公益诉讼制度范文

制度是前人经验与血泪的总结和提炼，是行为的基本准绳，必须执行到位。如何制定一般制度？下面是小编整理的《公益诉讼制度范文》相关资料，欢迎阅读！

第一篇：公益诉讼制度范文

环境公益诉讼制度

【摘要】随着社会和经济的日益发展，出现了越来越多的新型侵权诉讼，它侵犯的不仅仅是个人的切身利益，更重要的是侵犯了社会的公众利益，而目前相关的法律法规又不能对这些侵犯社会公众利益的侵权行为给予相应的制裁，这就使得公共利益不能得到有效保护。本文从环境公益诉讼的理论制度研究入手，分别对目前我国的环境公益诉讼程序、赔偿方式等加以分析，旨在完善我国的环境公益诉讼制度。 【关键词】公益诉讼;环境责任保险

【正文】

长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，对于环境污染和破坏生态资源的行为基本上是采取行政手段予以制裁。而传统的行政制裁又由于其本身的局限性和处罚的软弱性，而使得其惩罚效果不尽人意。因此,突破传统的诉讼法体制，加强环境公益诉讼的研究，建立一套行之有效的、完善的环境公益诉讼制度，才能为维护环境公益提供强有力的程序保障。

一、环境公益诉讼概述

公益诉讼制度起源于罗马时期，现代意义的公益诉讼是以诉讼标的为基准命名的一种诉讼形式。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会团体、组织、公民个人，根据法律，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济。而环境公益诉讼则是公益诉讼所包含的众多方面诉讼中的一种，它是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害的可能时，法律允许任何公民、社会团体、国家机关为维护环境公共利益而向国家司法机关提起诉讼的制度，它是公众环境权益受到侵害是的法律救济途径之一。从国内外的实践看,建立环境公益诉讼制度,可以更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。

二、环境公益诉讼的种类

在现实生活中,对于环境公益的侵害不是仅限于某一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生，根据提起诉讼的原告身份，可以将公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，表现为五种具体形式

(一)环境公益诉

环境公益诉讼即公民或者法人，出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出私人为公益的显著特点 环境公益诉讼包括民事和行政两种形式：

1.环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼在具有相应制度设计与制度实践的国家具有不同的称谓,但本质上均属于环境公益诉讼之范畴。环境民事公益诉讼制度是指为直接维护环境公益,任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼,要求人民法院对环境公益予以救济的法律制度。

2.环境行政公益诉讼。行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，是指没有直接利益关系的公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。

(二)环境公诉

环境公诉，指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出公权为公益的显著特点。环境公诉，其实包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形 1.环境刑事公诉。即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉

2.环境民事公诉。它是指在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态.因而侵害公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。

3.环境行政公诉。它是指检察院认为行政机关的具体行政行为危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。

三、我国环境公益诉讼制度的基础

(一)法律基础

我国宪法第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。 国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第十九条规定“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”。党的十七大报告明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。上述法律法规和国家的大政方针政策都为我们构建环境公益诉讼制度提供了立法依据。

(二)法理基础

环境公益诉讼产生的法理依据为公民的环境权。公民的环境权是公民的一项基本人权，是人们利益和需要的自发反映，它作为基本人权已为《人权宣言》所确立，作为私权，它应该是可诉的和可强制执行的权利。而要实现这可诉性与可强制执行性就要建立环境公益诉讼制度与之相适应，使得公民的环境权能通过诉讼的方式，更好的请求审判权的支持而实现。从而达到“主持社会正义与公平，保护国家和社会公共利益”这一最终目的。

(三)实践基础

随着社会和经济的不断发展，出现了很多新型的需要保护的权利，而相关的法律法规对此并没有做出相应的规定，这就需要在实践中积累经验来应对此类问题。因此，在一定程度上实践往往是推动立法的先行者。我国学术界在研究环境公益诉讼制度的同时，司法界已经进行了有益的实践。例如，2008年12月9日，广州海事法院对广州市珠海区人民检察院提起的广东首例水资源污染公益诉讼案作出了一审判决。类似案例近年来在全国各地法院频频出现，人民法院已向社会敞开了环境保护公益诉讼之门。

四、我国环境公益诉讼制度之不足

(一)缺乏法律支

我国尚没有专门的公民环境诉讼制度,只在《环境保护法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中有原则性的规定。严格地说,这些规定虽然有肯定公民诉讼的意思,但属于原则性规定,过于笼统对诸如诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题缺乏科学详尽的界定,因而缺乏可操作性,在实践中也不可能根据这一条规定提起公民诉讼。相比之下，美国《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等联邦环境法律关于公民起诉权和司法审查的规定加上《联邦行政程序法》的有关规定为公民或公民团体的环境诉讼予以前所未有的法律保障。此外，密执安等州以专门的“环境权法”赋予公民保护公共环境权益的诉讼权。所有这些判例法和成文法构成了美国关于公民环境诉讼的法律依据,使之成为一项独特、完备而又严密的法律制度 [1]。

二)原告资格受限

依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼。这是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人、或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中，许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。

(三)诉讼范围狭窄

在一般的侵权诉讼中，受到违法行为侵害的往往是特定人的合法权益，而且这种侵害通常已经发生，损害已既成事实，而在环境公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是公共利益，对普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损害。而根据我国法律的规定，提起诉讼的原告必须与案件有直接的厉害关系，这就大大限制了环境公益诉讼的主体资格，不利于公众积极的参与到环境保护的队伍中来。

(四)法院和法官的角色定位

由于公益诉讼的法律法规的缺失，导致在现实中法官遇到这类案件必须有很强的专业能力才能使案件的处理更接近公正。当法官在每个具体的公益诉讼案件中都致力于最大限度的维护公益时,即会导致司法更少保守性、更多创新性。而公益诉讼本身存在的创造性司法,与司法自身的保守性之间存在相当程度的矛盾和冲突，这对于公益诉讼的胜诉来说无疑是雪上加霜。

五、建构环境公益诉讼制度的设想

环境公益诉讼是一类与传统诉讼具有本质差别的新型诉讼制度，对于它的建构，我们应当放弃以往思考模式，全面客观地看待环境的生态价值，以实现公平、正义的法律价值为理念，借鉴国外环境公益诉讼制度的做法，在涉及维护公共利益的立法中，对环境公益诉讼制度加以明确规定。

(一)建立环境公益诉讼程序

目前我国的环境公益诉讼制度还很不健全，尤其是程序的缺失很难保证公共利益得到法律的保护，因此完善环境公益诉讼的程序迫在眉睫。一方面，应当修改我国环境保护法明，通过修改环境保护法，在实体法上确立“公众环境权”，赋予一切单位和个人有权针对侵害“公众环境权”的侵权人提起环境公益诉讼。另一方面，我们建议在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的程序，切实做到有法可依。

(二)拓宽原告资格

法律应该规定任何公民、法人或者社会组织等，在违法行为人行使违法行为时，自己的直接利益虽没有遭受损失，但在国家利益，社会公共利益受到严重损害时，不应苛求起诉人必须于本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人，并享有要求有关机关对社会公共利益进行保护的权利。换言之，只要发生了公共利益受到损害的事实或存在公共利益受到行政行为侵害的可能性，作为社会公共利益的共同主体的一份子，任何个人、社会组织及特定国家机关都有权提起诉讼。这样通过对原告起诉资格的放宽，扩大了公益诉讼的诉讼主体，从而提高公民环境诉讼的活跃程度。

(三)扩大公益诉讼的范围

对公益的损害，既有一般民事主体的行为，也有行政机关的行为，根据环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为，分别确立采取民事诉讼和行政诉讼。但针对被诉的行政行为，我国目前仅仅是界定为具体行政行为，而像开发计划、规划、政策等抽象行政行为，有时对环境也会造成眼中的危害，所以在环境公益诉讼中，我们应放宽诉讼范围，不仅对具体行政行为进行诉讼，对抽象行政行为也应能进行诉讼，从切实保障相对人和国家社会公共利益出发，未雨绸缪，在违法抽象行政行为实施前，通过司法审查的手段，组织其实施是十分必要的

(四)建立专门的环境审判庭

环境案件是我国在工业化过程中出现的一种新类型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有专业性强、影响面广、取证困难、类型新颖等特点。因此，应当将环境案件从其他的案件中区分出来，成立环境案件审判庭，同时根据建立环境审判庭的需要，人民法院应当选拔一支专业水平和整体素质较高的办案人员，开展环保专业知识培训，保证环保案件处理的正确性和合理性。如目前贵阳市、昆明市中级人民法院都设有专门的环境审判庭来确保环境诉讼案件的公正解决。

