事业单位改革研究

第一篇：事业单位改革研究

中国文化事业单位改革研究-中国社会科学院文化研究中心

中国文化事业单位改革研究

张晓明 齐勇锋

本文对中国文化事业单位的发展历史、近年来的改革进程、以及目前仍然存在的问题进行了梳理，并在文化事业单位的分类研究的基础上，对改革的目标模式进行了描述。

“事业单位”是我国传统体制对于除了国有企业和政府机构以外的社会机构的通称，“文化事业单位”事实上包含所有原来在各个政府部门以及全国性社团组织系统下建立的文化机构，因此本课题的研究对象实际指向所有国有文化机构。尽管在中国事业单位的总盘子中，文化事业单位是一个最小的部分，但又是一个情况极为复杂，改革难度相当大的部分。本研究只能看作是一个开始。

一 中国文化事业单位的现状与问题

中国传统体制下的事业单位类似于国外的公共服务机构，文化事业单位是其中的一个部分。文化事业单位产生于计划经济时期，发展于改革开放时期，尽管在体制上的性质一直没有改变，但是实际运行状况却已经多种多样，体制和机制落后的状况极为明显。

1.什么是事业单位?

“单位”是对于中国社会微观组织机构的总称，以独立核算的“法人机构”计算，中国的单位包括企业、机关和事业单位、社会团体，以及居民委员会等四  本研究为国家发展和改革委员会“中国事业单位改革研究”课题 “中国文化事业单位改革研究”分课题最终成果的缩写。本课题主持机构是中国社会科学院文化研究中心，总课题组及各分课题负责人，以及参加讨论的人包括：张晓明、齐勇锋、章建刚、贾旭东、李河、高书生、陈欣新、郝振省、徐升国、胡正荣、李继东、徐世丕、胡书东、张丽娜、王艳芳、惠鸣。  张晓明，中国社会科学院文化研究中心副主任、研究员; 齐勇锋，国家发改委经济体制与管理研究所研究员、文化产业研究中心主任。

36 种，总数是510.7万个①。

根据国家发改委总课题组提供的数字，2002年，中国的事业单位大约有100万个，职工总数接近3000万，占公共部门就业人数的41%，全国劳动力总量的4%。中国的经济资源有相当大一部分投入到了事业单位，其中包括60%受过良好教育的专业技术人员、大量的国有土地、大约三分之二非经营性国有资产，以及各级政府综合预算经常性开支的1/3②。

事业单位是中国特有的一种组织，从1963年开始，不同时期有过四次定义③。从这些定义可以看出，中国的事业单位在体制上被确定为一种非营利性的，在教育、科学、文化、卫生等领域从事社会服务的微观组织，与西方国家的公共服务机构类似，可以叫做“公共服务单位”(public service unite)，简称“PSU”。但是，中国的事业单位的发展经历了从计划经济到市场经济的转变过程，在这个过程中，政府对事业单位的财政支持逐渐缩小，相当一部分经营性事业单位成为事实上的产业机构。因此，事业单位作为公共服务单位又是一个历史遗留下来的有名无实的用语，它实际上是指以“事业单位”的名义开展公共服务和经营性活动的一批各种各样的服务性机构的总称。

2.中国文化事业单位的分布

文化事业单位的分布是在不同历史时期由于社会需要和国家发展重点的转移而逐步形成的，而且隶属系统经历过多次变化。目前的状况是，狭义的文化事业单位可以指国家文化部、新闻出版总署、广电总局等三大政府文化主管部门管理的单位，广义的文化事业单位还应该包括其他部委所属的文化事业单位，工会、共青团、妇联、文联、作协等全国性社会团体管理的文化事业单位，以及在民政部门登记注册的“民办非企业机构”。

狭义的文化事业单位是我国文化机构的主体。截止2004年底，由国家文化部归口管理的文化事业单位5.56万个，文物保护机构3965个。国家广播电影电视总局归口管理的有1966座广播电台和电视台。新闻出版总署归口管理的具有独立法人资格的出版事业单位约为8100家左右。④

①② 数据来源：《第二次全国基本单位普查主要数据公报》，见国家统计局网站，2003年1月17日。

参见世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局：《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，中信出版社，2005 年版，第1-2页。 ③ 参见宋大涵、李建、王岩：《事业单位改革与发展》，中国法制出版社，2003年5月出版，第2-3页。 ④ 数据由本课题组研究人员根据文化、广电、新闻出版等政府部门掌握的资料整理得出。

37 广义的文化事业单位目前没有统一的统计。从课题组搜集到的数据看，工会系统有工人文化宫、俱乐部3.9万个，图书馆2万个①;目前全国的各种青少年校外活动场所共有12000多家，其中教育系统有2600多家，共青团系统有1400多家，妇联系统有1200多家②(包括青年宫、少年宫、青少年活动中心、妇女儿童活动中心、青少年素质教育基地、少年科技站、科技馆等)。

“民办非企业”文化机构，是90年代中期以来对私人投资开办的非营利的文化机构的称谓。根据民政部网站提供的数据，截至2004年底，全国在民政部门登记的民办非企业单位共有13.5万个，其中有文化类的3139个。

3.中国文化事业单位的类型

尽管文化事业单位在体制上被定义为中国公共服务体系的一个部分，但是实际情况已经并非如此。就整个事业单位而言，预算拨款目前大约只占全部收入的一半左右③，中国市场经济体制改革26年来，事业单位运作状况已经高度分化，类型已经多种多样。从1989年1月起，国家财政部就将其国家预算内事业单位区分为“全额预算管理”、“差额预算管理”和“自收自支管理”三种基本的类型。

狭义的文化事业单位由三大文化主管部门管理，其统计数据中显示的财政依存度，有助于我们了解其类型分化状况。根据我们搜集的数据，文化部系统事业单位的财政依存度最高，达到69.8%;广电系统次之，约为10%左右;新闻出版系统基本上已经成为重要的国民经济产出部门，产值约为1900亿，据说对国家税收贡献仅次于烟草。

三大部门财政依存度差别反映出所属文化事业单位运行分化的状况：文化部所属的文化事业单位(如艺术表演团体、公共图书馆、群众艺术馆、文化馆、文化站等)所提供产品收费能力不足，财政全额资助的单位绝大多数集中于此。广电和新闻出版部门所属的事业单位所提供的产品易于“创收”，商业化和产业化程度较高，大多属于国家财政差额拨款和自收自支管理单位。

广义的文化事业单位和民办非企业文化单位缺乏上述部门性的统计数字。根据课题组案例调查的情况看，这些文化事业单位由于缺乏明确的业务主管部门，因此普遍开展了各种创收活动，其所提供的产品和服务，以及机构的类型更加多 ①② 中华全国总工会：《2002年中国工会维护职工合法权益蓝皮书》，见新华网2003年1月24日。

见谷丽萍：《大力推进青少年社会教育，努力开创青少年宫工作新局面》， 2005年5月8日，中国青少年宫协会网。 ③ 见《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，第4页。

38 种多样。

4.文化事业单位存在问题

中国的改革开放已经进行了20多年，与经济部门相比，公共服务部门的改革相对滞后，已经成为新一轮改革的重点。中国的公共文化服务部门分为“科学、教育、文化、卫生”四小类，文化事业单位规模最小，但是特殊性和复杂程度却很高，普遍存在的体制性和机制性问题已经严重制约新时期中国文化的发展，也在一定程度上影响了经济社会的全面、协调和可持续发展。

从所提供的产品和服务看，由于不加区别地鼓励实行有偿服务，使大部分文化事业单位虽然体制上仍然按公共服务机构管理，所提供的产品已经在很大程度上脱离了公共性质：或者由于投入不足而萎缩(如公共图书馆等)，或者由于扩大收费而蜕变(如工人俱乐部、青少年宫等)，或者由于完全转向商业轨道而变质(如广播电视机构，依靠广告生存)。

从微观组织层面看，为了适应开展有偿服务的需要，大批有经营能力的事业单位(主要是在新闻出版、广播电影电视领域)获得了双重身份：既是事业法人，也有企业法人执照，长期实行事业和产业双轨制的混合经营(即所谓“事业单位企业化管理”)。在这种制度安排之下，在同一单位内，公共与非公共性质的产品和服务混淆，经营性活动与公益性活动交叉，多重功能相互重叠，多重发展目标相互冲突，内部管理机制日益混乱。

