XXX创新村级专干管理新模式

XXX创新村级专干管理新模式（共4篇）

篇1：XXX创新村级专干管理新模式

XXX“三个健全”加强计生专干的管理 为进一步夯实村级人口计生基础工作，提高村级计生专干业务水平和工作能力。今年，来凤县百福司镇出台《XXX计生专干工作管理细则》，进一步创新和健全村级计生专干管理机制。

健全选聘机制。结合新时期人口计生工作的要求和农村工作实际，该镇按照村级计生专干的选聘要做到专职专用和“年轻化、知识化、女性化”的要求，为23个村和1个社区选聘了村级计生专干。在选聘程序上，严格按照群众推荐、村（居）委选送，镇党委审核，镇政府发文选聘的方式进行。村级计生专干一经聘用，即与政府签订聘用合同书，并报县计生局备案。

健全监督机制。为了对村计生专干的工作形成有效的制约和监督，规范专干办事程序，该镇将村级计生专干的照片、姓名、任职时间、联系电话、岗位职责制成监督岗并公示上墙，便于群众对计生专干在从事基础信息收集、生殖健康优质服务、奖特扶对象确认、流动人口管理等方面进行全程监督，促使村级人口计生管理工作走上规范化轨道。

健全激励机制。为了提高专干工作的积极性，结合村情镇情，该镇从工资标准、工作职责、考核办法等方面完善村(居)计生专干的管理考核办法，对村级计生专干实行“按月考评，按绩计酬，奖优罚劣”的原则，把专干报酬同工作实绩挂钩，改变过去干好干坏一个样的管理模式。同时对在年度各级计生工作考核中无差错的专干进行重奖，并颁发荣誉证书。通过表彰先进，激发村级计生专干的工作热情，把村级计生工作抓好抓实，全面提高基层工作质量和服务水平。

篇2：XXX创新村级专干管理新模式

关于加强村级计生专干管理的通知

各村委会：

为了加强村级计划生育工作领导，更好地发挥村级计生干部在基层工作中的重要性，现特制定小村镇村级计生专干管理办法，以考核村级专干日常工作。

一、管理体制

继续推行“县聘、乡管、村用、工资统发”的基层计生干部管理体制。

二、管理方式

严格审核，采取“四优”原则即党（团）员优先，年龄轻优先，文化程度高优先，女性优先的原则，加强培训，提高干部队伍自身素质业务技能，对不能胜任的予以解聘。

三、考核办法

1、填写报表应及时准确，时间不能超过次月3号，专干本人必须签字。如本人不能准确、及时、签字上报（婚丧事、疾病除外）每月扣除专干工资5元。

2、专干不能因其它事由对本村计划生育统计工作隐瞒不报，如发现一例漏报扣除专干工资10元。

3、加强业务素质培训，每月一次例会（次月2号，逢节假日往后延续），每一季度一次培训会（实行签到制），如连续两次未参加给予警告，连续三次未参加自行解聘，年累计六次不参加会的次年自行解聘。

4、切实抓好“三查两清一服务”工作。在家对象户做到“三查两清”率达到100%，在外对象户需督促其及时寄回计生证件。以省、市、县的检查为准，如三查率、两清率达不到90%以上扣除专干工资20元，低于60%的专干自行解聘。

5、认真落实人口计划指标。当年与次年符合生育出生的对象户应及时落实人口计划，如发现出生后没有落实人口计划，按照每户5元扣除专干工资。

6、专干要提高自我素质，扎实认真工作，及时落实两清对象户（以服务站证件，省、市、县检查为准，突击月活动或计生办搞除外）。对专干做工作亲自带领对象户来落措的，带环一例10元，因身体原因未能带的一例5元，持有结扎禁忌证明一例20元，结扎一例30元，人流一例50元。如未能及时督促对象户落实措施每例处罚5元。

7、加强计划生育的惩治。村干部、专干应协同计生办按标准征收社会抚养费，每例奖专干30元，村上按10%给予计划生育经费（村干部、专干不配合不给予奖励）。村干部、专干在省、市、县检查中要紧密配合，服从镇上统一安排。专干与村干部不能以任何名目收取费用，一经发现给予严肃处理。

8、加大检查考核力度。在省、市、县的检查中，质量指标、三查率、两清率达到90%以上，无出生漏报现象，奖给专干50元，村上100元。在各项检查中取得优秀成绩的加大奖励金额。

9、要积极参加镇、村安排的其它工作。

篇3：XXX创新村级专干管理新模式

1基层动物防疫现状

开发区位于烟台西部, 面积228km2, 辖4个街道, 107个行政村, 其中85个行政村有畜禽存栏。每个街道设立1处动物产地检疫申报点, 238个规模饲养场全部设立兽医监管室。按照“按需设置、明确责任、注重素质”的原则, 每个行政村设立1~2名, 全区共93名村级动物防疫员。

