烟草联合执法工作制度

烟草联合执法工作制度（通用8篇）

篇1：烟草联合执法工作制度

浅谈当前信息社会下的联合执法

如今社会已步入信息化时代，行业改革也在不断深入和快速发展，烟草专卖执法尽管已有了很大的提高，但在新形势下专卖执法活动中，面对日益复杂的卷烟市场环境，目前的专卖执法水平还不能完全适应形势发展的要求。我们亟待完成联合执法信息平台的建立，通过加快联合执法平台建设，积极探索新形势下联合执法的途径与措施，努力完善联合执法的渠道。

一、目前专卖执法的现状

随着专卖管理方面人、财、物投入的逐年加大，专卖执法人员素质化，装备科技化，工作信息化，办公无纸化进程初步启动，与其他行政执法机关、司法机关的联系初步建立，内部、外部的执法环境有所改善。依法行政，依法监管，规范执法行为与办案程序，行政执法效果提高较为明显。

但我们应该清醒的看到，目前专卖执法中存在的一些问题。第一就是联合执法活动中，信息化沟通不够完善。例如《烟草专卖许可证管理办法》第四十五条规定：因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关处罚两次以上的,发证机关可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务资格。但由于执法机关执行各自为政政策，导致信息不能共享，该条法规只能在烟草行业内作为参考使用；第二就是执法人员少。对于卷烟零售户来说，执法人员熟

面孔多，在违法活动中一经发现专卖执法人员到场，立即对违法物品进行隐藏，给执法活动造成不必要的麻烦；第三就是信息化设备配备不够健全。在违法活动调查取证中，由于信息化设备的不完善，造成取证困难，例如：录音、隐蔽摄像等。在此，我们只探讨联合执法信息共享问题。

二、联合执法信息共享的优点

一是能够理顺法律建设，完善联合执法体制。通过信息共享，能够促使各执法机关转变工作思路，优化资源配臵，提高执法机关机动性。

二是为其他执法机关的执法活动提供参考。通过信息共享，为其他执法机关的行政执法提供参考价值，提高联合执法的可操作性。

三是通过信息共享，能够为其他执法机关提供有力保障。例如通过身份证系统、工商营业执照系统、质检系统、烟草系统的信息共享平台，我们在办理烟草专卖许可证时，能够了解申请人是否使用假身份证、是否被其他执法机关处罚、是否办理营业执照等信息。

四是通过信息共享，能够方便其他执法机关了解案件经营情况。各执法机关通过查阅该平台系统，实现案件经营信息共享，以便于对大案、要案进行网上取证、网上追踪，为进一步建立联合打假合作机制提供有力保障。

三、建立联合执法信息共享平台应该注意的问题

一是设立相应的保密措施，防止个人隐私泄密。建设联合执法信息共享平台，主要目的是为了“信息”共享，而不是其他，所以对查阅人员进行必要的保密教育是很重要的。

二是为防止无关人员进行查阅，应该对查阅人员进行相应的权限设臵。对权限的设臵其实也是保密措施的一种方式。

三是各执法机关应及时更新“联合执法信息共享平台系统”。如果不及时更新，信息共享平台就起不到应有的作用。

四、建立联合执法信息共享平台的困难

建立联合执法信息共享平台是一项新事务，肯定会遇到这样那样的问题，但主要是牵头单位及经费的问题。

本人认为，由于涉及执法机关较多，建立联合执法信息共享平台应由政府牵头，财政拨款，各执法单位出人出力以及聘用专业软件开发人员进行联合开发，这样才能起到最大的作用，联合执法信息共享平台才能发挥最好的优势。

总之，随着社会形势的不断发展，各执法机关只有按照科学发展观的思想，坚持从实际出发，不断适应信息化社会发展，才能建立一支素质高、战斗力强、作风好的执法队伍，才能促使联合执法信息共享平台发挥更大的作用。

邵立刚：井陉县烟草专卖局

篇2：烟草联合执法工作制度

第一章

总 则

第一条

为进一步提高烟草专卖依法行政和文明执法水平，严格执行《中华人民共和国烟草专卖法》及其《实施条例》，树立烟草专卖行政执法良好的社会形象，创造公平竞争、规范有序、诚实守信的烟草市场环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律法规的规定，制定本工作制度。