(五)改革诉讼费用的收取制度，建立原告胜诉奖励机制

目前我国实行诉讼费用由原告预付，判决生效后，由败诉方承担的制度，在普通诉讼中，当事人认为保护私利，交纳诉讼费用是理所当然的，而提起环境公益诉讼的主体是为了维护社会公共利益，胜诉后的受益人不仅仅限于本人，而是不特定的多数人甚至可能是整个社会，如果所有的诉讼费用都让原告承担，显然违背公平的原则，因此应该分担诉讼费用的承担，减轻原告的经济负担，提高其对公益诉讼的认识。另外，如果环境公益诉讼的原告是公民或社会组织，可以在原告胜诉后，给予适当的奖励。因为原告的目的并非为了私人利益，而是为了国家利益社会公共利益，在诉讼过程中，原告还要承担一定的举证责任、诉讼费用，以及大量的人力、财力、物力的消耗，对于原告的这种行为，国家有必要在其胜诉后给予适当的奖励。给予胜诉原告适当的奖励，一方面作为一种弥补原告经济损失的方式，是对原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓励更多的人去监督违法行为，鼓舞更多的公民积极参加到环境公益诉讼中来，推动环境公益诉讼的发展。

(六)建立环境污染强制责任保险制度

环境责任保险最早出现于1960年代，它随着环境污染事故的大量出现和公众环境意识的提高应运而生。环境责任险强大的分散和转嫁风险功能，深受污染企业和污染事故受害者的青睐。众所周知，环境污

[2]。 染发生后，企业面临的往往是巨额的经济赔偿，而鲜有企业能真正的有这种支付巨额赔偿的能力，因此就需要一种替代性的赔偿机制，对社会来承担一种公共利益的赔偿责任和对受害人承担的私益赔偿责任，环境侵权责任保险应运而生。环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。国际上环境污染责任保险有不同方式。德国、瑞典在环境污染责任保险方面，强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。英国、法国采取自愿保险为主，强制保险为辅，在油污损害赔偿等方面采取强制责任保险制度。2007年国家环保部发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，在我国首次提出开展环境污染责任保险工作，这对加大我国环境保护力度，维护社会、单位和公民合法权益，推进我国生态文明建设具有重要意义。

六、结语

在环境纠纷越来越多的今天，建立环境公益诉讼制度具重要现实意义。一方面它能解决行政权利保护环境公益的不足，缓解环境问题，使得公民能通过诉讼的途径来保护环境，维护公民的环境权;另一方面，它能使我们对于环境的保护做到有法可依、执法必严、违法必究，达到预防犯罪、处罚犯罪的目的;第三，通过环境公益诉讼，能提高公众参与环境保护的积极性与切实可行性，从而切实保护国家利益与社会公共利益，实现代际间的公平与人类的可持续发展。因此，我国环境公益诉讼制度的构建势在必行。

【作者简介】

王宁，女，昆明理工大学主要环境与资源保护法学硕士研究生。

【注释】

【参考文献】

[1]张明华.环境公益诉讼制度刍议.法学论坛.2002年第6期. [2]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京:北京大学出版社.2000.196;204-210. [3]张旭东.环境民事公益诉讼法律制度研究[J].北京邮电大学学报，2007，(1). [4]唐秋玲.行政公益诉讼原告资格之构建[J].株洲工学院学报，2005(5).

第二篇：行政公益诉讼制度构建

第五专题行政公益诉讼研究

一、行政公益诉讼的基本概念、立法原理

(一)基本概念

关于对公益诉讼的定义，学界存在着很大的争议，主要有以下几种观点：韩志红和阮大强教授主张：任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会利益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法活动。苏家成和明军教授则认为：公益诉讼制度是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为向法院起诉，由法院追究违法者的法律责任的行为规范。学者赵许明则主张公益诉讼是指国家、社会组织或者公民个人以原告的诉讼主体资格，对侵犯社会的公共利益的行为，向法院提起民事或者行政诉讼，通过法院的依法审理，追究责任，回复社会公共利益的诉讼制度。

通过以上观点可以看出，公益诉讼是指借助于诉讼机制来维护和实现公共利益的活动。依据被诉对象的不同，公益诉讼可以区分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。行政公益诉讼是指公民、法人或者其他社会组织以及特定的国家机关，针对国家行政机关或其他社会公共部门不依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。

(二)基本特征

第一，提起诉讼的当事人同被诉的行政行为没有直接的利害关系。传统的诉讼法观点认为，诉讼当事人应当是权利被侵害或者发生争议的利害关系人，从而排除不适格的当事人，避免无意义的诉讼程序。公益诉讼则不同，在一般情况下，提起诉讼的公民、法人和社会组织并不是法律上的利害关系人。

第二，公益诉讼的对象是公共权力部门即行政机关或者其他公共机构实际侵害公共利益或者公共秩序以及有侵害之可能公权力行为。和一般行政诉讼不同的是，行政公益诉讼并不以行政行为的违法性为前提。只要其在客观上对公共利益造成损害或者将有可能造成损害。

第三，公益诉讼的目的是为了维护公共利益。与传统诉讼立足于个案救济不同的是，行政公益诉讼指向的是公共利益而非特定主体的个人利益。

第四，公益诉讼有很明显的预防性质。行政公益诉讼并不需要侵害的实际性为要件，这里指的是对公益的侵害不需要显示的发生，只要求根据合理的情况判断其具有发生侵害的可能即可以提起诉讼。

第五，公益诉讼判决的拘束力不仅仅限于诉讼当事人。行政公益诉讼的案件中，原告往往是不特定享有原告资格多数人中的某个人或者某些人。从这个层面来说，法院的判决则不仅仅约束了诉讼的双方，同时还影响了未直接参加诉讼的其他人。

(三)立法基础

1、宪法基础

从人民主权角度来看，我国的宪法明确表示：中华人民共和国一切权利属于人民。人民将自己的权利让渡出一部分交给政府来行使，那么政府必须对全体的民众来负责;另外一方面来讲，人民在享受政府提供的各种便利时，也应当体现主人翁地位。积极地参加到国家和社会公共事务的管理中来。行政公益诉讼则符合这一宗旨，有利于促进人民主权的实现。 在一个行政法膨胀的年代，由于公民和行政权相比，公民处于被支配的弱势地位。行政诉权的扩张对当今的时代有很重要的意义。而行政公益诉讼不仅仅丰富了行政诉讼的类型，更加保障了公民权利有效而无遗漏的救济，也吻合了宪法保障人权的主旨。

2、诉讼法基础

根据修正后的民事诉讼法中的第十五条：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这里作为支持起诉的主体包含了机关、社会团体、企事业单位并非不一定是权益上受到损害的人。但是，这些主体却可以为了维护国家，集体和个人的利益来支持特定的受损单位和个人来向人民法院提起诉讼。这和行政公益诉讼有着异曲同工之妙。

二、国外基本规定以及对我国启示

(一)美国的相关规定

美国的行政公益诉讼真正的确立是在20世纪的40年代。其中桑德斯兄弟广播站控诉联邦委员会的案件。在这一案件中，桑德斯兄弟广播站对于联邦委员会颁发给另一家无线电广播站营业执照的行为异议。联邦委员会则主张原告没有诉讼主体资格，并且射性利益不值得保护。最高法院做出了判决表明：桑德斯兄弟广播站和被颁布营业执照的广播站是竞争对手关系。所以，其权利本质上受到伤害。就起诉资格一说，充分发挥了私人检察总长理论，赋予了私人基于维护公共利益提起诉讼的权利。

私人检察长理论就是指为了防止公务员从事违反法律所赋予的权限或者范围的行为，联邦议会可以根据宪法将此类案件的起诉权授予检查总长等公务员。联邦议会还可以不指名检察总长或者其他公务员进行此类诉讼的提起人。根据宪法，以立法的形式来赋予非公务员的个人或者非公务员的组织诉讼提起的权利。

(二)日本的相关规定

日本的《行政诉讼法》，把行政诉讼的案件分为了四类：一是机关诉讼;二是抗告诉讼;三是当事人诉讼;四是民众诉讼。抗告诉讼和当事人诉讼的主旨在于保护公民个人的利益为诉讼目的的，民众诉讼和机关诉讼的目的的主旨在于维护法律客观的秩序。“所谓的民众诉讼是指：纠正国家或者公共团体机关不符合法律法规行为的诉讼，并且是以作为选举人资格

或者其他同自己没有法律上的利害关系的资格来提起诉讼。”

在司法实践中，民众诉讼则有两种代表性的案例。第一种是：请求营业许可无效的诉讼。如这一个案例：一位浴室经营者起诉行政机构。基于行政机构颁发给了其附近的竞争者营业执照。违反了浴室设置的距离必须保持250米以上的规定。日本最高法院采纳了原告的观点：承认与依该营业许可成立的新澡堂营业者有竞争关系的当事人具有诉讼资格。另外一种案例则是：日本秋田县教育官员召开了六次座谈会，而这几次座谈会的费用支出非常大。当地的居然就去法院起诉该县的教育长官。诉由是这样没有意义的座谈会的开支造成了政府巨大的浪费。当地法院对此作出了判决：责令被告将超过规定的开支归还给县政府。可见日本提起诉讼的主体资格也得到了应有的扩张。