2村级动物防疫员管理形式

2.1保—坚持以人为本保安全, 筑牢村级动物防疫员队伍建设之基

村级动物防疫员作为与畜禽密切接触者, 在开展疫情普查、强制免疫、畜禽标识佩戴等工作时常有意外事故发生, 感染流感病毒、布鲁氏杆菌病、炭疽、结核病等人畜共患传染病的几率较高, 村级动物防疫员身体健康是队伍建设的基础。我们坚持“以人为本、保障安全”的理念, 切实抓好93名基层兽医人员的人身安全防范工作。

2.1.1不断培树保护意识每年组织相关专家、高级兽医师对基层兽医人员进行安全防范、畜牧业发展形势、免疫技术、法律法规等知识培训, 区动物卫生监督所先后编写了《村级防疫员管理办法》、《村级防疫员工作手册》等实用性小册子, 以增强其安全意识, 了解防疫形势、提高防疫技能、掌握保护方法, 经过培训使全体基层防疫人员技术水平与自我保护意识明显提高。

2.1.2不断拓宽保障渠道在参加法定社会保障的基础上, 为村级动物防疫员每人购买一份“人身意外伤害保险”;每年组织检查布鲁氏杆菌病和结核病等人畜共患传染病的检测查体一次。这些举措为解决在动物防疫工作中发生意外提供了基本的意外伤害保障, 减轻了其后顾之忧, 使其能全身心的投入到防疫工作中去。

2.2破—坚持改革创新破旧式, 缓解村级动物防疫员队伍建设之困

队伍建设在于不断适应新形势, 开创新思路。我们坚持以改革创新精神做好新常态下动物防疫体系建设工作, 在村级动物防疫员队伍建设上, 坚持不囿传统、不落俗套。对原村级动物防疫员包村制度中因同酬不同工、同酬不同质导致的责任心不强、积极性不高、防疫效果不理想的弊端, 勇于破旧立新, 摸索出一套“双保险”管理模式。

2.2.1第一道保险每个行政村配1~2名村级动物防疫员, 实现“区不漏街道、街道不漏村、村不漏户、户不漏畜禽”的动物防疫体系全覆盖服务模式, 确保动物防疫体系的完整, 确保基层动物疫情普查、疫情监测、疫情应急处理等工作有人想、有人管、有人干。

2.2.2第二道保险在保证每村动物防疫员责任落实到位的基础上, 再在每个街道办事处选取2~3名防疫技术好、工作责任心强的动物防疫员升任技术指导员, 管理协调整个街道办事处的动物防疫工作。实现了由区级对基层防疫人员直接管理到基层防疫人员自我约束管理的转变, 实现了基层防疫人员由被动应付工作到积极主动工作的角色转变, 有效地提高了工作效率, 提高了服务质量。

2.3立—坚持考核评比立新规, 助力村级动物防疫员队伍建设创新之路

为确保做好村级动物防疫员的动态管理, 充分激发其工作热情, 在坚持严格管控、督导检查的同时, 着眼发展, 实施“以钱养事”政府购买服务科学的考评管理模式, 避免“线断、网破、人散和服务缺位”现象的出现[1]。

2.3.1实行误工补贴分级发放制将政府拨付的村级动物防疫员补贴分三级发放。一级是完成本村基本工作任务的, 只发基本误工补贴。二级是担任动物防疫技术员的发基本误工补贴和技术补贴。三级是担任技术员并完成应急工作任务的发基本误工补贴、技术补贴和奖励性补贴。

2.3.2实行奖优惩劣制度将动物疫情普查、强制免疫、疫情监测、畜禽标识佩戴、畜禽规模饲养场监管、疫情应急处置等工作情况纳村级动物防疫员考核, 每年考核两次, 考核成绩与优秀技术指导考评挂钩, 对考核成绩优异者实施物质与精神双重奖励, 每年将考核情况进行通报, 通报到街道、行政村, 对连续3年以上表现较差者, 建议街道和行政村给予撤职处理。

2.3.3重点培养, 提升技术员的业务能力每年组织担任技术员的村级防疫员参加省市区的相关业务培训, 每年对技术开发区进行业务理论考核两次, 激发技术员学业务、干业务的工作热情, 提高其业务技能, 保障工作质量。

“保、破、立”村级动物防疫员管理模式的创新, 不仅保障了基层防疫工作者的切身利益, 更营造了一股争优创先的工作氛围, 形成了一支专业技术精湛、工作责任心强、结构相对合理的基层兽医服务队伍, 有力地促进了动物防疫工作开展, 有效地推动了基层动物防疫体系建设工作的开展, 全区近年来未发生重大动物疫情。

