公共行政学笔记

公共行政学笔记（通用6篇）

篇1：公共行政学笔记

公共行政学

第一章：绪论

第一节：公共行政学概述

一、公共行政学的含义

1、什么叫公共行政？

是指政府依法已一定的组织形式行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的活动（指国家行政组织依法对公共事务进行有效管理的活动）

2、什么叫公共行政学？

是指研究国家行政组织对社会公共事务进行有效管理的规律的科学

3、公共行政学（行政学、行政管理学）、新公共行政学、公共管理学、新公共服务

二、公共行政学的特征

1、政治性和社会性的统一

2、理论性和应用性的统一

3、综合性和独立性的统一

4、规范性与实证性的统一

三、行政学的研究内容

1、行政职能

6、公共行政

2、行政组织

7、行政决策与执行

3、行政领导

8、行政监督

4、人事行政

9、行政法治

5、行政伦理

10、行政绩效

第二节：公共行政学的产生与发展

一、公共行政学是现代社会发展进步的产物

1、西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了公共行政学研究的要求

2、科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展

3、相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础

张梦中《美国公共行政学百年回顾》

1、美国行政学的创始时期（1887~1899）

2、美国公共行政学的管理科学效率时期（1900~1929）

3、美国公共行政学繁荣时期（1930~1959）

4、对公共行政学研究的重新调整时期（1960~1979）

5、政府改革与行政学发展新趋势（1980~）

二、公共行政学的历史发展

1、形成阶段（1900~1930年前后）

2、成长阶段（1930~1960年前后）

3、科学化阶段（1960~）

（1）20世纪60~70年代的新公共行政学（2）70中期~90中期的公共管理学

（3）90年代以来的新变化（公共服务理论）

三、现阶段公共行政学面临的挑战

1、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题

2、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题

3、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题

4、关于回应全球化挑战问题

5、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的首要问题

6、关于如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题

7、关于如何应对科学技术革命带来的挑战问题

8、关于重振政府治理能力问题

9、关于如何发展有效的组织体制问题

10、关于如何构建国家与社会共同治理模式问题

第三节：中国的公共行政学

一、中国传统行政文化

二、近代行政学

三、新中国的公共行政学

四、对中国行政学的反思

变革时代的中国行政学：发展与前景

（一）中国公共行政学发展的动力和历史契机

1、政府改革与创新

2、公共领域的问题和危机

3、公共行政的职业化

4、学科的分化与整合的影响

（二）中国公共行政学科发展的基本成就

1、自我意识的觉醒与学科认同的确立

2、专业学术团体的建立与发展

3、学院化与专业发展

4、公共行政研究领域的拓展和深化

5、公共取向和公共责任的展现

6、国际化：学习、借鉴与交流

（三）走向繁荣的公共行政学：未来的挑战

1、公共行政研究者的问题意识与研究态度

2、公共行政的研究方法论问题

3、社会需求的回应与满足问题

4、关于科际整合与跨学科研究问题

5、关于比较公共行政的研究

6、关于公共行政学科的本土化问题

第二章：行政职能

第一节：行政职能概述

一、行政职能概述

1、国家行政机关在行政管理活动中的基本职能、职责和功能，主要涉及到政府应该管什么、怎么管、发挥什么作用的问题

2、国家职能的具体执行的体现，本质上是国家权力的执行

二、行政职能的特点

1、执行性——执行党和人大的决策

2、多样性——全方位、多层次

3、动态性——随环境而变化

三、研究行政职能的意义

1、决定着政府的定位

2、政府机构设置和改革的依据

3、决定着行政的目标和任务

4、决定着行政的效能

5、决定着行政改革的成败

四、行政职能的分类

1、行政管理的基本职能

（1）政治职能：专政职能、民主职能

（2）经济职能：统筹规划、宏观调控、维持秩序、提供服务、国有资产保值增值（我国）

（3）文化职能：发展教育、文化卫生、体育、科技等事业，规划、政策、组织实施、指导、监督和协调

（4）社会职能：提供良好的生活环境、社保、环保、城乡建设规划、社会治安等

提供方式：直接提供、市场化提供或混合提供

2、行政管理的运行职能

1、决策职能

3、协调职能

2、组织职能

4、控制职能

五、西方行政职能演变的基本情况

1、前资本主义时期 重点在于政治统治，经济和社会管理职能微弱

2、自由资本主义时期 发展民主，“守夜人”、管得越少越好

3、垄断资本主义时期

加强专政职能，民主职能削弱，强调国家干预，经济和社会职能扩大

4、当代西方国家

暴力职能减弱，社会管理、服务职能加强，经济上与市场互补，政府的有限干预

瓦格纳定律：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有内在扩大的趋势

第二节：行政职能与行政环境

一、行政职能与行政环境的关系 行政环境的含义：

行政环境是指直接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式，并为行政系统反作用所影响的外部要素的综合。这些要素中既有物质的，也有精神的；既有社会的，也有自然的；既有国内的，也有国外的。

1、政治环境

政治体制——确立政府在社会生活中的地位和作用

政党制度——决定行政活动中的政治方向、政治目标和行政的地位

还有政治形势、立法制度等等

2、经济环境

经济体制决定了政府的基本职能和行为方式

经济利益决定了行政行为的目标；经济实力为政府提供了权力的能量

物质技术水平影响公共行政活动的效率和水平

3、文化环境

4、人口、民族、历史等社会环境因素

5、自然环境

6、国际环境：全球化、市场化、信息化 ▲行政环境与行政职能的辩证关系

行政环境决定、制约着政府职能，是政府职能确立或转变的基本条件。行政职能在适应行政环境的同时，能够能懂得利用和改造环境。

二、现代市场经济中的政府角色

1、世界银行1997年世界发展报告认为，政府的核心职能 ①确定法律基础

②保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定 ③投资于基本的社会服务和社会基础设施 ④保护社会弱势群体 ⑤保护环境

2、美国经济学家安德森提出七职能说：（1）提供经济基础

（2）提供各种公共商品和服务（3）协调与解决团体冲突（4）维护竞争

（5）保护自然资源

（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件（7）保持经济稳定

第三节：中国政府职能转变

一、我国政府职能存在的问题

1、政府职能的“越位”

（1）政府职能与市场功能不分、我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥就是政府取代市场的典型表现。过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场的有效发挥，降低了社会发展效率，而在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提

（2）政府与企业不分。表现为政府变相经营企业、经营公司，承担属于企业的经营管理责任。不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且最终还负担亏损，使企业长期处于政府的管束和庇护之下，无法成为自主经营，自负盈亏的法人，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程。

（3）政府与社会中介组织不分，表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或简介处于政府组织的附属地位，难以认真依照自我管理自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府组织在公共管理中作用的发挥。

（4）政府与事业组织不分。我国政府组织与事业组织难以区分，既有使用事业编制的行政机关，又有使用行政编制的事业结构。有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一定的行政职能。

2、政府职能的“错位”

主要是指在政府职能的分工定位上存在交叉和混淆的情况。

职能交叉主要指不同层级的政府与政府不同部门在职能定位上的交叉与冲突。如中央政府职能对地方政府职能的挤占，上级政府职能对下级政府职能的侵蚀，同级政府不同部门之间因为缺乏统一协调的责任隶属关系机制而形成管理冲突与矛盾，从而导致职责行使中争夺权力、摩擦扯皮、推卸责任等情形。

3、政府职能的“缺位”

主要指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、事业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备、信用体系不健全；应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。

二、中国政府职能转变应坚持的原则

1、遵循政府职能和市场功能协调互补的原则

2、遵循“三个有利于”原则

3、遵循兼顾效率公平的原则

三、中国政府公共行政职能体系的主要内容

在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务

四、我国政府职能转变的内容

1、职能重心的转变

（1）政治统治→社会管理

（2）以阶级斗争为纲→以经济建设为中心（3）强调社会管理和公共服务职能

2、职能关系的转变

（1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的关系——合理分权（2）理顺政府与市场的关系——弥补市场缺陷（3）理顺政府与社会的关系——政社分开（4）理顺政府与企业的关系——政企分开（5）理顺政府内部各职能部门之间的关系

3、职能方式的转变

（1）行政手段——经济手段为主（2）微观管理——宏观管理（3）直接管理——间接管理

第三章：行政组织

第一节：行政组织概述

一、组织理论

1、组织理论含义

（1）组织：人们为达到一定的目的组成的具有特定结构和行为方式的结合体。（2）组织理论：一种观察、解释、预测或控制组织现象的一整套知识体系。

2、组织理论简介

（1）西方组织理论：

古典组织理论、行为科学组织理论、系统权变组织理论（2）科学社会主义的行政组织理论

①马克思主义创始人对政府组织原则的构想

②苏联在列宁、斯大林时期形成的政府模式

③中国在长期革命斗争中形成的组织理论（3）我国历史上对行政组织理论的研究

二、行政组织的含义与特征

1、含义：广义：泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等功能的组织结构。

狭义：国家的行政结构，是国家权力机关的执行机关

2、行政组织的特征（1）政治统治性（2）社会管理型（3）公共服务型（4）法治性（5）权威性

三、行政组织的要素与分类

1、行政组织的构成要素

组织目标、组织人员、组织职能、组织权力、机构设置 职位设置、组织制度、组织文化、组织设施、组织资源

2、行政组织的类型

（1）从组织历史发展：古典模型、官僚模型、第三部门模型（2）从公共权力来源和强制性程度：法定行政组织、准行政组织（3）按组织权限大小：中央和地方

（4）根据管理的领域：科技、文化、教育、国防、社会保障等（5）根据组织的职权和管辖范围：首脑机构、职能机关、幕僚机构、咨询机构、监督机关、信息反馈机关

（6）按组织存续的稳定性、专业性：常设机构、非常设机构（7）按行政管理对象：以行业、专业或产品划分

（8）按行政管理流程：行政决策、行政执行、行政监督

四、行政组织设置的原则

国家行政机关的设置一般设计两个方面的因素，一是管理的实际需要；二是现代公共管理的功能

主要原则：适应需要、精简、高效率、依法设置原则

第二节：行政组织的结构与体制

一、行政组织结构

1、指行政组织各要素的配列组合方式，是由法律所确认的各种关系的模式

2、行政职位是行政组织结构的基本元素，是行政组织结构中的支撑点和联络点

3、行政分工是行政组织结构形成的基础

二、行政组织结构的分类

管理层次

管理幅度

行政组织的纵向结构

行政组织的横向结构

1、中国政府层级

中央—省—县区—乡镇（街道）

2、实践中的政府层级

中央—省—地级市—县—乡镇—村（居）委会

3、省直辖县的改革

三、行政组织体制概念

是行政组织内部各层级、各部门之间权力关系制度化的表现形式。它属于上层建筑的范围，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，它由国家基本的政治制度所决定，受经济制度、历史文化传统等因素的制约

1、行政权力体制

2、政府首脑体制

3、中央政府体制

4、行政区划体制

四、行政区划体制

1、各国行政区划主要依据以下原则：政治、经济、民族原则

2、我国目前共有34个行政区，其中32个省级行政区，含23个省，5个自治区，4个直辖市，另加港澳特别行政区

第三节：我国行政组织改革

一、历次行政组织改革 1、1952年改革，加强中央集权，国务院部门由35个增至42个，1954年精简到1956年机构总数增为81个 2、1956年精简调整，自地方分权，1959年国务院部委缩小到39个，加上21个直属机构共60个（3~7省略）8、2003年目标：行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效、WTO大背景 9、2008年加强改善宏观调控、加强社会管理和公共服务，探索大部门体制 10、2013年政府机构改革和政府职能转变，取消行政审批，向市场、企业、社会放权、大部门体制

第四章：行政领导

第一节：行政领导概述

一、领导的概念和特点（Leader&Leadership）

1、领导：组织中主管职能的承担者在一定思想的指导下，通过一定的组织机构，依据有关规章制度，行使其职权，运用分钟方法与手段，有效地影响被领导者去共同努力，实现既定的管理目标的行为过程。

2、领导的特点：

（1）是一种影响力

（3）是一个动态的行为过程（2）是一个社会组织系统

（4）具有目的性

3、管理与领导的区别

二、行政领导

1、行政领导的含义：

为实现公共行政目标，国家行政机关的各级领导者根据法定职权而进行的决策、指挥、控制、协调等多种形式的组织管理活动

2、特点

（1）法定性

（4）等级性（2）政治性

（5）协同性（3）权威性

3、行政领导的作用

（1）鼓舞部属的工作情绪（2）维持工作纪律（3）维持组织的完整

（4）知道机关达成行政的目标（5）保持组织对社会环境的适应

三、行政领导的构成要素

1、行政领导职位

2、行政领导职责

3、行政领导职权

四、行政领导理论

第一阶段：领导特质理论阶段 第二阶段：领导行为理论阶段 第三阶段：领导权变理论阶段

五、行政领导素质

1、行政领导素质

2、构成

3、行政领导能力发展的过程与途径

4、行政领导能力发展的五个阶段

第二节：行政领导的产生和结构

一、行政领导的产生方式

选举制、任命制、考任制、聘任制

二、行政领导结构

在国家行政系统中各种领导的总和与构成；也可以指某个具体领导班子的结构，包括人数、分工、各类领导人员的组合情况等。具体的行政领导结构组成包括八个方面内容。

（1）政治结构

（5）身体结构（2）民族结构

（6）气质结构（3）性别结构

（7）知识结构（4）年龄结构

（8）能力结构

第三节：行政首长及其职责权的统一

一、行政首长的含义

1、行政首长：依据国家法律所授予的行政权力，在政府管理机关中处于领导、决策地位的人。

2、行政首长的职务、职权、职责

（1）职务：根据有关法律或规定，行政首长所担负的具体行政职

2、位（2）职权：由职位派生的，受到国家保护的权力

（3）职责：履行职务过程中所应尽的义务，是对国家和政府委托的任务应付的责任

三者相互联系，互相制约，不可偏废

二、我国行政首长负责制

1、“首长”的范围

（1）法定的“首长”由国务院组织法、地方各级政府组织法规定的（2）推定的“首长”