(三)法国的相关规定

在法国，行政诉讼有越权之诉和完全管辖之诉这两种类型。其中，越权之诉更加着眼于公共利益，主要目的在于保证行政行为的合法性。其是针对越权行为的本身，而不在于谁提起了诉讼。该诉讼的主旨在于纠正违法的行政行为，保证公权力良好的运行和良好的行政秩序，而不限于保护起诉人的主观权利。越权之诉的判决发生对事的效果，不以申诉人为限。法国的最高法院认为：法律中排除一切申诉的条款都不能剥夺当事人提起诉讼的权利。仅仅只有在法律明确规定当事人不得提起越权之诉的前提下，当事人的诉求才能收到限制。而法国为了鼓励人们提起这一诉讼，来维护公共利益。

对于违反行政决定提起的越权之诉，不要求申诉人的权利受到侵害，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可以。这里的利益包括下列三种涵义：第一，利益主体即越权之诉的申诉人是多元的。不但受到行政行为的行政相对人可以提起越权之诉。而且，第三人因为基于违法的行政行为受到侵害时，也可以提起诉讼。第二，申诉人的利益不仅包括物质利益，还包括精神上的利益。如个人尊严、荣誉感等。第三，申诉人的利益不局限于现实利益。如果将来的利益却是存在，并且必然遭遇侵害，还是可以提起越权之诉。

(四)各国公益诉讼对我国的启示

第一，行政公益诉讼的出现源自于维护公共利益的需要，反映了现代行政法治对公民权益不断深化和对实质平等的不懈追求。传统诉讼作为私益救济的手段，其往往具有必须受到实质的经济的侵害为前提。同时也是事后并且被动的。因此引入行政公益诉讼制度。

第二，各国公民、法人和其他组织提起行政公益诉讼仍然受到一定限制，尽管尺度有所不同，但是扩大参与行政过程的利害关系人范围是当今行政法学发展的重要趋势之一。不管是直接受到行政行为影响的直接行政相对人或者间接受到行政行为影响的间接行政相对人都可以提起诉讼。

第三，随着公益诉讼原告资格的扩宽，为了防止滥诉的发生。行政公益诉讼的提起需要符合法律的规定或者要受到一定的程序限制。日本的《行政案件诉讼法》规定，民众诉讼只有在具体的法律中有明确规定时，方能够提起;美国的公民诉讼则是通过设置前置程序来防止可能出现的滥诉行为。法律规定，起诉人在向法院提起诉讼之前，应当首先将书面形式的“起诉意愿通知”送交到将要被提起诉讼的行政机关。

第四，受案范围的不断扩大。行政诉讼法已经不只局限在对人身权利或者财产权利的保护，而是延展到对环境、生态等大多数人共同享有的利益的保护。受案范围在具体行政行为之外，还包括了一些抽象的行政行为。德国在《联邦行政法院法》中规定，对于那些不属于宪法范围内的公法争议，如果联邦法院并没有将其交由其他法院处理，那么都可以向联邦法院提起行政诉讼。

三、建立行政公益诉讼的障碍

第一，公共利益具有不确定性，无法清晰地界定行政公益诉讼的范围。对于公共利益的法律界定，历来是法学中的一个难题。何为公共利益、谁又有权来认定公共利益，这些问题也是我国法学界近年来重点讨论的问题。遗憾的是, 这些讨论并没有产生一个让我们满意的结果。在学者们的讨论中：国家主权、个人的平等、自由、社会安全、经济发展、环境保护等都可以成为公共利益的内容;国家、社会、自治团体、种群、族群都可能成为公共利益的享有者。既然我们无法给公共利益一个明确的界定，那么在行政公益诉讼制度中，我们就无法对行政行为是否违反公共利益进行实质性判断。

第二，行政公益诉讼原告的起诉资格不明确。行政公益诉讼制度的原告资格问题直接关系到法院司法审查权对行政权力制约的力度，所以原告资格的界定直接影响到行政公益诉讼制度设立目标的实现。中国《行政诉讼法》缺失了行政公益诉讼制度，自然也没有行政公益诉讼原告资格的相关规定。

《行政诉讼法》中关于原告资格的规则主要在该法第

2、

24、41 条中且较为原则。最高人民法院关于行政诉讼的司法解释将这些规则解释为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”最高院这一司法解释使得中国行政诉讼原告资格的范围从只限于直接相对方起诉的“合法权益标准”扩大到与被诉行政行为有利害关系的第三人、相邻权人、公平竞争人的“法律上的利害关系”标准。虽然这样的解释已经大大拓展了行政诉讼原告资格的范围，但是，“法律上的利害关系应当理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的利害关系”其诉讼的性质依然是私益诉讼。对于公共利益遭受到的损害，我国法律尚未赋予公民权利对其加以防范与制止。这就形成中国构建行政公益诉讼制度的最大障碍。

第三，现行行政诉讼法中，公益诉讼不在诉讼的受案范围之内。行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。其所揭示的是在法治环境当中司法机关对行政行为拥有的司法审查权限的大小。对于行政公益诉讼，一个关键性的问题是依据现有的法律，法院是否可以受理。

依照中国《行政诉讼法》有关行政诉讼受案范围的规定，最高院有关行政诉讼的司法解释将行政诉讼法的受案范围规则进一步具体化，其通过列举的方式明确排除了“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，即只有当行政行为对相对人的权利、义务发生实际影响时方可成为法院的受理对象。法院无权受理那些尚未实际损害环境公益但却有损害之危险的行政行为案件。而行政公益诉讼的重要特征，正是侵害并不一定已经发生。可见，这一规定直接限制了作为客观诉讼的行政公益诉讼制度的存在。

第四，行政公益诉讼的诉权，缺乏足够的制度制约。行政公益诉讼制度中，存在着一对特殊的矛盾。那就是诉权的滥用与保障问题。权利容易被滥用，这是一个无法回避的问题。行政行为往往关系到多个利害关系人的实际利益，如果放开诉讼权利，允许利害关系人随意地提起公益诉讼，必然会导致诉权的滥用。特别是在相互竞争的企业中，这种权利的滥用是可以预见的。例如甲、乙两企业存在竞争关系，甲企业获得了行政机关的某项许可，在竞争中取得了有利的地位。乙企业则可利用行政公益诉讼制度，阻止甲企业顺利地获得行政许可并实际生产。在诉权滥用的情形下，公益诉讼制度会变成为一种方便且有效地竞争手段。

四、建构行政公益诉讼制度

(一)原告资格 我国行政公益诉讼必须将原告资格的类型适当扩宽，可以分为下面几种：

1、公民、法人或者其他组织

依据我国现行宪法和法律为基础确定公民对行政机关及工作人员享有广泛的监督权力为依据，来不断拓展公民、法人或者其他组织提起行政公益诉讼的范围。因为这种广泛的权利本身就包括了对侵犯公共利益的行政行为起诉权;同时对利害关系以及行政行为对起诉人的权益损害进一步拓展，使其只要具备事实上的损害关系就可以认定为其有利害关系，进而拥有原告资格。

2、具有公益性质的团体和组织

“为防止可能出现的滥诉，保证诉讼的严肃性，行政公益诉讼必须依据法律的规定才能提起”。社会组织具有一定的经济实力和人力资源，能够支付行政公益诉讼的基本成本，这有利于诉讼的顺利进行。赋予社会组织行政公益诉讼的原告资格，除了具有公民提起公益诉讼的优点外，其最大的优点在于可以避免公民个人提起行政公益诉讼时因诉讼费用和受到的压力等高昂成本，从而发挥社会组织在维护公共利益方面的优势。

3、检察机关

鉴于我国检察机关法律监督机关的宪法定位和基本职能，绝大多数学者主张应赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力。关于由检察机关代表国家提起行政公益诉讼的理由，农工党中央在十届五次政协会议上的提案比较有代表性，认为主要有三：其一，检察机关是直接对人大负责的司法机关，由其代表国家提起诉讼有法可依;其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰;其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍。

根据上述考虑，我们认为，行政公益诉讼提起权应由检察机关和特定的公益社团共同享有。与检察机关提起行政公益诉讼不同，公益社团提起行政公益诉讼不是当然的，而是需要有法律法规依据的。而公民、法人或者其他组织发现行政行为违法需要提起行政公益诉讼的，可申请上述两个主体提起。赋予公民针对检察机关的申请起诉权，建立检察机关对公民起诉申请的审查反馈机制。

