浅谈可持续发展与城市规划

2022-09-11

1 可持续发展的的概念内涵

根据《我们共同的未来》, 可持续发展是既满足当代人需要, 又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。具体而言, 可持续发展的内涵包括经济、社会和环境之间的协调发展。

经济与环境:强调经济增长的重要性而不是消极地否定经济增长, 因为经济增长不仅使人类的基本需要得到满足, 也为环境保护提供物质基础。但是, 可持续发展强调经济增长的方式必须具有环境的可持续性, 即最少地消耗不可再生的自然资源和环境影响绝对不能危及生态体系的承载极限。

社会与环境:强调社会公平是确保可持续发展成为人类共同行动的前提, 即不同的国家、地区和社群能够享受平等的发展机会, 而不是以牺牲一部分国家、地区和社群的利益为代价。少数发达国家耗用了大部分的自然资源, 同时也产生更多的环境后果。除非改善世界上最穷人群的经济前景, 否则全球环境保护是不可能的。

可持续发展涉及到一系列支撑体系。 (1) 管理体系:各级政府必须发挥主导作用, 建立相应的机构体系, 制定国家和地方的可持续发展的议程, 这将涉及到可持续发展的其他支撑体系。 (2) 法制体制:可持续发展必须得到法律保障, 规范全社会的行动, 控制人类活动可能产生的环境影响。 (3) 科技体系:满足人类基本需求的经济增长必须建立在科技创新而不是无限制地消耗自然资源的基础上。 (4) 教育体系:可持续发展要求改变人类的观念和行为模式, 建立可持续发展的环境道德需要教育支撑体系。 (5) 决策体系:可持续发展涉及资源的再分配, 必然会影响以各个国家、地方和社区的利益, 决策过程中广泛的公众参与是十分必要。

《全球21世纪议程》强调人类正处于一个历史选择关头。工业化以来的现行政策正在扩大国家和地区之间的经济差距, 导致全球生态系统的继续恶化。可持续发展要求变革现行的发展政策, 改善贫穷国家和社区的生活水平, 只有通过全球范围的合作, 才能确保可持续发展得以实施。要求变革现行的生产和消费模式, 以最少限度地消耗自然资源和最低限度地产生废物。发达国家有义务改变生产和消费模式, 因为它们是消耗资源和产生废物的主体, 而且发达国家的生活和消费模式正在为许多发展中国家所仿效。

1994年, 中国政府正式公布了《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》。文件认为, 可持续发展之路是中国未来发展的自身需要和必然选择。一方面, 中国是发展中国家, 要提高社会生产力、增强综合国力和不断提高人民生活水平, 就必须把发展国民经济放在首位。另一方面, 中国是在人口基础大、人均资源少、经济和科技水平都比较落后的条件下实现经济快速发展的, 使本来就已经短缺的资源和脆弱的环境面临更大的压力。《中国21世纪议程》是根据中国国情, 阐述中国的可持续发展战略和对策, 可以分为四个部分, 分别涉及可持续发展总体战略、社会可持续发展、经济可持续发展和资源与环境的合理利用与保护。

人类住区的可持续发展。人类住区的发展目标为改善人类住区的社会、经济和环境质量, 以及所有人 (特别是城市和乡村的贫民) 的生活和居住环境。人在住区的发展任务包括向所有人提供住房, 改善人类住区管理, 促进可持续的土地利用规划和管理, 促进综合提供环境基础设施, 促进人类住区可持续的能源和运输系统, 促进灾害发地区的人类住区规划和管理, 促进可持续的建筑业, 促进人力资源开发和能力建设以推动人类住区发展。

