《突发事件应对法》的解读与反思

随着社会经济的发展, 各种突发事件的发生更加频繁。自上世纪90年代以来, 我国在突发事件应急处置领域颁布了一系列的法律法规, 例如:《防洪法》、《环保法》、《破坏性地震应急条例》等。这些法律法规在各自领域发挥了重要作用, 但是彼此之间难以整合, 在重特大、复杂的突发事件面前难以发挥整体优势, 有时显得力不从心。

2007年我国第一部系统应对突发事件的法律《突发事件应对法》正式颁布, 一改过去我国应对突发事件方面法律体系混乱的局面, 标志着我国应急法律体系的初步形成。

突发事件, 首先在时间上, 是指突然发生。其次在性质上, 这些事件造成或者可能造成严重社会危害, 需要采取应急处置措施予以应对。主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件这四大类。

一、突发事件的特点

(一) 突发性和紧迫性

突发事件的发生往往令人震惊, 之前没有预兆, 或者有但是非常微弱, 不易被人发觉。一旦发生会给社会造成一种突然的冲击, 往往超乎人们的心理惯性和社会的常态秩序。比如2001年美国“9.11”事件, 就令全世界震惊。同时, 突发事件往往发展迅速, 处置时间紧迫, 这一切都要求我们迅速的作出决定, 迅速的采取措施, 将损失减少到最低。

(二) 社会关注性和公共影响性

当今社会资讯发达, 突发事件发生后, 人们可以通过很多信息渠道了解到突发事件的部分信息, 有些可能是片面的甚至是虚假的信息, 对社会造成一种恐慌心理。因此, 突发事件处理不当, 将给公共秩序带来重大的影响, 可能导致事态迅速扩大。突发事件应对中一个十分重要的内容, 就是要与社会建立起有效的沟通渠道, 要把突发事件发生发展过程通过官方渠道向社会做一个发布和说明, 使那些谣言不攻自破。媒体在这个过程中发挥着十分重要的作用。

(三) 破坏性和危害性

突发事件之所以引起人们的重视, 是因为它会给人民群众的生命财产和国家、社会带来严重危害。比如2003年肆虐全国大部分地区的“非典事件”, 造成包括医护人员在内的大量人员伤亡。还有2015年8月12日天津港“8·12”瑞海公司危险品特别重大火灾爆炸事故, 截止到8月22日此次爆炸事故共发现遇难者人数116人, 已确认身份人员116人, 仍有60人失联。这是一起后果和危害都非常严重的突发事件。

二、我国《突发事件应对法》的基本原则

(一) 预防与应急相结合的原则

2009年甲流在发病初期, 我们采用了很多严厉的措施, 使疫情在初期就得到有效的控制。一个重要的原因是有2003年非典的处置经验, 将预防工作做到位。

首先, 必须把预防和减少突发事件的发生放在首位。这就需要我们建立和开展对各类突发事件的普查和监控。以天津港“8·12”瑞海公司危险品特别重大火灾爆炸事故为例, 针对这种火灾危险性非常大的单位, 就应当开展火灾、爆炸等突发事件的预警工作, 并且对单位进行风险评估、风险排查工作。另外对单位员工积极开展突发事件应急知识的普及, 加强应急管理培训, 做到防患于未然。

其次, 我们必须做好各项应急准备工作。包括编制应急预案并定期修改更新, 加强应急救援队伍的建设, 经常性进行应急演练。在此基础上推进应急平台建设, 加强各类应急资源管理, 提高应急管理能力。还是以天津港“8·12”瑞海公司危险品特别重大火灾爆炸事故为例, 像这样的火灾事故预防重点单位, 应当配备消防控制室, 并有专门人员持证上岗, 懂得专门的消防常识和灭火知识。并且单位应定期进行消防疏散演练和灭火演习。

最后, 积极开展突发事件应急处置救援工作和善后恢复工作。突发事件发生后, 要及时采取措施, 减少人员伤亡和财产损失。积极采取有效措施控制事态发展, 避免发生次生和衍生事故。比如地震过后要防止发生大的疫情或者堰塞湖等次生灾害的发生。为受影响群众提供基本生活保障。积极开展事故现场评估工作。