(二)受案范围

第一，损害公共利益的无特定受害主体的行政不作为。行政不作为是指负有法定义务行政机关，在应当并且可能履行义务的情况下。不履行或者拖延履行都是行政不作为的一种形式。可以将最突出的几种列入审查如：违法不征收税款、严重破坏市场经济秩序并且影响广泛的行为。对于社会影响重大涉及公共安全的违法不作为。地方为了地方税收利益放任污染企业排污的行为。在上述案件中经过当事人举报，但是行政机关任然不查处。则举报人则可以提起行政公益诉讼。

第二，损害公共利益无特定受害主体的行政作为行为。在这类案件中，行政机关通过损害公共利益，使得涉及的行政相对人从中获取利益。由于在这种情况下没有特定受害人，受益人自身获益更加不会提起诉讼，就会造成无人起诉的情况。因此，出于对公共利益的保护，此类行为应当被规定在受案范围之中。这种行为主要有三种情况：第一，损害环境的行政作为行为。行政主体为了追求短期的经济效益或者所谓的政绩，在批准建设用地、开发利用有限的土地资源时，违法出让土地的使用权，对一些重度污染但是可以带来税收等经济利益的企业，违反相关法律，颁发生产经营的许可证，过度发放砍伐林木的许可证以及开采矿产资源的许可证，进行城市规划时，没有经过合理地论证，破坏了自然环境以及文化古迹;第二，违法减免税的行为。税收是国家财政收入的主要组成部分，是公共财政支出的来源。行政主体的违法行为，导致税收收入的减少，不利于国家公共项目的建设支出，损害了公众的利益，理应被纳入行政公益诉讼的范围;第三，行政主体滥用自身职权，将国有资产以不合理的低价进行转让甚至无偿转让。

第三，损害公共利益的抽象行政行为。随着行政法的发展，将抽象行政行为纳入司法审查的范围是理论发展的必然的结果。由于抽象行政行为的针对对象不特定性和反复适用性。因此相对行政行为和具体行政行为比较而言，更加同公共利益具有密切联系。所以相对行政行为侵害公共利益的可能性最大。不管是我国行政诉讼的发展还是构建行政公益诉讼制度的需要，都应当将抽象行政行为纳入司法审查的范围，至少将规章以下的行政行为纳入。

(三)管辖制度

以被告行政机关的级别来作为衡量标准之一。县级人民政府及其所属职能部门做被告的，应由中级人民法院管辖;地市级、省级人民政府及其职能部门做被告的，应由高级人民法院审理。另外，如果检察机关作为诉讼的原告，要与法院的级别一一对应。

这样的程序设置有以下好处：首先，提高审级能够免受当地政府的不当干预，形成检察机关敢于提起诉讼、法院敢于审理的环境，更好地实现司法公正;然后，相对于低一级的人民法院和人民检察院，它们工作人员的业务素质普遍较高，审判经验更加丰富，能够更好地认定案件事实，最终准确地适用法律;最后，行政公益诉讼案件的提级管辖可以更好地分配审判资源，使其维持平衡。

(四)原告撤诉

行政公益诉讼中，原告并不是为了个人起诉，而是为了公众。这就要求，当事人不能自由地处分公众的权利，同时，法官有责任确保当事人的程序行为是并且在整个诉讼程序中皆保持为公共事业的“胜利捍卫者”。当起诉主体是检察机关时，因为其自身具有法定的监督职责，一旦提起诉讼要对其撤诉进行限制。但是社会团体提起行政公益诉讼，本身并不能增进原告的私人利益。如果在进入诉讼以后，对其撤诉进行过多限制，可能会打消其诉讼的积极性。所以，在行政公益诉讼中，当社会团体向法院申请撤诉时，如果被告尚没有进行实体答辩，法院应当裁定准许。

(五)诉前审查

英美法系国家主要采取前置审查的方式来限制公民滥诉，它要求公民在提起诉讼前，应该首先通知主管此项事务的机关，主管机关在规定的期限内进行处理。如果公共利益的损害是主管机关在这项事务上的行政不作为造成的，可以督促其尽快行使职权;如果由于他人的行为侵害了公共利益，主管机关可以凭借其行政职权及时制止，迅速解决问题。

在行政公益诉讼中设立前置审查程序，当检察机关提起行政公益诉讼时，应当向拟起诉的行政机关提出法律意见;公民或者社会团体起诉时，则应当向有关的行政机关提出申诉或者建议，行政机关在法定期限内没有进行回复或者具有原告资格的主体认为行政机关的处理不当时，方可提起行政公益诉讼。

(六)诉讼费用

根据2007 年实施的《诉讼费用交纳办法》，我们可以得出诉讼费用由案件受理费、申请费和证人、鉴定人员等诉讼参加人员在指定日期出庭时产生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴组成的。在我国，诉讼费用一般按照诉讼标的来收取，由原告预交，最后由败诉方承担。

从国外的行政公益诉讼实践来看，诉讼费用一般不收或者少收。行政公益诉讼涉及范围极广，包括环境、税收、审计、专家论证等非常复杂的专业知识，如果这些费用由原告来预交，势必会挫伤普通公民、社会团体起诉的积极性。因此，建议在提起诉讼时可以不缴纳诉讼费用，当原告败诉时，只需缴纳较低的费用。

行政公益诉讼制度是一项非常复杂的制度。要想真正建立起行政公益诉讼制度，需要学者们进一步加大研究，更深层次地解决理论问题;还需要立法机关提高对这一制度的认知度，以立法的形式对这一制度加以确立;更加需要良好的法治环境，为这一制度的顺利实施提供良好的外部环境。现阶段，建立行政公益诉讼制度仍然存在很多不足，但是我们要以发展的眼光来看待这一问题。社会在不断前进，人们的素质也在不断的提高，行政公益诉讼制度最终会在我国建立。

第三篇：关于构建我国行政公益诉讼制度的探讨

世界各国大多建立了行政公益诉讼制度，原告资格范围越来越呈扩大趋势。我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系，这样当行政机关违法行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民便无法通过司法手段监督行政行为，来维护社会公益。本文探讨了我国建立行政公益诉讼的紧迫性及可行性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。谈行政公益诉

讼首先要明确什么是“公益”，现代汉语词典的解释是“公共利益”，我们一般认为它应包括两个方面：即社会公共利益和国家利益。这两种利益在有些情况下是交织在一起的，但在大多数情况下是可区分的。行政公益诉讼就是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提起行政诉讼的制度(1)。公益诉讼的提法被我国所推崇，国外通常则称为民众诉讼、公民诉讼等等，但内涵大致相同。对行政公益诉讼应从三个方面来界定：第一，原告与所诉的行政行为没有直接利害关系，即被诉行政行为损害的是公益，一般没有直接损害原告私人的利益;第二，这种诉讼的被告是国家行政机关及其公务人员，接受审查的是国家机关的行为或不作为;第三，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不必然要求公益侵害的事实发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。如此，有利于把潜在的大量损害消灭在萌芽状态，实际是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。行政公益诉讼制度在日、美发育最为成熟。在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。在美国，行政公益诉讼也即所谓的“检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其要旨是：在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。我国台湾地区《行政诉讼法》第九条也规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”另外，英国、德国、法国等国家也都建立了类似的行政公益诉讼制度。从各国行政立法的趋势看，可以提起行政诉讼的人从其权利和利益受到行政行为直接影响的行政管理相对人扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人，乃至任何人，从而使更多的人能对行政机关的行为提起诉讼，促进了公民对行政活动的监督和合法利益的维护。因而从行政诉讼的角度讲，建立行政公益诉讼制度的实质就是原告资格被大大拓宽。我国建立行政公益诉讼制度势在必行我国现行行政诉讼法未规定行政公益诉讼，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第12条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，即原告起诉须以与具体行政行为有法律上的利害关系为限，如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查之外，也就是说我国立法上目前尚不承认行政公益诉讼类型。但是，行政公益诉讼制度的产生并不是偶然的，它是当代社会政治制度和结构发生深刻变化、政治法律思想进行全面革新的必然产物。它的创立既保障了公民的基本权利(包括社会公共性权利)，又可动用私人力量对国家公权进行制约，充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。自从党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标后，依法治国的基本方略已被载入宪法，党的十六大又进一步提出了建设社会主义政治文明的行动纲领，社会主义法制建设进程明显加快。从我国目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看，确立行政公益诉讼制度已势在必行。

一、确立行政公益诉讼制度，是我国加入WTO的需要。加入世贸组织标志着我国对外开放进入了新阶段，我国将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化过程，而经济全球化不可避免地要影响我国的法律制度，因为经济因素对法律制度发挥着重要作用。在WTO诸多协定中，对当事人提起诉讼的资格就规定为，认为受须经审查的行政行为的不利影响，均可提起诉讼。“不利影响”的表述没有对“利”的范围、程度等作出明确的规定，即不管遭受“不利影响”的“利”是法定与否，是直接的还是间接的等等，当事人只要认为遭受“不利影响”就可提起诉讼(2)，可见WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定，笔者认为其中应包括当事人享有提起公益诉讼的权利，而我国现行行政诉讼法并没有赋予相对人此种权利，应予以修正为宜。