第二条

烟草专卖执法要牢固树立依法行政、执法为民的指导思想，遵循社会主义法治公开、公正、平等的原则，正确把握执法主体与市场主体的关系，严格履行烟草专卖管理职能，寓服务于管理之中。

第三条

本制度适用于各级烟草专卖行政主管部门及其执法人员对涉烟管理相对人的烟草专卖检查、监督、许可、处罚等执法行为。

第二章

文明执法行为标准 第一节 文明执法的基本要求

第四条

执法严格。要严格履行法律赋予的烟草专卖执法职能，做到有案必查、违法必究，严厉打击涉烟违法行为。

第五条

行为合法。要严格按照法定权限和程序实施检查、监督、许可、处罚等执法行为。

第六条

政务公开。各级烟草专卖行政主管部门应当运用广播、电视、公示栏等形式，公开烟草专卖法律法规和烟草专卖许可证的审批事项等内容，做到法律法规透明、程序公开。

第七条

服务热情。要坚持管理与服务相结合的原则，在管理中要耐心做宣传教育、说服解释工作。

第八条

用语文明。要讲礼貌，使用文明执法用语。第九条

衣着整洁。佩戴执法标识要规范统一。

第二节 执法检查行为标准

第十条

烟草专卖执法人员在执法检查时，不得对非经营性场所进行检查；如该场所涉嫌违法，确须检查的，应及时向有执法权限的执法机关报告并配合其进行检查。

第十一条

烟草专卖执法人员在对卷烟零售户、违法行为发生地等有关场所进行检查前，须出示执法证件，说明来意，并有当事人或见证人在场。

第十二条

烟草专卖执法人员在执法检查中应告知当事人权利，并认真、耐心听取当事人的陈述和申辩。

第十三条

烟草专卖执法人员在执法检查时，应尽量避免翻动与执法活动无关的财物；检查完成后，要对检查所涉及的其他物品尽可能的复位。

第十四条

烟草专卖执法人员在执法检查过程中，如果没有发现被检查主体存在违法行为，应对其配合检查的行为表达谢意；如果发现其确有违法行为，要严格按照法律、法规规定的程序进行处理：

（一）现场制作《检查（勘验）笔录》，并提请当事人签字确认。

（二）烟草专卖执法人员应向当事人说明其涉嫌违法情况，告知当事人初步认定违法行为的性质。

（三）现场开具《先行登记保存通知书》，请当事人核对先行登记保存物品的品种、数量等，核对无误后，在《先行登记保存通知书》上签字确认。

（四）将先行登记保存的可以装箱封存的烟草专卖品及其他涉案物品现场装箱、封存。

（五）告知当事人应于何时、带何材料、到何地、找何部门接受案件调查、处理。

第三节 案件处理行为标准

第十五条

各级烟草专卖管理部门发现有违反烟草专卖法律法规的行为应立案调查的必须立案调查，并在法律法规规定的期限内处理完毕。不得有案不查，案件久拖不结。

第十六条

不得以限制人身自由的方式进行调查取证；在调查中发现案件符合移送标准的，必须按规定向有关部门移送。

第十七条

询问的标准:

（一）调查人员询问前应当表明身份，并认真核实被询问人的身份。不得采取扣留被询问人身份证、工作证、驾驶证等有效证件的非法方式进行核实。

（二）调查人员询问时，应当问答有序、充分听取相关人员的陈述和申辩，不得有诱导性语言、压制性语言或者随意中断、终止相关人员的陈述和申辩。

（三）记录人员应当详实记录询问内容，不得篡改相关人员的陈述和申辩，不得随意使用其他替代性语言改变当事人的真实意图。

（四）询问完毕后，记录人员应当提请被询问人亲自阅读或经被询问人请求后，向其宣读，以核实询问内容，并由被询问人和调查人员分别逐页签名（或盖章）。

（五）询问程序终止后，调查人员不得强制相关人员离开或留置。

第十八条

烟草专卖执法人员在抽样取证时，要严格按照有关规定进行，告知当事人或见证人抽样的理由和依据，如实填写《抽样取证物品清单》，现场封存，并提请当事人或见证人核对无误后，签字确认。

