信访司法分流是信访法治化的应有之义

2022-11-06

十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》决定中指出, 用法治为全面深化改革护航, 用法治守护公平正义的核心价值。在依法治国与法治中国建设的总体背景之下, 信访制度是当代国家制度建设中一个备受关注的制度, 同时也是因其具有的消极作用和积极作用, 成为理论界支持与反对两个不同的态度。信访是我们党贯彻与执行群众路线的产物, 它作为排解、释放社会矛盾的一个渠道, 具有不可缺少的作用, 但是, 同时我们还应该看到的是, 信访作为权利救济的功能在现今过于泛化, 致使信访出现井喷现象。民众基于其认知水平、经济状况、传统观念等依赖于寻求领导的指示和批复来解决纠纷, 而忽视通过司法救济途径, 这种利用行政手段的介入进行权利救济的方式不可避免的会被贴上“人治”的烙印, 引发信访救济和司法救济之间的内在冲突。信访制度这种尴尬的境地, 使得在建设法治国家中如何使信访回归本位, 信访本身不是“人治”, 它并不排斥法治, 信访法治化不仅需要提高司法救济的权威性和有效性, 更要以信访的司法分流为依托推动信访法治化。

一、信访法治化的现状分析

信访作为一项具有中国特色的制度, 是产生在权利救济和纠纷解决机制缺乏的时代大背景之下, 他作为中国传统政治文化中政治系统的重要组成部分, 通过民意诊断、政策反馈等途径体现其政治属性, 其最初的目标定位在舒缓社会冲突方面。而中国经过了改革开放和社会主义现代化建设的重要20余年之后, 诉讼、仲裁、复议等纠纷解决机制已经日趋完善。有学者认为, 社会冲突“解决”的内涵“应当是多层次主观效果的综合体”, 包含四个层次: (1) 化解和消除冲突; (2) 实现合法权益和保证法定义务的履行; (3) 法律或统治秩序的尊严和权威得以回复; (4) 冲突主体放弃或改变对抗社会统治秩序和法律制度的心理和态度, 增加与社会的共容性, 避免或减少冲突 (至少是同类冲突) 的重复出现。①可见, 信访并不具有纠纷解决机制中的特点, 我们依此四项标准分析现行的信访制度时, 我们不难发现信访不可能全面实现解决社会冲突的各个方面, 即使在化解和消除冲突的功能上也具有很大的欠缺性。

我国是这样一个泛政治化的国家, 长期以来执政党没有将作为抽象政治术语的“人民 (群众) ”与作为权利义务本体的公民个体进行有效的区分, 使得任何人都可以以“人民 (群众) ”的名义挑战司法的权威。信访中民众在其认知的指引下找政府, 找领导为自己解决问题, 其实质在寻求政府的权威。这种现状不仅与我国信访制度本身所具有的独特特点有关, 也和民众在长期的宣教中所形成的心里去想具有直接的关系, 这也就导致民众在遇到问题时, 他们更多的倾向于选择风险小, 程序简易, 受理范围广范的信访渠道来解决问题。特别是近年来针对诉讼的上访呈上涨态势。在现实生活中, 更有一部分当事人在法院败诉之后不甘心, 千方百计向人大、党委、政府部门进行频繁信访, 对法院生效判决的既判力和法院个人造成了围攻之势, 甚至一部分人采取极端方式 (拉横幅、自杀相威胁等) 严重影响了正常的司法秩序, 对一些不明真相的人民群众起到了误导的作用, 在一定程度上影响了司法的权威性。

针对这种现象, 迫切要求开拓信访的司法分流路径。这就要求我们要在依法治国的基础上进行司法改革, 理顺司法体制, 树立司法权威;还要对信访制度在法治的框架下进行改造, 使其与司法体制相协调, 促使信访体制依靠宪法精神和法治原则而回归本位, 真正发挥其在解决纠纷中的作用。

二、信访司法分流的可行性分析

依法治国理念的要求下, 要消除信访制度实践中与司法过程的紧张关系, 稳固司法独立裁决的宪法权力框架, 加强司法的权威性、独立性, 打破支撑信访长期存在的政治理念和逻辑, 纠正司法独立运动过程中行政化的过分干涉, 遏制在涉法涉诉问题上纠缠不清的恶性循环, 在法治国家权利救济的框架里, 架构具有法治基础, 进入到现代司法运行机制中去的信访制度。

首先, 信访司法分流有利于维护司法独立。

通过前文对于我国信访制度特点的分析, 我们已经得知, 信访制度并不是一种纯粹的纠纷解决机制, 它包含着浓厚的政治色彩的各种功能。信访制度在为民众提供权利救济的同时, 也为其他行政机关和人员干预司法提供了制度性口径, 造成了司法独立与信访制度之间的紧张关系。司法独立是现代法治社会中一项很重要的原则, 是现代社会政治制度的内在表现。所以, 对信访制度中行政权力对司法的替代, 是信访司法分流成为可行性原因之一。

其次, 信访司法分流有利于维护司法权威。

任何社会秩序的建立都离不开一定权威的维系, 在现代法治国家中, 司法已被公认为是定纷止争的权威部门, 是社会正义的最后防线。②人们过分地依赖于信访权威, 而信访权威是政治权威、领导权威的化身。在中国乡土文化下, 中国老百姓更愿意寻求政府权威, 这就造成了在处理纠纷中凌驾于司法裁决效力之上的外权力的挤压和排斥。可见, 为了在法治国家中维护司法权威, 成为了信访司法分流的可行性原因之二。

