关于环境污染第三方治理模式的选择

2023-03-01

1 关于“第三方”的理解

根据国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》 (以下简称“《意见》”) , 所谓环境污染第三方治理是指“排污者通过缴纳或按合同约定支付费用, 委托环境服务公司进行污染治理的新模式”。笔者认为此处“第三方”可从以下两个方面进行理解:

1.1“第三方”是相对于环境污染治理的责任主体和传统管理关系而言

根据现行法律法规, 工业污染的环境治理责任主体是企业等排污单位, 而城镇垃圾、污水、河道等公共环境治理的责任主体是政府。因此, “第三方”是相对于政府与排污企业传统二元关系而言。

1.2“第三方”可能是单一企业主体, 也可能是多家企业组建的联合体

根据《意见》规定, 建立第三方治理制度, 目的是引导社会资本进入环境污染治理领域, 推进环保设施建设和运营专业化、产业化。虽然在《意见》定义中使用了“环境服务公司”这一主体概念, 但笔者认为不限定为单一主体, 社会资本通常会联合资金方、建设方、运营方等多家企业组成联合体的方式作为第三方参与环境污染治理, 目前在环境污染治理PPP项目中中标社会资本方为联合体的情形较为常见。

2 现行规范性文件中的第三方治理模式

关于第三方治理模式, 从国家层面主要有以下政策性文件规定。

2.1 国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》

根据《意见》规定, “对可经营性好的城市污水、垃圾处理设施, 采取特许经营、委托运营等方式引入社会资本, 通过资产租赁、转让产权、资产证券化等方式盘活存量资产。”“对政府和社会资本合作开展的第三方治理项目, 要认真编制实施方案, 从项目可行性、财政负担能力……”根据上述规定, 环境污染治理模式主要有“特许经营”、“委托运营”和“政府和社会资本合作 (PPP) ”等模式。

2.2《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》

根据财政部、环境保护部2015年4月9日联合下发的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》 (财建[2015]90号) 文件规定, 在水污染治理项目中大力推行政府和社会资本合作 (PPP) 模式。

2.3《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》

国家发改委、环境保护部、国家能源局联合下发的《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》 (发改环资[2015]3191号) 提出, 燃煤电厂第三方治理主要分为“特许经营模式”和“委托运营模式”两种模式。

2.4《关于印发<环境污染第三方治理合同 (示范文本) >的通知》

根据《关于印发<环境污染第三方治理合同 (示范文本) >的通知》 (发改办环资[2016]2836号) 所编制发布的第三方治理合同范本, 环境污染第三方治理合同范本包括“建设运营模式”合同范本和“委托运营模式”合同范本两种, 因此可以解读为“建设运营模式”和“委托运营模式”。

根据对前述文件梳理, 环境污染第三方治理模式主要有“特许经营模式”“建设运营模式”“委托运营模式”“政府和社会资本合作模式”。

3 第三方治理模式的不同理解和选择

针对具体项目如何选择环境污染第三方治理模式, 笔者认为可以从以下角度进行考量。

3.1 从污染治理领域对不同模式的考量和选择

根据国务院办公厅《意见》提出的要求, 在环境公用设施、工业园区等是2020年前我国开展环境第三方治理的重要领域, 不同领域的特点决定了不同的第三方治理模式。

(1) 以排污者为污染治理责任主体的工业园区和重点行业第三方治理模式选择。一般主要指工业企业为主产生的污染治理, 按照污染治理责任划分, 排污企业作为污染治理的责任主体, 是主要的付费主体, 政府仅作为监督方, 该类污染治理一般仅涉及单体。因此, 在该领域的第三方治理模式通常是采取由企业 (排污企业) 与企业 (环境服务公司) 通过合同进行约定的方式处理, 即前述文件中提及的“特许经营模式”、“建设运营模式”或“委托运营模式”。

(2) 以政府为污染治理责任主体的公共设施建设和污染项目的第三方治理模式选择。在该等领域的项目中, 通常会选用“政府和社会资本合作模式”或者“特许经营模式”。比如河道治理、污水处理、垃圾处理等投资规模大、项目周期长、涉及政府公共服务和社会公众利益的污染治理项目, 目前国家有关部委大力推行的是“政府和社会资本合作 (PPP) 模式”。根据相关文件要求, 政府和社会资本合作模式具有较为严格的程序, 如需要编制项目实施方案、财政承受能力论证报告和物有所值评价报告, 并通过竞争程序选择社会资本方等严格的程序, 目前该模式已经较为成熟。

此类项目还可选择“特许经营模式”。根据国家发改委、财政部等六部委2015年6月1日发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定“基础设施和公用事业特许经营, 是指政府采取竞争方式依法授权中华人民共和国境内外法人或者其他组织, 通过协议明确权利义务和风险分担, 约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益, 提供公共产品或者公共服务”, 因此在政府履行责任的基础设施和公用事业环境污染项目, 政府也可以根据《政府采购法》《招标投标法》规定的竞争程序选择第三方 (环境服务公司) , 由政府与第三方直接签署特许经营协议的方式来实现第三方治理的目的。

3.2 从合同内容角度对政策性文件中提出的“特许经营模式”“建设运营模式”“委托运营模式”模式的理解和选择

根据《关于印发<环境污染第三方治理合同 (示范文本) >的通知》 (发改办环资[2016]2836号) 发布的合同范本条款, “建设运营模式”合同的主要内容是约定乙方 (环境服务公司) 与甲方 (排污单位) 在关于投资、设计、建设、运营、维护属于排污企业项目配套环保工程过程中的各方权利义务;“委托运营模式”合同主要约定排污单位将项目的环保设施运行、检修和运行维护等相关工作委托给环境服务公司这一过程中的权利义务。

从以上规定可以看出, “建设运营模式”和“委托运营模式”的核心区别在于是否涉及项目环保设施的投资、设计、建设内容, 而“特许经营模式”与“委托运营模式”的重要区别在于环境服务公司 (第三方) 是否对环境设施享有所有权。根据上述分析, 通常环境污染设施新建项目可适用“特许经营模式”或“建设运营模式”, 而存量项目一般适用“委托运营模式”。

4 结语

综合上述分析意见, 在环境污染第三方治理制度中, 国家政策鼓励探索不同的合作模式, 核心在于吸引社会资本参与环境污染治理, 改变传统的环境污染治理模式。至于选择何种合作治理模式, 应根据不同领域、不同项目的具体情况选择适用。

摘要：2014年12月27日, 国务院办公厅下发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》 (国办发[2014]69号) , 标志着我国环境污染治理从“谁污染、谁治理”的管理模式转变为“谁污染、谁付费、专业化治理”的治理模式。根据该文件规定, 环境公用设施、工业园区等是当前我国开展环境污染第三方治理的重要领域。本文拟对相关政策文件规定的第三方治理模式进行简要分析, 为不同项目如何选择第三方治理模式提供参考。

关键词：环境污染,第三方治理,模式,选择