第十九条

烟草专卖执法人员在向有关单位或个人依法调查与违法行为有关的合同、发票、账册、单据等资料时，要向有关单位和个人亮明身份，说明来意，并请其予以配合。

第二十条

行政执法文书送达的标准：

（一）应当提请被送达人认真核对收到行政执法文书的种类、数量。

（二）对当事人就执法文书提出的问题要耐心解答。

（三）提请被送达人签字（或盖章）。

（四）送达须采用法定形式进行，不得强迫被送达人签收。

第二十一条

行政处罚执行的标准：

（一）执法人员在执行行政处罚之前，应当向当事人认真宣读处罚决定摘要，不得敷衍了事。

（二）告知被处罚人提请法律救济的权利、渠道和时限。

（三）要严格按照行政处罚决定书对当事人执行处罚。

第四节

零售许可证管理标准

第二十二条

各级烟草专卖行政主管部门应当推广网上审批服务。对网上互联审批，各级烟草专卖行政主管部门应在法定期限内完成受理、实地审查，并告知申请人具体的审批意见、依据及申诉途径。

第二十三条

各级烟草专卖行政主管部门应当实行服务承诺。应当自收到申领烟草专卖许可证请求之日起，及时完成相应的审核、审批、发证等项工作。在服务窗口要对申请条件实行一次性告知；在审查过程中凡应当修改并当场可以修改的应当场指导修改；工作人员不得向申请人提受理以外的要求。

第二十四条

各级烟草专卖行政主管部门应当规范审批手续，严格按照法律、法规以及规章规定的程序办理。

第二十五条

许可证审批应以审查申请人提交的申请材料为主，对同一申请人的实地审查一般不得超过两次。

第二十六条

各级烟草专卖行政主管部门应对残疾人或行动不便的卷烟零售户，在许可证申办、变更、注销等方面，提供上门服务。

第五节

接待受理标准

第二十七条

各级烟草专卖行政主管部门要实行首问负责制，应当热情接待前来咨询、投诉、申诉、来访及申领烟草专卖许可证的企业或个人。

（一）接待者应当认真记录有关问题或请求。所问内容属于接待者的业务范围，接待者应予以解答或办理；所问内容不属于接待者的业务范围，接待者应负责将申请人或咨询人引导至相关职能部门工作人员处，在双方接洽后方可离开。