二、确立行政公益诉讼

第四篇：关于我国建立行政公益诉讼制度的思考

【内容提要】行政公益诉讼是近年来的社会热点问题，当今世界大多数国家都建立了行政公益诉讼制度。而由于我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，这样当行政主体违法行政行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民、法人或者其他组织便无法通过司法手段监督行政行为来维护社会公益。本文通过对行政公益诉讼制度的沿革、意义、国外行政公益诉讼制度等方面的介绍分析，提出在我国建立行政公益诉讼制度的必要性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。指出我们必须借鉴国外成功经验尽快建立我国的行政公益诉讼制度，以维护社会公共利益。使我国现行的行政诉讼制度得以发展和完善，推进我国法治国家的建设进程。

【关 键 词】 公共利益;行政公益诉讼;制度构建

引 言

近年来，随着行政诉讼的不断发展，行政公益诉讼问题开始受到我国法学界的关注。能出现这样的情景，是与一系列具有公益诉讼性质的新型案件的出现息息相关的。虽然这些案件最后大都是被法院不予受理或驳回起诉，然而在当前，公共利益受到行政行为侵害的情况在我国屡有发生，如何通过行政诉讼来保护公共利益显得极为迫切。

当传统诉讼法理论面对现实中出现的新型诉讼实践或要求越来越感到力不从心时，我们需要对我国的行政诉讼理论进行深刻反思。并以此为契机，吸纳国内外行政诉讼的先进理论，寻找行政诉讼法发展的突破口，以一种新的开放的视角去看待行政诉讼法，使行政诉讼发挥最大的效用。

笔者认为，从监督行政主体依法行政、维护公共利益、维持正当合理的社会公共秩序的角度出发，我国应当尽快建立行政公益诉讼制度。

一、行政公益诉讼制度概述

(一)行政公益诉讼的概念

公益诉讼源于罗马法。是指为保护社会公共利益所进行的诉讼，除法律有特别规定之外，凡市民均可提起。i它是由于维护公共利益力量的不足而产生的。行政公益诉讼则是近代资本主义法制的产物。而在我国，由于多方面的原因，行政公益诉讼制度尚未建立。故此，学者们对其也有不同的理解。

笔者认为，所谓行政公益诉讼，是指公民、法人或者其他组织(包括代表国家的检察机关)认为行政主体的行政行为侵害或者有可能侵害公共利益时，以自己的名义向人民法院提起诉讼，以维护社会公共利益的活动。

(二)行政公益诉讼制度的沿革

行政公益诉讼起源于古罗马。古罗马的程式诉讼分为私益诉讼和公益诉讼，前者是保护个人利益的诉讼，仅特定人才可提出;后者是保护社会公共利益的诉讼，除法律有一特别规定者外，凡市民均可提起。ii现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行。罗马当时的政权机构比较简单，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。虽然早在古罗马公益诉讼就已经存在，但真正引起广泛关注却是在20世纪。二战以后，人们的法律权利观念发生了重大的改变，人们认识到作为公法的行政法既要同私法一样保护公民的私益，又要维护社会公共利益。行政权作为国家权力的重要组成部分，维护和促进公益是其天然的职责，行政机关是接受全体公民的委托行使权力的。倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对行政主体违法行为的监督，不符合现代行政法的要求。

美国是行政公益诉讼的创始国。早在20世纪初就有相关人诉讼、市民提起的职务履行令和纳税人提起的禁令请求诉讼等类似行政诉

讼的诉讼类型。至20世纪40年代，行政公益诉讼在美国正式确立。iii发展到当代，英国、法国、德国、日本、意大利等国家也都相继建立了行政公益诉讼制度。

(三)行政公益诉讼制度的意义

1、保护权利

权力来源于权利，权力应该服务于权利。当权利受到权力侵害时，就应该对权利进行有效的救济。

法治社会要求法律对公民权利予以充分保障，建立完善的权利保障制度。权力的本质应当是保护权利、服务于权利。法律每宣告公民的一项权利，就等于同时宣告了国家权力的禁区。国家公权力是个人权利的最大威胁，为了限制行政权力在公共领域的滥用，就必须在这一领域对公民权利进行宣告，这才符合法治社会对公民权利保障的要求。iv

权利具体体现为某种利益，社会公共利益是公民利益的延伸，社会公共利益必须以切实有效的诉讼手段为依据。就我国而言，立法者往往局限于创制的层面，而忽视从将来法律实施的前瞻性角度关注法律的可诉性问题。虽然我国宪法和法律对公民的社会公共权利作了很多宣告，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。有权利就有救济，权利受侵害者都应该享有申请救济的资格。司法必须成为保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。总之，公民的基本权利，包括社会公共权利，都应该得到司法的保护。但由于公共权利往往并没有直接的代表人，因此，必须赋予普通公民为维护公益提起诉讼的权利。

2、制约行政权

“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”这是万古不易的一条经验。权力在运行中存在着扩张性、腐蚀性，所以必须确立权力依法行使的原则，对权力要进行有效的监督。从权力配臵的角度看，最重要的监督应该是“以权力制约权力”。西方国家实行分权制衡，比较充分的体现了“以权力制约权力”的精神。我国司法权不是建立在与行政权相区分的基础上，因而我们看到的是两者简单意义上的分工关系，司法权至今仍然存在严重的行政化倾向。

行政诉讼实际上就是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约。依照司法最终解决的原则，只要有侵害就可以提起诉讼。那么行政机关对公共利益的侵害也当然可以通过司法途径解决。建立行政公益诉讼制度，可以扩大受案范围，使司法权对行政权制约力度得以加强。同时，也使得公众可以以国家主人的姿态自觉地参与公共事务，监督政府，这也能更好的体现主权在民的宪法原则。

3、节约司法成本

“诉讼经济是指以较小的诉讼成本，实现较大的诉讼效益，或者说为实现特定的诉讼目的，应当选择成本最低的方法与手段。经济的实质是诉讼的投人产出比。”v基于对国家司法资源的有限性和当事人物力、财力、精力的有限性的考虑，行政公益诉讼不以单个受害个体提出诉讼为前提，这对于保护受害人和整个社会的利益都是有利的，符合诉讼经济的原则。在另一方面，行政公益诉讼的提起不以发生实质损害为要件，体现了防患于未然的预防功能，实现了社会利益的最大化,节约司法成本。

二、域外行政公益诉讼制度考察

(一)英美法系国家的行政公益诉讼制度

英美法系行政公益诉讼制度以美英两个国家为代表，主要是依靠判例的形式形成和发展行政公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。

1、美国的行政公益诉讼制度

美国是现代行政公益诉讼的创始国，其适用行政公益诉讼的案件范围较其他国家更为广泛。美国行政公益诉讼制度的最初建立是在20世纪40年代，美国的行政公益诉讼是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家并不将行政公益诉讼与其他普通诉讼相区别，即在美国行政公益诉讼与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。

美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查。”法院在司法审查中逐渐确立了“事实不利影响”这一原告资格标准，即相对人只要其权益受到了所指控的行政行为的“不利影响”这一原告资格标准，就具有了原告资格。vi而不论这种利益是否有特定法律的直接规定，也不论这种利益是人身利益、财产利益还是其他利益。此外，国会有权以法律指令检察长以外的其他当事人就行政行为申请司法审查，主张公共利益，检察官在提起或参与的诉讼中，享有参与的权利，可以发表争议意见，还享有一定程度的调查权。

2、英国的行政公益诉讼制度

英国对行政公益诉讼的规定相对保守，它的行政公益诉讼制度主要是通过一个一个的判例逐步确立的。

19世纪的英国，“除非有个人有着自己的个人冤情，否则法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成

[7]百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”然而，针对日益膨胀且极易对公共利益造成损害的行政权力，传统的诉讼制度将原告仅仅限定为直接利害关系人的做法，恰恰与人们要求有效控制行政权力的呼声背道而驰了。于是，在英国法律中规定了一种混合程序，即用公法名义保护私权之诉，具体是指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。通过出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基木上是捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像普通私人诉讼一样进行下去，在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。vii

(二)大陆法系国家的行政公益诉讼制度

1、德国的行政公益诉讼制度

德国十分注重在诉讼中对公共利益的保护，认为对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。为此，专门确立了公益代表人制度并由其参加诉讼，这是德国行政诉讼的一大特点。德国行政法院法规定，在联邦行政法院中设有一名检察官，为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包含纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于政府。并且规定，根据州政府法规规定的准则，高等行政法院或行政法院内各设一名公益代表人，可一般或就特定案件，授权该代表，代表州或州机关。