3存在问题

3.1人员选拔机制不合理

目前, 我们实行的村级动物防疫员选报机制是:由村级组织等额提报, 街道把关, 区动物卫生监督所审核、管理、技术指导的三级管理体制, 实际决定权在村级, 街道存在无人过问的现象, 区级被动接受。目前, 行政村实行三年竞选制, 每次竞选后, 村级动物防疫员一般都要更换, 有时一个街道更换率达到70%以上, 人员不稳定, 给人员管理、业务培训带来被动, 从而造成动物防疫质量的下降。

3.2村级动物防疫员普遍老化, 文化程度低

在全区93名村级动物防疫员中, 50以上的有52名, 占总人数的55.9%, 初中以下文化程度的有64人, 占总人数的68.8%, 兽医相关人员仅9人, 占总人数的9.7%, 年龄普遍偏大, 文化程度偏低, 专业素质整体较低, 业务技能不强。虽然每年都对其进行上岗前培训考核, 但由于没有经过系统的专业学习, 理论知识基础薄弱、业务素质不高, 接受新的防疫理念、理解防疫工作处出现的新情况、新问题的能力不强, 难以适应当前防疫体系科学化、信息化建设的需要, 难以适应山高路远、防疫脏乱差环境高强度工作量的需要。近年来发生的高致病性禽流感、炭疽、布鲁菌病等人畜共患病在一定程度上暴露了这个问题[2]。

3.3村级动物防疫员报酬偏低, 难以留住人才

一级、二级、三级村级动物防疫员的误工补贴每人每年分别为1200元、1800元、2400-3600元, 加上村级的劳务补贴, 每人每年的补贴3000-6000元不等, 虽然每年强制免疫工作只有3-5天, 但日常还要进行禽流感、口蹄疫、猪瘟、蓝耳病、小反刍兽疫等补充免疫、标识佩戴、疫情排查、疫情监测、档案填写等大量基础性工作, 无论是纵向比还是横向比, 劳动价值与发放的补贴和沿海地区的报酬极不相符, 造成队伍不稳定, 很难留住需要的人, 特别是青壮年、专业性人才。

4建议

4.1完善村级动物防疫员劳动保障制度, 提高工作待遇

动物防疫保障体系是一项社会公益性事业, 各级政府应高度重视, 建立相应的政策机制, 纳入政府工作日程, 将所需费用纳入地方财政, 统筹安排, 切实提高村级动物防疫员的待遇, 保证工作经费, 逐步提高相应补贴[3]。对多年参与村级动物防疫的人员可以参照乡村教师和乡村医生的养老保险制度, 落实社会养老、卫生医疗和意外伤害保险, 解决村级动物防疫员的后顾之忧, 以激励有能力、有文化、素质高、业务强的有志青年积极参与动物防疫工作。

4.2理顺动物防疫员选拔机制

动物防疫是一项技术性很强的工作, 在选人机制上应把握以下两点。 (1) 提高准入门槛。要求入行人员年龄在50岁以下, 身体健康, 本人愿意, 熟悉畜牧兽医相关法律法规, 爱岗敬业, 服务热情, 经考核, 合格的颁发《村级防疫员》资格证书。 (2) 理顺管理机制。打破以往由村级等额推荐, 街道把关, 区动物卫生监督所审核、管理、技术指导的三级管理体制。按照公正、公开、公平的原则, 实行个人申请, 村级差额推荐, 街道和区级联合审核、考核、择优选拔的聘用制度, 人员确定后, 签订3~5年劳动合同, 由街道进行聘用, 发《聘任资格证书》, 建立人事档案, 统一管理;由区动物卫生监督所进行业务培训、技术指导和考核, 实行“政府聘用, 部门考核”的双重管理制度[4], 使村级防疫员管理规范化、制度化, 掌握人事的主动权, 实现人员的稳定, 提高整体素质。 (3) 建立淘汰机制。利用春秋两季集中防疫后的检查、日常监管、应急处理等方面的考核, 每年两次, 并通报街道、行政村。对业务工作不负责, 措施落实不到位, 以及造成重大责任事故的人员, 实行淘汰制, 及时补充新的力量, 逐步建立一支专业水平高、业务技能强、安心基层工作、热心为农服务的村级动物防疫员队伍[5]。

参考文献

[1]毕一鸣, 寇占英, 郭君超等.巴东模式:新型基层兽医服务模式 (一) [J].中国动物检疫, 2015, 32 (6) :34-37.

[2]黄焱, 杨瑛, 高松华等.江苏基层动物疫病防控公共服务与社会化服务体系建设[J].中国畜牧业, 2013:34-37.

[3]姜顺传.当前农村动物防疫工作中存在的问题及对策[J].现代农业科技, 2008:192-193.

[4]毕一鸣, 寇占英, 郭君超等.巴东模式:新型基层兽医服务模式 (一) [J].中国动物检疫, 2015, 32 (6) :34-37.