（二）任何人不得以工作忙或相关人员不在等理由回绝申请人或咨询人的要求；对来访者所提要求不属于本部门受理范围的，应给予解释。

（三）具体职能部门的工作人员，应当按照工作职责，及时受理申请、回答咨询、一次性告知申请人或咨询人相关事项。

第二十八条

受理举报工作的标准：

（一）告知举报人相关权利义务；

（二）认真、准确的记录举报内容并及时汇报；

（三）严格做好举报人和举报内容的保密工作。第二十九条

接待群众来信来访的标准：

（一）对待群众来访，要热情接待，耐心听取意见，认真记录，按有关规定和政策处理来访群众提出的问题，及时向相关部门领导反馈，并告知当事人答复的期限；

（二）群众来信要仔细阅读，认真登记，及时分办，妥善处理。

第三章 监督检查

第三十条

各级烟草专卖行政主管部门应当建立执法监督体系，对专卖执法行为进行监督检查。

第一节 外部监督制度

第三十一条

各级专卖管理部门要逐级建立专卖执法群众评议制度，并负责组织落实。

（一）群众评议主要采取召开辖区内卷烟零售户座谈会或向消费者、卷烟零售户开展行政执法满意度调查，采取问卷调查的方式进行。

（二）群众评议的内容除本规范外，还可以包括依法行政、廉政建设、宣传服务等工作情况。

（三）群众评议应当定期进行，县级烟草专卖行政主管部门每年不少于一次，地（市）级烟草专卖行政主管部门抽查每年不少于一次。

（四）评议结果要予以公布，并根据不同情况进行奖励、批评教育和调整。

第三十二条

各级烟草专卖管理部门应当逐级建立专卖执法监督员制度，对专卖执法行为进行日常监督。专卖执法监督员由卷烟零售户、消费者和其他人员按照适当的比例组成。

第三十三条

各级烟草专卖行政主管部门应当设立投诉和咨询热线电话，接受社会各界的咨询、监督和投诉，并在5个工作日内予以答复处理。

第二节 内部督察制度

第三十四条

各级烟草专卖行政主管部门要建立相应的行政执法督察管理制度，成立督察领导小组，并指定专人从事烟草专卖行政执法督察。

第三十五条

专卖执法督察人员必须是坚持原则、忠于职守、清正廉洁、不徇私情、严守纪律的人员，且具有大学专科以上学历、两年以上执法工作经历或管理经历，熟知相关法律知识、烟草专卖业务知识。

第三十六条

专卖执法督察人员负责对规范专卖执法行为的纪律规定、严格执法、文明执法、依法行政、廉政建设及本行为规范落实情况等内容进行监督检查。市级执法督察人员负责对全市范围内专卖执法行为进行监督检查，县级

执法督察人员负责对本辖区范围内专卖执法行为进行监督检查。

第三十七条

督察人员在执行督察任务时，应当出示国家烟草专卖局制发的督察证件或湖北省人民政府制发的行政执法监督证。

第三十八条

专卖执法督察人员在履行督察职责时，可行使下列职权：

（一）对本级和下级烟草专卖行政主管部门及其执法人员的执法行为进行明查暗访，对现场发生的不文明执法行为予以及时纠正。

（二）要求被督察单位提供与督察事项有关的文件、资料和情况，询问与督察事项有关的人员。

（三）对与督察事项有关的资料进行查阅或复制。

篇3：烟草联合执法工作制度

我国是世界上最大的烟草生产国和消费国, 烟草行业在国民经济中占有重要地位。建国后, 我国烟草行业逐渐形成了具有中国特色的烟草专卖经济体系和行政执法体系。基于烟草行业对国民经济发展做出的重要贡献和特殊地位, 我国于1991年颁布了《中华人民共和国烟草专卖法》。之后, 我国烟草专卖法制建设在实践中不断推进, 一系列法律法规不断完善, 为烟草专卖管理和烟草专卖行政执法提供了有力的法律依据, 烟草专卖行政执法水平也不断提升, 烟草行业改革发展取得了明显成效。

目前, 烟草专卖管理可分为证件管理、案件管理及市场监管三大模块, 而零售市场检查是市场监管工作的重要内容。零售市场检查是指烟草专卖管理检查人员依据《中华人民共和国烟草专卖法》及相关法律法规的规定, 对烟草零售户 (以下简称零售户) 进行监督检查, 以发现零售市场中的违法违规问题, 查处有关案件, 维护零售市场秩序。采用最新的信息技术手段, 建设专卖移动执法平台, 对烟草专卖机构更好的履行烟草零售市场 (以下简称零售市场) 监管职能, 规范市场检查行为, 提高市场检查工作水平和效率, 建立和完善“打击严厉、管理到位、疏导及时、服务周到”的市场监管体系, 具有重要的理论和实践意义。

1 烟草专卖零售市场检查工作现状及建设移动执法系统的意义

目前, 西安烟草已经建设了营销、专卖、物流业务共享数据库的B/S结构统一信息系统, 可以通过PC端进行日常各项业务的数据输入、查询及分析。但是在专卖执法移动端业务处理方面仍是空白。专卖执法人员在进行零售市场检查工作时, 需要在出发前进行数据分析和工作计划录入, 在执法过程中仍需手工记录检查情况、开具执法单据, 并在返回办公室后进行检查结果录入。当在执法现场遇到问题时, 无法及时获得信息系统的数据支持, 也无法实时进行数据传输。同时, 领导层也无法实时掌握执法人员的行动轨迹及工作情况。

随着烟草业务的飞速发展和信息化应用水平的深入应用, 尤其是围绕“卷烟上水平”、“精益管理”等行业一系列重点战略目标, 对烟草专卖信息化也提出了新一轮的挑战, 包括当今物联网、云计算、大数据等新技术怎么有效的运用到烟草专卖信息化中。采用物联网、移动互联、社交媒体、大数据等新技术, 建设全局统一的稽查人员移动执法系统, 提供对稽查员移动作业人员的过程管理、实时互动和远程监管;面向一线稽查员, 依托移动通讯和社交协作技术, 实现实时互联、信息共享、高效协作。打造上下贯通、左右协同、资源共享的移动执法系统, 是提升烟草行业整体竞争实力的内在要求。