在政府监管层面，由于文化事业单位大部分已经市场化，成为事实上的营利性机构，传统的行政管理手段很大程度上与现实脱节了。这一情形常常被概括为政府“越位”(主要指对产业属性较强的机构，政府干预过多)、“缺位”(主要指对公共服务性质较强的机构，政府支持不足)、“错位”(主要指不同政府机构之间管理权限不清，重叠错位)。

在结构布局层面，由于改革开放以来文化事业单位的发展过多依靠地方财政，以及允许事业单位自身创收的做法，导致文化发展在地区和城乡间严重不平衡。经济发达地区消费水平高，文化需求旺盛，购买服务能力强，财政支持力度又大，各种文化机构发展形势就好。落后地区有效需求不足，政府财政能力又小，文化机构发展形势就差。城市经济状况好，文化就发达，农村经济状况差，文化就落后，等等。

39 在宏观管理体制层面，改革开放以来，尽管一再提出改革文化体制，但是实际上宏观体制的管理理念还没有根本改变，适应市场经济的文化宏观管理体制思路没有形成，国家管理经济和管理文化还是“两张皮”。表现在国家无论对文化事业还是文化产业都垄断过度，社会力量办文化的通道依然不畅。虽然已经允许民办文化事业单位，政策的取向仍然是限制民间资本的进入。在2003年以后的改革中，有关方面经常以“办文化”、“管微观”、“管理系统内部的文化机构”这几个判断来指出这方面的问题。

二 中国文化事业单位的改革进程和评价

中国文化事业单位的改革事实上贯彻了文化事业单位发展始终，市场化是这一发展过程的主线。1963年，国家第一次明确“事业单位”这一类社会组织的编制类型，这可以看作文化事业单位产生的标志。仅仅3年后，文化大革命开始，文化事业单位基本瘫痪，未能正常进行文化产品的生产和服务。直至1978年改革开放以来，文化事业单位才再次开始正常运行，而新设立的文化事业单位则构成目前文化事业单位的主体。可以认为，中国文化事业单位的有效生命期几乎是在市场取向的改革进程中渡过的。因此，中国文化事业单位的发展实际上是一个不断以改革推动市场化、以市场化推动事业和产业发展的过程。

1.文化事业单位改革过程：四个阶段

1978年改革开放以来，文化事业单位的改革经过了四个阶段：

第一阶段：1978—1983年，国家开始允许文化事业单位从事经营活动，“双轨制”模式开始浮现。1978年，财政部批准《人民日报》等新闻单位实行“事业单位，企业化管理”。1979年元旦，上海电视台播出了中国电视的第一条商业广告。1979年9月30日，中央电视台播出了第一条外国商业广告。这些事件标志着，在我国文化事业单位的核心领域，新闻出版传媒机构正式开始从意识形态宣传型向宣传与经营并重、双轨制运行的方向发展。

第二阶段：1984-1993年，各项改革决定出台，文化事业单位经营活动受到鼓励，允许文化事业单位拥有企业执照，“双轨制”合法化。1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》出台，城市经济体制改革正式启动，公共服务部 40 门改革分行业开始①，文化事业单位改革在一些行业(特别是演艺业)开始进行，经营活动普遍受到鼓励。到了1987年，这一阶段改革措施演变为正式的政策出台，允许文化事业单位向工商行政管理部门申请登记，获得营业执照，合法开展企业化经营活动。这标志着“双轨制”的合法化②。1989年1月，财政部发文，根据事业单位是否有“稳定的经常性业务收入”，将国家预算内事业单位区分为“全额预算管理”、“差额预算管理”和“自收自支管理”三种类型，将这一阶段改革从国家预算管理角度确定下来。这标志着“预算内事业单位”在性质不变的情况下被区分为“公益性”、“准公益性和“经营性”的不同类别。

第三阶段：1993-2000年，中国进入建立社会主义市场经济体制改革阶段，事业单位改革的正式决定出台，开始摸索在体制上将事业和产业分离运作。1993年，党中央做出关于建立社会主义市场经济体制的决定，明确了改革的目标取向③。1996年，事业单位全面改革开始④，提出将“政事分开”放到首位，推动各类事业单位在市场经济体制下逐步转变为独立法人参与市场运行。1996年，广州日报报业集团成立，同时，广电系统事业单位“制播分离”改革开始，文化事业单位改革开始向着在体制上将事业和产业分离运作的方向发展。

第四阶段：2000-2006年，正式提出深化文化体制改革，发展文化产业，构建公共文化服务体系的任务。文化事业单位“分类改革”的思路基本形成。2000年10月，“推动文化产业发展”这样的用语第一次出现在党的公开文件中⑤。2001年8月出台另一个文件，肯定了将经营性文化事业单位组建成为产业集团这一改革思路⑥。2003年6月，全国文化体制改革试点工作会议召开，事业与产业“分类改革”的思路成型，文化事业单位改革作为文化体制改革试点的中心环节全面展开。

2.文化事业单位改革试点：四个主要方面

文化体制改革试点从2003年6月开始进行，到2005年底基本结束。与文化 ①②

科技体制、教育体制、卫生体制等各项改革决定陆续出台。

1987年，文化部、财政部、国家工商局联合颁布了《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，鼓励文化事业单位利用自己的知识、艺术、技术和设备等条件，开展有偿服务，取得收入，用于补充事业经费的不足。 ③ 1993年11月，中国共产党中央委员会十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。 ④ 中共中央办公厅、国务院办公厅发布《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》。 ⑤ 见中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于“十五”规划的建议》。

⑥ 中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署出台“关于深化新闻出版广播影视业改革若干意见”(“17号文件”)，文件提出建立“以资产为纽带，业务为主线创建新型的、跨行业的、跨地区的传媒和出版集团”。

41 事业单位改革相关的问题主要涉及到4个方面：

第一，宏观管理体制改革：重建政府和文化事业单位的关系。这次试点明确了，改革的首要任务是转变政府职能，目的是将直接生产和提供文化产品的政府，转变为管理文化产品生产和提供的政府(从“办”到“管”的转变)。具体做法是，将不同的文化事业单位与政府分离(使事业单位不再是政府的附属机构，所谓“政企分离”、“政事分离”)，重建政府和文化事业单位的关系。目前，试点地区的政府新闻出版管理部门已经与出版社、出版集团实现了分离，广电部门也实现了与电台、电视台的分开。

第二，微观主体改革：将事业单位建成不同的市场主体。这次试点明确了，改革的中心环节是改造作为微观主体的文化事业单位，将原来单一的文化事业单位分为“公益性文化事业单位”、“实行事业体制企业化运行单位”，以及“确定为企业的单位”三种类型，明确了不同的改革要求，区别重建。第一类要加大投入，调整资源配置，逐步建设成公共文化服务机构;第二类要由国家重点扶持，但是要改进和完善国家扶持的方式。其中的新闻媒体要优化组织结构，整合内部资源，转变经营方式，将经营性环节从事业体制中剥离出来，转制为企业，进行市场运作，为主业服务;第三类要整体实现转制为企业，重塑为文化市场主体。

第三，实行综合执法，推动文化行政管理体制改革。这次试点启动了政府文化部门行政管理体制的改革，目的是改变以“条条”和“块块”的行政方式对文化事业单位实施监管造成的机构重叠、效能低下、多头管理的问题。具体做法是，适应建立统一开放、规范有序的文化市场发展的要求，将试点地区地市和区县一级文化、广播电视、新闻出版“三局合并”，成立文化广电新闻出版局，整合文化、工商、税务等部门市场执法机构，实行“综合执法”，为公共文化服务和文化产业发展创造统一高效的管理环境。

第四，逐步开放市场，多种经济成分共同发展。这次试点提出，要形成“公有制为主体，多种所有制共同发展的文化产业格局”，目的是改变中国的文化市场开放程度不够，国有文化机构比重过大，对非公经济准入限制过多，不利于产业发展的问题。这意味着在文化体制改革全面展开后，将通过一系列文化经济政策的实施①，鼓励非公经济进入文化产业领域，以此促进文化市场资源整合。同 ① 2005年，已经出台了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》(国发[2005]10号)，《关于文化领域引进外资的若干意见》(文办发[2005]19号)，等等。

