我国积极财政政策的可持续性研究

2022-09-11

自2012年开始, 我国GDP告别了长达30多年的10%的高速增长, 正式进入经济“新常态”时期, 这也意味我国继续实行积极财政政策会加重财政赤字和政府债务程度。在2018年政府财政工作部署中, 财政部部长肖捷强调我国将继续实行积极的财政政策。那么, 积极的财政政策在我国的可持续性如何?在“新常态”背景下, 如何有效规范债务风险的同时进行供给侧改革呢?

一、我国积极财政政策的可持续性分析

本文就目前我国的经济、政府债务管理来看, 认为我国可以继续实行积极的财政政策。下面将从供给侧改革和政府债务规模两个方面进行分析。

(一) 基于供给侧结构改革分析

2012年, 我国进入经济“新常态”阶段, 我国经济出现产能过剩、楼市存货过多以及政府债务累积等多种结构性问题。2018年3月8日, 楼继伟提出建立要素优化配置制度。进行供给侧改革就要完成“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”任务[1]。

“去产能”是指解决我国供过于求并导致市场恶性竞争的问题。这里的供过于求主要是针对资源消耗性、劳动密集型的钢铁、水泥、低端制造业以及一些“僵尸产业”等。2016年, 我国钢铁煤炭行业去产能效果明显, 但是去产能背后也引发了严重的人员分流问题。利用财政收入制定专项奖补资金和鼓励各级政府进行人员安置工作成为必然选择。同时, 政府应对高新技术产业实行税收和专项财政资金补贴政策, 引导企业进行自主创新, 促进产业优化升级。

“去库存”任务要求通过打工人员市民化方式、建立户籍制度改革, 增加市场上对住房的有效需求, 从而化解房地产的库存。从理论来看, 我国政府可从三个方面实现房地产市场的供需平衡。第一, 允许无力购房者进行房屋租住;第二, 对居住环境较差的家庭进行财政租房补助及其他安置补助;第三, 扩大优惠政策的实施范围, 鼓励农村转移人口在居住地购买房屋[2]。

“去杠杆”作为我国2016年结构性改革的重点工作之一, 是指减少企业和政府的债务率, 通过自有资产推动生产经营和正常运行。我国在加强地方政府债务管理制度、减少无序举债的同时, 要对企业在符合条件的增值税、企业所得税等方面进行税收减免, 鼓励国家金融企业进行债转股工作。

“降成本”是指降低企业的生产、经营成本。通过“放管服”改革, 对企业实行简政放权, 为企业清除一些不必要的手续费用和不合理费用, 从而为企业营造公平的市场竞争环境。

“降成本”并不是生硬地将市场价格降低到一定水平, 而是通过以财政的方式对企业财务成本、生产过程中的税费等进行减免, 这就需要积极的财政政策为其保驾护航。

“补短板”是指补民生短板。一方面, 要补“城市病”短板, 要解决城市基础设施建设相对滞后的问题, 解决外来务工人员的居住、看病和生活问题。另一方面, 要补“经济落后地区发展”短板。在我国贫困地区, 教育、医疗以及农业等方面都相对落后, 基础设施不完善。此外, 在弥补“高新技术产业创新”短板时, 也需要财政资金的大量投入, 扩大高新产业规模[3]。

从“新常态”背景下我国的改革内容来看, 都必须运用积极的财政政策为经济注入活力, 这也更加显示出财政能力的重要性。但是, “新常态”背景下的积极财政政策不同于过去凯恩斯主义, 不再是用过单纯运用各种政策来刺激需求, 而是从供给侧的角度出发。通过加大供给端的市场管理, 促进产业升级, 加快经济转型。因此, 积极的财政政策在我国还具有较强的可持续性。

(二) 基于政府债务规模分析

政府债券作为政府财政收入的重要组成部分, 能够对提供政府资金支撑、调整经济结构、促进经济在转型具有重要作用。但过度膨胀的债务规模会增加国家债务风险。目前, 我国的债务规模不断增加, 加之地方政府债务管理不规范, 导致财政能力有限, 约束了积极财政政策的空间。