2 专卖移动执法系统建设及其应用

专卖移动执法系统是APCD工作法信息平台的配套系统, 该系统主要解决困扰当前专卖执法的三大问题:一是提升现场执法效率, 利用该平台现场执法时间较原先缩短一半;二是规范现场文书制作, 大幅度降低了文书错误率、涂改率;三是降低因暴力抗法或设备故障等不确定因素导致现场影像证据资料丢失的风险。利用平板电脑、智能手机、3G和GPS等软硬件技术, 开发“市场检查移动执法终端”, 为检查人员现场查询信息、制作法律文书、固定影像证据提供支持。利用瞄点技术、检查痕迹记录, 实现上级管理者对现场检查过程的控制。

其技术架构如图1所示:

专卖移动执法系统功能结构如图2所示:

市场检查模块包括零售户位置采集、基本信息查询、签到签退、订单查询、问题反馈、检查情况录入、三员互动、违法违规及信息采集等功能。

现场办案模块包括开始办案、当事人信息录入、涉案物品登记、证据照片采集等功能。

工具箱模块包括法律法规、位置查询、客户管理、商品查询、位置采集、互动信息、换证提醒、走访统计、单品跟踪、行政区划和实地核查等功能。

在日常工作中, 由一线专卖人员在进行市场检查前下载工作计划任务, 提示计划内容和完成进度, 在市场检查过程中即时上传零售户信息变更、市场动态信息、案件信息线索等重要数据, 对罚没专柜的进销存情况进行实时登记, 同时显示专卖人员工作轨迹, 体现了专卖稽查人员的事前计划, 事中控制, 事后分析全过程控制。

3 结语

专卖移动执法系统, 基于其随身、随地、随时以及与业务绑定、同任务关联、在现场反馈等技术特性, 能有效促进烟草专卖零售市场检查工作业务管理和服务水平的提升, 是提升信息化支撑能力的重大举措。专卖移动执法系统的研发, 实现了专卖管理移动办公, 增强了信息的实时性和建立快速反应机制;实现了零售市场检查工作痕迹化管理, 增强了工作信息的及时性和准确性。

摘要：我国是世界上最大的烟草生产国和消费国, 烟草行业在国民经济中占有重要地位。经济的不断发展及国内外政策形势的变化对烟草专卖执法水平提出了更高的要求。本文分析了西安烟草专卖零售市场检查工作现状, 提出了基于物联网、云计算、大数据等新技术的专卖移动执法系统建设思路, 并对其应用前景进行了探讨, 对促进烟草专卖零售市场检查工作业务管理和服务水平的提升具有一定的借鉴意义。

篇4：烟草联合执法工作制度

一、当前烟草执法的环境与面临的困惑

烟草企业是社会十分关注的行业之一，也是目前国家唯一通过全国人大制定了《烟草专卖法》维护的企业，近几年随着国际WTO框架商贸协定要求，以及国际国内控烟的趋势，社会部分人员开始对烟草行业有所仇视；同时，随着国际国内经济形势的变化，有些政府直接干预烟草的经营与销售，打乱了以市场为导向的经济规律，或多或少的造成了部分卷烟零售客户的赢利率偏低，在很大程度上形成了零售客户被动式售烟，对烟草稽查人员的合理执法带来一定的抵触情绪。还有烟草执法面临的困难也是不少，随着社会法制的不断健全，《行政处罚自由裁量权执法标准》在得到不断调整与完善的同时，还有些条款的设定也给烟草执法带来很多不界定因素，如：异地卷烟携带的规定，不论从数量上，还是性质上都给非法经营卷烟份子留有很大的可乘空间；再加上烟草执法的权限，在很大程度上也受到了限制，虽然卷烟零售客户在申办卷烟零售许可证时，写下协议与承诺，烟草稽查人员可以对卷烟经营场所进行执法检查，但一旦牵涉到违法案件时，如没有公安的协助，很难执行到位，比如：零售店内的保险柜，明知里面有非法卷烟，但零售客户就是不配合，拒绝开启，烟草执法人员也是无耐。