(二) 公开原则

《突发事件应对法》第十条规定, “有关人民政府部门作出应对突发事件的决定、命令应当及时公布。”

当今, 网络资讯发达, 各种信息丰富, 一旦发生重大突发事件突发事件很容易成为全社会高度关注的事件。公开是指国家行政机关对突发事件处置的过程和处置结果的公开。其重要作用是实现公民的知情权、参与权和监督权。推动整个社会民主化进程。因此, 各级有关部门应加强信息公开化。对突发事件最新进展, 以及处置方式、过程、手段等信息及时公布。使公众充分享有知情权。

(三) 比例原则

《突发事件应对法》第十一条规定, “有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施, 应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的, 应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”

在2011年“7.23”温州动车追尾事故的处置中, 动车的通车与救人, 这是一个矛盾。要尽快回复铁路的生产秩序十分重要, 但是抢救现场伤员更为重要, 因为生命是至高无上的。

所以有关部门在法律范围内采取的应对突发事件的措施, 应当选择对公民、法人和其他组织权益侵害最小的措施。这就要求突发事件的处置方式、手段与所追求的目标之间应当平衡、成比例。通俗地说就是不能用大炮打苍蝇。这个原则要求我们, 行政机关在处置的各种可能措施中, 应当选择最能保护公民、法人和其他组织权益的措施, 避免不必要的伤害。这个原则也可以称为不可替代原则、最小侵害原则和最温和手段原则。

三、我国《突发事件应对法》中的应急制度

(一) 管理体制

我国已逐步建立起统一领导、分级负责、综合协调的突发事件应急管理体制。一个突发事件的处置往往涉及多个政府职能部门, 例如消防、交通、通讯、电力、医疗、物资等部门。为了提高处置效率, 必须建立一个协调机构, 负责处理日常应急管理工作。一般各级政府都设有突发事件应急处置办公室。在这个体制中, 决策指挥非常重要。

统一指挥, 就是要确立政令统一, 决策指挥能有效的贯彻实施。综合协调, 强调的是在统一指挥之下, 各相关部门相互协调配合, 不推诿扯皮, 有效开展救援。

指挥的另一个原则是属地为主, 条块结合。以“7.23”温州动车追尾事故为例, 根据属地管理原则, 浙江省管, 这属于“块”的管理范围。铁道系统是一个纵向的系统, 是一个条。铁道部的一个副组长就是浙江省的救援指挥部的一个副指挥, 把条和块的力量有机的结合在一起, 在属地的基础上建立一个统一的指挥链。

(二) 预防制度

包括制定和修改应急预案, 加强本地区危险源监控预警和风险测评, 组织宣传应急知识普及教育工作, 进行突发事件应急演练, 做好应急物资储备和调配工作等。

这里重点分析一下监测预警的重要性。地震监测预警是当今世界范围内的难题, 所以1976年的唐山地震和2008年的汶川地震发生之前, 都没有预警, 带来的损失是相当惨重的。相比而言, 台风的发生很频繁, 台风气象预报工作虽然也存在着某些问题, 还不能做到百分之百, 但是通过现有的气象预报预警已经减少了很多损失。

(三) 报告制度

信息报告是指突发事件发生后, 各级行政机关应当及时向上级报告突发事件的发生发展情况。要做到早发现、早报告、早控制、早解决。特别是敏感时间, 敏感的地点, 敏感的事件。

2008年“三鹿奶粉事件”中, 党中央、国务院之所以要对石家庄市委, 市政府作出处理, 就在于石家庄市委、市政府在8月2日至9月8日之间38天中, 未就三鹿牌奶粉问题向河北省委、省政府或者国务院和国务院有关部门做过任何报告, 严重违反了有关重大食品安全事故报告的规定。