42 时，也表明将逐步对非公经济开放公共文化服务领域。

3.改革评价：进展和面临的主要问题

如果全面回顾文化事业单位的改革，有以下几点应该予以充分肯定：首先，20多年来的文化事业单位改革，总的方向是一种“市场取向”的改革。在社会主义市场经济体制形成过程中，以出台“文化经济政策”的形式逐步放松管制，同时摸索体制改革的路径，这是在改革总体目标尚不清晰，市场经济环境尚未形成条件下的现实选择。其次，“十五”期间的文化事业单位改革，是在我国经济体制改革目标模式基本清晰，公共服务部门改革和文化体制改革全面展开的形势下进行的，是文化体制改革在不同领域长期摸索的结果，是一次根本性的转折和全面的制度创新，可以说是打开了中国文化事业单位通向新体制的通道。第三，2003年文化体制改革试点以来的文化事业单位改革，明确了“分类改革”的基本思路。“公益性文化事业”和“经营性文化产业”两种性质的区分，是从经济上明确了文化单位的“营利”和“非营利”性质;“事业”、“产业”、“事业体制、企业化运营”三种类型，是看到了文化单位区别于其他生产组织的特点，深化了对文化事业单位的特殊性质的认识。第四，在推进文化体制改革的同时，提出构建公共文化服务体系，加大了财政对公益性文化事业单位的扶持力度，一定程度上遏制了长期以来公共文化服务体系日益衰退的趋势，形成了公共文化事业和经营性文化产业“两加强”，协调发展的良好势头。

改革试点以来最大的成果是提出了“新文化发展观”，打开了思想观念的“总开关”，为全面的体制性构建提供了思想理论基础。新文化发展观要求，要重新认识社会主义市场经济条件下文化发展的规律;要将人民群众看成是文化市场的消费者，把面向市场与面向群众一致起来;要将解放和发展文化生产力看成是我国市场经济条件下发展社会生产力的不可缺少的组成部分，把文化产品的商品属性和意识形态属性统一起来;要建立既符合社会主义精神文明建设的特点和规律，又适应社会主义市场经济发展要求的新的文化管理体制。这就基本上解决了文化发展与市场经济发展的关系，以及文化体制与市场经济体制的关系问题，从而解决了一直以来无法突破的、将意识形态问题独立于市场之外，将文化体制孤悬于市场经济体制之外的认识障碍，将我们要建立的新的体制的基础从计划转向了市场。这就使得文化事业单位有可能在新的文化体制改革目标模式下，实行整

43 体性重构。

但是也要看到，由于文化事业单位改革的特殊性和复杂性，目前的改革还只是取得了阶段性的成果，进一步深化文化事业单位改革，仍然面临着若干深层次问题需要解决。首先，20多年来，尽管改革的“市场取向”正确，但是也出现了片面的市场化倾向。不加区别地开放收费服务以弥补财政经费不足，使得相当一部分公共文化服务机构丧失了公共服务功能，特别是经济发展落后地区和农村地区公共文化服务体系普遍衰退。其次，文化体制改革试点以来，尽管已经突破了思想障碍，但是由于长期以来管理体制和运行状况脱节严重，管理部门对于所属事业单位底数不清，造成了工作准备不够充分、盲目性较大，改革方案制定过于仓促、失之笼统，以及配套政策不完善等问题。以致不少参与改革的文化事业单位无从遵循，进退失据。第三，“分类改革”的基本思路是正确的，但是“分类研究”不彻底，实现“整体性重构”文化事业单位的改革目标，还是一个有待完成的任务。除了具有明确产业属性和公益属性的文化机构外，存在大量中间形态无法分类。特别是那些目前被称为“事业体制，企业化运营”的单位，宣传属性和产业属性不合理结合，单位性质依旧混淆不清，导致意识形态宣传作用不能很好发挥，产业发展的潜力也得不到充分释放，公共服务的职能依然存在着缺位的问题。第四，“公共文化服务体系”虽然开始得到重视，但是由于市场准入还有大量限制，在着眼于以改革盘活国有文化事业单位“存量”的同时，对推动社会力量参与公共服务事业，做大“增量”重视不够。这就使得改革具有“存量改革”的封闭式特点，令改革的效果打了折扣。

本课题组认为，文化事业单位改革的进一步深化，需要认真研究市场经济的一般规律和文化生产的特殊规律，认真研究我国特殊的发展道路和特定的体制环境，对于现行的文化事业单位进行全面分类。在此基础上，才能科学制定改革的目标模式，并提出实现改革目标的科学对策。在这个意义上说，我们需要构建的是一个新型的公共文化服务部门及其管理体制。这实际上是一个比发展文化产业更为复杂而艰巨的任务。

三 中国文化事业单位分类研究与目标模式设计

中国文化事业单位改革的根本任务，就是要塑造文化市场的微观主体，并在

44 政府、市场和第三部门之间，建立起一种科学、合理、高效和可持续的合作模式，保证公共文化产品和服务得以充分提供。实现这一任务的基础，是对文化事业单位进行全面、彻底的分类。本文将尝试提出一个系统的分类方法，并从分类入手，对我国文化事业单位的目标模式进行初步设计。

1.分类方法研究：一种“三重逻辑建构”

目前对于“公益性事业单位”和“经营性产业单位”两种性质，“事业”、“事业体制、企业化运行”、“产业”三种类型的划分，缺乏统一的方法基础，因此，有必要对分类理论进行再疏理。我们的研究结论是，分类方法是一个由三层分析框架构成的整体：首先是根据市场经济一般规律的经济学分析，其次是根据文化发展的特殊规律的文化经济分析，最后是从我国特殊的制度环境出发而做出的特殊制度安排。需要说明的是，这一分类应该是逻辑上统一的和“可还原”的。无论我国的文化机构具有什么独特的类别形态，都不应该违背市场经济条件下文化机构分类的普遍规则，并最终可以还原为经济学意义上的“公”、“私”机构类型划分的一般原则，否则就有可能造成监管问题。

第一，在市场经济条件下，文化产品和服务首先具有一般的经济属性。经济学根据市场经济的一般规律，将产品分为“公共产品”与“私人产品”，认为具有不可排他性、消费的共同性(外部性)、难以衡量(特异性或者信息不对称)、选择性有限的物品(天然垄断)等特征的产品和服务是公共产品，其它则是一般意义上的私人产品。公共产品和私人产品分别由不同性质的机构生产和提供。在市场经济条件下，文化产品也应该根据经济学的方法，分为公共产品和私人产品，由不同的机构生产和提供。

其次，在市场经济条件下，文化产品除了具有上述一般经济属性外，还有特殊的文化属性。文化是一种特殊的商品，他具有一种“内外结构”，是物质外壳与意义内容的有机结合。文化产品与服务作为消费对象是其“非物质性”的意义内容而非物质性的外壳。消费一件文化产品，既是对一种物品与服务的消费，也是对一种价值诉求、教化理想和审美态度的接受。这种对“意义内容”的消费需要，显然不同于物质生活产品，从而使得文化产品的性质和监管方式的复杂化程度大大提高。

第三，在我国社会主义市场经济体制条件下，还要考虑到我国处于社会转型

45 期的发展阶段和特殊的制度条件，关注文化产品的“意义内容”的影响，以及基于意义内容的监管形式。我国目前对于文化产品“社会效益”的一再强调，以及对文化生产机构“始终将社会效益放在首位”的要求，即表现出对意义内容影响的关注;对文化领域投融资的各种“准入”政策，则反映了国家对于负有宣传职责的文化机构的特殊监管考虑。

2.对我国文化事业单位的分类尝试

根据以上的分类方法，我们尝试对于目前的文化事业单位进行以下分类。 首先，依据经济学的一般原理，在全部文化产品和服务中区分私人品和公共品，并根据产品的特性对各类文化事业单位的未来地位予以确定。从经济学原理出发对文化产品的分类可以有“效率”和“公平”两类：

根据经济学的“效率”的原则，可以将“原创”与“复制”看作区分文化事业单位“营利”和“非营利”性质的第一类根据。因此，那些与保护、整理、研究文化遗产，以及从事文化艺术内容原创有关的机构(国际上一般称为“国家文化机构”，National Cultural Institution)，应该首先被确立为非营利的新型事业机构，以区别于一般的营利性企业。这些机构包括：文物及民族民俗文化遗产保护机构、图书馆、博物馆、纪念馆、档案馆、人文社会科学研究机构，以及一部分作为“国粹”象征的演出团体。