二、烟草执法环境恶化和面临困惑的原因分析

当前乃至今后的一个发展方向，国际国内控烟的趋势将是一年紧似一年，公共场所控烟将会更加备受社会和媒体关注，北京从2015年开始已出台公共场所控烟最严格的处罚规定。关注人民身体健康，生活质量提升，已成为社会和谐的重要组成部分。今后烟草执法环境将面临着控烟社会呼声越来越大，管控制度政府越来越严，零售客户法律意识越来越强，配合执法程度越来越低等等。其次，就是政府干预卷烟销售，为了增加税收，加大了以本地卷烟为主的销售量，打乱了以消费者为群体，以市场销售为导向的规律，造成了市场的恶性循环，零售客户的毛利率降低，是造成零售客户不配合烟草执法的重要原因之一。再次，烟草行业在国家作为一个企业，一个部门而言，执法的权限在很大程度上必须依靠公安、检察院、法院、工商、海关的密切配合，互相协调，统一标准，在一定程度上也是保证烟草依法执法的前提，更是《烟草专卖法》能够延续的前提保证。

三、提升烟草依法执法的思考与对策

一是加强法律知识学习。执法首先要学法懂法，知法才能更好的依法执法。烟草行业应该把所有专卖执法人员学习法律知识作为逢进必考的内容，严格把控新进人员的文化水平关，掌握法律知识的综合素质关，对现有的专卖执法人员每年进行法律知识过级考试，对考试不合格的人员实行“一票否决制”，不予配发执法证书。对《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖行政处罚程序规定》、《行政处罚自由裁量权执法标准》、“两高”司法解释以及行业内执法各项规定与要求做到每月学，每季度考，尤其对新调整的内容做到及时学，学完考，人人过，确保专卖执法人员学法懂法知法的综合素质能力。

二是强化法律知识宣传。烟草是执法主体，那么零售客户就是客体，在抓好执法主体学法知法懂法的同时，更要加强执法客体知法懂法守法的觉悟，两者缺一不可。烟草主管部门通过印制宣传手册，客户经理走访上门服务，稽查人员与零售客户面对面交流，大力宣传烟草相关法律与规定；在走出去的同时，还可轮流组织零售客户进行烟草法律知识培训，对守法不好，违规的零售客户，请法律顾问或法院专业人员进行反面案例讲座培训，一是起到警世作用，二是达到震慑目的，努力提升零售客户诚信经营，守法经营度。

三是加强依法执法意识。党的十八届四中全会提出，依法治国，依法治宪，作为烟草行政执法，首先要强化稽查人员的依法执法意识，提升依法执法的能力。做到以法律为依据，以法律为准绳进行依法执法，坚决杜绝以个人思想为转移，知法违法，不按规定要求执法，越权执法，造成不必要的负面作用。在不界定的因素下，或可为不可为的情况下，应尽量与公安、法院、检察院、工商、海关等部门多沟通协调，请求共同执法，共同维护法律形象与法律尊严；其次，做到不断完善执法手段与方法，通过配带执法记录仪，两人以上执法，对执法全过程进行录音、摄相等方式方法，保留执法第一手资料，防止违法份子的无理取闹，反咬一口，造成行业在社会上的不良影响和软杀伤，对执法当事人造成不公；再次，组织烟草执法人员进行反面案例的警世教育培训，制定严格的奖励与处罚规定，切实提高烟草执法人员的依法执法意识。

四是改善和谐执法环境。烟草执法人员的公正执法，自觉维护《烟草专卖法》的形象与尊严是改善和谐执法环境之本，那么，科学合理的营销策略，以消费者的自由消费为主，坚持以市场为导向，充分调动零售客户培育品牌和积极营销的主动性，最终实现零售客户毛利率提升，达到客我“双赢”的目的才是其根。烟草行业为零售客户服务，为其赢利才是要义，因此，每个烟草人都应该谨记“国家利益至上，消费者利益至上”的行业价值观，切切实实的把“两个至上”摆在首位，克服困难，迎难而上，通过市场走访与深入的调研，坚持以市场为导向，遵循市场消费的经济规律，制定科学合理的营销策略，帮助零售客户算好一本赢利账，解决零售客户做亏本生意的抵触情绪，变埋怨声为表扬声，变抵抗为积极配合。其次，烟草执法人员应讲究执法的方式方法，做到严格执法，公平公正公开的执法，增强执法的透明度，增强执法的知情权和监督权，化解客我矛盾，对切实无法做通工作的违法人员，还可通过法律顾问和法院的专业人员进行谈话，疏通思想，解决疙瘩，化解敌意，尽量营造和谐的烟草执法环境。