2、法国的行政公益诉讼制度

法国的行政诉讼可分为完全答辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉。其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度。是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤消违法的行政决定的救济手段。行政法治原则最切实的保障就是公民有权请求法院撤消违法的行政决定.使之失去效力。由于越权之诉能够发挥这样的作用.因而成为保障行政法治最有效的手段之一。从越权之诉的性质出发，可以说任何人都能向法院起诉请求撤消违法行政行为。这样越权之诉就可能成为全民之诉，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只规定公民在自己的主观“法律权利”受到侵害时才能提起越权之诉，则司法权对行政机关的监督和对行政法治原则的保障也将无法实现。故现今的越权之诉既不是全民之诉，也不限制当事人须在主观权利受到损害时才可提起。它采取了一种折衷的做法，即只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。

3、日本的行政公益诉讼制度

日本采取了由判例法和成文法双管齐下来确立行政公益诉讼制度的做法。在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。根据日木《行政案件诉讼法》第5条的规定：行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。而民众诉讼是指请求纠正国家或者公共团体机关不符合法规的行为诉讼.并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上利益无关的资格提起的诉讼。

(三)域外行政公益诉讼制度之启示

考察行政公益诉讼制度在上述相关国家产生和发展轨迹。我们可以看到，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，通过诉讼形式来控制行政权力、维护公共利益的行政公益诉讼，正在走出极度受限制的困境。大多数国家对行政公益诉讼持支持态度，这些国家的实践和理论，对行政公益诉讼制度几乎是空白的我国来说，无疑具有巨大的启发意义。

从国外行政公益诉讼的相关制度看，它所保护的权益相当广泛，因此，行政公益诉讼作为对行政权力的一种监督方式，作为维护和保障公共利益的一种补充手段，被越来越多的国家所重视。然而，为了解决行政公益诉讼与现行诉讼制度的冲突，这些国家一开始都没有急于对行政诉讼制度进行改造，而是在既有的法律框架内，通过审判实践扩充相关法律条文的内涵这样一方式来慢慢实现的。

各国的行政公益诉讼制度表明，随着社会的发展，行政公益诉讼的原告资格越来越宽泛、受案范围也在不断拓展、公民提起公益诉讼的意识在增长，所有的一切都表明在我国建立行政公益诉讼制度也是必然的趋势。当然，建立和完善行政公益诉讼制度必然也必须是一个循序渐进的过程。这一过程可能会导致各种社会力量的冲突与矛盾，如司法权与行政权的相互监督与协调、权力与权利的对立与统一等问题。然而，这些都是建立一项新制度必须经过的阶段，行政公益诉讼不能因有这些必须面对的困难和障碍而搁臵或放弃。恰恰相反，因势利导地推进行政公益诉讼制度的建立，才能够逐步解决上述矛盾，最大限度的维护社会的和谐与稳定。

当然，由于各国法制传统、诉讼文化和经济水平等方面的不同，我们也不可能将别国的理论与实践经验完全移植或照搬。而应在我国现有的行政诉讼制度基础上，借鉴各国的成功经验，建立适合我国国情的行政公益诉讼制度。

三、我国行政公益诉讼制度的建构

(一)国行政公益诉讼制度的现状

完整的诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和社会公共利益的保护。我们知道，无救济就无权利，公民仅在名义上享有宪法和法律赋予的社会公共权利，却没有司法救济作保障，公共权利就是空谈。当前，我国经济正处在快速发展阶段，经济建设中对环境的破坏、国企改革过程中的国有资产的流失等侵害公共利益的情况时有发生。但现阶段在我国建立行政公益诉讼制度还存在种种障碍，法制的不健全、公众法律意识的淡薄等问题都需要研究和解决。我国行政公益诉讼制度的缺失，落后于时代，在很多领域都造成了不良后果。

(二)我国建立行政公益诉讼制度必要性分析 由于行政公益诉讼制度的缺失，行政权侵犯公共利益的事件层出不穷。同时，随着现代化程度的提高，人与人之间的关系，人与社会之间的关系日益紧密。个人利益与群体利益之间的依存与影响越来越密切，需要有更多的人来关心公共利益的维护，也需要更多的人懂得用法律来维护与自身密切相关的公共利益。因此，建立行政公益诉讼制度是很有必要的。

1、维护公共利益的客观需要

目前，我国正处于社会转型关键时期，由利益关系和利益格局变化引发的各种矛盾和冲突十分突出。政府及其公务员在市场经济条件下有着自身的利益诉求，他们象经济市场的经济人一样追求利益最大化。许多违法、不当的行政行为就是在维护公共利益的旗臶的掩护下，行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实，导致普通公民的合法权益和社会公共利益都受到损害。而公共利益的维护常常因为没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。实践中，国有资产流失、公共工程招标、审批中的违法行为、招商引资引来污染企业造成环境污染、野蛮圈地拆迁、形象工程、铁路行业价格垄断等领域，公共利益受到严重损害却得不到司法救济。如何维护貌似强大实质却异常脆弱的公共利益，在行政诉讼领域内建立行政公益诉讼将是维护公共利益的有效途径。

2、控制行政权力，促进依法行政的需要

依法行政是依法治国、建设社会主义法治国家过程中对行政机关提出的基本要求。它一方面是要保证国家行政权力的依法实现，使国家行政管理的职能被正确行使;另一方面是要防止非法行政，保护公民的合法权益。依法行政是行政机关和行政官员对国家、社会、公民负责的统一。我国行政权的发展从一开始就处于极度膨胀的状态,一旦行政主体不当或滥用权力,就会给公民、法人、其他组织的人身、财产以及社会公共利益造成损失。但是我国的行政监督体制又先天不足，缺少专门的监督机制和有效的监督手段,也难以对行政权力的运行进行经常化的检查。司法审查因为受案范围、原告资格的限制,对众多的行政违法案件也爱莫能助。因而就会经常出现侵害公益而又得不到法律救济的现象。建立行政公益诉讼制度,加强司法权对行政权的监督,是人民群众的普遍意志和愿望的体现,也符合现行《行政诉讼法》的立法宗旨,有助于行政机关依法行政,为实现依法治国创造有利条件。viii

(三)我国建立行政公益诉讼制度可行性分析

1、建立行政公益诉讼制度有法律依据

我国宪法为了保护公共利益、确保各社会主体充分享有权利和履行义务，作出了一系列原则性的规定。例如:《宪法》第二条规定了“一切权力属于人民”的原则。第三条第二款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负贵，受人民监督。”第十二条规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”

我国现行的行政诉讼法中也有不少规定体现了行政公益诉讼制度的精神。如《行政诉讼法》第一条:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从立法目的的角度，该条反映了立法者意图通过诉讼方式来监督行政、维护公益的控权思想。另外，《行政诉讼法》第十条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第六十四条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这些规定印证了现行行政诉讼法与行政公益诉讼制度的相容性。因为，鉴于人民检察院的“公益代表人”的法律地位，它通过抗诉所提起的新一轮诉讼，其真正目的并非是为了维护哪一个具体当事人的合法权益，而是为了通过这样一种司法手段来控制行政权力，实质上就是要维护公共利益。所以说，建立和实行行政公益诉讼制度也是有着宪法和行政诉讼法上的依据的。

2、司法实践为建立行政公益诉讼制度奠定了初步的基础 行政诉讼法实施之初，限于经验缺乏，理论尚不丰富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被诉具体行政行为的相对人。这一情况很快就得到了突破，人民法院开始受理自身权利义务受到具体行政行为影响的相关人提起的行政诉讼。在审查起诉人是否具有原告资格时，人民法院在理解起诉人与被诉行政行为间存在的“法律上的利害关系”时，不再强调起诉人的权利义务因被诉行政行为发生了增减得失，而是以被诉行政行为是否对起诉人的权利义务产生了实际影响为标准。

日益提高的法官整体素质，也为设立行政公益诉讼创造了条件。目前我国法官的素质已有了较大的提高，各级法院都十分重视对在职法官的培训。另外，法院对各大高校的法律专业毕业生的不断吸纳，必然会大大推动在法院内部形成有共同知识背景的职业法律家群体的进程。

(四)在我国建立行政公益诉讼制度的设想 行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，它在我国的确立需要深人细致的理论准备和一定时期的实践探索，且该制度创设本身即包括原告资格范围、被诉对象范围、举证责任、诉讼费用等多方面的配套改革和整体架构。笔者就以下几个方面提出一些粗浅看法。

1、行政公益诉讼的原告资格

为使公益保护获得可诉性，不应苛求申诉人须与本案有直接的利害关系。作为社会主义法律制度的重要组成部分，我国诉讼法律制度中并不缺乏维护社会、公共整体利益的思想，但由于“直接利害关系”这一条件的限制，无法在司法程序中得到有力的体现。如果取消对直接利害关系的限制，赋予公民、法人或其他组织对损害国家、社会公共利益的行为，以自己的名义向法院提起诉讼的权利，则无论对国家、社会而言都是一项切实有效的权益保障制度。