2 可持续发展与城市规划

2.1 土地利用规划是城市规划的重要组成部分

随着改革的深入和开放的扩大, 近年来出现了成片开发土地的热潮, 吸引了大量的外资, 促进了我国经济的迅速发展。但也存在一些问题。例如, 在开发区规划建设中存在大量占用耕地的情况。据1992年10省市开发区规划面积统计, 开发区的土地面积有80%是耕地。我国是耕地面积严重不足的国家。我国的人均耕地面积严重不足的国家。我国的人均耕地面积不及世界人均耕地面积的三分之一。这是我国农业要取得可持续发展的一个重要制约因素。因此在开发区规划建设中如何从可持续发展更广大的空间视野去综合考虑, 尽量少占耕地, 使土地资源的利用尽可能合理有效, 就成了城市规划建设工作者考虑的一项重要内容。在开发区规划和一些城市重要地段的规划中存在片面追求短期效益, 不合理地提高容积率和建筑密度。从局部看这样可以提高开发商和投资者的土地利用的经济效益, 土地出租者也可能获得较高的地价。但从整体看过分提高容积率和建筑密度后, 由于人口密度增大而影响交通、水电等基础设施的合理布置。因而降低环境效益和社会效益。从长远看也不利于开发区本身的可持续发展。

城市用地结构的确定是城市规划的一项重要内容。而用地结构直接与城市产业结构相关。从国内外的城市发展规律看, 在城市发展到一定阶段之后, 城市发展到一定阶段之后, 城市中的工业所占比例逐步下降, 第三产业的比例逐步增大。随着我国经济的高速增长和人民生活水平的不断提高, 第三产业的比例必将有较大提高。城市用地结构也应作相应的调整。用地结构是否合理对一个城市的可持续发展极为重要, 需要我们去研究和调整, 使城市用地结构适应于产业结构的变化, 适应于现代化城市对城市环境的高质量和对城市基础设施的高效能的要求。

水资源的短缺是我国城市发展一个重要制约因素。全国约有300个城市不同程度也缺水, 其中有50个城市严重缺水。造成城市缺水的原因是多方面的, 主要有:一是城市发展很快, 需水量不断增加;二是我国水资源不充足, 特别是我国北方地区和沿海城市, 水资源严重不足;三是由于地下水和地表水受到污染, 使有限的可利用的水资源量减少, 甚至枯竭;四是管理不善, 水的利用率低, 还存在严重浪费。解决水资源短缺与城市发展之间的矛盾, 使水资源的开发、利用和保护与城市发展相协调, 有许多工作要做。就从城市规划与建设而言。第一, 要做好城市水资源的供需平衡论证, 分析水资源 (质和量) 条件与城市经济与社会发展是否相互协调, 当水资源成为城市进一步发展的瓶颈时, 应从产业结构、工业布局、水资源的区域平衡等方面进行调整。第二, 从区域和流域的范围去考虑, 统一规划管理水资源。因为自然形成的流域边界和人为的行政区边界经济是不一致的, 而传统的观念和做法往往是以行政区边界去规划管理水资源, 这就增加了解决水资源紧张矛盾的难度。

2.2 从城乡规划到环境规划;可持续发展的规划思考

现代城市规划的核心是土地资源配置, 目的是控制人类的土地利用活动可能产生的消极外部效应 (特别是环境影响) 。所以, 城市规划将在可持续发展的行动过程中发挥特殊作用, 可持续发展也引起了各国规划师的广泛关注。1990年, 英国城乡规划协会成立了可持续发展研究小组, 经过3年的研究工作, 于1993年发表了《可持续发展的规划对策》, 提出将可持续发展的概念和原则引入城市规划实践的行动框架, 称为环境规划, 这就是将环境要素管理纳入各个层面的空间发展规划。

2.2.1 环境规划的主要特征

预警性:人类行为的环境影响往往是渐变的长期过程, 关于自然生态体系的承载极限的科学知识仍然很不成熟, 而一旦自然生态体系的承载极限遭到破坏, 其后果则是不可逆转的。因此, 环境规划必须采预警性措施, 防止任何人类行为有可能导致不可逆转的环境后果, 尽管当今科学知识还不足以对这种环境后果的可能性作出定论。