篇5：烟草专卖局行政执法工作报告

一、2013年行政执法工作情况

(一)组织领导工作

行政执法监督，是规范行政执法活动，不断提高依法行政水平，全面推进烟草专卖管理工作规范化、制度化的重要举措。市局领导对行政执法监督工作高度重视，多次在工作会议上强调并进行了相关部署。为贯彻落实行政执法监督工作，市局成立了由郑祖雄局长任组长，周燕国副局长任副组长，法规、专卖、稽查支队、纪检监察部门领导为成员的“行政执法监督工作领导小组”。领导小组制定了详细的执法监督计划和安排，全面负责行政执法监督工作的组织实施，并对实施情况进行督促检查的和考核奖惩，形成了“一把手”亲自抓，分管领导具体抓的工作格局，组织机构健全。

(二)执法职权、依据清理工作

按照文件要求和标准，结合我市烟草行政执法实际，我局对专卖执法职权进行了明确、细致的纵向划分。从市局到所部分别明确了专卖监督管理办公室主任、稽查支队支队长、专卖市管员、专卖稽查员和专卖内勤员5类人员的岗位职责和工作标准。另外，我局还针对非渠道进货、无证运输、无证经营等20种烟草违法行为，认真梳理了其行为定性和处罚依据，并汇编备查。

(三)行政许可实施工作

行政许可方面，2013年共办理烟草专卖零售许可证的行政许可起，延续的行政许可起，注销行政许可起;今年元月至6月份我局共办理烟草专卖零售许可证的行政许可起，延续的行政许可起，注销行政许可起;所办理的行政许可条件符合实际，程序合法、操作规范，未出现材料不齐不准予办证、不按规定办证、违反程序办证和擅自收取办证费用的情况。

(四)行政案件办理工作

行政执法方面，2013年查获卷烟违法案件起，其中一般案件起，简易案件起。今年元月至6月份查获涉烟违法案件起，其中一般案件起，简易案件起。移送公安部门的涉烟犯罪起。在办理案件和移送案件过程中，行政检查、行政强制、行政处罚都基本做到主体合法、事实清楚、证据确凿、定性准确、程序合法、处理适当。今年以来我局还没有行政诉讼案件、赔偿案件发生。

案卷评查方面，法规科会同专卖办分别对稽查支队以及五个所部的案卷进行了专项评查，未发现主体不适格、认定事实不清、执法程序错误、适用法律不准确等重大法律错误。

(五)文明执法工作

为规范执法行为，提高执法效果，我局严格执行《湖北省烟草专卖局专卖执法格式文书汇编》和《湖北省烟草专卖行政处罚自由裁量执法标准》，同时法规科会同专卖执法部门搜集整理了《烟草文明执法行为规范》和《烟草行政执法文明用语》，为烟草专卖执法人员的文明执法行为提供了指导和帮助。我局专卖执法人员在行政案件办理过程中严格做到了依法行政、文明执法，未出现暴力威胁、纵容包庇、索受财物、谋取私利等违法违规执法和造成不良影响的不文明执法现象。

(六)专卖执法风险应对工作

为进一步加强行业法律风险防控工作，着力推进法律风险事前预防和事中控制，最大限度地化解法律风险，我局法规科组织各主要部门对行业经营管理过程中的法律风险进行全方位梳理。法规科会同专卖执法部门结合我市专卖执法实际，对专卖执法风险进行了专项梳理，并对分析总结出的5项执法风险进行了风险评估。