篇4：XXX创新村级专干管理新模式

改革开放后,基于经济、政治和社会等诸多方面的原因,我国在乡村地区实施了一项全新的社会管理制度,国家的行政权力止于乡镇,乡镇以下的村庄不再设立行政机构,由村民组建自治组织,直接行使选举、决策、管理和监督相关权利,从而形成了乡政村治模式。乡政村治模式运行30余年来取得了巨大的成就,解决了农村面临的很多问题,农民的民主意识也得到了极大的提升,为社会主义民主政治的进一步发展奠定了坚实基础。然而,该模式在运行过程中也遇到了不少问题,特别是近10年来,农村社会发生的一系列重大变化致使其后续发展动力严重不足,为此致力于乡村治理的学者从政策变革的视角出发提出了改进模式,比较有影响力的包括乡镇自治模式、〔1〕乡治—村政—社有模式、〔2〕县政乡社模式、〔3〕乡派镇政 模式、〔4〕县政—乡派—村治模式、〔5〕乡派镇治模式、〔6〕有限主导—合作共治模式,〔7〕其中前3种模式强调激进式政策变革,后4种则强调渐进式政策变革。不同的模式在一定程度上对现有的乡政村治模式进行了改良,从理论层面弥补了乡政村治模式制度架构存在的部分缺陷,但实践意义仍值得商榷。

学界提出的改进模式基本是从整体上对现有模式进行的改良设计,有的模式很有可能是今后乡村治理创新的方向。我们认为任何改革都应该尊重实际,乡村治理的改革亦然,必须考虑改革的存量,考虑其运行的实际状况。乡村治理的改革应从现有乡政村治模式某一方面的内容入手,在理论上优化设计,并在实践中不断完善,然后扩展到其他方面。从应然层面来看,乡政村治的实质是政府权力不断受限,农民权力不断增加的一个过程。农民权利的实现存在着一定层次和秩序,部分权利先实现,其余权利后实现,权利实现呈现出一定的差序格局。乡村治理中村级选举、决策、管理和监督等4个方面权利的实现同样呈现出差序格局,当前,最为要紧的是村级决策相关权利的调整和实现。因此,本研究选择了村级决策为切入点,力图在反思现实村级决策模式的基础上进行一定的创新,最终为乡政村治模式的改良乃至乡村治理的改革提供一定的借鉴。

二、村级决策的现实模式及反思

村级决策模式是村庄在长期的决策实践中形成,并能够反复使用的知识体系。作为一种固化了的标准形式,村级决策模式一旦形成就能够长期影响村级决策主体的思维倾向,影响村级决策的水平和质量。村级决策的核心是决策的主体及决策的权力结构问题,决策的主体和权力结构不同,决策模式自然不同。30年来各地依据村级治理相关制度探索了不少决策模式,其中有些模式具有地域性,有些模式则在全国范围内施行。当前,全国范围内具有代表性的决策模式有4种:政府替代模式、村庄自决模式、政村交易模式。

1.政府替代模式

政府替代模式是指在村级决策中村庄基本不参与决策或者虽然参与决策但对决策不产生实际影响,由政府代替村庄就村级有关事务进行决定的一种决策形式。政府替代模式在上个世纪末特别盛行,其本质是政府掌控村庄的决策权力,村庄在决策中丧失了话语权。政府替代村庄决策有着深刻的社会和现实原因:一是乡政村治模式对政府体制性权力与功能性权力调整的悖论,政府的体制性权力收缩至乡镇,功能性权力继续延伸至村庄,而政府功能性权力的行使,必然对村级决策进行干预;二是村庄经济不发达,村民的决策能力较低,在与政府的决策博弈中基本处于劣势,久而久之村庄便放弃了对村级事务的决策权;三是基层政府对自身在乡村治理中的职能定位不当,以全能政府的思维包揽村庄全部事务,代替村庄行使决策权。政府替代模式在某种程度上是建国后总体性社会时期所建立的强国家、弱社会模式在乡村治理中的延续。〔8〕当前,该种模式仍然在广大经济不发达的村庄中运行。

政府替代模式在特定时期、特定场域解决了不少基层问题,然而其毕竟否定或忽略了村民决策权,非但不能提高村民的决策认知能力和实践能力,而且会让村民对村级决策产生误解,认为所谓的民主决策与过去还是一个样,一切任由政府做主,自己无法真正参与,进而对村级决策失去信心,不利于乡村治理的长远发展。村级决策中政府的引导、指导甚至主导是不可或缺的,但需把握好度,一旦演变为全权主导,就等同于替代村庄决策。随着城镇化建设步伐的加快和村民外出务工数量的增加,即使在落后的村庄村民的民主意识和权利意识也在不断增强,并逐渐在村级决策权利方面提出了诉求。政府替代模式已不适应当下农村社会发展的需要。