行政公益诉讼的原告范围至少应包括公民、社会团体和检察机关。行政公益诉讼的提起人不限于为了保护自己的权益而向法院提起诉讼的人。由于违法行政行为侵害的对象是公共利益，应该使受到侵害的主体都能通过诉讼获得救济。公民、社会团体和检察机关都应该成为行政公益诉讼的原告。因此，应该修改行政诉讼法，建立行政公益诉讼，赋予广大的公民法人或者其他组织以法律上的原告资格。ix

2、行政公益诉讼的受案范围

我国现在的行政诉讼制度仅限于对具体行政行为提起诉讼，而要建立行政公益诉讼制度，把抽象行政行为纳入法院的受案范围是一个不容回避的事实。

针对侵害公益的行政行为提起的诉讼能否为法院所受理，还要看该行政争议是否属于行政诉讼的受案范围。在此意义上，受案范围可看作是原告资格的前提。法治发达国家所规定的行政诉讼受案范围，一般采取的是列举排除式加概括肯定式，即先通过立法判例确定不宜受理审查的行为，然后规定其余的所有行政行为或者公法上的争议均属于法院审查的范围。

传统行政法理论不把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，不受司法审查，主要是认为抽象行政行为可以通过其他行政方式进行监督，具有较多的政策性成分和自由裁量因素，不适于法院审查等原因。

但是，从实际情况看，目前其他的监督机制很难有效的发挥作用。权力机关的监督由于缺乏启动机制而始终无法真正发挥作用。上级机关的监督也往往流于形式，备案审查制度由于属于事前监督，作用也很有限。尽管行政复议法在监督抽象行政行为的问题上有一定突破，但由于复议监督是一种伴随具体行政行为的审查监督，相对人不能直接对抽象行政行为提起复议申请，故通过行政复议对抽象行政行为的监督的范围也很窄。所以，只有将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根木上扭转大量抽象行政行为违法损害大众利益的境况。x

3、行政公益诉讼举证责任的合理分配

关于行政公益诉讼举证责任的负担问题，我国行政法学界有过激烈的争论。举证责任的分配，受诉讼当事人举证能力的制约，在现行的行政诉讼制度下，对于具体行政行为的合法性的举证责任是由作为被告的行政机关来承担的。在行政公益诉讼制度建立之后，仍应遵循 被告对行政行为的合法性承担举证责任的原则，也就是说被告不仅要证明自己具体行政行为的合法性,在必要时也要证明其抽象行政行为的合法性, 而原告只需要承担证明被诉行政行为存在或者可能存在对公益的损害的举证责任即可。

4、行政公益诉讼的费用承担

诉讼费用问题，是行政公益诉讼程序保障中不容忽视的一个环节。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担。实际操作中，则由原告先行预付。我国也是一向采用败诉人承担的原则。建立行政公益诉讼制度，目的是更好的维护公共利益，但是因为公益诉讼案件一般牵涉的面比较大，诉讼费用非常可观，如果不考虑社会组织、个人为行政公益诉讼负担的诉讼成本，公益诉讼制度在实践中将难以操作。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法律中对诉讼费用的承担作有利于原告的规定。首先，由检察院提起的行政公益诉讼的费用承担。诉讼费用由国库支付。其次，原告为公民或社会组织时的诉讼费用承担。有必要设立这么一个制度:在提起公益诉讼时，不需要预先交纳诉讼费用，待案件审结后，由败诉方来承担案件诉讼费用，并且这种收费应当是象征性的。因为原告提起诉讼并不是为了私利，他更多的是出于对保护公共利益的考虑，所以国家应该对这种行为持鼓励态度。

结 论

行政公益诉讼是宪政发展的必然产物。它的建立，使司法权对行政权的监督制约更为深入、全面。行政公益诉讼制度对于维护国家和社会的公共利益、完善我国司法制度、提高公众法律意识和推进我国的法治建设，将起到非常重要的作用。

当前，行政公益诉讼制度在我国尚处于理论探索阶段。建立我国行政公益诉讼制度，一方面需要对传统诉讼观念的突破，进行理论的创新;另一方面，也要在实践中不断进行探索，从而有效地扩大诉讼的权利保护面，体现法律对公民权利、国家社会公共利益的关怀和保护。这不仅顺应了诉讼制度民主化的进步趋势，也将会极大地促进法治社会的建设。

注释：

i 周楠.罗马法原理[M].商务印书馆,1996年版，第248页。 ii [意]格罗索.罗马法史[M].黄风译.中国政法大学出版社1994年版，第127页。 iii王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社1995年版，第620-623页。 iv董 炯.权利至上、制度设计及其运作[J].载1998年《比较法学》第3期。 v龙宗智.相对合理主义[M].中国政法大学出版社1999年版，第199页。 vi姜明安.外国行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307页。 vii[英]威廉〃韦德.行政法[M].徐炳等译.中国大百科全书出版社1997年版，第271-278页。 viii参见庞挺.我国建立行政公益诉讼制度的可行性与必要性分析 [J].载《理论界》2004年04期。 ix沈福俊.论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展，载《华东政法学院学报》2000年第5期。 x彭荣华.论行政公益诉讼的制度建构 [J] .载《湖南文理学院学报》2005年05期

第五篇：论环境行政公益诉讼对传统行政诉讼的挑战及其制度建构

论文摘要

笔者认为在我国目前对环境行政公益诉讼的规定，未被立法者所承认。而当今环境行政公益诉讼的构建是大势所趋，当前我国的法律已无法满足现行需求。为了防止行政机关由于违法操作或者不作为导致的威胁环境公益的行为，起到切实维护环境公共利益的作用，因而有必要从理论高度和现实对其进行深入的研究和探讨。

关键词：环境行政公益诉讼 行政诉讼 制度建构

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目 录

前

言 ........................................................................................... 4

一、环境公益诉讼概念阐述以及环境公益诉讼存在的必然性和必要性„„„4

(一)环境行政公益诉讼

„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

(二)环境行政公益诉讼对环境问题的影响„„„„„„„„„„„„„5

(三)构建环境行政公益诉讼的必然性与必要性„„„„„„„„„„„5

二、环境行政公益诉讼对传统环境行政诉讼的挑战„„„„„„„„„„6

(一)对原告诉讼范围挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

(二)对行政诉讼行为范围的挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„6

(三)对诉讼时效上的挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

三、环境行政公益诉讼的制度构建„„„„„„„„„„„„„„„„„7

(一)国内外国内外行政公益诉讼的立法现状„„„„„„„„„„„„8

(二)对我国环境行政公益诉讼立法的设想„„„„„„„„„„„„„„8 1明确原告资格范围„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 2确立调查权，举证责任原则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 3确立责任的承担和执行„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

参考文献 ..................................................................................... 10

论环境行政公益诉讼对传统行政诉讼的挑战及其制度建构

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前 言

人们对环境行政公益诉讼，知之甚少。甚至受到到了侵害也不知道如何诉讼。随着经济的发展，越来越多，各地不顾可持续发展，只顾眼前利益，以牺牲环境为代价。如 “什邡事件”，“启东反对排污项目”等各种环境污染侵权不断出现，而在环境事件发生后却没有得到一个合理公正的解决。现在行政环境公益诉讼经验都是外国的经验。环境问题，关系到人民的健康和幸福，也关系到人们的生存权，建立有效的环境行政公益诉讼，是社会发展的必由之路。

我国环境公益诉讼的机制尚不完善，在行政执法维护环境的过程中仍然存在很多问题，尤其公众的公共利益得不到有效地保障，因此，环境公益诉讼面对前所未有的挑战，我国要构建完善的环境公益诉讼法律，必须立足国情，根据我国现实的环境情况进行分析。

一、环境行政公益诉讼概念阐述以及环境公益诉讼存在的必然性和必要性

(一) 阐述环境行政公益诉讼的概念

环境行政公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政行为对公众环境权益造成侵害或者存在侵害可能，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或者纠正、停止其侵害行为的制度。

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1、环境行政公益诉讼的主体

环境行政公益诉讼的主体具有特殊性。环境行政公益诉讼主体是相对于环境私益诉讼，最主要的区别在于诉讼主体上的不同。前者主体是是没有直接利害关系的个人或者组织，或间接利益有关的主体，后者主体则与诉讼案件有关的主体，或者有直接利害关系的主体。

2、环境行政公益诉讼的客体

环境行政公益诉讼的客体是行政执法部门，以行政部门的执法作为理论依据。

行政部门作为执法部门，必须依法行政，合法行政在赋予行政部门权利的同时，也要在监督下依法行使权力。

(二)环境行政公益诉讼对环境问题的影响

经济的发展，必然会面临环境的问题。行政部门有管理公共事务的职能。环境行政公益的发展，对现有机构形成倒逼机制，对现有行政部门形成压力。而传统的诉讼制度对行政相对人才予以确认。因此环境行政公益诉讼的成立势在必行：