根据“公平”的原则，可以将有利于提高生活品质、改善地方文化生态环境、提升公众文化品味、有利于公众平等分享文化资源等特点作为区分“营利”和“非营利”性质的第二类依据，将目前文化部归口管理的文化馆、群艺馆、文化站等机构作为事业单位继续保留和发展，将全国总工会和青年团系统的工人俱乐部、青年宫等文化机构作为非营利文化机构予以大力支持。

凡是未列入上述机构的都应该是产业机构，或者是“营利机构”。 其次，基于文化生产的特殊性，可以在上述分类基础上进一步划分。主要是要参考国际上的公共文化体制和政策创新趋势和我国的发展现状，在以上确定为公益性质的文化事业单位中，将公共文化产品的生产与提供加以区分，开放社会力量参加或自主兴办公益性文化事业，形成国家、社会、文化机构之间的多种合作形式，因而形成不同范围和形式的公益性文化单位类型。这样做既调动了社会和公众参与的积极性，保证公共文化产品的有效提供，又开辟了多种形式资金来

46 源，减轻了政府的财政负担。具体做法如政策扶持、政府采购、委托管理(公共信托)、委托生产(公共服务外包)、特许经营，等等。

我国是全球最大的发展中国家，目前正处于经济、社会和文化转型的社会主义初级阶段，文化生产力还比较落后，文化资源的保护和开发的任务较重，公共文化产品和服务的供给和需求之间的矛盾十分突出。这就决定了必须从我国具体国情出发，在发展公共文化服务事业方面更加务实也更为灵活多样，不断创新公共文化产品的提供方式，以吸引社会和公众的广泛参与。

最后是根据我国的特殊体制环境，在上述“公共文化机构”(特别是公共传媒)中，划分出专门从事意识形态宣传的文化机构。

我国文化事业单位中最为特殊的一个类别就是从事意识形态宣传的机构。应该说明的是，这类机构与“公共文化服务机构”既一致又有区别。从一致性角度说，意识形态内容具有最为普遍的公共性;从区别角度说，意识形态内容要集中反映执政党的政策意图和文化取向，在我国目前的体制条件下，是由执政党设立机构，直接主办的，是一种间接“代表”的公共性。目前我国文化体制改革试点中，中央电视台、中央人民广播电台、人民日报、求是杂志、人民出版社等单位被确定为这类机构。

我国意识形态宣传机构主要集中在传媒领域，实质上是公共文化机构的一种特殊形态。对于这类机构的制度设计，国际上基于经济学一般原则(如天然垄断性)，以及文化特殊原则(即如何在全球化和信息化的形势下，保护民族文化的多样性和文化认同)，在我国则还要关注与社会转型相关联的社会稳定和文化安全问题，因而，由执政党适当集中全体人民的意志，直接掌控少数关键传媒，影响舆论导向是必要的。

3.按照法律法规规范的分类设想

我国文化体制和文化事业单位改革已经进入“从突破性改革向规范性改革转变”的阶段，我们不仅要进行科学和全面的分类，还要将分类结果纳入现行的法律、法规系统，以推动具体实施。在改革已经实行27年，社会主义市场经济体制已经基本形成的今天，文化机构的类型应该与我国市场经济体制环境下其它物质生产和社会服务机构统一起来，否则就无法实施统一而有效的法制化监管。

我们认为，可以根据目前事业、产业两分开的原则，同时参照现行法律法规，

47 将目前的文化事业单位分为“一般文化企业”、“特殊文化企业”，“一般文化事业单位”、“特殊文化事业单位”四种类型。

第一类：适用于《公司法》规范的一般营利性的文化企业。凡是提供“私人文化产品”的机构，由于这些产品具有较强的大众娱乐性，可以通过市场竞争进行生产和提供，因而都应该成为一般的文化企业。在这一领域中，国有文化资产应逐步退出，以便为社会资本留出足够的发展空间。

第二类：适用于《公司法》规范的国有文化企业，即分布于新闻出版、广播电视等行业的特殊性质的营利性文化机构。这些机构是我国文化产业的主体，目前已形成了“整体转制”和“剥离转制”两种基本改革思路，并拟定了“公司化”、“股份化”的分步骤改革战略，由国有文化事业单位转变为适用于《公司法》的国有文化企业已经是确定无疑的趋势。但由于受到内容监管的体制环境成熟程度的约束，还会在相当一段时间内实行有限准入，并对一些机构赋予特殊的职能，实行特殊的法规约束。因此，这些营利性的文化机构将会是一些特殊的国有文化企业。在具体的组织形式上，根据其所赋予的不同社会和政治目标，实行“国有独资”、“国有控股”等组织形式。

第三类：适用于一般事业单位法规约束的文化事业单位，即一般性质的非营利性的公共文化机构。我国文化部所属的公共文化服务机构，以及民政部登记的“民办非企业”文化机构都可以列入此类。一般文化事业单位将是一个充分开放的领域，国有文化机构不必鼓励退出，私人文化机构也不必限制进入，而是应该实行国家和社会力量共同参与，政府和民间协力发展的新型合作模式。一般文化事业单位还将是一个发展最快的领域，目前的“民办非企业机构”应该正名为“民办事业单位”，无论是国办的还是民办的事业单位今后还将进一步融入“非政府、非营利机构”这样一个文化事业单位的大类别中，承担起公共文化服务主战场的责任。一般文化事业单位也是一个政策支持力度最大的领域，“社会事业社会办”将成为我国在社会主义市场经济体制下建设和谐社会的基本原则。

第四类：适用于特殊事业单位法规和政策规范的文化事业单位，即特殊性质的非营利性的公共文化机构。由于这类机构涉及意识形态的宣传属性，因此要受到专门制定的法规约束，实行特许准入。关于此类特殊文化事业单位，也应该进行公开的和成文的制度设计，尽可能地消除目前通行的“内部规范”和不成文法 48 规，尽可能减少因领导人意图变化而变化的不确定性。在资产管理、干部配备、治理结构方面也应该与事业单位一般法律法规相衔接，以便建立有效的问责机制。

4.文化事业单位改革总体设计：整体重构，分类推进

目前，我国文化体制改革已确定的宏观管理体制目标模式是，“党委领导，政府管理，行业自律，企、事业单位依法运营”。根据这个基本框架我们认为，未来我国文化事业单位改革的目标模式应当是：以科学发展观为指导，适应社会主义市场经济发展要求，符合社会主义精神文明与文化发展特点和规律，党和政府、市场、第三部门各司其职，布局合理、监管规范、形式多样、运转高效、服务充分的公共文化服务组织体系。

我们认为，上述文化事业单位改革的目标模式是三个层次的统一体：首先是确保公共文化产品和服务充分提供的制度安排，其次是文化产品和服务提供单位或机构的布局结构，最后才是文化事业单位的组织模式。这是一个整体重构的方案。

关于确保公共文化产品和服务充分提供的制度安排。在公共文化产品和服务提供方面，政府起着主导作用。因此，首先需要安排的是中央政府和地方政府在提供公共文化产品和服务方面的职责范围、权限和有效的合作机制;其次，需要设计一系列激励制度和有效的监管制度，以鼓励非政府机构参与公共文化产品和服务的提供;最后，需要对弱势群体(如贫困人口、未成年人、城市中的农民工等)的文化权利落实及其基本文化需求的满足做出相应的制度安排。

关于未来文化单位的布局结构。考虑到我国的人均GDP、恩格尔系数和文化消费水平，以及体制环境的衔接，可以勾画出这样一个大致的结构：提供主流意识形态产品和服务的、实行特许准入的特殊的文化事业单位最少(第四类机构);实行有限准入的国有文化企业单位也很有限(第二类机构);一般非营利性文化事业单位较多(第三类机构);一般营利性文化企业最多(第一类机构)。

关于未来文化事业单位的组织模式的设计。不应该有先验的框架，而应该根据具体情况、具体领域和具体任务，灵活务实地采用多种组织形式，如非政府公共机构、非营利机构、各种形式的信托和基金，以及协会，等等。应该明确的是，未来文化事业单位组织模式的最核心的问题是，与有关政府主管部门的直接控制