2.村庄自决模式

村庄自决模式是指村庄事务特别是涉及村庄利益的重大事务由村民通过协商的方式自行决断,外界力量包括政府在内都无权干涉的一种决策形式。乡政村治作为乡村治理的一种模式,是诱致性制度变迁和强制性制度变迁相结合的产物。村民自治诞生初期村内事务即由全体村民进行表决,实行民主决策,后来在国家的主导下推广于全国范围时,民主决策亦作为一项重要内容以律令的形式确定下来。当前村庄自决模式主要在经济发达的村庄实,这些村庄凭借自身经济优势对来自政府的政令不予理会,完全按照自己的意志对村级事务进行决策。

乡村治理中政府和村庄的任何行为必须符合国家法律的根本精神,不能与国家有关政策相左,否则顶层制度设计无法得到有效落实,乡村治理的设想也很难真正实现。理想状态下按照村庄自决模式进行决策能够反映村民的真实意愿,实际上村庄自决模式不仅违背了法律的基本精神,也在一定程度上为村庄少数人独掌决策权提供了可能。从静态层面看村庄自决模式不符合法律精神, 《村组法》明确规定基层政府要对村级工作进行指导。村庄事务包括村务和政务两个方面,在某些方面二者的界限很难厘清,如提供农村公共产品,既属于村务也属于政务,相关决策政府和村庄都需参与,政府对村级决策的指导必不可少。政府统筹规划乡村发展,村庄决策相关事务时要以政府规划为指导,尤其是在农村人口减少村庄合并的背景下,村庄自行决断可能会造成资源的巨大浪费。从实践层面看村庄自决模式也并非真正的民主决策,除少部分村庄实行全体村民协商决策外,大部分村庄将村庄自决模式演变为村民代表决策模式、村委会决策模式,有的甚至发展为村支书或村委会主任决策模式,完全由少数人定夺村内事务,甚少能听到村民的声音。少数掌握村庄权力的人打着民主决策的旗号与政府对抗,私下里却为自己谋取利益,不少村庄实行村庄自决模式后村级公共财产流失严重,有的甚至由发达村变为落后村,类似的消息屡见报端,我们的调查也证明了这一点。

3.政村交易模式

乡政村治模式下村庄的发展离不开政府的指导、支持和帮助,政府开展农村工作也离不开村庄的全力配合,于是村级决策便衍生出了政村交易模式。政村交易模式是指在村级决策中政府和村庄通过相互妥协达成某种协议,共同影响决断结果的一种决策形式。政村交易模式中政府和村庄都做出了一定的让步,为了影响村级决策结果一般情况下政府很少不折不扣地贯彻上级的政令,在确保完成任务的前提下会对村庄做出一定的妥协,如给予某种承诺、直接提供物质帮助等,有时甚至有意“漠视”政令,做出某些调整和改变便于村庄接受。村庄则以配合政府行为为代价,让政府的意志渗透在村级决策中。政村交易模式是村级决策中政府和村庄合作的直接体现,通过这种合作政府完成了上级下达的任务,顶层设计基本得到落实,村庄则获得了某些实惠,客观上也促进了乡村社会的发展。政村交易模式是当前村级决策中最为盛行的一种模式。

政村交易模式中政府和村庄直接或间接参与了决策,并在一定程度上影响了决策结果,决策既体现了政府的意志,也反映了村庄的意愿,从社会和谐的角度来看,其相对于政府替代模式和村民自决模式来说具有进步性。政村交易模式在村级决策中的盛行也是国家对该模式默认的结果,是国家为了保证法律和政策在乡村社会贯彻执行、维持基层稳定和谐的理性选择。政村交易模式体现了合作理念,为政府和村庄在处理村级决策中的关系提供了新方向,不过这种合作处于低端层次或者说处于粗放状态,是一种简单的交易或者简单的合作,决策结果很难实现帕累托最优,往往是政府和村庄博弈中哪方处于优势地位决策更多体现哪方的利益。由于村委会或掌握村庄权力的人长期与基层政府共事,基于对自身利益的追求、乡村关系的复杂性、村民的组织化程度低、激励保障机制的匮乏、规范化制度供给的短缺等缘由,〔9〕政村交易模式在实践层面也出现了类似于村庄自决模式的异化现象,演变为政府与村委会交易决策模式、政府与村支书或村委会主任交易决策模式。村委会或掌管村庄权力的人在与政府交易中,更多地为自己打算谋取个人利益,决策结果无疑是对村民利益的侵害。

政村交易模式在村级决策中不能实现利益最大化,决策结果无论对政府还是村庄而言都不能产生稳定的预期,这对政府与村庄的长期合作提出了挑战,政府统筹规划的全局利益与村庄谋划发展的局部利益一旦难以融合,出现对抗,二者的合作在短时间内可能很难进行。改良现有决策模式,保障村级决策的可持续性成为当务之急。