2、含义：行政首长负责制是相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合的一种制度，重大事务在集体谈论的基础上由行政首长定夺，具体的日常事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任。

3、我国行政首长负责制的基本内容（1）行政首长的主要职权：

①领导本级政府的工作

②通过办公机构负责处理日常工作

③召集和主持本级政府的全体会议和常务会议

④执行本级人大及其常委会的决定

⑤地方各级政府还要执行上一级国家行政机关的决定（2）行政首长向“谁”负责

①各级政府首长都要向人民负责

②向本级人大及其常委会负责

③向国务院负责，向上级行政机关负责

④政府部门首长向本级政府负责（3）象征首长负“何”责

①公务员的责任

②行政责任

③政治责任

④领导责任

第四节：行政领导方法、方式与艺术

一、行政领导方法

1、含义：是指行政领导者在行政活动过程中为实现行政领导目标而采取的各种手段、方法和程序的总和。

2、行政领导方法：以工作事务为中心；人事并重的领导方式（1）领导制度所要求的具有广泛制约力与影响力的根本方法（2）提高工作效率的具体可变的方法，这种方法随着时间和条件的变化而改变，又称为行政领导方法与艺术

二、根本的行政领导方法

实事求是、群众路线、矛盾分析

三、行政领导方式

1、含义：它是领导方法的一种表现，是在领导过程中领导者、被领导者及其作用对象相结合的形式。

四、行政领导艺术

1、用权要谨慎

4、用人的艺术

2、授权要相宜

5、理事的艺术

3、待人的艺术

第五章：人事行政

第一节：人事行政概述

一、含义：

1、人事

2、人事管理

（1）指运用科学的手段与方法，在管理社会生产活动中形成的人与人，人与事之间的相互关系，以及为达到用人以治事、人士两相宜而进行的一系列管理活动。（2）人事管理的主要职能：招聘、调配、培训、考核、劳动关系管理等

3、人力资源与人事管理的区别（1）工作性质和工作地位不同（2）内容不同（3）任务不同

（4）职责分担不同

（5）管理方式与手段不同

4、人事行政

（1）也称政府行政机关的人事管理，与其他领域的人事管理相比，人事行政有以下特点：

①管理的对象不同

②任务不同 ③权威性不同

④性质不同

二、人事行政的地位和作用

1、安邦兴国，保持政治稳定

2、振兴经济，推动社会发展

3、提高效率，实现政府管理职能

4、开发人才，促进国际竞争

三、现代人事行政的主要趋势

1、政务官与业务官在结构和功能上的分化，并对这两类人员进行分类管理

2、以恩赐官僚制和分赃制为核心的瞻恩寻思式人事行政向以人才主义和功绩制为核心的现代人事行政转变

3、从随意性、或然性很强的人治式人事行政发展到系统化、规范化的法治式人事行政

4、人事行政的范围日益扩大，考任、职位分类，培训、保险、抚恤等内容

5、经验管理走向科学化管理，运用现代科学理论和现代科学技术方法

6、重视通才发展为通才专才并重

四、人事行政的原则

1、选贤任能，德才兼备原则

2、扬长避短，人事两宜原则

3、考试考核，晋升惟功原则

4、智能互补，结构合理原则

5、不断更新，合理流动原则

6、依法管理，管人与管事一致原则

第二节：人事行政的历史发展

一、我国古代的人事行政

我国古代人事行政按其发展顺序：

1、萌芽阶段：从夏朝到先秦

2、发展阶段：从秦统一中国到南北朝

3、成熟阶段：从隋唐到清末

二、西方人事行政的发展

1、以恩赐官僚制为核心的人事行政时期

2、以分赃制为核心的人事行政时期

3、以功绩制为核心的人事 ▲西方文官制度

所谓文官，指的是资本主义国家中所有不与内阁共进退的政府工作人员。他们一经录用，只要无重大过失，就可长期任职，所以又称为常任文官。

西方文官制度虽随形势的发展和变化在不断修改和调整，但是作为西方国家的共同制度又有其共同的特征。它们是：(1)公开考试，择优录取(2)严格考核，功绩晋升(3)终身任职，生活保障(4)政治中立，忠于职守(5)立法完备，依法管理

三、新中国人事行政的演变

我国的人事行政逐步趋于规范化，其中虽有曲折，但总的趋势是通过不断改革，日渐成熟

第一阶段：1949—1965

第二阶段：1966—1976

第三阶段：1976至今

第三节国家公务员制度概述

一、公务员制度

1、在西方国家一般是指通过非选举程序而被任命担任政府行政工作的人员

2、中国：根据《中华人民共和国公务员法》，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国际财政负担工资福利的机关人工作人员

3、我国公务员制度的范围（七类）

4、我国公务员制度的历史发展

二、实施国家公务员制度的意义

1、从组织上、制度上把优秀人才选拔到国家机关中，充分发挥作用，形成高效能的国家管理系统，实现国家管理职能

2、有利于人事行政工作的法制建设和公开监督，使人事行政从“人治”走向“法治”，有利于形成人才脱颖而出的环境，纠正用人问题上的不正之风

3、有利于造就大批德才兼备的政务活动家和行政管理专家

三、我国公务员制度与西方文官制度的区别★P127~128

1、从公务员的组成范围上看

2、从公务员与政党的关系看

3、从公务员与政府和人民的关系来看

4、从公务员队伍系统的特征来看

第四节：国家公务员制度的基本（结构）内容

一、公务员条件、义务与权利

1、公务员条件P128

2、公务员义务P128~129

3、公务员权利P129

二、职位分类 “职系”、“职位”、“职级”、“职类”

三、公务员录用

1、考试录用，是指政府根据用人计划、按照规定的条件和程序，通过公开竞争考试择优录用人才进入国家公务员队伍的做法

2、我国《公务员法》规定：录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务的公务员，采用公开考试，严格考察、平等竞争、择优录取的办法

四、公务员考核、奖惩、培训

五、公务员职务升降、任免

六、公务员交流、回避

七、公务员工资、福利、保险

八、公务员辞职、辞退、退休

九、公务员的申诉、控告

第六章：行政伦理（道德）

第一节：行政伦理概述

一、伦理

1、伦理：人们处理人与人之间相互关系时所应遵守的准则

2、伦理学（ethics）

二、行政伦理（是一种特殊领域中的角色伦理）

1、内涵：行政伦理是政府工作人员在行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中所必须遵循的行为规范，属于职业伦理范畴

2、行政伦理的特点：（1）社会示范性

（2）具有相对强制性（3）鲜明的政治性

3、行政伦理与个人伦理的不同

（1）主体不同

（2）影响不同（3）约束方式，依靠力量不同（4）评价标准不同

4、当下建设服务型政府，行政伦理应蕴含的基本要求（1）政府组织及其工作人员应公平、平等地分配公共服务（2）政府应当充足、优质的供给公共服务（3）主动及时地回应公共需求

三、行政伦理的类型

行政伦理作为一个有机整体体系，主要包括体制伦理、政策伦理和公务员职业伦理三种类型

1、体制伦理（社会通知、制度的合法性）

2、政策伦理（利用惩罚不道德行为，奖励高尚行为）

3、公务员职业伦理

四、社会伦理的功能

1、引导功能

2、规范功能

3、维系功能

4、选择功能

五、现实意义

1、有利于党和国家路线、方针、政策的贯彻执行

2、有利于行政管理效能的提高

3、有利于社会风气的好转和全社会伦理的提高

4、有利于行政人员自为约束能力和抵御各种不良诱惑能力的增强

六、中国的行政伦理传统

1、重人情，“以孝治天下”

2、“正名原则”：君君、臣臣、父父、子子

3、亲贤爱民

4、重德利、轻政刑

第二节：西方行政伦理兴起背景与发展态势

一、行政伦理学的产生背景

二、行政伦理学的产生原因

1、社会根源：六十年代的反文化运动、反战运动、争取种族平等运动，表明西方社会存在着伦理危机，政治与行政必须正视伦理问题。

2、实践根源：水门事件

3、理论根源：二分法的局限，新公共行政的观点

三、西方行政伦理发展趋势

1、从控制导向转化为服务导向

2、从效率导向转化为公正导向

3、在工具研究中引入价值视角

4、确立合作和信任的新型整合机制

5、在治理变革上谋求德治愈与法治的结合

第三节:行政伦理的基本问题：责任

一、行政责任的本质和特征

1、不管是组织伦理还是人员伦理都始终围绕着一个核心问题，即“如何维持公共组织中的负责任行为”。“责任”是行政伦理的关键性原则之一

2、行政责任的特征

3、行政责任的控制

（1）客观责任：客观责任的具体形式是与职责相关且应尽的义务。包括：对上级负责；对法律、公共政策负责；对公民负责

（2）主观责任：是根植于公务员自己对忠诚、良知，认同而产生的伦理信念

有三个层次：①意识形态层次②价值观层次③心理层次（3）外部控制

与行政责任的两种类型相对应的事实现行政责任的两种方式：外部控制与内部控制

▲源于芬纳和弗里德里奇之争

芬纳：外部制约，实现客观责任

弗里德里奇：内在制约，注重主观责任 ▲外部控制途径：制度化伦理

（1）形式：法律（伦理立法）和道德规范

（2）优点：刚性标准，有据可查，便于追究责任，明确道德底线

（3）缺点：只能解决一般问题，不能解决特殊问题；伦理立法是对理性道德责任的放弃；监督成本高

内部控制的途径：制度化理论

（1）制度化理论：在强调法治基础作用的同时，重视伦理道德的作用，加强对公务员的道德教育、约束、考核，使得公共行政人员具备勇气，最终人类价值和正直等重要品质，使得人们的内在秩序力量开始发挥积极作用，产生强烈的道德自觉感和行为自控力

（2）优点：上限伦理。在法律存在和缺位的情况下都能发挥作用；使法律制度的不充分性和不适宜性得到补充和纠正

（3）缺点：队员加官，存在冲突的可能性。不能保证行政人员不会以满足自我利益的方式行事

二、行政责任与行政伦理

1、公平

（1）为何要追求公平？

（2）公平的表现：实体公平、程序公平与规则公平，权利与义务的平等

2、仁爱、宽容——行政责任伦理的基本义务

3、求实、节制——行政责任伦理的重要保障

4、行政官员问责——行政责任论实施的有效途径

三、行政伦理的选择

是指用什么标准证明行政行为是正确的或公正的过程

1、义务行政选择模式

（1）是指行政选择要履行行政责任，责任就是义务（2）是指行政选择在本质上要符合某一原则

2、目的论选择模式。指以行政行为后果的效益作为行政选择的价值取向

第四节：现阶段我国行政伦理建设

一、现阶段行政伦理存在的问题

1、现阶段行政伦理失范的表现 权钱交易、权权交易、渎职失职

2、行政伦理失范的原因

（1）行政思想和公仆意识的丧失（2）私欲膨胀，官德扭曲

二、加强行政伦理建设的原则和途径

1、我国行政伦理建设的原则（1）服务至上原则（2）公平、公正原则（3）效率、效益原则

2、途径

（1）加强行政伦理教育（2）行政伦理建设法治化

（3）实行政务公开，加强公民社会对行政活动的干预和监督

第七章：公共财政 第一节：概述

一、公共财政的概念和特征

1、概念：指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为

2、基本特征：（1）以弥补市场失灵行为准则

（2）为市场提供一视同仁的服务

（3）非市场盈利性

（4）法治性

二、公共财政管理的概念及内涵

公共财政管理是公共部门为了保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和（1）公共财政管理的主体是公共部门