49 的脱离和自主运营。

文化事业单位组织模式的创新将是一项长期的工作，为了实现这种“可持续”的创新，必须逐步拉开党和政府与文化事业单位之间的那种传统的依附关系，形成宽松的空间，建立起一种党和政府、艺术家、文化艺术机构和社会力量第三方之间的新型对话的互动关系。

50

第二篇：小议对事业单位会计制度改革问题的研究

【摘要】作为我国政府会计制度改革的重要组成，事业单位会计制度改革引起了人们的热切关注，并且在经济建设和社会发展进程中都发挥了至关重要的价值。本文通过介绍事业单位会计制度内容的基本内容为切入点，然后探析了眼前我国会计制度改革存在的主要缺陷，并提出了对于事业单位会计改革工作做的更好的相关策略。

【关键词】事业单位 会计制度改革 问题

随着我国经济体制改革的不断突进，给我国事业单位会计改革带来了新的契机，尽管如此也相对应的带来了新的挑战。当下，我国对于企业会计的改革也随着《企业会计准则》颁发与执行而基本到位，但事实上也存在一些缺陷。对此，要全面配合国家对事业单位的政策，并努力加大我国事业单位会计改革的力度，并探析出符合新形势下事业单位会计改革的思维。

一、概述

我国事业单位会计制度主要是按照《中华人民共和国会计法》和《事业单位财务规划》等相关法律体系来加以“制度”和“调整”的，这样用来引导事业单位会计工作的实际执行与调制，从体系上达到保证会计信息的质量，而减少会计工作存在的隐患。当前在我国文化经济发展和事业单位改革持续推进的前提下，事业单位会计体系也在不断地进行“调整”和“完善”以来满足事业单位本身的发展。

二、我国事业单位会计制度改革存在的缺陷

第一，事业单位会计工作目标不明确。尽管我国事业单位会计工作制度经历了很多的“规划”与“调整”，但是并没有很好地对事业单位会计工作进行一个明确的方向规划，现实中的《事业单位会计制度》也没有很好地将事业单位会计工作目标问题进行解答。眼下，社会上已经存在了一些关于事业单位会计目标的讲述，但是很多都是站在“现代企业”的角度去出发来对事业单位的会计目的进行了讲明，不管是在全方面还是在精准性方面都大量匮乏其该有的说服力度;第二，事业单位会计核算工作需要进行优化。现在，我国事业单位会计制度在会计核算方面有很多“不合理”的现象，这严重的影响及限制了我国事业单位会计工作的整体质量，也是当前事业单位会计制度改革需要健全及改进的地方。事实上，从目前形势来看，事业单位会计核算工作依然存在着“落实不够”和“执行不强”的两个主要缺陷，现在我国事业单位的会计核算工作，在对单位的“固有财产”进行核对的时候，一般都是简简单单地将事业单位所拥有的各种固定资产进行“登记造册”和“折旧问题”，而固定资产的保值是单位经验情况和管理效率的显现，如果不合理有效去平衡固定资产的增值及折旧，那么会计核算这份工作就很难去展现出其应该发挥的价值;第三，事业单位会计管理制度需要健全。事业单位会计管理制度是引导事业单位会计工作实际开展的保证，这也是改革的重点。从归纳来看，事业单位会计制度不够健全的问题主要体现在以下方面：首先，对各种会计工作步骤的标准都没有进行明确，不够细致化，囊括对会计科目的设置也不合理;其次，事业单位会计制度的国际化程度不高，并且还存在着与国际惯例不同甚至是矛盾的地方，这些都限制了事业单位自身的发展。

三、做好事业单位会计制度改革的相关策略

第一，明确会计工作目标是基础。随着我国社会主义市场经济的发展，“会计思维”和“会计理念”都得到了极大丰厚，但在会计目标方面，受到西方市场经济的影响，这种情况与我国事业单位会计制度的发展有着紧密干系，其具有一定的历史性因素。在当前形势下，我国事业单位应该按照我国社会主义市场的发展需求，需要对其进行基本?O原则做出明确的规划，囊括“会计核算”、“会计目标”等。第二，优化会计核算工作。首先，第一点，是要结合其发展特征来进一步提升会计核算工作的正规性。现在在我国事业在成本核算的进程中，并没有将非经营性业务进入到“总体成本”核算中，这样就很难有效发觉及阻止国有资产流失的缺陷。为此，需要积极将事业单位的非经营性业务归纳到单位的成本核算制度中，并制定相对的操作体系，进而达到减少核算工作随意性的目的;第三，健全会计管理制度。一方面，要主动引领“权责发生制”，这样的目的就是为了能够切实对传统的收付实现制进行变革。事业单位应该自主调整，构建满足一“预算”控制为前提的会计体系，这样才可以很好地反应出单位自身情况及运行现象。权责发生制度可以将事业范围的“债权”和“债务”进行明确，保证债权存在其在单位的实用性。另一方面，健全财务报告制度。事业单位应该主动构建有效的财务报告体系，保障财务信息的“完整性”和“有效性”。在实际的使用进程中，可以主动探析财务报告与辅助财务报告融合的财务报告制度，进而更好丰厚及发展事业单位财务报告的具体内容。

四、结束语

当下，我国对于企业会计的改革也随着《企业会计准则》颁发与执行而基本到位，但事实上也存在一些缺陷。对此，要全面配合国家对事业单位的政策，并努力加大我国事业单位会计改革的力度，并探析出符合新形势下事业单位会计改革的思维。总之，随着国民经济的飞速发展，事业单位的经济活动也逐渐有多样性的发展。为此，事业单位会计制度也需要进一步的“完善”和“改进”，进而达到适应事业单位的会计核算要求及单位改革发展的需求。

参考文献

[1]王维维.我国事业单位会计改革问题探讨[J].吉林教育?教研经济师.2011，(3)：162.

[2]霍泓潮.对事业单位会计制度改革的几点建议[J].创新论坛.2013，(10)：2.

[3]黄彩彤.我国事业单位会计制度改革问题探析[J].财务会计.2013，(8)：33.

第三篇：山西省事业单位管理体制改革对策研究

专业：经济管理 姓名：韩文丽

摘 要：随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我省现行的事业单位管理体制越来越不适应市场经济条件下的社会发展需要。事业单位管理体制存在问题的突出表现是政事不分，社会化程度不高，人员和机构庞杂，缺乏良好的竞争机制和自我约束机制。这些问题导致部分领域的事业服务供给不足，政府职能范围的混乱，财政负担加重，社会事业单位之间缺乏整合与协调，公共资源配置效率低下。改革我国事业单位管理体制是当前迫在眉睫的任务。本研究是在系统分析当前情况的基础上，以当前事业单位现存问题，改革的必要性，目标模式等三个方面进行分析，为推进事业单位改革，明确事业单位职能，调整政府与事业单位关系，以及建立绩效评估制度、国有资产管理制度、社会保障制度等方面的改革提供有益的帮助。 关键词：关键词：事业单位 公共服务管理体制 分类改革

从党的十一届三中全会开始，中国共产党和中国人民逐渐认识到，我国社会主义现代化建设事业，必须通过体制改革才能实现，必须经过不断探索才能建设好有中国特色的社会主义。要真正推动我国现代化建设的发展，就必须大幅度地提高社会生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不相适应的管理方式、活动方式和思想方式。只有这种不断自我完善、自我更新的社会主义制度，才是真正有生命力的。事业单位是我国经济、社会和文化发展的重要力量和组织形式，同样也面临着改革的任务。

一.事业单位管理体制中存在的问题

目前，中国的改革正处于关键时期。中国共产党的十六大明确提出“按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”。中共中央十六届三中全会确立了以人为本的科学发展观，提出政府要更好地履行社会管理和公共服务职能，进一步深化社会领域改革。继续推进事业单位改革，既是今后经济体制改革的重要任务和关键环节，又是经济社会协调发展的重要内容。中国共产党的十七大又再次明确提出了“加快推进政事分开，加快推进事业单位分类改革”。事业单位改革是一场具有广泛、深刻影响的社会服务领域变革，也将不断推动人们的生活方式、生产方式和思维方式的改变。 1.1事业单位管理体制亟待创新