三、村级决策的新模式: “有限主导———协同共谋”

村级决策中政府与村庄博弈的实质是体制性的国家行政权和内生性的村民自治权在村级事务决策中的分配问题以及政府、村庄等多元主体在村庄事务决策中地位和角色的定位问题。乡政村治模式下政府影响村级决策是不可避免的,从社会民主发展角度看村庄主导村级决策也是大势所趋。鉴于此,我们认为欲有效化解行政权和自治权之间的冲突,合理确定多元主体在村级决策中的地位和角色,避免当前政府替代、村庄自决的弊端,使政村交易脱离低端层次或粗放状态,“有限主导———协同共谋”是一种理想的决策模式。

1.“有限主导———协同共谋”模式的含义及内容

“有限主导———协同共谋”模式对村级决策中政府、村庄及其他社会主体的行为进行了重新调整和规范,需要从两个层面来理解其含义。有限主导是指政府在宏观上把握好村级决策的方向,确保其不偏离国家既定的正确轨道,从而保障国家在农村社会的主导地位。协同共谋是指协调整合政府和社会的一切力量,积极发挥多元主体在村级决策中的作用,确保村级决策的科学性和合理 性。简单来说,“有限主导———协同共谋”模式包含两个方面的内容,一是村级决策中政府须主导,但只是宏观方向上的主导;二是决策主体多元化,除政府和村庄外,还包括其 他有助于 村级决策 的社会主 体。“有限主导———协同共谋”模式对政府和村庄在村级决策中的行为提出了新的要求,政府既不能全权替代村庄决策也不能消极不作为,而要合理主导决策做好掌舵人。村庄则既不能一味顺从政府也不能与政府对抗,而要积极配合政府,动员一切社会力量参与到村级决策中。

(1)有限主导———村级决策的前提和基础。政府作为国家权威的代表应主导村级决策的方向。政府主导村级决策方向是指政府应从村级决策事无巨细的具体事务中退出来,着力抓好决策方向,确保决策方向的正确性。有限主导是村级决策的前提和基础。

对村级决策方向的主导要求政府应扮演好掌舵人角色,把握好村级决策的制度建设、政务主导、双务指导、村务引导4个方面。政府应结合国家对农村社会发展的要求和村庄的实际情况组织村庄制定和安排村级决策制度,让村级决策有章可循。政务要落实还需与村庄场域相结合,政务决策中政府要积极主导扮演好主场角色。涉及政务的决策政府要全程参与,设法表达自己的立场和态度让村庄接受。对于既属于村务又属于政务即难以厘清界限的双务决策,政府要给予村庄和其他社会主体必要的指导扮演好客场角色。双务决策中政府需采取指引和教导相结合的行为,在体现国家权威和意志的同时给予其他决策主体一定的教育。对于完全属于村庄内部事务即村务的决策,政府可以进行必要的引导扮演好不在场角色。村务决策应以村庄为主导,政府可以采取消极行为暂时远离决策,但这种消极行为并非政府不参与决策,而是不主动参与决策,即使参与也非主导决策。不在场角色是政府影响村级决策在更高层次的体现,一方面,村级决策依据决策制度进行,而决策制度是在政府的主导下制定的,因此,决策本身就体现了政府的影响;另一方面,村务决策不会对国家权威构成威胁,如果政府认为村务决策可能偏离正确方向可以进行引导。此外,如果村务决策过程中村庄认为社会主体不能很好地把握决策或者难以进行有效决策时,可以主动要求政府对决策进行引导。有限主导要求政府更新观念真正成为村级决策的掌舵人,充分扮演好主场、客场和不在场角色,为自身和村庄以及其他社会主体参与村级决策提供一个更好的平台。

(2)协同共谋———村级决策的核心和关键。科学决策需集思广益,村级决策应协同政府、村庄以及其他社会主体的合力,共同绘制乡村未来的发展蓝图。乡村社会的发展不是政府或村庄单方面的责任,也不是任何一方就能够解决的问题,需要汇聚多元主体的智慧协力谋划。协同共谋是村级决策的核心和关键。就目前来说,村级决策协同的主体可以归纳为3方面:政府、村庄和其他社会主体。对政府 (包括党委)特别是基层政府而言,发展乡村社会本是职责范围内的事,日常工作中又要与村庄频繁接触,对村庄各方面相对了解,其参与决策对决策方向的掌控、质量的保证能够起到非常重要的作用。村级决策直接关系到村庄的发展,村庄是村级决策当仁不让的参与者。对于一个具体的村庄来说协同的主体就是全体村民,但一般情况下村干部、村民代表、小组长、党员、经济能人、退伍军人等村庄精英参与决策的认知和实践能力更强一些,其对村级决策的影响更大。其他社会主体包括村庄的各种协会、企业、驻村机关、退休老干部、外来人员等,甚至包括村庄外部的主体如户口已迁出本村的经济能人、知识分子以及有关研究机构、专家学者等。此类主体大都在某个领域或行业有一定的专长,对拓展村级决策的思路和进行某些专业性较强的决策能起到不可替代的作用。