图1反映的是我国2007年-2016年国债余额规模的变化。从变化趋势上, 我国债务余额呈现逐年上升的趋势。2007年国债余额为51467.39亿元, 2016年国债余额为118811.24亿元, 十年间我国国债余额增长了将近2.3倍。国债负担率是指国债余额与GDP的比重, 表示政府债务负担的大小, 代表着经济对政府债务的负担能力。国债负担率的大小与经济负担能力成反比[4]。

图2是2007年-2016年我国国债负担率的变化情况。该图显示近十年我国国债负担率呈现相对稳定的状态, 大体稳定在15%。国际上规定发展中国家的警戒线为45%, 我国国债负担率远低于该水平, 说明我国的经济能力能够支撑我国的国债规模[5]。

通常, 我们用来衡量政府债务安全状况的指标为长期负债能力和长期偿债能力。长期负债能力是指余额增长率占GDP增长率的比重, 比重越小, 说明经济对债务的承担能力越强。长期偿债能力是指余额增长率占财政收入增长率的比重, 代表国家对债务的偿还能力。

图3显示近十年我国长期负债能力和偿债能力的走势基本保持一致。从2011年开始, 都出现了快速上升趋势, 说明我国债务风险有所增加。虽然2007年至2016年, 我国政府债务规模不断上升, 但我国经济水平也有明显提高, 财政收入规模不断增大[6]。

需特别注意, 在“新常态”背景下, 我国财政收入的增长速度减缓。2014年至2016年我国财政收入增长速度分别是8.6%、5.8%和4.5%, 财政收入能力直接影响积极财政政策的持续实施。但在2018年的政府工作报告中, 我国预计今年的财政赤字为2.38亿元, 赤字率比去年下降0.4%。同时我国已经展开规范地方政府债务管理工作, 有效控制债务负担率的增长。此外, 随着我国未来经济发展水平好转, 财政承受能力的提高, 实行积极的财政政策和债务规模一定程度的增长并不会损害我国经济。因此, 综合来看我国可继续实行积极的财政政策, 但不可忽视金融风险的防范问题。

二、结论与政策建议

新常态经济背景下, 我国需要进行经济结构转型, 改变过去依靠人口红利、资源消耗的传统发展方式。进行供给侧改革要求我国必须实行积极的财政政策。同时我国国债规模较大, 这也要求我国在实施积极的财政政策时要防范债务风险的消极影响。

(一) 加强债务管理, 弱化经济消极影响

我国在实行积极的财政政策的同时, 要注重对债务风险的管理。根据我国财政能力和经济承担水平, 确定合适的债务规模区间, 建立严格的政府债务管理平台, 规范地方融资平台运行, 逐渐减少并规避债务过度膨胀带来的各种风险。

同时在“新常态”下背景下, 政府要改变一味追求经济增长的观念, 正确看待税收减免与财政赤字增加之间的关系, 将我国的赤字率、债务偿还与负担能力保持在安全范围内。

(二) 注重供给管理, 加强经济结构调控

“新常态”背景下, 要对需求进行合理刺激, 将改革的重点放在供给端。当前我国的市场需求量客观, 但由于供给产品多为资源浪费、科技含量较低的传统产品, 导致供过于求且供给与需求不匹配。

因此, 我国在实行积极的财政政策时要避免对私人投资产生挤压效应, 而是通过“降成本”、“去产能”改革, 降低企业税费, 尤其是针对高新技术创新企业实行税收优惠政策和政府财政扶持政策, 加强自主创新, 促进产业升级, 优化经济结构。

(三) 防范金融风险, 控制地方债务风险

不断增加的财政赤字率和债务规模会引发更大的金融风险。因此, 我国应重点防范财政风险向金融领域蔓延。我国应对地方“土地财政”和“地方融资平台”加强管控, 坚持落实权责发生制的政府综合财务报告制度, 保证地方债务信息准确、真实。同时, 以建立全面、科学的预警指标和预警机制防范金融风险。

摘要：随着“新常态”时期的到来, 我国政府提出“三去一降一改”任务, 在适当刺激需求的基础上加强供给侧管理, 因此财政能力至关重要。目前, 我国部门债务率较高, 但凭借我国地方政府债务管理的逐渐规范化和未来经济的好转, 积极财政政策具有持续实施空间。为此, 未来我国应加大规范债务管理、促进产业转型和防范风险等力度。

关键词：积极财政政策,可持续性,财政能力,债务风险