（2）公共财政管理贯彻包括计划（预算）资源取得、分配、监督等环节在内的全过程

（3）公共财政管理是一项技术性强的活动

（4）公共财政管理技术是多元的，各学科的、各领域的发展其阿里的管理、分析技术都有可能在公共财政管理中得到应用

（5）公共财政管理的目的是为了保护保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行

三、公共财政管理的总体目标

1、效率

2、公平

3、稳定

四、基本职能

1、资源配置

2、收入分配

3、经济稳定发展

4、监督（发展）管理

第二节：公共预算

一、概念和特点

1、概念：是指政府在每一财政经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型

2、特点：政治性、立法性、精细性、全面性、实效性、透明性

二、公共预算的分类

1、按照预算总体，工哦功能预算分为总预算、中央公共预算、地方公共预算、部门预算和单位预算

2、按照不同的编织方式，公共预算可分为单式预算和复式预算

3、按照不同的预算作用时间，可分为预算和中长期预算

4、按照不同的内容分类，可以分为增量预算和零基预算

三、预算编制和决算

1、预算编制

（1）含义：对未来一段时间内公共部门收支进行测量和计划的活动（2）原则：①公开性原则：社会公布，便于公众监督

②完整性原则：所有的财政收支，反映所有的财政活动

③可靠性原则：收支数字的依据必须可靠

④性原则：编制

⑤法律性原则：法律效力（3）预算编制的依据

第一，国家的法律法规和方针政策 第二，上一公共预算的执行情况

第三，计划国民经济与社会发展计划的主要指标（4）预算编制的依据 ①确保预算收入任务完成 ②支出管理和监督

③争取实现预算收支平衡或确保不突破预定的预算赤字规模 ④加强预算执行的监管

2、决算

（1）决算是对预算结果的总结和评价（2）决算的四个阶段 ①准备阶段：第四季度

②编制阶段：各个部门按要求编制

③审查阶段：财政部门对同级政府收支总决算进行审查 ④批准阶段

第三节：公共收入管理

一、税收管理

1、税收的概念和特征

（1）税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，依照法律预先规定的标准，强制、无偿的的取得公共收入的一种方式

（2）税收有三大特征：强制性、无偿性、固定性

2、税收管理的要素

（1）课税对象与税率。是指对什么东西课税，即课税的目标物。税率是计算税额的尺度，适应纳税额与课税对象数额之间的比值

（2）税负转嫁与税收归宿。税负转嫁简单地将是对一个纳税人征收的税全部或部分的转由他人负担的过程。税收归宿则是税负转嫁的终点（3）税收种类。依据课税对象性质不同，税收收入主要来自所得课税，商品（劳务）课税及财产课税

二、政府收费管理

1、概念：政府收费是指政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。它是主要的非税收收入形式之一，可弥补财政收入的不足，缓和财政资金供求矛盾

2、特点：直接有偿性、灵活性、多元性

三、公债管理

1、公债的概念和特点

（1）公债是政府为履行职能而凭借其信用举借的债务，是公共收入的又一重要形式。有三层含义：①公债是国家信用的主要形式

②公债是公共财政活动的一种特殊形式

③公债是一种重要的经济杠杆

（2）与税收相比较，公债的特点：自愿性、有偿性、灵活性

2、公债管理过程

公债设计—→公债发行—→公债流通—→偿还

第四节：公共支出

一、购买性支出

公共支出可分为购买性支出和转移性支出，所谓购买性支出指政府直接进入市场，购买商品或服务的公共支出

1、购买性支出主要包括政府为履行经济职能用于基本建设的税收支出，科教文卫等社会服务支出以及一般政府服务支出

2、政府采购管理

（1）《中华人民共和国政府采购法》规定：政府采购是指各级政府、国家机关事业单位和团体组织，使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的过着采购限额标准以下的货物、工程和服务的行为

（2）政府采购的特点：①采购资金的公共性（来自财政）②采购目标的非市场盈利性③采购行为的规范性④采购主体的特定性⑤采购活动的政策性⑥采购范围广、规模大，影响力大。

（3）原则：竞争、公开、透明、运用商业标准（4）模式：分散和集中

（5）方式：竞争性招标采购，有限竞争性招标采购、竞争性谈判采购、询价采购，单一来源采购

二、转移性支出管理

1、是指政府进行非市场性再分配，单方面拨付给受领者的支付，它不体现为政府直接对社会资源和要素的需求和消耗。

2、转移性支出管理主要分为社会保障支出管理、财政补贴管理和其他转移性支出管理。

第五节：我国公共财政管理的完善

一、我国财政管理体制沿革 1、1950~1979年：计划型财政管理阶段 2、1980~1999年：计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段 3、1999年以来 ：明确导向公共财政管理阶段

二、我国公共财政管理体制存在的问题

1、公共财政管理尚未得到全社会的足够重视

2、预算管理与经济社会发展存在矛盾

3、公共收入管理不尽合理

4、公共支出管理亟需规范

5、公共财政管理法律制度不健全

三、转轨时期我国公共财政管理的完善

1、完善公共预算管理，实施全面规范，公开透明的预算制度

2、加强公共收入管理，完善税收制度

3、改革现行公共支出管理体制，建立事权和支出责任相适应的制度

4、加强对公共财政管理的审计监督

5、健全公共财政管理法律制度

6、注重信息技术在公共财政管理中的运用

第九章：行政监督

第一节：概述

一、含义与特征

1、含义（1）狭义的行政监督是指以国家行政机关作为监督主体，按照法定的权限、程序和方式，对行政机关的自身的组织行为和行政行为进行监督监察的活动（2）广义的行政监督是指一党和国家一级人民群众等包括行政机关在内作为监督的主体，依法对各级国家行政机关及其工作人员的行政或，实施全面而系统的监督检查活动

2、特征：（1）监督主体的多样性

（2）监督内容的全面性

（3）监督方式的法定性

（4）监督种类的复杂性

（5）监督利益的一致性

二、行政监督的作用

1、行政监督是依法行政的手段

2、行政监督是清廉行政的保障

3、行政监督是高效行政的措施

三、行政监督的原则

1、经常性与广泛性的原则

2、民主性与公开性的原则

3、确定性与有效性的原则

第二节：行政监督体系

一、国家监督体系

1、国家权力机关的监督

2、国家司法机关的监督

3、国家行政机关的内部监督（一般、专门、特别监督和行政复议）

二、政党监督体系

1、中国共产党的监督

2、民主党派的监督

三、社会监督

第三节：廉政监督与行政监督

一、概述

1、含义：广义的廉政建设是指为了保证党和国家机关、企事业单位及其工作人员，在履行职责中做到清正廉洁而设置一定的前置义务，所建立的一套公开化、法制化的反腐败工程

2、当前腐败现象的表现

二、廉政建设的基本要求

1、提高思想认识

2、标本兼治是原则：加强思想教育，完善监督机制

3、法治是保障

4、监督是关键

三、健全和完善我国的行政监督机制

1、我国行政监督中的主要问题及其原因

（1）权力机关的监督虽有权威性但操作性不强（2）司法监督中停留于事后监督

（3）政府的外部监督得到加强，而政府的内部监督乏力

2、健全我国行政监督机制的若干思考（1）健全行政监督的组织机制

要建立一个起核心作用的，能够统一组织、管理、领导和指挥全国行政监督工作的权威机构

（2）完善行政监督的心理机制

心理机制强调通过提高行政官员的责任感、职业道德和工作专业技能来确保行政监督。

第一，提高监督人员的素质

第二，建立强有力的责任追究制度 第三，培养社会的监督意识

第十章：行政法治

1、含义：

（1）依法而治，有法可依

（2）依法而治，有法必依，依法办事

2、行政法治包括：行政立法、行政执法、行政司法

3、当前我国现行主要行政法律制度

第一节：行政立法

一、概述：

1、含义：

2、特征：

二、行政立法的种类

1、一般授权立法和特别授权立法

2、中央行政立法和地方行政立法

3、执行性、补充性、自主性和试验性立法

三、行政立法的体制

四、行政立法权限的划分

1、含义

2、国务院的行政立法权限

3、国务院各部门的行政立法权限

4、地方人民政府的行政立法权限

五、行政立法的原则P313~314

第二节：行政执法

一、含义：P303

二、行政执法的种类

三、型号只能执法的生效要件

四、行政执法行为的法律效力

五、生效和失效

第三节：行政司法与行政诉讼

一、行政司法

1、含义：指行政机关根据法定程序处理特定民事争议或行政争议的行为。——即行政机关履行类似司法机关的功能

2、行政司法的方式

（1）行政复议：公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向上一级行政机关提起行政复议。（注意：对抽象行政行为不满不能提起行政复议）

（2）行政裁决、行政仲裁、行政调解

二、行政诉讼

1、含义

公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法诉请人民法院审理并作出裁判的诉讼制度

2、原则

篇2：公共行政学笔记

公共行政学 是研究公共组织依法处理政务的有效性,公平性,民主性的规律的交叉性与综合性学科,公共行政是政府对国家事务的管理.孟德斯鸠提出三权分立思想 威尔逊和古德诺分别在<<行政之研究>>与<<政治与行政>>中主张行政与政治分离 美国早期行政学家怀特将公共行政界定为最广义的行政,即一切管理均为行政.被称为组织理论之父的是德国的马克思.韦伯 科学管理之父是美国著名的管理学家温斯顿.泰勒 法国管理学家亨利.法约尔则被称为行政管理之父他提出的五项管理职能是 计划,组织,指挥,协调,控制.美国行政学家古立克提出了七项管理职能行政学学科体系的建立是由怀特(<<行政学导论>>), 魏劳毕(<<行政学原理>>)和费富纳(<<行政学>>)完成的 巴纳德提出了社会人和非正式组织理论 西蒙在1947年发表德<<行政行为>>提出了有限理性德观点 沃尔夫在 1948 年发表了<<行政国>>一书我国最早提出学习行政学德是梁启超提出五院分立制度的是孙中山我国第一部行政学著作是1935年张金鉴德<<行政学的理论与实际>>

新公共管理是以效率为中心德改革,它并没有触及官僚制

公共行政学的研究取向 管理取向(传统管理取向 新公共管理取向)政治取向 法律取向

行政环境具有复杂性,约束性,特殊性,不稳定性的特点 其作用表现为(1)公共行政环境决定,限制与制约公共行政(2)公共行政必须适应公共行政环境(3)公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化(4)公共行政对公共行政环境也有反作用.高斯 <<美国社会与公共行政>><<政府生态学>>里格斯<<比较公共行政模式>><<公共行政生态学>>

政府干预应该遵循的原则(1)政府与市场两者的功能有很大的区别,他们不能互相代替(政府作用不能由市场代替 市场起作用的领域政府不应强制干预)(2)政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围(3)政府干预也必须讲究成本收益(4)发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多,这是正常的现象

政府的政治职能有 政治统治职能 保卫国家主权的职能 民主职能

政府的经济职能有(1)规范和稳定市场秩序,确保自由竞争的职能(2)对经济进行宏观调控,确保国民经济平衡发展的职能(3)直接生产和提供公共物品,弥补市场的不足的职能(4)管理国有资产的职能

政府职能的转变和建设和谐社会 一 政府管理观念的转变(1)政府机构改革必须纳入法制化轨道(2)要实现从全能政府向有限政府的观念转变(3)要实现从权威主义向民主行政的转变(4)在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变(5)要实现从以官为本到以民为本的彻底转变 因此,必须正确界定政府在社会中的角色,处理好(1)正确处理政府与社会 市场 企业 事业单位 社会组织 公民等之间的关系(展开)

行政体制是指政府系统内部行政权力的划分,政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和.从国家的层面上来看,是指行政机关与立法机关和司法机关的权力划分 行政体制的核心问题是行政权力的划分和公共组织设置以及对政府系统的各级各类政府部门职权的设置行政体制是政府系统的权力,机构和运行的总和 具有政治性 稳定性 系统性 滞后性与继承性的特点

中央政府体制是一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分, 政府的组织形式和活动方式的总称

内阁制的代表是英国, 还有印度 日本 泰国 新加坡 斯里兰卡 荷兰 比利时 德国 丹麦 加拿大

总统制起源于 18 世纪美国 还有巴基斯坦 印度尼西亚 伊朗 埃及 南非 津巴布韦 墨西哥 巴西 危地马拉 阿根廷 委内瑞拉 智利

半总统制是总统制在法国的变形 还有奥地利 芬兰 冰岛 葡萄牙 爱尔兰 赞比亚 坦桑尼亚 俄罗斯联邦委员会制又称合议制, 起源于19世纪中期的瑞士

中国的国务院体制是在总结我党革命根据地政权建设经验的基础之上并借鉴前苏联的部长会议制与1954年形成.国务院实行总理负责制, 总理领导国务院,副总理和国务委员协助工作

地方政府体制可以分为自治体地方政府(英国)行政体地方政府(德国)民主集中制地方政府(中国)

复合制国家倾向于分权 单一制国家倾向于集权

地方分权制也称多元制和分离制,是指中央政府将一些行政权授予下级政府,地方政府有较大的自治权和自主权的行政体制.分权制又分为联邦分权制和单一分权制

行政区划体制是指根据一定的原则将全国领土分为若干部分和若干层次的管理区域,并设置相应的行政机关的组织体制.行政区划应该以有效管理为原则.行政区划体制的原则 政治原则 尊重历史传统的原则有效管理原则 有利于发展原则 民族自治原则.行政区划可以分为传统型(依据历史行政区域的建制)发展型(现代大工业的产物)特 1

殊型

公共组织(狭义)是指政府部门及其执行部门, 以及具有行政授权的社会组织.一般有权力 机构 人员 规范 信息和物质资源等要素构成.公共组织是公共权力的载体,具有政治性社会性 服务性 权威性 法制性 系统性的特点.中国行政系统服从中国共产党的系统领导和指挥.公共组织的作用(1)政府是国家各种公共事务的组织者与管理者(2)政府是人民生命财产的保护者,是社会秩序的维护者(3)政府是国家主权和领土完整的捍卫者(4)政府是国民经济发展的政策制订者与协调者(5)政府是社会公平的提供者

