建立，而农村土地市场尚处于萌芽阶段。农村土地股份制及农地使用权出资、流转制度的建立将会成为农村土地市场建立发展的直接动机和诱因。农村土地股份制的土地经营模式，也正是运用市场机制优化配置农村土地资源的过程。市场机制发挥作用的主要条件之一就是各种商品以市场为导向，能够自由、充分地流动。所以只有通过农村土地股份制和农地使用权的充分流转，才能实现土地相对集中和土地资源的优化配置，最终实现农业的规模经营和提高农村土地资源的开发利用程度。

另一方面，农村土地股份制必将在一定程度上促进农业从“小农生产方式”向产业化、集约化的转变。发达国家农村经济的特点也表现为专业化程度高、规模经营占主导、建立起了相当完善的乡村农业社会服务体系、农业管理实现了宏观上的法制化和信息化与微观上的企业化和自动化⑩，简而言之实现了农业现代化。而农业生产产业化、集约化、工业化和农村建设城镇化既是实现农业现代化的必由之路又是其主要标志。所以农村土地股份制的作用：一是促进传统的“粮食生产型”农业产业结构的改变，发展新兴农业，如生态农业以及较高使用或观赏价值的珍禽异兽、奇花异草等“三产”农业，从整体上实现农业的产业升级；二是促使农民从“一亩三分地”中解放出来，逐步从综合体力型农民转向专业技术型农民，既为农业集约化、工业化提供充足的人力资源，同时又为农村城镇化建设中建立完善的社区服务体系提供就地取材的劳动力资源。

除上述意义和作用以外，农村土地股份制对于吸收吸引外来资金、技术和管理经验，加快二元经济向一元经济的转变，以及农村政治生活民主化（如村务公开）等均有积极和深远的影响。总之，农村土地股份制是转型期农村城镇化进程中土地经营模式的最佳抉择。

注 释：

①孙贵尚，廖金凤.广州市农业可持续发展问题与对策［J］.生态科学，2000，（3）；宋炜品.农村土地经营股份化与中国“二元经济”的转换［J］.贵州财经学院学报，2001，（5）；高新才，张志红.土地流转：突破农业产业化进程中的瓶颈［J］.开发研究，2002，（1）；赵红菊，高雄，杜跃平.农地股份制：农村土地制度改革探索［J］.经济体制改革，2003，（5）；等。

②彭万林.民法学［M］.北京：中国政法大学出版社，1999:445。

③梁慧星.从近代民法到现代民法［M］.北京：中国法制出版社，2000:403。

④中华人民共和国公司法第二十五条、第八十二条。

⑤中华人民共和国公司法第二十四条、公司登记管理条例第十三条。

⑥中华人民共和国宪法第十条。

⑦中华人民共和国土地管理法第一条、第四十三条。

⑧近两百年前，美国一居民后院有一棵老橡树，这棵树给了他很大乐趣。他老的时候，想想死后不知道别人会怎么对待这棵树，就在遗嘱里把这棵树的所有权，连同树下八英尺半径的土地，遗赠给了这棵树。此遗嘱在本城政府登记有效。这就是“拥有自己的树”。后来，城区发展，这后院就变成了街道，树就挡在路当中了。当然，阻碍交通是无疑的，公众利益是受到了影响。但是，附近社区的历代居民认为，这条街的交通所受影响的公众利益，在质和量上并没有压倒这棵树的财产权。公众停一下车，等一下再过，受点委屈，并不为过。上世纪初，一场暴风雨刮倒了老橡树。本城一个妇女园艺组织立即用老橡树的籽培育了一棵树苗，栽种在原来的地方。而老橡树的合法继承权竟然得到了承认。如今，那儿又是一棵参天大橡树了。在此特别感谢在澳大利亚昆士兰大学从事博士后研究工作的刘鑫博士，提供的大量发达国家土地管理的理论与实践素材。

⑨十五届三中全会.中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定［Z］。

⑩郝寿义，安虎森.区域经济学［M］. 北京：经济科学出版社，1999:434-436。

参考文献：

［1］(美)康芒斯.制度经济学［M］.北京：商务印书馆，1994:93~94.

［2］王国刚.资本经营中应注意防止的几种倾向［J］.中国工业经济，1998，（6）.

［3］科斯.论生产的制度结构［M］.上海：三联书店，1994:4.

［4］聂华林，任海军.城市土地产权论纲［J］.甘肃理论学刊，2005,(3).

［5］聂华林，贾登勋，任海军.农村土地使用权流转的经济分析与制度设计［J］.人大报刊复印资料：农业经济导刊，2002，（3）.

［6］汪晓文，任海军.欠发达地区城市土地储备融资方式探索［J］.科学·经济·社会，2005，（2）.

［作者简介］任海军（1971-），男，陕西佳县人，兰州大学副教授，硕士生导师，经济学博士，主要从事区域经济战略发展研究。

时保国（1983-），男，山东成武人，兰州大学硕士研究生，主要研究方向为区域经济学。

［收稿日期］2007-01-17（责任编辑：罗哲）

作者：任海军　时保国

土地储备的主体探究论文 篇3：

强化城市土地储备风险管理

【摘要】为了实现城市发展的更高目标，需要我们不断创新城市土地储备管理运行机制，使得土地储备在城市的发展中发挥更为巨大的作用。本文对如何强化城市土地储备的风险管理进行了分析探讨。

【关键词】城市土地；储备风险；管理探究

一、城市土地的储备风险管理存在的问题

运营风险是城市土地储备经营机构，在城市土地储备的多个环节中，因为资金的使用和管理、经营者的决策等操作失误和决策不当，给城市土地储备以后的收益上造成的无法预测的结果，运营风险又包括财务风险、收购风险、出让风险及其他风险。其中，城市土地储备收购风险是因为城市土地储备过程中，对城市土地的收购价格没有一个明确的标准造成的。城市土地储备的出让风险是因为选择城市土地出让的时间不对和城市土地储备的变现性能过低造成的。