事业单位是一种具有中国特色的法人社会组织，承担着政府为公民提供公共物品和公共服务的职能，作为公益服务的主要载体，广泛分布于政治、经济、文化和社会生活等各个领域，对每个中国人都在产生影响，是中国经济建设和社会发展不可或缺的重要力量。目前，中国的事业单位约有130多万个，职工2800多万人，加上离退休人员约3000万人。其中专业技术人员占62%，70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在事业单位。事业单位掌管的国有资产近3万亿元，各项事业经费支出约占国家财政总支出的1/3。在计划经济体制下形成的传统事业单位管理体制，曾经在计划经济时代的经济建设中起到重要的作用。随着逐渐的改革和完善，已形成了具有中国特色的事业单位管理体制，其中有着许多合理的成分和成功的经验。因此，新型的事业单位应该继承和发扬传统事业单位管理体制的优势之处，特别是一些提供公共产品和服务的事业单位如科、教、文、卫等行业，如果没有政府来主管，仅事业单位独立经营，则势必会导致亏损或损害公共利益。政府直接管理这些公共事业的传统管理体制，可以保证这些事业的稳定性和公共产品的充分供应。

目前，能够实行政事分开的事业单位需要一定的过渡期：一是大部分事业单位现在还不适宜完全的政事分开，少数事业单位在这方面可以快一些;二是对于大部分不能完全分开的事业，可以经历一个政事半分开、半不分的过程。因此，在由政事不分到政事完全分开的过渡期，还要继续发挥传统事业体制的优势。但要清醒地认识到这种传统体制的弊端，以及与社会主义市场经济的不适应之处，不失时机地推进事业体制的创新，尤其是管理体制的创新。所以，必须更新观念，与时俱进，在创新上下功夫。

1.2前期事业单位管理体制改革的成果与不足

1985年3月，国家发布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》;1985年5月，发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》等等，标志着事业单位管理体制改革的开始。这些改革决定，分别就有关单项事业体制改革的目标，途径等作出了总体布署。在各项政策文件颁布的基础上，中共中央和国务院有关主管部门，各级地方政府及有关部门分别就本系统、本地区的事业管理体制改革制定了一系列相应的配套改革政策和具体改革措施，进行了大量的开创性的改革试验，在艰辛的试验和探索中，取得了一定的可喜的成果：一是明确了事业单位体制改革的政事分开和社会化的原则和“国家、集体、个人一起上”的原则。通过多渠道、多层次、多形式来筹集各项事业发展资金，减轻了国家财政负担，推动事业单位面向社会服务。二是采取了创收、让利、免税等改革措施，拓宽了事业单位经费来源的渠道，增强了事业单位的发展潜力。三是建立了事业单位法人登记制度，实行了行政首长负责制，推行了多种形式的聘任制度。同时，前期的事业单位管理体制改革过程中也存在着诸多不足：

第一.国家没有明确界定事业单位的职能，导致无法正确区分事业单位与政府机关间的界限，因而前期的社会化改革策略并没有从根本上改变国家包办事业的局面。

第二.片面的将事业单位全部推向社会、推向市场，笼统地提倡、鼓励、支持各类业单位拓展资金来源，已造成了一些消极后果，一些事业单位巧立名目滥收费，造成了事业单位不正之风蔓延。

第三.我国虽早已实行了事业单位登记管理制度，事业机构注册登记之后即可获得独立的法人资格，但这种“独立”却只是一种形式。因为现行事业单位的行政首长仍然是由政府直接任命的，他(或他们)只是作为政府的代表、并按照政府的指令在事业单位中履行管理职责，其本身就是“行政事业一体化”的典型体现。

第四.国家有关改革决定仅限于单项的、局部的事业管理体制改革，没有采取整体分类推进的管理体制改革方式，使得前期的事业单位管理体制改革缺乏整体规划，导致改革的滞后和不平衡。

第五.在事业单位创收活动过程中，大量的非经营性资产被无偿转作经营性资产，产权归属不清，经营补偿严重不足，监督管理职能缺乏，浪费大，效益差，收入分配向个人倾斜，既没有达到支持事业发展的改革目的，又造成国有资产大量流失。

1.3我国事业单位管理体制存在的问题

我国的事业单位随着我国经济体制改革的不断深入，得到了蓬勃的发展，这对发展我国社会主义市场经济起到了巨大的推动作用。从目前情况看，我国的事业单位管理体制改革虽然取得了较大的发展，但仍然存在许多问题。这些问题严重地阻碍了我国的事业单位管理体制改革和发展。具体表现如下：

第一.事业主体的单一化。国家仍然是事业单位的举办主体。“事业主体的单一化，既拓展了政府的职业职能，增加了国家财政负担，又抑制了社会办事业的积极性和创造性，无法满足公众对各类公益事业的需求”。

第二.事业机构的行政化。各类事业单位之间的责、权、利划分界限不清，国家包办并直接控制事业单位运作的情况严重，现有的许多事业单位仍带有浓重的“官办”色彩，其业务开展不是依靠市场而是依靠政府主管部门的“权威”。

第三.事业职能的扩大化。由于政事不分所导致的事业单位的行政化，混淆了政府机关、事业单位与企业组织之间各自的职能界限，“政府充当着事业举办者、管理者、经营者等多种角色，政府的事业职能范围不断扩大”，加上条块分割的管理体制，淡化了事业管理界限，从而泛化了国家事业职能范围。

第四.事业经费供给的财政化。国家财政统包供给各项事业经费，事业发展资金没有实现多渠道筹集。在这种高度集中统一的事业财务管理体制下，事业单位既没有自己独立的经费来源，也没有自主支配事业经费的使用权，这样就压抑了事业单位广开财源和自主理财的积极性。

第五.事业资源配置的非社会化。即我国公共事业资源配置缺乏明确的目标，各事业单位之间没有互通有无，相互分割，相互封闭，互不开放，由于低水平的重复建设造成公共事业资源的大量浪费。

第六.事业运行机制的非效率化。事业单位内部缺乏利益激励机制、竞争机制、约束机制、风险机制等，事业单位存在无效率运行状态和人浮于事，资源利用率低，不计成本，不讲效益的问题。

第七.事业管理的部门化和多头化。我国传统的事业单位管理体制主要是针对政府机构和对应法人事业单位进行管理的，这就造成了同一类社会公共事务被人为地分割成多部门的多头管理，既造成了管理资源的浪费，又降低了管理的效率。

三.事业单位体制改革的目标模式

1993年李鹏总理在第八届全国人民代表大会第一次会议所作的《政府工作报告》中提出，“事业单位要按照政事分开和社会化的原则进行改革”。 1996年7月8日中共中央办厅、国务院办公厅转发的《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》(中办发[1996]17号)，事业单位机构改革的指导思想是：遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向，建立适应社会主义市场经济体制需要的和符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。事业单位改革的基本思路是：确立科学化的总体布局，坚持社会化的发展方向，推行多样化的分类管理，实行制度化的总量控制。

2002年江泽民总书记在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告中要求“要按照政事分开原则，推进事业单位管理体制改革”。

2007年胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中指出“加快推进政事分开，加快推进事业单位分类改革”。上述报告、政策文件中都对事业单位管理体制的改革提出指导思想和基本思路，但是对改革要达到的理想模式缺乏具体的阐述。

我们知道，中国事业管理体制改革有两大基本任务：一是要重新界定、调整和转换市场经济条件下国家职能的基本范围，重新界定和收缩国家的事业职能范围，重新配置事业资源，将原有部分国家“事业单位”逐步推向市场，使其向专业化、民营化、市场化与社会化方向发展;二是要对经过调整之后依然保留在国家事业职能范围以内的各项事业做出新的制度安排，建立与我国社会主义市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的新型事业管理体制，构建市场经济条件下我国事业管理体制的目标模式。事业管理体制改革的方向：公共事业主体多元化、资源配置社会化、市场化是我国事业管理体制改革的基本方向。而“所谓 事业单位社会化是指事业单位在向市场经济体制过渡的过程中接受社会的影响、进入社会系统的过程。因此，事业单位社会化可以理解为三层含义：一是行政与社会事业的分离;二是社会事业社会办，即依靠社会力量兴办事业单位;三是事业单位面向全社会服务”。