集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中,上级政府或行政首长有决策 指挥 监督的权力,下级处于服从民令听指挥的被动地位,一切行政行为要按上级政府或行政首长的指令来行动,自主权很少.分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权,下级可以独自进行决策和管理,上级不予干涉的公共组织类型

完整制又叫一元统属制,是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门,完全接受一个公共组织或统一位行政首长的领导 指挥 监督的组织类型

分离制又称多元领导制,是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门,隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导 指挥和监督的组织类型

首长制又称独立制一长制或首长负责制,是指行政首长独自掌握决策权会晤指挥权,对其管辖的公共事务进行统一领导 统一指挥并完全负责的公共组织.层级制又称分级制,是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构,不同等级的职能目标和工作性质相同,但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型

机能制又称职能制,是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型

行政职位是构成公共组织结构的基本要素,是公共组织结构的支撑点和联络点公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构纵向结构是以命令与服从作为准则的,它是行政效率的根本保证.当代公共组织结构的特点之一是纵向结构和横向结构相结合,称为复式结构

行为科学时期的组织理论主要有 人际关系学派创始人梅奥 社会人理论 非正式组织理论 新型领导能力理论切斯特.巴纳德 权威接受理论 组织平衡理论 非正式组织理论，以西蒙为代表的决策过程组织理论等

社会公平是新公共行政学时期组织理论的核心概念, 公平的重点是纠正社会价值和政治价值分配的不公正

非营利组织是指组织的设立和经营不是以营利为目的,且净盈余不得分配,由志愿人员组成,实行自我管理的 独立的 公共或民间性质的组织团体.它具有组织性 非政府性 非营利性、自治性和志愿性的特点

非营利组织在提供公共服务中的作用（1）在制度建设方面有倡导作用；（2）监督市场；（3）中介作用；（4）维护良好的社会价值；（5）监督政府

学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。其特点（1）学习型组织的首要目标是培养学习能力，使组织成员有接受新观念的开放性；（2）组织成员有共同原景；

（3）善于不断学习；（4）自主管理；（5）组织的边界将重新界定。学习型组织五项核心修炼 自我超越 改善心智模式 建立共同愿景 团体学习系统思考

创新型组织的六项核心修炼 活化学习重新自我超越 模式 自由 领导创新 观念创新

行政领导是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政全力，运用各种手段和方法，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。行政领导可以分为政务类行政领导、行政类行政领导。行政领导者的产生方式：选任制、委任制、考任制和聘任制（名词）

行政领导权力的来源：合法权力、奖惩权力、专业知识权、归属权

行政领导责任的内容：（1）负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定；（2）主持制定本地区、本部门的工作计划；（3）负责制定公共行政决策，决定公共行政工作中的重大问题；（4）正确地选拔、使用人才；（5）负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查；（6）做好协调工作。

行政领导的责任有：政治责任、法律责任、行政责任、道德责任。

人事行政是指国家的认识机构为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。人事行政具有：法治化（法定地位、法定关系、依法行政、程序法定、法律责任）、专业化（职业、理论、机构、管理方法）、职业化、现代化（观念、管理、技术手段）

人事行政的原则：德才兼备、知人善任、公平竞争、功绩、依法管理

人事行政机关的类型：部外制（美国、日本）、部内制（法国、德国）、折中制（英国）、党统一领导制。

人力资源的特点：时效性、时代性、能动性、再生性、增值性

1993年4月24日通过的《国家公务员暂行条例》标志着有中国特色的国家行政机关新的人事管理制度的初步确立。品位分类：英国、法国；职位分类：美国、日本

国家公务员调配的四种基本形式：调任（由外调入，由内调出）、转任、轮换（国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员，有计划地实行职位轮换。有经历轮换、职期轮换、地区轮换）、挂职锻炼我国国家公务员培训的类别主要有初任培训、任职培训、业务培训和更新知识培训。

国家公务员的辞退：国家行政机关依据有关法律，按照一定的法定程序和事实，由有关行政机关批准，解除国家公务员与国家行政工作关系的制度。

国家公务员的惩戒：国家行政机关依法对国家公务员违法违纪的职务行为进行行政处分的制度。

机关行政：综合办事机构对机关的日常事务、规章制度和工作秩序等所进行的自身事务管理。具有：事务性、综合性、时效性的特点。其职责是：参与政务、处理事务、搞好服务。其作用：发动作用、枢纽作用、保障作用、效率作用、联系作用

科学合理的机关工作程序应注意以下几个环节：计划安排工作、组织实施工作、协调控制工作、检查总结工作、奖惩教育工作

公文有两个方面的效用：现实执行效用、历史效用。行政机关档案的功能：凭证作用、参考作用。

行政机关财务管理工作的重点是管好行政经费的使用

办公自动化系统由：事务处理层、管理信息层、决策支持层办公自动化系统构成。

行政决策是行政领导者在处理政务时,从公共利益和公平与公正原则出发,依照法律和有关规定作出决定的行政行为.行政决策具有自身的特点:主体特殊性 客体广泛性 目的非营利性 行政决策的合法性 地域效力的普遍性 决策执行的强制性.行政决策一般表现为法律 法规或公共政策.行政决策的作用:(1)行政决策在公共行政管理过程中具有决定性作用,处于核心地位.(2)行政决策主导着公共行政管理的全过程.(3)行政决策是公共行政管理成功与否的决定因素.(4)行政决策是贯彻执行国家意志和加强政府合法性的必要途径.行政决策的原则:科学预测原则 信息原则 可行性原则 满意原则 成本效益原则 公平与民主原则 法制原则 实现公共利益原则

行政决策的类型决策者的法定地位分:中央政府决策 地方政府决策 基层政府决策从决策内容上分:政治决策 经济决策 文化决策 社会决策从重要性上来分:战略决策 战术决策从涉及目标多寡类分:单目标和多目标决策从风险度来分:确定型决策 风险型决策要有两个以上可供选择的方案)不确定型决策从决策主题的结构性程度来分:程序性决策 非程序性决策从决策主体的决策方法来分:经验决策 科学决策

非程序性决策是决策者对所要决策的问题无法可依,无章可循,无先例可供参考的决策,是非重复性的 非结构性的决策

经验决策是决策者对决策对象的认识与分析,以及对决策方案的选择,完全凭借决策者在长期工作中所积累的经验和解决问题的惯性思维方式所进行的决策

危机决策是领导者在自然或人为的突发事件发生后,迅速启动各种突发事件应急机制,大胆预测,作出决定的过程.现代行政决策体制应该包括:领导决策系统 公民磋商与参与系统 专家咨询系统和信息支持系统

行政决策的程序:(1)认识问题,界定问题,找出差距;(2)确定决策目标;(3)确定决策目标,确定每个标准的权重;(4)拟定决策方案(粗拟阶段 精心设计阶段);(5)分析方案;(6)选择方案;(7)实施决策方案,完善决策(8)评估决策.决策方案有四种: 积极方案(为了实现目标)临时方案(解决实施过程中出现的问题)应急方案 追踪方案(为了弥补或完善决策)

行政决策参与是指行政领导者个人或集体在行政决策时,专家学者 社会团体 公众等对决策提出意见或建议的活动.其形式包括 直接选举 全民公决 公共政策听证会 公示 民意调查 政务公开等

行政执行是行政机关及行政人员依法实施行政决策,以实现预期行政目标和社会目标的活动的总和.具有:综合性 目的性 具体性 强制性 灵活性的特点.其过程有 准备阶段 实施阶段 总结阶段

行政指挥的原则 统一指挥 法定权威 果断有力 准确权变 合理授权行政指挥的方式 口头指挥 书面指挥 会议指挥 现代通讯指挥

行政控制 新政领导者运用一定的孔子手段,按照目标规范衡量行政决策的执行情况,及时纠正和调节执行中的偏差,以确保实现行政目标的活动

行政控制的作用:(1)新政控制是完成计划的总要手段;(2)行政控制是行政工作方向正确的重要保障;(3)行政控制是保证行政目标实现的重要机制;(4)行政控制是贯彻依法行政的重要体现行政控制的过程 确定控制目标 衡量成效 纠正偏差行政控制的对象 行政工作人员 财务 工作 信息和组织绩效

行政沟通是指在公关行政管理活动中,在政府各个部门和各个层级之间以及各种人员之间所进行的政务信息的交流与传递.行政沟通的作用:(1)行政沟通是实现行政决策化 民主化的重要基础;(2)行政沟通是行政执行各环节顺利进行的重要基础;(3)行政沟通是行政检查和监督的重要依据;(4)行政沟通是所有行政人员参与管理的重要手段.行政协调的作用(1)行政协调可以是各行政部门和行政工作人员在工作上密切配合,和谐一致,避免内耗和冲突,从而达到齐心协力 团结一致的目的;(2)行政协调可以促进各行政部门合理配置和有效利用人力 物力 财力和时间等行政资源,精简和优化办事程序和环节,提高行政效率;(3)行政协调有助于各行政部门和行政人员树立整体观念和全局观念,并从整体和全局立场出发,充分认识本职工作的意义,努力完成本职工作,从而有利于公共行政管理活动的有序进行;(4)行政协调有助于将分散的力量集中起来,使每个部门和个人的努力成为集体的努力,单独的行动成为合作的行动,从而产生整体的”合力”.行政评估的作用(1)行政评估是合理配置社会资源的有效手段;(2)行政评估是检验政策的效果 效益和效率的基本途径;(3)行政评估是决定政策取向的重要依据;(4)行政评估是开始新的政策运行的必要前提;(5)行政评估是公共政策科学化 民主化的必由之路.行政评估的方法 直接质询法 民意调查法 标准衡量法 历史比较法 对象比较法 案例类比法

行政监督 广义的行政监督是指政党 立法机关 司法机关 社会组织 社会舆论和公众以及行政系统内部,依法对政府和行政人员的行政行为的合法性 公平性和有效性的监察和督促的行为.具有:主体多样性 对象的双重性 内容的双向性 监督主体的层次性 法律地位的独立性

行政监督的类型 依监督主体:执政党的监督 权力机关的监督(各级人民代表大会及其常务委员会)行政机关的监督 司法机关的监督(审判机关的监督 检察机关的监督(侦查监督 职务犯罪监督))社会监督依监督的过程:事前监督 事中监督 事后监督

一般行政监督的主要方式 工作报告 检查 专案调查 审查 备案 批准 提出议案 改变或撤销 惩戒

司法机关与行政监察机关的法律关系体现为业务分工与办案合作的关系,以是否构成职务犯罪作为其业务的分水岭.我国行政监察机关实行双重领导体制.行政监察对象 国家行政机关 国家公务员 国家行政机关任命的其他人员

行政监察机关有 基本职权(检查权 调查权 建议权 行政处分权)辅助职权(查询权请求协助权 处置权)我国审计体制的机构设置为 中央审计机关和地方审计机关 实行双重领导体制

审计监督的主要方式 主动检查 要求报送 参加会议 调查 审计专案 强制措施 对违反财经法规的被审计单位,审计机关可根据情况以不同的方式进行处分.法制监督是指有权国家机关对行政机关及其工作人员是否合法地行使职权所进行的监督与控制

法制监督案主体可分为权力机关的监督与司法机关的监督.监督对象包括行政机关 法定授权组织 公务员和委托组织.权力机关对行政的监督在国家监督体系中处于核心地位,其内容有 政治监督 法律监督 工作监督

公众监督是指让公民参与到司法机关 检察机关 政府机关及其他事业机关的相关事务之中去,充分发挥公民的监督作用,实现权利制约权力以防治腐败.舆论监督是指公民或社会组织通过公共论坛批评包括权力腐败在内的不良现象;作为一种功能,它是言论自由权的诸项政治与社会功能之一.公共财政是指为市场经济提供公共服务的政府分配行为,它是国家财政的一种具体形态,即与市场经济相适应的财政类型.政府是公共财政的分配主体,分配目的是为了满足公共需要,具有强制性和补偿性.公共财政的职能 优化资源配置 调节收入分配稳定经济增长

相机调节机制是根据社会供求矛盾的具体表现,灵活选择财政政策手段及实现方式,调节社会供求关系,稳定经济增长的机制

公共预算的分类(1)按政府级别分为中央和地方(2)按内容分合程度分为经费预算 公共投资预算 社会保险基金预算(3)按预算的编制程序分为临时预算 正式预算 追加预算(4)按编制范围和预算技术组织形式的不同分为单式预算

复式预算公共预算编制的原则 公开性 完整性 可靠性 性 法律性

公共预算的审批经过初审阶段和批准阶段.其审核内容有 政策审核 指标审核 体制审核 技术审核

公共预算的管理有 公共预算的编制 审批 执行与决算四个过程

国家税收具有强制性 无偿性和固定性的特点.(1)按单一性和复杂性分为单一税制和复合税制(2)按税收的征收办法和税额的确定方法分为定率税和配赋税(3)按征税对象划分分为所得课税 财产课税 商品课税