第一、环境行政公益诉讼具有针对性，是对行政执法部门不作为执法为诉讼目的，能形成监督效果。

第二、环境行政公益诉讼是传统行政诉讼的补充和完善，有效的 4

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填补了不能对抽象行政行为的诉讼，防止行政部门为了政绩，损害公共利益。

第三、环境行政公益诉讼的建立，能有效的激起广大人民群众维护公共利益，对执法部门转变政府职能起到监督作用。

1972年《人类环境宣言》曾申明：“人类有在尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利，并且有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”。虽然我国环境行政公益诉讼在法律体系中还没有完整的规定，但在《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。

(四)、环境行政公益诉讼存在的必然性和必要性

法律有滞后性，随着社会的进步，法律也要进行相应的完善和扩充。笔者认为环境行政公益性诉讼存在必要性和必然性的理由有主要以下方面：

1、完善我国社会主义法律体系的需要。法律体系的完善，需要不断的与时俱进，环境行政公益是社会发展的大势所趋，建立环境行政公益诉讼符合社会发展规律。

2、保护环境、维护公共利益的需求。环境利益属于公共利益，与社会公共生活息息相关，它关系到每一个人的利益，因此，它必须 5

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由大多数人进行维护。

3、限制和监督行政权力的需求。国家要对行政机关进行切实可行的监督政策，必要时由公众提出诉讼，环境由行政机关进行保护，当行政机关行政违法或者不作为导致环境问题不得解决，环境行政诉讼法可以保证公众提出诉讼，获得要求行政机关合法操作的权利

二、环境行政公益诉讼对传统环境行政诉讼的挑战

环境行政公益诉讼是对现有传统环境行政诉讼的补充和发展。也对传统环境行政诉讼起到了一定的阻碍作用。

环境行政公益诉讼相对应的是环境传统私益诉讼。前者处理的是公共利益，后者处理的个人民事关系。

而对传统环境行政诉讼最主要的挑战如下：

(一)、对原告诉讼范围挑战

对现有行政诉讼法中原告资格制度的不足的挑战。成为行政诉讼原告，必须具备两个条件：第一，必须是原告“自己”的合法权益受到侵害;第二，受害主体是自己。行政诉讼法对原告资格做出了严格的限制，只有行政相对人才具有原告资格，除行政相对人以外的其他即使与具有行政行为有一定的利害关系，也不具有原告资格。

当行政执法部门做出某抽象行政行为时，原告资格就会出现问 6

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题。因为抽象行为针对的是大多数人，行政相对人原告资格无法确定。行政机关不作为时，原告资格也无法确立。环境行政公益的对抽象行政行为不能进行行政诉讼。环境污染有时候属于间接伤害侵权。原有原告诉讼资格，对间接侵权不予与承认。原有的原告资格制度是环境行政公益诉讼的最大阻碍，所以要建立环境行政公益必须有所突破，对原告资格范围的确定。

(二)、对行政诉讼受案范围的挑战

环境行政公益诉讼的目的是环境公共利益。我国宪法，环境法只规定体现的是保护环境公益，保护自然的法律精神，却没有直接对环境公共利益的立法保护，使其成为空中阁楼。由于环境行政公益不属于法律上的利益。因此法院只受理由于环境污染导致行政相对人受到侵害的诉讼，而没有受到侵害，或间接受到侵害的，为了公共利益的行政相对人，不予与司法审查，不属于司法救济的范围，法院不予以受理。这也限制了法院受案范围。

我国对行政诉讼受案范围，只对具体行政行为可以进行行政复议和诉讼，但行政复议和行政诉讼对抽象行政行为却不能进行司法审查和行政复议。抽象行政行为的不可诉性，其危害比具体行政行为更为深远。为了保护环境公益，必然要对抽象行政行为纳入司法审查范围和相关法律予以监督。而我国现行法律却排除在外。政府为了经济的发展，做出抽象行政行为时，侵害公共利益，有时候会使公众无能为 7

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力，对执法部门抽象行为的无法界定。

(三)、对诉讼时效上的挑战

行政诉讼时效是当事人能够向人民法院对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限，超过了这一期限，则当事人丧失了向人民法院提起行政诉讼的权利。行诉法第39条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

而环境行政公益诉讼之为了公共利益，受害范围较广，污染之间叫长等复杂的原因，受害群体在短时间内难以监督，因此，对于环境行政公益的诉讼时效上应该无限时。

三、环境行政公益诉讼的制度构建

(一)、国内外行政公益诉讼的立法现状

环境行政公益诉讼这项制度，在大多数国家以立法形式确立下来。

美国在1970年的《清洁空气法》、《噪声控制法》等规定了任何人都可以以自己的名义对包括美国政府、行政机构等按照法律规定的，可以提公民起诉讼。

日本的民众诉讼，在1976年的《行政案件诉讼法》第5条，称 8

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当事人“为纠正国家或者公共团体机关的不合法规的行为，以作为选举人的资格或者法律上无利害关系人之资格提起的诉讼为“公众诉讼”是行政案件的一种诉讼形式，所以在日本的环境公益诉讼带有明显的行政公益诉讼的特色。

在国内，环境公益诉讼制度正处在探索实行阶段，虽然有很多关于环境行政公益诉讼的研究文章，但却未被立法者所承认。我国现有法律只对环境保护名义上的保护，但如何鉴定环境污染，以及如果起诉等方面缺少对具体规定，缺乏可操作性。

(二)、对我国环境行政公益诉讼立法的设想

1、拓展原告资格范围

由于环境行政公益诉讼是为了公共利益，为了更好的保护环境公益，拓展原告资格范围是其必要的前提。因此要明确环境行政公益诉讼原告资格的确定：首先，诉讼的目的是为了维护公共利益。其次，原告不是直接利益受害者，但不排除是间接利益受害者。

现行法律把“实际损害”作为原告起诉的前提。对于行政侵害的界定，可以借鉴日本对“实际损害”的解释从“直接权利侵害说”到现在发展到“值得保护的利益说”。环境行政公益诉讼是为了公共利益，司法审查也要进一步向“值得保护的利益说”方向发展。对于原告资格的范围，在环境行政公益诉讼中，以单独的法律予以规定，才符合社会经济的发展。此类原告可以是个人也可以是社团组织。

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在原告资格范围里，要加入检察院，可以作为公诉方作为环境行政公益诉讼的原告，对违法行政行为或行政不作的部门提起公诉。这样既有利于法律的完善，又有利于对政府执法的监督。

2、确立调查权，举证责任原则

我国《民事诉讼法》第64条第1款就规定：当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。因而在传统民事诉讼制度中，因侵权行为而提起损害赔偿诉讼的被害人，应当就加害人具有过错或过失、加害行为违法、被害人受到损害、违法行为与损害后果之间存在着因果关系承担举证责任。但环境纠纷的内容大多数异常复杂和专业化，对于原告承担举证责任在诉讼上不利于受侵权行为的一方。

为了有效的保护受害人的合法权益，在实体法规定无过错责任的同时，也要规定被告举证责任倒置的原则。在诉讼期间，也可以申请第三方调查，如环保部门的介入。在法律上“自己不能做自己的法官”，因此加入第三方的调查，有利于司法公正和保护环境行政公益的有序进行。

在我国最高人民法院制定了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》，针对环境等特殊民事诉讼的举证分配原则，规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼„„对原告提出的侵权事实， 10

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被告否认的，由被告负举证责任”。 我国已部分确立了环境民事诉讼中的被告承担举证责任制度。但要扩大诉讼范围，对举证责任的分配严格的划，法院要加大力度对举证责任以监督。

3、确立责任的承担和执行

最后诉讼费用，作为被告败诉的应该有被告方负责;如果没有足够的证据证明原告没有侵犯公共利益，则可向原告收取适当的费用。这样既不会影响公众维护公共环境的信心，还能够防止滥用申诉权。法院要执行公平正义原则：首先，限制原则。为了保护原告和被告的权利，可先向原告收取适当的费用。其次，被告承担责任原则。如果被告败诉，原告的诉讼的一切费用由被告承担。法院在确定责任承担时，要加大对被告责任有没有有效的执行，予以监督。

参考资料：

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[1] 邹雄

环境侵权救济研究

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[2][日]原本尚野着.环境法[M].北京：法律出版社，1999：36.

[3]汪劲等.环境正义：丧钟为谁而鸣——美国联邦法院环境诉讼经典判例选[M].北京：北京大学出版社，2006：48.

[4]叶俊荣.环境政策与法律[M].北京：中国政法大学出版社，2003：228-229.

[5]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社，2003：55-59. [6]张明华.环境公益诉讼刍议[J].法学论坛.2002.6.

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