协同共谋中政府和村庄是最重要的两种主体,二者应该通力合作建立协同决策相关机构,协调好多元主体之间的关系,具体说来需做好以下3方面的工作:一是调查统计村级决策可以协同的主体。政府和村庄要分头行动联系各自可能协同的主体,政府主要负责外部主体如涉农有关部门、科研机构等的联系,村庄主要负责内部主体的调查统计。调查统计过程中需与可能协同的决策主体进行必要的沟通,建立初步的协同决策意向,然后对多元主体按照一定的原则分类以方便决策时选用;二是建立多元主体协同决策机制,内容主要包括多元主体在决策中的权力、责任、角色、决策的原则和程序、重大决策的特别规定等。决策机制为村级决策提供了指引,保障了多元主体协同决策的合法性;三是创建村级决策组织机构。成立村级决策委员会作为村级决策的常设机构,成员包括政府代表、一定数量的村庄精英,人数要与村庄的规模相结合,一般为10人以下的奇数。政府代表由政府选派熟悉村庄运行的人员如驻村干部担任,村庄精英由村民公开选举产生,尽量涵盖村庄的各类精英。决策委员会与村民委员会属于平行关系,其主要职责就是组织各种村级决策。决策委员会设主任一人,由委员会成员轮流担任,负责召开决策委员会会议。决策委员会成员的任期为3年,可以连任,决策委员会主任的任期为3个月,二者的罢免可以参照《村组法》对村民委员会成员及主任罢免相关规定。

2.“有限主导———协同共谋”模式的操作步骤

政府有限主导和多元主体协同决断是“有限主导———协同共谋”模式 的两个方 面,二者缺一 不可,共同保障了村级决策的顺利进行。在建立了村级决策相关制度,协调好多元主体的关系后, “有限主导———协同共谋”模式实际运行时可以按照如下4个步骤进行操作:

第一,决策委员会通过会议确定本次决策需要协同的主体,然后联系相关主体,并将决策的具体内容以及其他与决策有关的信息告知协同主体便于其做好参与决策的准备工作。协同决策主体的具体人数和成员由决策委员会确定,一般要考虑决策的重要性、复杂性、专业性及时效性等因素,决策委员会成员可以成为协同主体。告知决策信息时应详尽、具体,最好用书面的形式便于随 时查找。此外,决策委员会还需将决策的具体信息在村庄范围内公布,便于村民知悉情况。

第二,协同主体积极准备相关资料。协同决策主体收到决策信息后需确定自己能否准时参与决策,若不能参与应及时通知决策委员会并说明原因,若能够准时参与决策就需要熟悉决策的具体内容,并根据需要收集资料。此阶段协同决策主体需要征集民意,了解村民对本次决策的意见和建议,从更广泛层面上为决策收集准确全面的信息。村民也可以通过公布的决策信息主动联系决策委员会或协同决策主体表达自己对决策的看法。

第三,多元主体共同参与村级决策。协同决策主体携带好资料准时参与决策,决策过程中多元主体首先要明确自己在决策中的权利、责任及角色,然后在决策委员会的引导下严格按照决策制度进行决策。鼓励采用头脑风暴法进行决策,决策过程中多元主体地位平等,畅所欲言地表达自己的真实想法。

第四,公开决策结果。选择决策方案后要公开决策结果,既尊重了村民的知情权,也便于决策执行时村民的配合。

以上是“有限主导———协同共谋”模式大致的运行步骤,由于不同村庄的差异较大,为了保证该模式的有效运行各村庄还需结合村情做一些必要的调整。

四、“有限主导———协同共谋”模式的理论及现实依据

“有限主导———协同共谋”模式与当前村级决策的主流模式相比较有着诸多优点,在现有条件下其是一种理想的村级决策模式,因此,可以作为乡政村治模式改革的一个切入点,待条件成熟逐步引导乡村治理走向“有限主导———协同共治”阶段。我们之所以敢于这样设想是因为“有限主导———协同共谋”模式有着深厚的理论依据和现实基础,并与现行制度的精神一脉相承。