财政支出是指政府为履行其职能,将筹集与集中的资金,进行有计划的社会再分配的过程.(1)按经济性质可分为购买性支出和转移性支出(2)按国家的职能可分为 经济建设费社会文教费 国防费 行政管理费 其他支出

政府采购的基本原则是竞争性原则 公开性原则 公平性原则政府采购方式有招标性和非招标性

行政道德是指国家公务员再行使公共权力 管理公共事务的活动中,处理自身与工作对象之间 上下级之间 同事之间以及公私 得失等关系使,所应当遵循的原则和规范.法律与道德的关系(1)规范人们行为的手段不同(2)规范人们行为的范围和程度不同(3)两者相互影响 相互补充.法治行政的特点 职权法定 法律保留 法律优先 依据法律 职权与职责统一

行政立法的原则 人民权力至上 人民政治参与 个体利益为重点 依法立法 民主立法科学立法

行政立法的程序 规划 起草 审查 决定 签署公布 备案

行政法规是指国务院根据宪法和法律,按照法定程序制定的有关行使行政权力,履行行政职责的规范性文件的总称.行政法规制定程序 立项和起草 听取意见 法规草案的审查 决定 公布 刊登

行政规章是指特定的行政机关根据法律和法规.按照法定程序制定的具有普遍约束力的规范性文件的总称.其制定程序是 决定 公布 刊登

行政复议的特征(1)由有行政复议权的上级机关作出(2)行政复议的审查对象是引起争议的具体行政行为,附带审查部分抽象行政行为(3)行政复议是一种依申请的行为(4)行政复议主要采用书面审查的方式(5)行政复议以具体行政行为的合理性和合法性为审查标准注:行政复议不适用调解 对国家公务员的处分或处理属于内部行政行为,被处分 处理者不能申请复议,但可提出申诉

行政诉讼的审查是对具体行政行为的合法性进行审查,而不包括具体行政行为的合理性范围.行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员再行使职权时,违法侵犯公民 法人或其他组织的合法权益并造成损害的,国家负责向受害人赔偿的制度.行政赔偿的归责原则 无过错归责原则 过错归责原则 违法归责原则构成行政赔偿的几个要件:侵权行为主体(行政机关及其工作人员)执行职务的行为违法 损害的事实以及违法行为与造成损害的因果关系.行政方法是指行政机关和行政工作人员,为了达成行政目标,从公共组织的内外部环境和管理对象的实际情况出发,再一定的公共行政管理思想和管理原则的指导下而采取的各种措施 手段和技术的总称.编制行政计划的步骤 调查研究 拟定计划方案 选择计划方案 实施和修正计划方案公共行政管理活动中运用目标管理方法的主要作用(1)有利于提高行政效率(2)有利于突出以工作为中心(3)有利于调动人的积极性和创造性(4)有利于明确责任,强化责任

公共组织的战略管理的主要目的是服务于国家的竞争力的提升,明确政府角色和行为方式.其过程为 界定公共组织的内外环境 制定战略规划 实施战略规划 战略评估

目标管理方法是美国学者德鲁克于20世纪50年代,应用系统论 控制论 信息论和人际关系理论而提出的一种新的管理方法行政基本方法有 法律政策方法 行政指令方法 经济方法

标杆瞄准的流程 整体规划与标杆项目的选定 内部数据的收集和分析 外部数据的收集和分析 标杆项目的绩效改进 持续改进

推行政府全面质量管理的步骤(1)政府高层领导者的领导和支持(2)策略性规划(3)以顾客为导向(4)考评与分析

(5)训练与奖惩(6)赋予组织成员活力与团队合作(7)质量保证

行政效率是指公共组织和行政工作人员充实公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得成果和效益之间的比例关系

行政效率从公共组织层次上可以分为三个层次 组织效率(决策效率)管理效率和工作效率

行政效率在公共行政中的作用主要表现在： 1、提高行政效率是公共行政的宗旨； 2、行政效率是检查和衡量公共组织和公共行政管理活动的有效性的一个重要标准； 3、行政效率关系到中国社会主义现代化进程

测定行政效率的标准主要有： 1、测定行政效率的量的标准。2、测定行政效率的质的标准。3、测定

行政效率的社会效益标准。4、测定行政效率的规范性标准。

要正确地处理效率与公平的关系，必须遵循的原则： 1、效率优先，兼顾公平的原则；2、平等原则；3、公平分配的原则； 4、机会均等，能者优先的原则。

行政效率测定的意义(1)通过测定行政效率可以降低公共行政的投入和成本 减少资源的消耗,实现公共利益(2)通过测定行政效率可以确定行政目标的达成度(3)通过测定行政效率可以确定公共组织的各种要素组合的科学合理程度(4)通过测定行政效率可以确定公共行政活动的社会效益的大小.行政改革是指政府为了适应社会环境,或者高效公平地处理社会公共事务,调整内部体制和组织结构,重新进行权力配置,并调整政府与社会之间关系的过程.行政改革的原则1）行政改革必须进行科学而严密地论证和规划，慎重开展；2）行政改革必须以保持社会稳定为前提；（3）行政改革要以改变观念为先导，以体制创新为核心，以高效、公平、廉洁为目标；（4）行政改革必须有政治保障和法律保障；（5）行政改革以理顺关系，转变政府职能为重点。

行政改革的取向（1）以适应社会环境为取向；（2）以精简机构为取向；（3）以调整组织结构为取向；（4）以调整权力关系为取向；（5）以人事制度改革为取向。

西方发达国家的行政改革 ：（1）新公共管理运动；（2）政府再造；（3）新的政府模式。

篇3：浅议公共行政学案例教学

一、公共行政学课程案例教学的意义

所谓案例教学就是教师以教学案例为基础, 在课堂中帮助学习者达到特定学习目的的一整套教学方法及技巧。在案例教学中所采用的案例是一个描述或基于真实事件和情景而创作的故事, 它有明确的教学目的, 学习者经过认真的研究和分析后会从中有所收获。因此, 这种教学方法与纯粹的理论教学方法相比, 具有形象性、生动性和启发性特点, 能够激发学生的学习兴趣和求知欲望, 从而提高教学效果。案例教学方法最早由美国哈佛大学法学院于1780年首先使用, 在20世纪七十年代末的时候, 以“为21世纪准备领导人”为口号的哈佛大学肯尼迪政府学院开始全面推行案例教学方法。案例教学法从20世纪八十年代引入我国, 在广大高等院校受到重视, 也被广泛应用于行政学院的培训课程, 丰富了公共行政管理教学内容, 提高了教学质量。

简言之, 公共行政学课程案例教学对于学生学习公共行政学理论以及提高学生的综合能力具有十分重要的意义。一方面形象、生动的案例将公共行政的理论与实践紧密联系起来, 有利于学生学习、理解公共行政学课程内容;另一方面案例教学还能够培养学生的分析思考能力、表达沟通能力、合作协助能力、灵活应变能力等多方面的综合能力。

二、高等院校公共行政学课程案例教学的具体应用

(一) 案例设计环节

1、案例设计环节是公共行政课案例教学的基础环节。我国公共行政学案例教学大多是针对党校公务员培训和MPA教育的, 与普通本科生相比在实践经验上有着明显的优势, 而普通本科生则缺乏足够的实践经验;在公务员培训和MPA教育中开展案例教学的主要目标是通过具体案例的分析来提高学员的实际决策和领导能力, 具有很强的职业化倾向, 而普通本科生的主要目的则是掌握公共行政学的基本理论并初步了解公共行政的实践。这个重要区别要求对高校本科生进行公共行政学课程案例教学时不能简单照搬和套用在党校公务员培训和MPA教育中使用的案例教学方法, 也不能直接模仿西方国家的公共行政案例教学方法, 而要运用符合本科生实际情况和需要的公共行政学课程案例教学方法。

本科教学过程所选取的公共行政案例主要是指政府公共行政管理部门在履行职责的过程中形成的事件或场景, 每个案例都要突出一个鲜明的主题, 它常常与公共行政课教学的核心理念、实际教学活动中常见的疑难问题和容易引起困惑的事件有关。案例设计并不是凭空想象出来的所谓“课件”, 它至少有三个要素需要考量:一是必须从公共行政的实践中择取具有代表意义的, 能够反映行政事件客观规律的案例;二是必须结合本科教学的特点, 选择有一定深度、难度的案例;三是必须对提升公共管理者的素质有帮助。首先是案例的选择。公共行政案例应该是国家行政管理实践的一个缩影, 因此所选案例必须是具有代表性的事例, 其内涵具有普遍意义, 通过对其分析可以获得一般性的知识和技能。这类案例的材料源很多, 如图书报刊、影像资料中的行政事件和历史影像资料;政府网站上的公共行政事件;行政复议、行政诉讼案件;信访事件, 等等。针对教育对象不同方面素质能力的提升, 案例的选择可以多种多样, 如法律素质的提升, 可以从一些行政复议、行政诉讼的案件中取材;能力素质的提升, 可以选择一些政治名人如何在复杂情况下破解政务难题的事例等。其次是案例的加工。确保案例的真实性和客观性并不是排斥案例的加工。有的案例要从大量的图书报刊、影像资料和文字素材中选取反映同一个主题的相关材料进行整合加工;有的案例是通过参观访谈、实地考察和问卷调研等方式获取原始材料, 然后通过整理、剪辑和技术加工等方式对这些材料进行综合处理, 最终制作成的教学案例。为了教学效率的需要, 对有的行政案例要去粗取精, 否则, 案例事件过于冗长, 会影响课堂教学效果。

2、公共行政学具体章节的理论内容与具体案例所蕴含和针对的理论内容匹配起来, 进而重新调整公共行政学课程内容的体系安排, 实施“理论教学—案例教学—理论教学—案例教学”的循环滚动方式。在这种循环滚动的课程安排中, 每一个单元的案例教学都能起到“承上启下”的作用:“启下”即“先案例启发后理论学习”, 从案例教学中引导出即将学习的新的理论内容;“承上”即“先理论铺垫后案例检验”, 在案例教学中来检验和扩展学生对刚学习的理论的掌握情况。这种循环滚动模式, 要求将这种课程安排到每一个单元的案例教学中。所使用的案例可以有两种形式:第一种形式是包含公共行政学两个以上理论内容的一个综合性案例, 其所包含的两个理论一个是前面章节刚讲授的理论内容, 一个是即将要讲授的下一个章节的理论内容;第二种形式是包含公共行政学两个以上理论但由两个简单案例组成的案例组, 其中一个案例包含前面章节刚讲授的理论内容, 而另一个案例不仅与第一个案例在背景、领域、主题等方面相关, 而且还包含即将要讲授的下一个章节的理论内容。这样, 可以将公共行政学课程的理论教学与案例教学紧密有机结合起来, 形成一个贯穿整个教学周期的“理论学习—案例检验与案例启发—理论学习—案例检验与案例启发”式的循环滚动进行的链条。在这个链条中, 理论教学时间占整个课程教学时间的60%左右, 案例教学时间占整个课程教学时间的40%左右比较合适。

(二) 组织实施环节。

这个环节是一个由“需求调查”、“教学准备”、“教学实施”三个基本阶段构成的循环系统。

1、需求调查。

公共行政学课程案例教学需求调查就是在刚开始实施公共行政学课程案例教学之前或在实施完一个周期的公共行政学课程案例教学之后, 以座谈和问卷的方式了解学生对公共行政学课程案例教学的需求和反馈。需求调查的内容应该涵盖三个基本方面:第一, 学生对公共行政学课程的基本评价, 包括学生对公共行政学课程的兴趣程度、对课程内容难度的感觉、对课程内容的自学程度、对当前案例教学作用的评价及其原因等方面;第二, 学生对教学案例的需求, 包括对不同时代的案例、不同地区的案例、不同难度的案例和案例的数量等方面的具体要求;第三, 学生对案例教学具体操作的要求, 包括案例讨论的时间安排、案例的布置方式、案例的展示方式、案例的讨论方式、案例教学中的分组方式等方面的意见和建议。

为了达到以上目标, 我们与本专业相结合, 组织全班同学开展了一场关于如何进行课改的问卷调查。恰逢2009年教务处开始在全校大力推广教学改革, 笔者组织全班同学以本专业的课程《公共行政学》为例, 针对全校开展了一个关于教改的问卷调查。具体措施:第一步是对我校所有开设了公共行政学课程的专业的学生通过焦点团体访谈和整群抽样的问卷方式进行了公共行政学案例教学的学生需求调查, 根据调查结果撰写调查报告《学生需要怎样的案例教学——襄樊学院公共行政学、公共关系学课程案例教学学生需求调查报告》;第二步是依据调查报告的结论和建议在具体教学活动中落实和运用公共行政学、公共关系学课程案例教学方式, 在案例选择以及案例教学的环节和形式上进行多方位的探索, 在此基础上挑选在教学中效果良好的20个案例并制作成规范的案例课件;第三步是在教学实践经验的基础上撰写完成教改论文《公共行政学课程案例教学:意义及其模式构建》;第四步以“如何了解真实的公共行政?如何学习公共行政理论?”为主题进行公共行政学学习交流活动, 以学生自己经验漫谈的形式很好地推广了如何利用案例来学习公共行政学理论的方法。通过这一系列的活动, 使学生深入了解了课改的意义, 也使教师们了解了学生所需, 提供了课改的方向。