LEGALITY VISION

2003年非典事件中, 我们对突发事件的监测就做的比较到位。医疗卫生单位只要发现了病例, 从医疗机构到县级卫生主管部门, 到市级卫生主管部门, 到省级卫生主管部门, 到国务院卫生主管部门, 到国务院, 层层上报。这个系统是一个能够有效的越级上报系统, 只要进入了这个报告网络, 任何一个机构部门都能够在第一时间能够掌握信息。

(四) 社会支持制度

突发事件处置当然需要专业的救援力量, 但是仅仅依靠专业力量是远远不够的。突发事件的解决必须动员全社会的力量才能完成。突发事件处置具有紧急性, 复杂性和艰巨性, 必须调动全社会的人力、物力, 财力才能够进行有效的应对。

汶川地震、玉树地震、2008年的冰冻雪灾和温州动车事故中, 我们之所以能够实现快速反应、快速处置就是依靠全社会的力量。“7.23”温州动车追尾事件中, 最先达到现场自发开展救援的就事件发生周围的群众。所以如何有效的动员起社会的力量共同应对突发事件, 是我们需要关注的问题。

在这个机制当中就要坚持依靠群众, 以人为本, 重在基层。国务院应急办要求搞四进工程, 把应急教育做到进小区、进工厂、进学校、进农村, 进到我们社会的各个领域。

(五) 恢复重建制度

突发事件的危害得到控制后, 就应当尽快恢复正常的生产、生活和社会秩序。尽量将灾后损失减少到最低限度。

事后恢复措施主要包括:向受灾地区人民提供食品、被服、临时安置房等生活必需品;提供医疗服务;抢修、重建被损坏的交通、电力、通讯、供水等基础设施;封闭被污染的水源;对疫区进行防疫措施;对受灾人员提供心理咨询等。

在恢复重建中, 要重视心理的恢复重建, 加强心理危机干预。汶川地震发生后, 在这样严重的灾害面前, 有些人失去很多亲人, 加上自己也受伤或致残, 在这样的阴影和强刺激下灾区自杀事件时有的发生。所以, 对于灾区的恢复重建, 不仅要重视经济层面的恢复建设, 心理恢复也是非常重要的方面。

总之, 我们应当进一步完善处置突发事件方面的法律法规, 做好各种应急预案的指定和完善, 做好应急物资的储备工作。做好突发事件的指挥领导工作, 做好全社会的动员和宣传工作。调动全社会的力量积极投入到突发事件的预防、监测和处置中。保障公民经济生产、生活秩序。

四、《突发事件应对法》的反思

我国《突发事件应对法》的颁布, 是我突发事件法律制度建设方面的一项重大事件。标志着我国突发事件应急法律体系的初步建成。但是还存在一些值得反思的地方。

首先, 具体应用的应急法律制度还不够完善。《突发事件应对法》确立的一些应急制度过于原则化, 概括化, 没有具体细则不易操作。需要制定相关配套制度, 使这些原则能落到实处。比如:突发事件监测和预警制度, 应急物资储备和保障制度等。

其次, 一些迫切需要建立的制度还没有真正建立起来。比如灾害保险、灾害补偿制度是当今社会迫切需要建立的而尚未建立起来的。在已经建立的制度中, 有些是通过部门规章或者规范性文件的形式确立的, 效力不高。

最后, 突发事件应急体制和领导机制还不够健全。应急组织体系中的常设机构与临时性机构的职责划分不清, 关系理不顺。还需要进一步完善。逐步建立起指挥统一、责任明确的突发事件整体应对机制。

摘要：随着当今社会突发事件的发生频率逐年提高, 政府和全社会越来越关注突发事件的处置。我国2007年颁布了《突发事件应对法》。本文首先分析了突发事件的三个特点, 突发性、影响性和破坏性。然后分析了《突发事件应对法》的三个基本原则:预防与应急结合的原则、公开原则和比例原则。介绍了该法的管理体制、预防制度、报告制度、社会支持制度和恢复重建制度等具体制度。同时也反思了该法的不足之处, 提出了改进措施。

关键词：突发事件,应急处置,现场处置