协同理论与村级决策具有契合性。协同理论由赫尔曼·哈肯创立,该理论认为系统的变化发展是一个自组织的过程,系统在与外部环境进行物质和能量交换达到一定状态时不可避免地会产生一种整体效应,促使整个系统结构更加优化,由原来的无序走向有序。〔10〕协同是系统各主体着眼于发展为了实现效益最大化而采取的集体行动,普遍存在于自然界和人类社会。协同理论被引入社会科学领域后产生了社会协同的思想。社会协同是指在特定的环境下社会系统为了实现既定目标自行协调整合全部社会资源的过程或能力。社会协同的关键在于社会多元主体之间的分工、协作,社会系统经过协同整体资源和力量得到放大,弥补了市场失灵和政府失灵的不足,实现了自我完善和发展,〔11〕协同理论揭示的原理符合村级决策。首先,村级决策系统是一个开放的系统,不断地与外界进行物质、信息和能量的交换;其次,村级决策系统中各要素相互影响相互作用,各要素在系统中的地位不同且不 断变化,呈现出非线性相互作用相互影响 的特点;再次,当前村级决策不能实现效益最大化,很多时候是系统内部分要素单打独斗或简单合作,难以进行有效合作,村级决策系统稳定性比较差,远离理想的平衡状态。可见,协同理论与村级决策具有高度契合,该理论为我们认识和改进村级决策模式提供了一种新的思路。

如果说协同理论从宏观层面为认识和分析村级决策模式提供了思路的话,那么治理理论则从中观层面为该模式的优化给出了相对具体的答案。传统的社会管理基本上是政府的单项管控,其他利益主体甚少涉足其中。当前,社会结构渐趋复杂化,各种社会主体纷纷提出自身利益主张,要求分享权力,参与社会管理,这是传统管理远不能满足的。治理理论认为,社会管理涉及到特定社会所有群体和个人的利益,既包括政府也包括其他社会组织和公民,社会管理力量或者社会管理主体应该 多元化,所有与社会管理有利益关系的组织和个人都应成为社会管理的主体。多元化的治理主体发展着相互依存的关系,推动了公共管理朝着网络化的方向发展。〔12〕治理的核心是网络管理,多元参与主体应平行分布在网络中,治理过程中各主体需互相依赖、互相合作。〔13〕治理是一种公共管理活动和公共管理过程,其目的是最大限度地增进公共利益,这需要在各种相异的制度关系中通过权力媒介去调节社会组织和公民的各种行为。〔14〕治理的过程是多元社会管理主体共享管理权力的过程,也是多元主体合作参与社会管理的过程。多元参与和合作共治是治理理论的两个基本要素,可以将治理简单理解为政府和其他社会主体通过有效合作,积极参与社会管理的过程。多元主体在治理网络中依据安排结合自身能力各司其职,共同为实现公共利益最大化而努力。治理理论还强调责任共担,治理网络中的多元主体在分享权力的同时必须承担相应的责任,具体责任要与各主体行使的权力结合起来。村级决策涉及到政府、村庄等多元主体的切身利益,当下的主流决策模式中多元主体要么不合作要么低效合作,难以实现公共利益的最大化,需要承担责任时各主体又“积极”踢皮球。治理理论所包含的多元参与、合作共治、责任分担理念为“有限主导———协同共谋”模式提供了更为具体的指导。

“有限主导———协同共谋”模式虽然是一种创新的村级决策模式,但并未与国家法律和政策相冲突。我国法律 关于乡村 治理的规 定主要体 现在1982年的《宪法》和1987的《村组法》中,综合两部法律的精神可以得出两个结论:一是乡村治理的主体既非政府单一主体亦非村级自治组织单一主体,而是包括政府和村级自治组织等在内的多元主体;二是多元主体在乡村治理中需明确自身的地位和角色,没有哪方绝对主导另一方,多元主体要展开良性合作,共同参与乡村治理。“有限主导———协同共谋”模式对村级决策中多元主体及其行为的阐述界定与法律的精神一脉相承,在某种程度上是对法律精神的进一步说明。此外,党的十六届六中全会也明确了以社会协同和多元参与为依托,加强和创新社会管理的精神。无论是国家法律还是党的政策都倡导和鼓励社会协同、多元共治,从而为“有限主导———协同共谋”模式提供了制度保障。

由于各种复杂原因,我国的改革基本属于渐进式改革, “有限主导———协同共谋”模式正是在现有的村级决策制度主基调不改变的前提下,对决策主体、决策权力及决策方式所做的调整。“有限主导———协同共谋”模式在部分地方村级决策中已经有了一定的实践,且取得了较大的成效,最具代表性的是广东省云浮市。云浮市从2010年开始创新农村社会工作理念,整合了党委、政府、村级自治组织、村庄各类精英、外出乡贤、社会科研机构和学者等资源,在自然村、行政村、乡镇分别组建了理事会组织对乡村事务进行管理,并集中体现于村级决策。云浮市在村级决策中坚持决策共谋集中民智的理念和方针,多元主体通过合理分工展开有效合作,掀起了新农村建设高潮。

综上所述, “有限主导———协同共谋”模式有着深厚的理论基础、坚实的制度保障,并通过实践证明是可行的。“有限主导———协同共谋”模式不仅顺应社会管理思想发展的趋势,而且符合我国乡村治理的实际,具有可持续性。

五、结语