2、教学准备。

公共行政学课程案例教学准备是根据公共行政学课程案例教学需求调查的结果来为课堂上的案例教学的实施做好基础性工作, 主要包括三个方面:第一, 建立和完善适合学生需求的公共行政案例库。通过文献研究、调研访谈、实习观察等方法来广泛搜集公共行政案例, 入选案例库的案例要符合明确的理论针对性、现实性、可分析性与可争论性、内涵的丰富性和典型性的特征, 案例库中每一个案例的资料要包括案例标题、引言、正文、结束语、思考题、来源说明、相关附录资料、适用章节、教学目标、分析要点、课堂安排等各个部分, 并尽量将案例库中的每一个案例制作成形式多样的多媒体课件或者视频资料以提高案例资料的可读性;第二, 提高任课教师的案例教学能力。教师在案例教学中要承担组织课堂活动、调动课堂气氛、与学生平等参与讨论、总结与点评案例等多种功能, 这对教师的语言表达能力、表演能力、提问能力、思维引导能力和总结能力有很高的要求, 可以通过教师自身学习、互相观摩教学活动、参加相关交流和培训项目等方式来提高教师的案例教学能力;第三, 必要的物质准备, 包括多媒体教室、挂板、卡片等在公共行政学课程案例教学中需要的教学设施和工具。

3、教学实施。

公共行政学课程案例教学实施就是在公共行政学课程中具体实施案例教学活动。

三、教学具体实施环节

由于高校公共行政学课程与公务员培训和MPA教育的课程在课时数量和教学管理制度上的差异, 要求案例教学在课堂上的具体操作既不能将其当作简单的举例说明, 也不能过于复杂繁琐, 而是要求适用、简洁、高效。这种具体操作包括“案例布置”、“案例讨论”、“总结点评”三个基本步骤。

(一) 案例布置。

案例布置就是向学生提供案例内容并规定讨论的议题和具体要求。案例的布置可以采取两种方式:第一种方式是事先布置, 即在一次理论教学课结束时给学生布置案例讨论的任务, 在紧接着的一次案例教学课上进行具体讨论, 对于比较复杂的综合性案例多采用这种方式, 以让学生能够有足够的时间来了解案例本身及相关资料, 能够利用两次课之间的教学间隔时间做充分的准备;第二种方式是当场布置, 即在案例教学课堂上即时布置, 然后就开始讨论。无论是那种方式, 需要根据案例自身的特点采用灵活的案例展示方式, 包括由教师口头表述、由学生口头表述、由学生阅读分发的书面文字材料、观看多媒体课件、观看影视资料以及由教师组织学生进行案例模拟表演等不同方式。

(二) 案例讨论。

案例讨论的方式应该多样化, 最少可以运用以下四种基本方式:第一, 全班自由发言, 即在案例布置之后, 让课堂上的学生围绕讨论的议题畅所欲言, 充分激发学生的发散性思维;第二, 小组代表发言, 即将全班学生分组, 先由各小组讨论, 然后让小组推举代表总结本小组的观点在全班发言;第三, 小组辩论, 即先将全班学生分组, 然后各组之间展开辩论, 每一个小组成员的发言都代表本小组的观点;第四, 主题式发言, 即先由一个或几个准备充分的学生做完整的主题发言, 然后由其他学生自由向主题发言者提问, 主题发言者尽最大努力回答这些提问。在案例讨论中, 可以采取的分组方式也是多样的, 包括按名册顺序平均分组、按当时座位情况就近分组、由学生自己自由组合、按照学生所持的不同观点分组以及按照案例中的不同角色将学生分组等。其中, 由学生自己自由组合、按照学生所持的不同观点分组和按照案例中的不同角色将学生分组的讨论效果更为良好。

(三) 总结点评。

在学生讨论发言完毕之后, 教师必须要对案例讨论进行总结点评。总结点评的内容包括两个方面:一方面是案例本身, 包括案例的重点环节和关键问题、案例的理论意涵、解决问题的备选方案和障碍以及实际情况的发展趋势等;另一方面是学生发言的情况, 包括学生观点的合理性和全面性、创新观点的可取之处、语言表达的情况以及今后需要注意的问题等。

四、公共行政学课程案例教学的延伸

公共行政学课程案例教学的延伸是指在课堂案例教学之后, 让学生尤其是兴趣浓厚而学有余力的学生在课堂案例分析和讨论的基础上获得进一步探讨和研究的渠道, 作为对时间有限的课堂案例教学的补充。比较实际的公共行政学课程案例教学扩展模式包括以下方面:

(一) 行政论坛, 即举办定期的行政论坛活动。

在教师的指导下举办定期的公共行政论坛, 作为学生在课后互相交流、互相探讨的制度平台。每一次论坛确定一个主题, 这个主题体现在公共行政领域新近发生的案例中。每一次论坛既可以由教师做主题报告, 也可以由水平较高的学生来担任报告人, 还可以邀请有关的政府部门负责人作为主题报告人。

(二) 考察实习, 即组织学生进行实地考察实习活动。

公共行政学课程案例教学不能仅仅局限于校园课堂, 还需要走出去了解实际情况。积极建立与相关政府部门的合作关系, 广泛扩展学生的见习、实习基地, 组织学生到基地进行实地的参观考察或见习实习, 让学生亲身体验政府的实际运作情况及其存在的问题。我们也会带着课堂内容, 要求学生到社会大课堂作真实的场景再现及具体操作。对此, 笔者曾经带领公共事业管理学生深入走访了襄樊市周边的几个乡村, 将班级分成若干个小组, 每个小组针对一个问题进行调查, 之后各组合作写成调查报告。之后, 全班同学评选出最优的调查报告并给予一定的奖励。这一学习过程强化了同学们团队协作的能力。当然, 这种校外教学实践有一定的困难, 可就地取材, 如学校本身就是一个公关大舞台, 包含着多层面的公共行政实践活动, 只要善于发现、引导和组织, 学生参与实践的机会非常多。

参考文献

[1]卢文刚.公共行政管理教学方法的改进与优化[J].中国行政管理, 2005.2.

[2]何颖.改革行政学教学方法与内容是培养和提高学生力的重要途径[J].黑龙江高教研究, 2005.5.

篇4：公共行政学笔记

【关键词】 威尔逊；行政学；框架

威尔逊的《行政学研究》作为公共行政学学科产生的重要标志性文献，以其提出的“政治与行政二分”框架为公共行政学科研究做出了巨大贡献。这篇发表在《政治科学季刊》上的论文，用生动通俗的语言力图阐述行政科学的独立性和其他特点，并用形似散漫的结构集中讨论了从“行政科学的产生”到“地方与联邦自治”等几个主题，全面地将公共行政科学与政治学中进行了区分。

一、文章结构梳理

为便于分析，现将论文结构图整理如下：

论文结构上的特点也从语言中得到充分运用，每一个要说明的问题，都有威尔逊设问的提出，随着问题的提出，问题逐步深入，从行政学存在的原因，到其产生和发展的时间，从普鲁士国王的成功经验到法国大革命和拿破仑时期法国专制的存在，从美国人民主权到对公众舆论的评价，从历史经验的缺乏和客观现实的限制到提出宪法与行政问题的区别，又从公众舆论的特点提出文官制度的理想模式，最后在全文分析的基础上提出了行政学的研究原则和方法。

二、文章内容分析

在对此篇文章的结构进行比较细致的梳理之后，我们再来细细咀嚼其中的精髓。行政学的产生和所有的学科一样，独立学科的产生既需要时代背景的孕育，也需要理论基础的支撑。而威尔逊的这篇论文正承担了行政学作为一门独立学科出现的重要理论基础这一角色，而学科产生的时代背景，则在《行政学研究》里有较为详细的表述：民主制度的建立，政府角色的转变使得行政管理已经不再处于阴暗不为人所重视的角落，而为了更好地行使民主权力，成为一门独立学科，有自己的研究方法，为人们所认识。

谈及行政学的产生，其产生的时间和地点也是有助于我们更好地理解这一问题的。根据威尔逊的论文，“美国的学者迄今都没有在这门科学的发展中发挥重要的作用，行政学的博士都产生在欧洲。” “它是由法国和德国的教授们发展起来的”。而对于行政科学首先在欧洲得到重视，威尔逊认为是欧洲政府的垄断性使其迅速采取的各种手段能得到有效的执行，使得行政学的研究在欧洲更为便利。行政科学受到广泛重视的原因时间为何“姗姗来迟”，既然行政机关作为政府最明显的部分，经历了和政府本身一样漫长的岁月，那么行政学产生如此之晚，必然有其特殊原因。从理论上看，政治学研究的结构性倾向导致了人们对行政的忽视，而政治学的这种结构性倾向是由当时的时代背景所决定的，“在很早的时代，麻烦的事情几乎都出在政府的结构方面”，而美国作为一个新兴国家，并没有在政府工作方面遇到大的困难，加之对国外行政学研究的不重视，行政学迟迟没有在美国得到充分的发展。

1．阻碍因素

对于当时的美国，一切政府工作的原则首先就是自由，但分散的人民主权并不能为行政管理的发展提供任何便利条件，只是使得类似“集体的无理性”表现得更加明显，行政权力行使更加困难而已。这在“以投票决定一切”的美国表现得尤为突出——在对公众舆论的尊重和改变舆论的需要间，似乎没有一个平衡存在，而控制着权力的公众舆论并非一个理性的集体，对历史经验的沿袭和偏见时时刻刻影响着舆论的导向，从而使得“教育”变得必要。威尔逊提出，即使是教育，在民主主权下，也有其格外的困难，因为这意味着对真理表达的清晰性和平易性要求很高，而这却不是那些管理者所能做到的。

在这一部分，我认为威尔逊给你个提出了四个需要注意的阻碍因素：①人民主权的分化；②改革为大众接受的困难性；③对舆论的尊重和改变舆论的困难性；④对真理表述为舆论接受的可能性。威尔逊认为这些因素在美国体现得尤为突出。

2．行政学研究的题材及特有目的

在这一部分，威尔逊似乎在重复强调前面已经提到的“行政学与政治学二分”框架，但事实上，威尔逊只是在用学科间的比较的方法使得行政学更为清晰地呈现，避免混淆。他首先论述了行政学与政治学间的区别与联系，并引用德国学者的话说明“行政管理置身于政治所有的范围之外”，最后，他对宪法问题和行政管理问题进行了进一步阐述，表明只有宪法原则下的自由才是人们所拥有的自由，行政管理下的自由仅仅是其程序上的实现。

在比较后，公共行政的概念便得到了比较全面的概括。在这一部分，威尔逊对宪法的作用进行了界定，认为要区分“一般决策”和“特殊手段”，只有承认行政官员的主动性才能保证行政有效率。对于“分权”问题上宪法与行政管理的冲突，威尔逊进行了比较深刻的思考，认为民主制度下的分权，只有在“巨大权力”和“不受限制的自由处置权限”下形成对责任承担者的激励，才能使得民主分权下文官的行政效率。

3．公共舆论与行政管理

正如开篇所提出的，“大多数人以前仅仅听命于政府，现在他们却指导着政府。有些国家，政府曾经对朝廷惟命是从，而现在却必须遵从全民的意见”，正是在这样的背景下，公共舆论与公共行政间的关系发生了剧变，如何理解此时公共舆论和行政管理的关系对于公共行政的职能界定具有重大意义。

虽然威尔逊认为“公共舆论对行政管理起权威性评论家的作用”，但紧接下来的三个段落，威尔逊从美国的投票式决策、舆论的教育问题等来限定了舆论对行政管理作用的范围，这样看起来似乎矛盾的一个部分，实质上承接了上面他所阐述的关于“巨大权力”和“不受限制的自由处置权限”的论述，同时，也紧紧扣住了其“政治与行政二分”框架的中心。看似讨论舆论与行政管理的一个部分，实质上也直指向论文的中心。

4．公共服务机关的后备人员

一个学科的正式诞生，必然伴随着一个独立教育体系或者科目的出现，对于公共行政，也是如此。在这一部分，威尔逊集中讨论的问题就是文官后背人员的准备方式。其提出的“理想模式的文官制度的方式——选举和经常性的公开协商”以及“竞争性考试”到现在已经成为各国选择行政官员的主要方式。

5．研究行政学的方法

每一门独立学科都有其系统的研究方法，通过比较，威尔逊认为不同政治体制下的行政管理具有相似性——结构性相似以及合法目标的相似。从而构成了其认为引进外国行政制度的可能性，在排除成见和严格区分政治和行政的前提下，威尔逊在这一部分提出，比较研究是行政学研究的方法。

许多西方学者至今仍认为，比较研究是行政学研究的唯一方法，威尔逊虽然在论文里并没有明确指出比较研究的主宰地位，但事实上他已经将比较研究的方法带入了整篇论文的写作，这是符合当时美国的的时代特征的。当时美国的政治制度发生了翻天覆地的巨大变化，在当时政治与行政仍然不分界限的情况下，政治格局的改变是否就意味着行政格局的改变仍然没有定数，在此，威尔逊提出用比较的方法研究行政学明显对美国当时的行政需求相