整合性:环境污染具有跨介质特性 (指空气、土壤和水体污染之间的相互渗透) , 因而要求改变环境管理部门的各自为政局面, 推行横向整合的环境规划, 包括各个环境管理部门与用地管理部门之间的横向整合, 因为土地使用活动无疑会产生显著的环境影响。

战略性:1960年代后期开始流行的宏观预算模型在实践中遭受挫折, 全球化进程使城市发展机遇的不确定性日益显著, 加上各级政府所面临的选举压力和预算约束的周期性, 往往导致追求经济和社会发展的短期目标, 而忽视了长期的环境后果。因此, 环境规划要求建立战略性的环境目标框架以及指标体系, 每年发布环境状况报告, 观察经济和社会发展的环境可持续性, 确保短期行动与长期目标之间的一致性。

2.2.2 环境规划的基本原则

土地使用和交通:缩短通勤和日常生活的出行距离, 提高公共交通在出行方式中的比重, 并使公共交通具有合理的载客量, 以减少燃料消耗, 提高日常生活用品和服务的地方自足程度, 采取以公共交通为主导的紧凑发展形态。

自然资源:提高生物多样性程度, 显著增加城乡地区的生物量 (指树木和其他绿色植物) , 维护地表水的存量和地表土的品质, 更多的使用和生产可再生的材料。

能源:显著减少化石燃料的消耗, 更多地采用可再生的能源 (如太阳能、风能和潮汐能) , 改进材料的绝缘性能, 以减少能源浪费, 建筑物的形式和布局应有助于提高能效。

污染和废弃物:减少污染排放, 采取综合措施来改善空气、水体和土壤的品质, 减少废弃物的总量, 更多地采用“闭合循环”的生产过程, 提高废弃物的再生利用程度。

2.2.3 环境规划的行动准则

建立环境可持续度的目标及指标体系:包括自然资源、环境质量、建成环境和自然环境之间平衡、社会公平和政治参与五个方面。

扩大各个层面的可持续发展的行动计划:提倡社区参与、权力下放和激励机制, 消除机构上的障碍, 建立有助于达成可持续发展目标的机构框架。

从生活品质的角度来重新定义“增长”:以GDP作为传统的增长指标并不能反映增长的环境可持续性, 因而有必要 (在达成国际共识的基础上) 建立新的增长指标, 强调增长方式与可持续发展原则相符合。

重新定义“成本”和“利润”:在进行财务核算时, 成本方面必须考虑到作为“外部效应”的环境影响的内部化, 运用经济手段来遏制具有消极环境影响的人类行为。

更为长远期限的规划和设计:可持续发展涉及到人类生存的长远利益, 因而城市发展规划物质环境设计也应采取更为长远期限的考虑, 才可能将长期环境影响因素纳入规划和设计目标。

政策和决策的连续性:可持续发展需要政治上和管理上变革, 强调政策和决策的连续性, 而不是受选举和预算周期的左右。

环境标准、容量极限和影响评估:不仅要建立严格的环境标准, 更要确保污染总量不再增加并且逐年下降, 特别是不能突破环境容量极限。如果只是控制各个污染源的排放标准, 而不是同时控制污染源的总数 (如汽车数量) , 仍有可能导致污染排放总量突破环境容量极限。因此, 在开发控制中引入环境影响评估是十分必要的。

可持续发展涉及各行各业、方方面面。在《中国21世纪议程》中与可持续发展相联系的人口、卫生与健康、人类住区、工业交通通信、能源、自然资源保护、防灾减灾、固体废物无害化管理等等又是城市规划和建设中需要考虑的重要方面。因此城市规划建设工作者应该参与可持续发展, 研究城市可持续发展问题, 而且能够在建立和促进我国可持续发展过程中发挥作用, 作出贡献。

摘要：简要介绍了可持续发展的概念内涵, 系统分析了在城市规划中如何实现可持续发展的战略问题。

关键词：可持续发展,城市规划,环境规划