现代事业单位体制是现代市场经济的一项基本的组织管理制度。它既不同于我国传统的事业管理体制，也不能完全照搬西方第三部门的管理模式，而应是符合中国国情并具有中国特色的新型事业管理制度。

针对现代事业单位管理体制的以上特点，中国事业管理体制的理想模式，应该从以下三个方面的加以具体把握：

第一，政府部门职能得到重新界定。按照“政事分开、管办分离”的原则，界定政府部门职能，规范政府部门权限，将政府部门定位于管宏观、定政策、做规划、抓监管。主要有三方面内容：一是取消政府部门举办事业单位的职能，压缩所属事业单位人、财、物等方面的内设机构和行政编制，加强其社会管理的业务力量;二是对事业单位进行分类，规范事业单位职能。将原由事业单位承担的行政职能回归政府部门管理;将主要从事生产经营活动的事业单位，逐步转为企业;将主要从事公益活动的事业单位，继续保留在事业单位序列;三是将政府部门作为购买公共服务的代表，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与事业 单位或其他社会主体建立契约式管理模式，逐步实现多元社会主体参与公共服务的提供，实现公共服务资源由部门内配置向全社会配置的转变。

第二，成立管理政府公共服务提供的机构。在界定职能的基础上，国家应成立了“事业单位监管委员会(局)”，作为政府的特设机构，“事业单位监管委员会(局)”实行行政首长负责制。该机构使用行政编制，人员由各政府部门按照“人随事走”的原则调剂解决。设立“事业单位监管委员会(局)”的目的在于把它作为政府构建公共服务体系的骨干力量，理顺公共服务机构内部管理及外部衔接工作机制，像推进经营性国有资本有序进退一样，加强政府所属公共事业资源的整合，为社会提供优质高效的公共服务。“事业单位监管委员会(局)”主要承担以下五个方面的职责：一是负责组织协调所属事业单位贯彻落实相关法律法规、规章政策、规划标准以及行业体制改革措施，并参与有关行业规划和标准的研究拟定工作;二是负责所属事业单位财务管理和审计管理工作;三是负责所属事业单位固定资产的管理、存量资产的整合以及系统内政府投资基本建设项目的组织实施工作;四是负责所属事业单位机构编制和人事管理工作;五是负责所属事业单位党群工作、精神文明建设和安全稳定工作。第三，事业单位的管理模式和制度得到了改革。成立公共服务提供的管理机构后，改革将以完善公共服务体系为目的，推进事业单位管理模式和制度的创新。主要有三方面内容：一是梳理事业单位承担的职能，明确事业单位分类，将经营服务类事业单位转制或撤销，将承担公共服务职责的事业单位划入“事业单位监管委员会(局)”管理。二是改革事业单位人事管理制度，扩大事业单位的用人自主权。“事业单位监管委员会(局)”只负责所属事业单位法定代表人的考核任免，其他人员由事业单位自主逐级聘任。三是按照中央关于事业单位改革的有关精神和办法，研究并促进“事业单位监管委员会(局)”所属事业单位的改革，完善事业单位法人治理结构，推进事业单位依法独立运作，创建事业单位自我管理的现代运行机制。探索和建立有中国特色的社会主义的事业单位管理体制，是一个长期认识和实践的过程。本文的研究主要是针对现有体制下贵州事业单位管理和运行中存在的问题展开的，并期望通过改革有助于我国事业单位体制的建立和完善。

事业单位管理体制改革是一复杂的系统工程，需要总体设计，更需要以“摸着石头过河”的渐进方式不断创新，不断开拓新的管理思路。同时，要发动广大事业单位的群众积极参与，使这一改革真正调动起事业人员为全面建设小康社会目标奋斗的积极性和创造性。随着中国加入世界贸易组织，市场经济国家通行的国际贸易规则、经济运行机制和公共服务方式，必将对作为中国社会经济活动管理者和公共服务提供者的政府及其事业单位产生重大影响。中国政府需要不断深化公共行政体制改革，调整公共部门的组织结构，实行精兵简政，在政府公共服务理念和运行机制等方面做出相应的调整和完善。同样也需要适应中国实际，借鉴国外相关组织管理和改革的成功经验，进一步研究解决与公共服务相关的理论和现实问题，积极稳妥地推动公益服务的体制创新，深化事业单位管理体制改革，切实建立起与市场经济发展相适应的事业单位管理体制，逐步理顺政府与社会的关系，改善公共服务方式和质量，推动各项公益事业健康稳步的发展。 参考文献：

[1]娄成武，李坚.公共事业管理概论[M].北京：中国人民大学出版社,2006. [2]陈荣富.公共管理学前沿问题研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002. [3]王德清，张振改.公共事业管理[M].重庆：重庆大学出版社,2005. [4]黄恒学.中国现代事业管理体制改革研究[M].北京：清华大学出版社， 1998. [5]李正明.公共事业管理教程[M].北京：机械工业出版社，2006. [6]张志坚.中国行政管理体制和机构改革[M].北京:中国大百科全书出版社, 1994. [7]朱德米.我国新一轮行政改革的趋势分析[J].中国行政管理，2007(7). [8]肖金明.和谐社会与新法治观[J].中国行政管理，2007(1). [9]朱光明.政事分开与事业单位改革的路径选择[J].政治学研究，2006(1).

第四篇：市场经济下我国事业单位分配制度改革的对策研究

摘要：事业单位是介于政府和企业之间的社会组织，是现代中国社会三大基本组织类别之一。然而，在事业单位中现行工资制度的计划经济色彩仍很浓，分配制度与事业单位的快速发展不相符，阻碍了事业单位前时的步伐。本文从分配理念、分配制度角度出发，研究了市场经济下我国事业单位分配制度改革的对策，为事业单位的良性发展提供理论支撑。

关键词：市场经济;事业单位;分配制度;改革

一、 引言

事业单位是介于政府和企业之间的社会组织，是现代中国社会三大基本组织类别之一。社会主义市场经济条件下，事业单位改革是我国政府着重考虑的战略性问题。没有适应社会主义市场经济的事业单位改革难以真正建立社会主义市场经济体制[1]。研究市场经济下我国事业单位分配制度改革的有效策略是事业单位改革的重要部分，对事业单位改革的有效开展具有举足轻重的作用。

二、 现行事业单位工资分配制度存在的主要问题

事业单位工资制度的计划经济色彩仍很浓，尚存在思想观念陈旧，分类分级不尽科学合理，管理体制较落后，运行机制较僵化，管理方式较陈旧，管理效率较低下等问题。

1、思想观念比较陈旧，急需转变。思想观念决定行为模式。长期以来事业单位“平均主义”、“官本位”，的思想观念主导着我们的分配领域。主要表现在事业单位在分配中对人才、管理、技术等生产要素的作用考虑不够;对实绩、贡献和效益因素考虑不够;机关、事业单位、企业在性质、功能和社会责任上的不同经常被忽视，思想观念陈旧的现象急需转变。

2、分类、分级不太科学急需统一规划。现行事业单位工资分类存在严重缺陷。例如，机关工作人员除了工勤人员外，其余均为干部;且在公务员中只设领导职务和非领导职务二个序列，未设专业技术序列，忽视了现代机关管理对专业技术人员的需求，导致机关难以吸引和留住人才。在工资分级中也未体现中央和地方及其各个层次工作人员的工作差异和职责特点。对事业单位的行业分类，职业分

类，职位分类与分级也不尽科学、合理，严重阻碍事业单位的生存与发展。

3、管理体系存缺陷，尚需改革。在机关、事业单位的工资管理体系上存在着严重缺陷。主要表现在工资政策的制定、管理和运作体系与财政管理、运作体系不配套并严重分离，这必然导致工资政策的执行和落实出现诸多问题和矛盾，并产生不良效应和负面作用。

4、与社会主义市场经济不相适应。现行的事业单位工资制度计划经济色彩较浓，工资制度及其管理方式没有很好地体现“分类管理”的科学思想，没有反映“一次分配讲效率，二次分配讲公平”，“效率优先，兼顾公平”和“按劳分配与按生产要素分配相结合”等分配原则，严重束缚了分配的良性发展。