符合。但无疑这也对后来行政学研究方法的发展方向产生了一些影响。

三、政治与行政二分法原则对于当代政府改革的启示意义

如果对于二分法的探索只停留在其理论层面，那是远远不够的。对于政府改革来说，首要条件是认清本国行政体制所面临的具体问题，并结合这些理论的精髓推行政府改革方案。这对于我国政府改革有着重要的指导意义，具体表现在以下两个方面：

(一)从政府管理工作的实践来看，对政治与行政进行二分,有利于政府在对社会进行有效管理的过程中选择正确的行为方法。政府实际上面临着两个不同的行为领域,即威尔逊所说的政治领域和行政领域，此二者之间的确存在着一定的差异。“对于参与统治和治理过程的行政人员,应该明确区分政治与行政二者的不同”。中国特有的党政关系导致了政治对于行政的绝对主导地位，使得行政部门不能独立负责地行使权限。再者，由于党政很难分开，行政行为实际上由党组织来决定，甚至以行政部门内党组织的名义来实施。笔者认为，在政治领域应该用政治方式，而在行政领域则宜采用行政方式，反之，用政治手段去解决行政问题，不但解决不了问题，反而会使问题更加复杂化；而若用行政手段去解决政治问题，同样达不到解决问题的效果，且还有可能造成新的政治问题。二分法的观点如果把握得当，有助于政府管理者辨别政治问题和行政问题，从而正确地选择政府的行为方式。

(二)对保持政府稳定的作用。政治与行政二者的活动领域、运行规律都各不相同。政治是不稳定的、排他的和混乱的，行政是稳定的、专业的且有秩序的。用政治冲击或代替行政都会引起国家的动荡，不利于政府的稳定和政策的连续性。因此，政治行政二分法在一定意义上能够保持政府的稳定，并启示我们应立足于政府改革的实践方面，在政策制定领域注重民主，实现决策的民主化；在行政领域则应更加注重效率，使政治与行政都能得到充分

地发展。

四、研究意义

威尔逊最大的贡献，就是把行政学从政治学中脱离出来，成为一门独立学科，即“政治——行政二分”。虽然对这个框架的合理性一直以来受到质疑，但不能不承认它仍然是“催生”公共行政最重要的标志文献。这个分水岭的确意味着一个巨大的变化，其影响并不仅仅限于学科理论方面，威尔逊对公共行政的研究显然也对当时的政治界产生了不可估量的影响。当时在美国，面临着权钱交易等一系列的腐败现象侵蚀着公共行政系统导致低效率、声名狼藉的重大问题，此时关注行政问题已经是势在必行。在威尔逊“巨大的权力和不受限制的自由”的前提下，显然已经对“承担责任必不可少的条件”做出了最好的阐述。威尔逊为了能让政府意识到承担责任的重要性、意识到高效率执行决策的重要性，在论文中对“职责”、“舆论”等问题进行了分析。除此之外，论文的重要贡献还在于提出了比较研究是公共行政的重要研究方法。这在部分程度上承认了公共行政对政治学研究方法的继承，也为今后比较行政学等学科的发展奠定了基础。

参考文献：

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[12]胡象明.政治与行政两分法:思想渊源及其评价[J].中国行政管理，1999，(11):13-15

篇5：公共行政学论文

题目：浅析腐败现象的成因与防治 2011

学 生： 学 号： 院（系）： 电气与信息工程学院 专 业： 网络工程 指导教师： 联系方式： 年 11 月25 日

浅析腐败现象的成因与防治

上周六我们班团支部组织了一次养老院慰问之行，在临去前当然做了相当大的准备工作，还问了曾经去过的同学，结果她们立即说，给老人买的东西最好亲自给老人，分到他们手里，上回他们送去的东西都被院长等直接放在办公室„„其实当时我就郁闷了，这才能买点什么东西啊？想来不会腐败到这种程度，一点水果，一点奶粉也不怕寒掺，可是我更不能想象的是我们已经开始以一种消极的心去看待那还没有接触到正在我们面前徐徐展开的社会画卷。

为什么人会如此看待这个社会？我想恐怕是贪污腐败的例子看得多了，在还没有接触时已经形成了一种先天印象。如果在不防治腐败，恐怕以后所有的孩子都要带着有色眼镜和厚厚的戒备迈入社会了。试问一个国家的人们连政府都不能相信，还能相信谁？为了将来人们的身心健康，关系和谐，腐败的防治迫在眉睫。

一·腐败的成因

在当代中国，腐败现象作为一个政治概念，在现阶段有特定的内涵和处延，它不是泛指一切社会的丑恶现象，而是特指公共权力的滥用，主要包括着三个层次的内容。一是官僚主义；二是违纪、违法行为；三是触犯刑律构成犯罪的行为。

一般的政府人员进行腐败一般有以下几点原因

1、腐败收益

腐败的诱因是按一定概率计算的腐败的私人收益，它决定于对于腐败的查处概率和腐败收益，前者和腐败诱因成负相关关系，腐败受益则与腐败诱因成正相关关系。假定查处概率是一个常量，则腐败收益直接决定着腐败诱因的变动，腐败收益n越大，腐败的诱惑力就越大，腐败行为就更容易发生。

2、查处概率

假定腐败的收益一定，显然查处概率越大，腐败的诱因就越小。假设腐败撤出概率趋向于0，则腐败产生的充分必要条件始终得到满足，任何腐败的发生都几乎不会受到查处，那么全社会的腐败必定会甚嚣尘上。

3、公职人员的薪金

在腐败的诱因既定时，腐败者的私人成本包括薪金损失和惩罚损失两部分。在当前薪金一定时，查处后的收入与腐败净私人成本呈负相关关系。如果腐败受到查处后被解雇，并不得重新就业，即 现职位薪金成为全部损失薪金。反过来来说，如果解雇后重新就业的薪金很高，则腐败就没有收入损失。如果不考虑额外的惩罚，那么，调高公职人员的收入就会抬高腐败的私人成本，使其相对于腐败的诱惑力来说变得更大，无疑可以对腐败起到约束作用。虽然足够的薪金收入 并不是防止公共部门接受贿赂的唯一解决方法，但这样做至少可以减少接受贿赂的人数。

4、惩罚力度

腐败的私人成本由薪金损失惩罚损失构成。惩罚损失越大，腐败的私人成本就越大，参与腐败活动的激励就会降低，腐败诱因就越容易受到遏制;反过来说，对于腐败行为的惩罚力度越小，腐败的私人成本就越小，腐败就容易泛滥。

5、其他因素

对于腐败分子来说，腐败行为还有没法用经济方式来衡量的道德成本和博弈成本等。道德成本即对违法行为的一种心理负担，腐败者在作出腐败决策时，必须突破来自其自身的种种心理障碍，改变其道德观念，放弃循规蹈矩的操行，担心一旦腐败暴露，来自社会舆论的巨大压力等。但在现实生活中，腐败的道德约束实际上是一种“差别性约束”，只有对那些能给予“虔诚商品”(Piety commodity)以较高标价者才有约束力。通俗地说，对于本身就缺乏道德感的人来说，道德成本几乎不存在。博弈成本即指腐败者为了掩饰其腐败行为不被发觉，而耗费的人力、物力和财力等。腐败分子要花费时间和精力进行腐败活动、躲避被查处惩罚，有些贪污腐败分子吃不好、睡不好、整日提心吊胆，这也是一种代价，也会对腐败行为的发生产生影响。二·腐败的防止

在治理腐败过程中，过去长期以来注重以惩治作为主要方式，而忽略了对腐败的事前预防，这样使得许多腐败分子在利益面前往往禁不住诱惑，甚至抱着侥幸可以逃过惩罚的心理和“博弈”的态度去进行贪污敛财。虽然其中有不少人得到了党纪国法的制裁，但却不能从根本上杜绝腐败分子贪赃枉法的现象存在。因此以惩治为主的治理腐败方式具有一定的局限性。为此，党十六届三中全会提出建立健全标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的惩治与预防腐败体系，将反腐败的重点放在预防的层面；党的十七届三中全会再一次明确了要加快推进预防与惩治腐败体系建设，大力弘扬真务实、公道正派、艰苦奋斗的优良作风，坚决反对形式主义、官僚主义，使广大党员干部充分做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

对于腐败的防治，可以参考一下的以下几点。

1立足教育，从严要求。我们要深开展党风廉政教育，学习贯彻三个代表”重要思想，解决领导干部在党性党风方面存在的突出问题，帮助广大党员干部树立正确的利益观，努力构筑防腐拒变的思想肺线，增强领导干部抵御腐朽思想侵蚀的能力。我们要对处级以上领导干部及掌管人、财、物重要岗位上的工作人员，开展警示教软，对未暴露的腐败分子未起到应有的威慑作用，使他们存在侥幸心理，因此导致腐败现象的蔓延。

２．严格落实各种规章制度。规章制度落实乏力，形同虚设，是腐败现象产生的一大原因。为了防治腐败，我国制定了很多规章制度，像领导干部个人财产申报制度、领导干部离任审计制度等等，但这些制度却没能得到很好的贯彻落实，用制度管理人、用制度约束人成了空谈。

３．认真从严考察选用人才。用人不当、推荐先察也是产生腐败现象的一个原因。有些单位在使用人才上不能任人唯贤、唯能，而是唯亲、唯朋，这样出现问题能相互遮盖，有问题不便清除，为腐败行为创造了方便条件。育，案为鉴，吸取教训，同时开展理想信念教育、职业道德教育党纪政纪条规教育，不断提高党政领导干部思想政治素质。三·腐败的治理

很显然，腐败的治理不是但司法一方可以完成的。要从根源上杜绝腐败必须是社会上的方方面面的共同努力。

１、借市民社会之力反腐败

市民社会是国家和市场之外的所有民间组织和民间关系之和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的市民组织，包括非政府组织，公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门”。我国改革开放以来，一个相对独立的市民社会慢慢成长起来，尤其是80年代后得到了长足发展。鉴于此，在我国建立一个有效的反腐败的市民社会，也许“任重而道远”，但并非不可能。一方面，市场经济是市民社会的经济活动方式，随着我国市场经济的发展，构成市民社会的多元利益主体日益生成、壮大，主体意识增强，必然要求以不同的形式和渠道表达他们的意志和利益。这意味着政府控制的权力必须从集中走向分散，市民社会必定将成为一种主要的发展潮流。同时，国家有意识地对市民社会进行催化培育也是非常必要的。这种培育并不是超姐代厄、人为地建立一些组织强加给社会，而是要从现有社会以经济关系为基础的各种社会关系和民间组织中选取有利于市民社会发育的社会自组织的萌芽加以培育，对其加以保护和鼓励，帮助它迅速地发展壮大。

２、与国际合作，开放性地反腐败

腐败的跨国化趋势，使得反腐败事业仅靠某一个国家的单独力量很难完成。针对腐败问题的跨国化趋向，我国应该加强对反腐败国际合作的回应，吸收国际反腐先进经验。具体来说，可以从下面几个方面着手:（1）积极加入到国际反腐败合作的各项活动中去，并发挥我国作为政治、经济大国应有的作用。如积极参 与并响应1998年联合国通过的《关于国际合作打击国家商业往来中的贪污贿赂行为的协议》，同时配合世贸组织提高政府采购的透明度，建立科学、完善的政府采购管理制度和运行机制，在发挥政府采购政策导向的同时，加强其行政监督、司法监督特别是供应商监督。

（2）参与区域间反腐败非政府组织的活动，对这些非政府组织的活动做出回应。例如，对目前国际上影响较大的反腐败非政府组织一透明国际的清廉指数、行贿指数测评予以反馈等。透明国际的这两个指数评估的影响力不容低估，世行和国际货币基金组织就依此来判断一个国家的腐败程度，以决定是否给这个国家提供经济援助。我国应充分考虑到指数对本国的国际竞争力和国际形象的影响，根据指数反映出来的问题采取相应措施，从中有所借鉴。

（3）加强与各国的司法合作.首先，与各国签定充分的引渡条约，为惩治外逃的腐败分子提供有力保障，同时也坚决拒绝为被通缉的外国腐败分子提供“安全天堂”。我国目前己经与约10个国家签定了双边引度条约，相对于世界上近200个国家来说，还是远远不够的。赖昌星案就是因为我国与加拿大没能达成引渡协议，至今主犯未被归案。

其次加强与国际社会合作，防止和对付腐败分子赃款的转移。腐败分子将腐败所得或转存外资银行以躲避追查，或干脆转移到国外，既严重破坏本国的经济和社会发展，也给查处和追赃带来很大难度。为切实有效地解决这一问题，我国需积极配合国际社会制定类似“赃款分割协议”的国际法律文书，以交流信息、展开调查、追踪资产、打破银行保密的限制，使腐败所得无藏身之处。