城市土地储备的投机方式会给城市土地储备市场带来风险，在城市土地储备的投机方式下，房地产市场经常会被过分看好，致使城市的土地价格远远高于城市土地储备市场基础的合理价格，给城市土地储备带来风险，同时也给城市土地储备以后的经济收益造成损失，如连云港市连云区，虽拥有得天独厚的区位优势（沿海），但因缺乏规模化工业及优质学校、医院等配套（大都集中在海州区），外来人口进入少同时本土人口流失严重，房地产市场一度处于低迷状态，假如我们过分预期，就会像保利地产、融侨地产等业内佼佼者一样纷纷折戟于此，会直接影响区域土地出让品质（数量和价格双下降），从而给土地储备市场带来巨大风险。

近年来政府出台了许多的城市土地调控政策，以控制目前房地产的市场发展趋势，而这些调控房地产的市场政策，不仅给房地产的市场带来了影响，也给城市土地储备带来了影响，给城市土地储备的相关机构带来了风险。政策风险还包括金融政策的风险，政府干预的风险等，其中金融政策风险是对国家有关部门发布的政策进行一个宏观的调控。

二、风险防范措施

1、建立健全法律体系

土地储备制度属于系统工程，不但要从法律方面明确土地储备的范围、土地储备的程序及土地储备机构的法律地位，还要对土地储备展开工作各个环节严格的规定，为土地储备工作的开展提供法律的保障。完善土地储备制度的第一步就需要建立土地储备制度的法律体系，需要加快相关法律、规章和法规的制定，促使土地储备机构、相关的利益主体及地方政府可以在完善的法律框架内对土地的储备工作依法进行开展。

2、加强系统性风险研判

土地储备组织应当密切关注宏观经济和政策法规的改变，并据此树立有效地预警应急机制，以应对各种突发状况。土地储备组织能够自行树立，也能够托付具有必定天资的组织对城市土地的规划、需求、构造进行全部调研，获取准确的商场信息，剖析商场发展方向，拟定必守时期内土地储备的发展规划，关于也许出现的危险，拟定必定应急机制，尽量将危险降低到最低。

3、扩大城市土地储备的融资方式

开展城市土地储备需要大量资金，并且要减少融资金融风险带来的影响，但是城市土地储备所需的资金使用时间较长，所以还要满足城市土地储备市场的要求。由以上所述可以看出，开展城市土地储备的工作，需要扩大城市土地储备的融资方式，构建一个相对稳定的、多渠道的资金体系，以便推动城市土地储备工作的开展。我国的金融市场发展不够成熟，部分地方的经济实力有限或者是相对较弱，所以我国大部分的城市土地储备的融资方法都是以银行的贷款，或者是以政府的财政支持和信托进行融资，目前，我所在的江苏省连云港市于2012年才正式开展土地储备工作，融资方式就是单一的采用银行贷款。当我国的地方经济实力加强的时候，城市土地储备融资方法可以使用城市土地的债券和银行贷款等。

4、深化土地储备行为

一是建立项目风险评估机制。储备项目实施前要充分调查地块基本情况，包括土地权属、土壤、地下水、地下管网、考古、现状配套等情况。二是强化土地储备计划管理。要科学合理制定土地储备计划，建立土地储备计划的制定、落实、考核体系，保障土地储备行为的规范有序。三是加强内部管控。从战略上、组织机构、人员配置、人力资源管理等方面进行综合管理。四是做优地块配套。通过优化地块规划，加大周边配套投入力度，即提升周边居民的生产生活环境，又充分挖掘地块价值，提高地块竞争力。

5、制定合理的城市土地储备供应计划

合理的城市土地储备供应计划主要包括，城市土地的储备计划与城市土地的供应计划等，它们二者之间相互连接，相互作用。

前者合理的城市土地的储备计划，是因为要满足政府有关部门对城市土地储备市场和经济市场的调控，在社会市场的经济制度下进行的。主要的内容有城市土地储备工程中，储备城市土地的位置、储备的方式、储备价格以及储备的面积等储备以后的计划安排。后者的城市土地储备供应计划，是因为要满足社会的经济目标以及利用城市土地的要求，也是在社会市场的经济制度下进行的。

6、完善城市土地储备制度的相关规章

到目前为止，我国的城市土地储备方面的规章还没有明确的制定，所以在许多城市进行土地储备过程中，大多数都是依据本地政府设立的临时性设置的条件与方法，一般都会涉及到城市土地储备具体的操作方面，并没有对城市土地的储备进行一个全面、综合的探究，在不同的城市制定的城市土地储备制度在运作形式、储备土地的目的以及资金方面各不相同，不具有较高的权威性以及严密性，所以会给各有关部门之间的协调工作带来困难。

结束语

综上所述，我们可以了解城市土地储备风险管理在城市土地的储备过程中有着重要的作用。但是我国的城市土地储备风险管理存在着许多的不足之处，在城市土地储备的过程中存在着各种各样的风险，包括政策、运营以及市场带来的风险等等，所以为了城市能够有一个更好地发展，要善于总结在城市土地储备过程中存在风险的原因，并对这些风险进行研究，结合城市本身的实际情况，对城市土地储备风险中的管理方法作出调整，提高我国城市土地资源的利用率。

参考文献

[1]胡晓璐.金州新区土地储备融资管理问题与对策研究[D].大连理工大学，2014.

[2]娄本龙.企业参与土地一级开发风险评价研究[D].浙江财经大学，2014.

[3]邵挺.后土地财政时代如何经营土地.中国房地产业.2015.3

作者：王彦