三、 市场经济下事业单位分配制度改革的必要性

在新的历史条件下，在事业单位中如何通过分配制度改革，增强事业单位的生机、活力和自我发展的能力;如何改革传统分配制度的弊端，让干得多，干得好，贡献大的人能得到相应的薪酬等等是我国事业单位工资改革中首要解决问题。随着市场经济体制和运行机制的建立与不断完善，事业单位分配制度改革的必要性和紧迫性日益显现。主要表现在市场经济条件下，事业单位的功能、职责和运营目标的多元化必然要求重新构建事业单位的分配制度与运行机制。事业单位要留住人才，吸引人才，就必须尊重劳动力的价值规律，以市场价格取向来制定薪酬分配与支付方案，并根据人才供求状况，运用分配的导向和调节作用不断调整、优化单位内部职工结构。最后，市场经济条件下，需要建立和完善事业单位分配的运作规则和有效的约束、监督机制。事业单位在分配上存在的问题，己引起了内部职工的不满，影响了改革、发展、稳定的大局[2]。因此在事业单位改革中，必须建立和完善相应的分配制度。

四、 市场经济下事业单位分配制度改革的对策

1、更新理念—改革的必要因素。事业单位分配制度改革的目的是为了解放和发展生产力。因此，随着社会的不断发展、进步的，薪酬分配的理念也要与时俱进。首先、要结合我国的实际，从理论上重新认识事业单位的分配问题。其次，在事业单位分配制度改革中，应当更新观念，调整思路，遵循社会主义市场经济规律，大胆借鉴和吸收先进的分配管理理论和成功经验，科学、合理地设计并建立起事

业单位分配的“分级调控、分类管理”体系，建立符合事业单位各自特点的分配制度与运行机制，这是改革的必要条件。

2、注重制度创新—改革的关键因素。合理而有效的分配制度既是人事管理的基础，也是一个社会文明、进步程度最为重要的标志。如果分配制度有缺失，则极易造成分配不公，不仅会使各项人事业务的推动产生阻力，甚至失效，而且会引发一些社会问题。在分配制度中，最为基础也是最为重要的是管理体制和运行机制两大要素。因此，在事业单位分配制度改革中，我们要积极推进以市场为取向的改革，要注重制度创新，从根本上消除束缚生产力发展的体制性障碍。要着力解决管理体制和制度上存在的问题，特别是与事业单位分配制度改革相配套的人事、财政。税务管理体制与运行机制问题。

3、用人制度与分配制度同等改革—改革的前提条件。用人制度与分配制度是人事制度密不可分的二大环节，事业单位分配制度改革的前提是用人制度的改革。为此，事业单位必须首先实行科学设岗，竞争择优，按岗聘用的用人制度，实现人员能进能出，干部能上能下，工资能高能低。在此基础上进行分配制度改革，并通过分配制度改革去巩固用人制度改革的成果，进一步推进用人制度改革的深化。

4、改革要以市场为导向，以分类为基础—改革的保障。我国的事业单位实际上是一种承担着一定社会事业管理或运营任务的官办社会组织。这种社会组织既有别于机关，又不同于企业。在范围上涉及科、教、文、卫、体、农、林、牧、副、渔、交通、勘探、水利、城建、市政、民政等各行业和各领域。这些事业单位的性质、功能、职责、职级、经费来源及其与社会经济发展的关联度等各不相同。传统体制下，对所有事业单位的管理模式基本是相同或相似的。鉴于我国事业单位的现状，事业单位的改革必须以市场为取向，以分类为基础。

参考文献

[1] 赵立波.事业单位改革公共事业发展新机制探析[M]，山东人民出版社，2004.

[2] 马岩.深化事业单位分配制度改革的几点思考[J]，改革与开放，2003(1).

第五篇：2016天津事业单位改革：事业单位公车改革

http:///tianjin/

2016天津事业单位改革：事业单位公车改革

天津事业单位招聘网为各位考生顺利备考提供丰富热点资讯。更多精彩内容尽在事业单位招聘考试网!天津中公事业单位考试网为大家提供2016事业单位公车改革，亮点多多，希望可以帮助大家获取事业单位消息内容。

中国的公车改革再向纵深推进。2月17日，中央公务用车制度改革领导小组正式发布中央事业单位和中央企业公务用车制度改革实施意见，这也标志着中央企事业单位的公车改革正式启动，并有了明确的改革时间表和路线图。根据意见要求，党中央、国务院直属事业单位机关本级公务用车制度改革2016年上半年完成;各部门所属在京事业单位公务用车制度改革2016年底前完成;京外中央事业单位公务用车制度改革按属地化原则，与地方同步完成。企业方面，力争2016年6月底前基本完成中央企业总部的公务用车制度改革工作，2016年12月底前基本完成中央企业各级子企业的公务用车制度改革工作。

据中央车改办负责人介绍，中央企事业单位车改最关键的政策是，明确界定了参改人员的范围，即不是所有事业单位的人员都参改，而仅仅是符合公务用车配备条件的岗位和人员参改。改革后的公务出行，也不是发放公务交通补贴一种方式，而是采取报销公务交通费用、适度发放公务交通补贴或其他符合规定的社会化方式公务出行，从严配备定向化公务用车。其中，现在通过实报实销等社会化方式公务出行的人员将维持现有方式。因此，并不是社会上一些人所误解的“事业单位人员普发补贴”。

湖北省统计局副局长叶青曾连续多年关注和呼吁“公车改革”。他认为，中央企事业单位车改按照时间表完成难度不大，“难度不大，首先有了中央和地方的党政机关车改经验，然后其实很多国有企事业单位，特别是一些制造业行业单位，比较早就开始改革。甚至包括省一级，前些年就有五粮液的公车拍卖，大家都看到这是大势所趋，企业的车改已经自主展开了，现在要做的事情是要把政策进行对接。”据媒体披露，中央企事业单位车改涉及一级预算的中央直属事业单位10余家，中央和机关部门所属的各级事业单位1万家左右，国资委管理的中央企业100多家，还有数十家中央金融企业及各部委管理的中央企业。

与中央和机关相比，中央企事业单位车改面对的情况更为复杂，行业类别众多，单位性质、资金来源、车辆情况、人员情况千差万别。据介绍，中央企事业单位车改将分级分类制定具 天津事业单位考试网提供事业单位招聘和事业单位考试资讯、真题资料

http:///tianjin/

体方案，不搞“一刀切”。发改委新闻发言人赵辰昕介绍说：“推进事业单位公车改革核心是„三个坚持做到‟，即坚持做到分类推进。按照中央直属事业单位、部门所属事业单位两类，分别制定车改政策。坚持做到部门承担主体责任。文件强调行业主管部门在改革中应承担主体责任。坚持做到从客观情况出发制定政策。”其中，中央事业单位车改意见明确，党中央、国务院直属事业单位机关本级，取消一般公务用车，保留必要的机要通信、应急、特种专业技术用车和离退休干部服务用车等车辆，在确保节支的前提下，对参改人员适度发放公务交通补贴，通过社会化方式其公务活动出行。

对于中央企业公车改革，意见要求，中央企业主要负责人原则上通过配备公务用车履职需要;中央企业副职负责人可由企业根据实际情况确定公务交通方式。此外，还将取消为退休、离任或者调离本企业的人员配备的公务用车，不得为中央企业总部部门负责人及部门其他员工、非本企业人员等配备公车等。意见还强调，中央事业单位要求车改过程中不得购置新车，中央企业若购置新车，商务型经营和业务用车价格不得超过38万元(不含购置税)，轿车型不得超过18万元;不得既发放公务交通补贴，又报销公务交通费用。

此外，还将完善公务用车使用管理程序，健全公务用车使用明细登记制度，确保每辆公务用车每次公务出行的详细信息有据可查，防止改革走样“开倒车”。谈到改革的效果预期，叶青评价说：“最重要的一点，就是能减少公车的浪费，那么党政机关这种节约是很明显，全国的车减少57%，减少一半还多，可以节约财政支出，由此也带来了政府和官员形象的重塑。国有企事业单位现有的体制机制，公车也是存在浪费的，一所大学里校长、书记有专车，有些处和部也有专车存在很大的浪费，取消专车发车补，很明显一点就是说，可以减少公车方面的浪费。”

热门推荐：事业单位编制改革

更新事业单位考试信息请关注：天津事业单位考试网

天津事业单位考试网提供事业单位招聘和事业单位考试资讯、真题资料