最后, 信访司法分流有利于维护司法的自治性。

我国现行立法中吸收了既判力的合理因素。既判力是指确定的终局判决具有严肃的拘束力。民众本着权力信任的理念认为自己的案件政府应该管, 只要案件的判决民众认为“不正确”, 都可以寻租信访制度为其提供的制度性空间和便利, 造成了长期的缠诉、缠讼的现象。无限制的信访, 反复进行的就同一事实的再审是不会导致案件的审判永无安宁之日, 也最终会导致司法的自治性形同虚设。可见, 司法自治性的内在要求之一也是信访司法分流的可行性原因之三。

三、信访司法分流的路径探讨

在法治国家的大背景之下, 提倡信访司法分流并不是一味地强调将任何纠纷都强行纳入到司法的途径中予以解决。信访制度是适应社会的现实需要而产生的, 在现阶段根据民众的认知状况, 传统观念和生活方式都决定了他们在遇到需要解决的问题时, 会趋于选择信访途径。信访制度存在的这种现实需要性, 和其在实践中所发挥的作用都是我们必须正视的现实, 基于以上考虑, 我们要寻求在法治基础上使信访和司法依照其各自特色实现各自角色的矫正和回归。从而在确保司法权威, 维护司法独立, 确保司法自治的基础上同时起到公民权利救济的作用。

首先, 畅通最高法院信访的通道。

在中国, 信访工作是指各级党和政府机关及各种社会管理组织受理人民群众来信, 接待人民群众来访的一项经常性的群众工作。最高法院的信访事项一般包括:不符各级法院的生效判决、裁定和调解;检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为等;咨询相关政策、法律和问题, 寻求相关帮助;对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等。③在目前环境下, 畅通司法系统内部的信访途径, 也是一种必要的选择。最高法院信访制度的受理及处置机制的建构, 应当建立在宪法和法律权责的划分和制衡的基础之上, 这样才能通过信访司法分流的作用, 即维护司法的权威性, 也可以依赖于民众对信访途径的倾向心理, 更好地解决纠纷。同时, 加强最高法院的信访处理功能, 健全相关制度建设, 比如对于司法工作人员建立轻微行为惩戒制度, 消除诱发信访的制度性根源, 减少信访的数量, 使矛盾不再被激化, 当然, 最高法院信访渠道的畅通, 也为民众接近司法提供了有效的途径。

其次, 扩大法院受案范围。

这其中包含两个层面的含义。一方面, 一切社会矛盾纠纷起诉到人民法院的, 人民法院应当受理, 不受理的要出具正式的法律文书。另一方面, 由于受到司法政策的限制, 使得法院的受案范围受到一定的限制, 特别是在当前社会转型时期, 会涌现出一批新型的社会矛盾需要处理, 但是按照司法政策受案范围的限制, 人为地将一部分社会矛盾推到信访中加以解决。特别是目前社会中出现的一些涉群纠纷案件, 人民法院处于诸多因素不予立案, 造成了这些群众通过堵路、上访等一些过激行为去反映问题、解决问题。

第三, 要明确信访诉求处理须有终结机制。

必须明确的是, 对于正常信访和非正常信访, 群体信访和个体信访都必须有终结机制, 否则, 会造成无休止的信访现象。对于这种情形, 我们应当明确进行区分, 如果事件已经经由司法机关最终裁决了, 除了属于最高法院信访受理范围之内的情形的, 要首先维护司法的权威性, 不再通过信访进行解决;如果纠纷属于信访和司法受案范围的, 可采取有效措施引导民众通过信访程序在前处理, 司法最终裁决在后处理, 程序不得前后颠倒;同时, 对于信访案件本身要通过实体和程序上予以终止, 实体上而言, 对于已经通过信访处理的纠纷处理结果具有效力, 纷不再就同一事件重新处理, 维护处理结果的有效性, 程序上对于信访处理的纠纷不再受理和处理这类纠纷, 从而完成信访案件的处理。

第四, 搭建信访与司法之间的畅通的信息平台, 把涉诉信访从一般信访中剥离出来, 构建相对独立的解决机制。

民众习惯于从政府那儿获得免费的法律援助而不习惯于为法律服务买单, 这是民众长期以来的社会认知、经济状况、社会成本等情况进行分析的。这和乡土社会中人们的价值取向有一定的关系, 人们习惯常规性思维, 具有一定的思维定势。即使现行的司法制度中赋予了民众申请法律援助的权利, 但因为是宣传的不到位还是其他因素, 法律援助与信访制度并没有形成有机整体, 信访者缺乏行之有效的大众渠道实现司法信息和资源的享用。同时, 对于信访案件实行一案报告与公开制度, 实现信访案件在不公开信访者身份的情况下对社会公开, 也给司法救济途径提供思路。规范信访案件中的受理范围, 改变目前受理对象随意性大, 受理结果和处理结果不明确的工作方式, 完成信访与诉讼案件受理范围的无缝隙衔接。

将涉诉信访从一般信访中剥离出来, 首先要改革司法机关强调信访影响性的考核评价指标体系, 信访案件的数量不作为影响司法机关考核的硬性标准。要整合各级司法机关在信访受理和处理机构资源, 设立专门机关同意受理涉诉信访案件, 不仅可以节约成本, 还可以防止信访接访和处理相脱节的情形的发生。

总之, 信访制度在目前仍有其存在的合理性和现实需要性。依靠于依法治国的需要, 我们在法治框架下不断完善现行的信访制度, 纠正公众偏好信访和信访不诉讼的普遍心里存在, 在保持司法权威、司法自治、司法独立的前提下, 通过信访司法分流的途经处理信访问题。

摘要：信访法治化是法治国家的必然要求。信访司法分流是信访法治化的路径之一, 我们要寻求在法治的基础上使信访和司法依照其各自特色实现各自角色的矫正和回归, 信访司法分流有利于维护司法权威、司法自治、司法独立, 同时起到公民权利救济的作用。

关键词：信访,法治化,法治国家