３、对重要岢位的铺导干部实行轮换制。对管理人、财、物等岗位的领导干部任期满一届后，应进行轮换，同时加强领导干部离任审计制度，可防止腐败现象的发生。

6、强化监督，建立全方位多层次的监督喇约机制。绝对的权力导致绝对的腐败．不受监督和制约的权力使人堕落。许多腐败案件都反映出对领导干部的监督是一个薄弱环节。因此，我们要建立全方位、多层次的监督制约机制，拓宽监督渠道，发挥党赶}婚、法律监督、群众监督、舆论监督等各种形式的监督作用，营造反腐倡廉的良好环境。

篇6：公共行政学论文

摘要：

官员腐败是当今我们面临的相当严重的社会问题,反腐倡廉已成为人们关注的焦点.可是每当某个官员的腐败行为被揭露出来时,我们总习惯于从腐败官员主观方面去找原因,却很少甚至根本不去探求腐败行为形成的制度环境.基于这一点,本文力图通过对现行行政监察体制造成的监察不力的原因分析和中国古代汉唐以及西方国家和香港的行政监察制度的经验借鉴,提出构建符合我国国情的纵向层级行政监察领导体制----行政监察院体制的设想.。

关键字：腐败、行政监察、纵向层级领导

一、由一句“名言”说开去

据说，被判处死刑的原山东泰安市委书记胡建学有句“名言”：“官儿当到局级，就没人能监督了。”这话在多大程度上反映了客观现实。我们难以断定，但至少反映了一个官做到“地市级”的腐败官员对外在监督的真实感觉。例如，陈希同、王宝森在东窗事发之前，种种腐败行为已持续多年，而且愈来愈明目张胆，可是我们的纪检监察机关都监督到哪里去了呢？还有权力机关，北京市人大为什么从未提起过罢免程序，甚至连质询这种起码的监督程序都没有进行过呢？

在孟德斯鸠的《论法的精神》中有这样一句话，“一切有权力的人都容易滥用权力”，因为权力本身具有扩张性与易腐性，最容易与腐败并存。又由于在官僚体制中，权力具有突出的层级性，因此只有同等的权力或无隶属关系的权力才能真正相互独立并相互监督。

当今世界各国，没有哪个国家或地区没有一套行政监察系统，但它们所发挥的作用却大相径庭，在一些国家和地区，行政监察系统成为政治稳定、经济发展的守护神，比如丹麦、瑞典、加拿大、新加坡和中国香港；而在另外一些国家和地区，行政监察系统形同虚设，在那里，“卑鄙是卑鄙者的通行证，高尚是高尚者的墓志铭”，比如哥伦比亚、印度尼西亚、尼日利亚。

由此想起一条著名的定律：结构决定功能。回过头来看看我们国家，我们发现，我国之所以一方面存在一个庞大的纪检监察系统，另一方面却是腐败现象愈演愈烈，其症结就在于其本身领导的不合理严重束缚了其功能的发挥。

二、我国现行廉政监察领导体制问题浅析

行政监察领导体制，是指行政体制中，行政监察机关为履行行政监察职能所体现出来的纵向与横向之间的领导关系。行政监察机关领导体制的核心问题，就是如何处理行政监察机关与政府、行政监察系统内部上下级之间的关系问题。但是从这些年的实践经验来看，由这种领导体制决定，我国的行政监察存在以下几个薄弱环节：

第一、对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关“管得着”但“看不着”，本级监察机关“看得着”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实祥情，由此便造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，处于执行机构的地位，且没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是以；而上级监察机关对于下级政府及其领导的监督，则是山高皇帝远。第二、对同级人民政府所属各职能部门的监督。前些年国务院监察部的部分同志

到地方搞调研时发现：从省到乡镇都有做好行政建设的若干规定，“七条”、“八条”的，可问及这些具体内容怎么落实以及如何监督时，不是以“大家都管”、就是以“不知道”、“说不清”、“没法管”等回答加以搪塞。实际情况是，由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有、而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，各主管部门可以以任何“理由”对廉政建设某些制度行使“职权”，行政监察部门因此常处于“规定一发，贯彻难抓；批示一转，落实难管”的两难境地。第三、如前所述，县级以上地方各级行政监察机关要对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。但何为“为主”？这本身是一种很含糊的界定，往往造成实际工作中的职责不清。不仅如此，相对于上级监察机关的领导来说，同级人民政府的领导更现实，更直接，比如监察机关的人员编制、经费拨付、劳动工资等问题，均由本级人民政府统一支配和安排，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。

简言之，我国的行政监察工作，一方面国家在人、财、物力上给予了相当大投入，另一方面却收效甚微，腐败现象愈演愈烈，腐败分子的“出生率”远远高于“死亡率”，根本原因即在于这种横向监察体制下，监察机关与监察对象为同级组织（有必要提醒注意的是，在我国目前条件下，相对财政、物资、工商行政管理、土管、房产等部门，监察部门还是一个“矮人一头”的“冷衙门”），缺乏必要的权力制约；监察活动的横向负责制，使监察活动必然要受到横向关系的干扰，使监察处置权淡化；种种“人情关”和“关系网”使监察人员举步维艰，进退唯谷；监察人员的横向组织结构使得监察人员与监察对象存在种种直接或间接的非组织关系。这些都是现行横向体制下监察人员的苦衷，无须多议，尽人皆知。

三、纵向层级领导行政监察体制的理论与实践借鉴

行政监察系统实际上是国家机器的调控系统，而调控系统失灵势必造成公共权力的流失以致政风不正。江泽民同志曾经指出，贪污腐败是社会稳定和发展的阻碍因素，它破坏政治体制的正常运转和国家政策的实施，扰乱了社会秩序和资源的合理配置，破坏了法制公平和正义原则，侵害了社会公德和人的精神世界。贪污受贿是腐蚀公众对现存组织机构及制度信任的主要原因，它是对公众行为标准的严重腐蚀，除非将它减小到最低限度，否则任何类型的制度改革都将毫无意义。另一方面，我国在制度和体制上还不完善，存在一定的漏洞和空挡。由于我国正处于社会主义初级阶段，在经济建设上，处在体制制度还不完善的时期，特别是经济体制，在计划经济和市场经济两种体制并存和转换过程中，既存在旧体制的弊端，也存在新体制的不完善和不成熟；既存在两种体制之间的摩檫和冲突，也存在着两种体制之间的空挡与漏洞。这就不可避免地给一些投机者和腐败分子一中饱私囊的机会，从客观上来说，这为腐败现象提供了滋生的土壤和条件。如在市场经济开始阶段，生产资料与价格的“双轨制”，为某些掌握权力的的部门在物质财富的交换上提供了可能。有的人利用手中掌握的物资调配权，获得“权力利润”，大发横财，导致腐败现象的产生。再如，在市场经济时期的乡镇企业，其产、供、销完全受供求关系的支配。有些乡镇企业为了获得原料打开销路，往往采取请客送礼的办法，同掌握财权、物权的有关人员拉关系，结果一些党员干部被腐蚀，走上犯罪道路。

所以，要使行政监察这个宏观调控系统能确保国家机器的良性运转，就必须建立健全独立于行政系统外部的纵向层级行政监察领导体制。

中国古代监察制度，作为一种统治方法，曾十分有效地发挥了它维护封建专制制

度的作用。它之所以能发挥这种作用，与这套制度设置技术上的“高超”和“精巧”分不开。随着清朝的灭亡，中国古代的监察制度也寿终正寝，但作为中国古代的一项政治文化，已被流传下来。孙中山先生正是在总结这一历史经验的基础上，创立“五权宪法”制度，把中国古代创立的监察权同现代立法、行政、司法、考试权并列为五权。

就当代的监察机制而言，香港的廉政公署这种监察模式对我们构建新的监察体制对我们也具有相当的参考价值。

香港的廉政公署是世人公认最有效的行政监察系统之一，其领导体制最大的特点在于它不属于公务员架构，廉政专员直接对港督（1997年7月1日后为香港特别行政区行政长官，下同）负责，除港督外，廉政专员不受其他任何人的指挥和管辖并且在任职期间不得接受香港政府辖下其他受薪职位。在人事作用上，廉政公署的全体职员自行招聘，其职员的薪金要高于政府其它部门同级公务人员，在此基础上，有关法规条例规定了廉政公署及其工作人拥有查案办案所须的广泛职权，包括有权逮捕任何涉嫌贪污犯罪的人，有权将涉嫌人员扣留48小时以作进一步调查。正是独立的领导体制和广泛的职权确保了廉政公署监察权的有效行使。

四、建立独立的层级行政监察领导体制

设置行政监察机构的总的原则应该是：从领导体制上保证监察机关及其工作人员超脱于监察对象的利益之外，保证监察工作人员的正当权利不受损害。

在第七届国际反贪大会上，与会者普遍认为，要反对贪污腐败，必须建立和完善立法，加强各种权力之间的制约与平衡，加强对公共权力监督，并赋予专门机构以足够的法律手段同各种贪污腐败作斗争

从世界各国的经验来看，一个完善的、成熟的廉政监督机制起码应具有以下三个最基本的客观要求：一是其监控制约的对象必须是全方位的，即全部的公共权力及其运作都必须置于廉政监督机制约束之下。二是监督制约的力度必须与公共职位的高低和权力的大小相适应，对职位越高、权力越大的公职人员，监督制约力度要越大，措施要越严，要求要越高。三是监督约束过程具有独立性和权威性，专门的监督机关作出的监督决定，对全社会具有权威性，对监督对象具有强制性，监督机关以外的其他任何机关、组织和团体都无权修改或推翻。

因此，在我国建立科学的纵向层级监察系统（本文为便于阐述，不妨先将其定义为行政监察院系统，与中央、省、市、县四级相对应的监察机关分别为最高行政监察院，高级行政监察院，中级行政监察院，基层行政监察院），首先必须从法律上确定以下几点：

第一，行政监察系统与行政系统分离，监察系统在人事上具有独立性。可能的话，行政监察院系统不列入公务员架构。

第二，各级行政监察机关在上级行政监察机关的领导下，独立行使职权，监察工作人员直接对法律负责。

第三，最高行政监察院院长、副院长的任免参照国务院总理、副总理任免的规定，所属各职能部门领导的任免参照国务院各部委领导的任免。最高行政监察院长官对全国人大及其常委会负责，除全国人大主席团或常委外，最高行政监察院长官不受其他任何人士的指挥和管辖，且在任职期间不得兼任政府辖下其他受薪职位：县级以上地方各级行政监察院长官的任免参照同级行政首长的任免规定。第四，行政监察院系统的其他工作人员，应由监察系统自行聘用，且其工资应当高于政府其他部门同级公务人员的20%――50%。

第五，行政监察院根据工作需要可以在一定地区和单位设置派出监察机构或监察人员，但派出机构的工作人员和派出人员的行政隶属关系、党团关系、经费拨付、劳动工资等仍由派出机关统一负责管理。派出机构或派出人员依法行使监察权，并且直接对派出它的机关负责，不受驻地单位的管辖和指挥。

五、修养与制度，孰重？

官员的腐败是当今我们面临的相当严重的问题，反腐倡廉已成为全国人民关注的焦点。每当某个官员的腐败被揭露出来，总是引起公众的极大义愤，必欲惩之以法而后快。

笔者常想，那些因为腐败和犯罪行为败露而声败名裂的官员们心境如何？他们是一种老子这一辈子也辉煌一时什么都享受过的坦然，还是一种比我更腐败得多的家伙还逍遥法外算我倒霉的不平？如果监督监察机关如影随形，在他们第一次想以权谋私、索贿受贿，第一次轧姘嫖娼便被揭发、被调查、被处分的话,他们就不致走向犯罪了，或许根本不可能有腐败的开始。可是，长期以来，各级纪检监察机关、检察院、法院在对案件进行总结分析时和做舆论宣传时，却往往这样写到：“XXX之所以从高级领导干部蜕变成为一个地地道道的腐败分子，就因为他在主观上放松了世界观的改造，贪得无厌地追逐名位和物质享受，被封建主义、资本主义的腐朽思想和生活方式打倒，最终跌入犯罪的深渊。所有党员干部都应以XXX为戒，在积极投身积极建设和改革开放的同时，必须十分警惕拜金主义、享乐主义、和极端个人主义思想的侵蚀，严于律己，廉洁奉公，勤正为民，始终保持党员干部作为人民公仆应有的品德。按照这个逻辑，岂不是说丹麦、瑞典、加拿大等西方国家的官员能够廉洁奉公、勤正为民是因为他们的思想道德品行修养要比我国广大党员干部高尚得多（作为资产阶级却不腐朽）？这岂不是以子之矛攻子之盾？通过比较，笔者认为，除了整个社会的发展水平较高以外，是因为一套行之有效的行政监察系统的存在起到了防患机制的作用，是监察制度的原因使然。

参考文献：

1、《国家监督制度》蔡定剑著

中国法制出版社1991年9月北京第一版

2、《中国行政监督机制》王勇飞主编

中国方正出版社1998年11月北京第一版

3、《党风廉正建设论文选集―纪念党的十一届三中全会召开20周年》中共北京市纪律检查委员会、北京市监察局编1999年1月版

4、《中国行政管理》杂志1995.1---1999.45、《中国监察》杂志1996.1---1999.36、《监察案例选析》杜西川、徐秀义等编

中州古籍出版社1991年1月第一版