另外，我局至今没有发生具有严重社会影响的举报投诉、来信来访和负面新闻报道事件。行政复议方面，由于我局没有下属的县级局，故也不可能出现由我局办理的行政复议案件。

(七)专卖执法队伍建设工作

为切实提高行政执法水平，加强专卖执法队伍建设，我局建设了法律知识培训制度(《**市烟草专卖法律培训制度》)，该制度要求制定法律培训计划，且每年组织法律培训不少于60学时。2013年，市局法规科组织对所有专卖执法人员进行了数次的集中培训学习，主要就烟草专卖执法的法律法规知识方面进行了针对性的讲解，并在培训学习后组织了考试验收。专卖执法人员的参培率都达到了100%。

二、需要整改的问题

通过此次专卖执法大检查，我局行政执法工作在组织领导、执法依据、许可实施、案件办理、文明执法、风险应对和队伍建设等方面均未发现重大问题，但在案卷制作规范方面仍存在些许问题和瑕疵，主要包括：1)部分案卷个别位置仅有领导签字，未予以加盖公章;2)部分案卷中《先行登记保存物品处理通知书》下发的时间不规范;3)部分案卷中《先行登记保存物品处理通知书》在整本案卷中排放的顺序不妥;4)部分案卷的“询问笔录”中当事人签字确认存在纰漏。仅有当事人签字无法证明当事人的真实意愿，也不利于“询问笔录”发挥其证据效用。必须待当事人对笔录进行检查确认后，由当事人签名并加注“以上笔录与我所讲内容一致”等证明字样。5)个别所部制作的案卷中“询问笔录”内容过于简单;6)个别案卷的页码存在错误;7)个别所部制作的案卷中“证据复制单”的页码编制存在问题。针对以上问题和瑕疵，我局将尽快予以整改到位，全面提高案卷规范化水平和行政执法水平。

三、下一步工作安排

为了规范专卖行政执法行为，防范行政执法风险，提升行政法治水平，我局现针对自查自纠工作中发现的问题，结合目前推进行政执法监督工作的现状，提出下一步工作安排：

(一)加大整改力度，注重典型引导。

我局将案卷评查作为促进烟草专卖执法水平提高的重要措施，对评查中发现的问题，及时进行归纳总结，以查促改，做好整改工作。将本次案卷评查中评出的优秀案卷作为典型，通过优秀案卷，规范执法案卷制作，提高执法水平，探索案例指导的具体方式，全面提高案卷规范化水平和行政执法水平。

(二)加强教育培训，提高队伍素质。

1、加强法律专业知识的培训学习。加强对烟草专卖法律法规及相关行政执法知识的学习，特别要注意及时组织专卖执法人员对关颁布法律知识的集中培训和学习;另外，也要加强执行纪律、执行意识及执法责任心等政法素质方面的培训，从而建立一支业务素质强，政治素质过硬，善于管理的专卖执法队伍。

2、加强培训针对性。在法律法规基础培训的同时，按照“差什么，学什么，缺什么，补什么”的原则，增强培训的针对性，并且，在培训的形式上可以采取座谈会，研讨会，经验交流、安全分析及现场教学等多种形式。

(三)自觉接受监督，健全制约机制。

1、加强规范性文件的备案审查工作。按照《烟草专卖局规范性文件备案规定》的要求，继续认真执行规范性文件备案审查制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠。

2、建立定期评审和不定期评审的案卷评查制度。以后，随着烟草行政处罚程序的日益规范，对文书制作、案件执法、案件审理提出了更高要求，我局将继续通过案件评审会的方式，提高全体专卖人员法律意识，提高办案水平，不失为值得推广的举措。

3、建立规范化、程序化、制度化的报告制度。自觉接受政府、人民群众、新闻舆论的社会监督，定期组织政府相关部门、卷烟经营户及消费都召开执法评议座谈会，积极主动听取来自各方面的批评和建议，切实改进执法工作。

(四)建立考核机制，落实监督职责。

篇6：烟草联合执法工作制度

第一章

总 则

第一条

为保证各级烟草专卖行政管理机关、烟草专卖行政执法人员严格执法，依法办案，维护执法公正，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国烟草专卖法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》及有关规定，制定本制度。

第二条

本制度所称过错、错案是指烟草专卖行政管理机关、行政执法人员在行使职权、办理案件中故意或者过失，造成认定事实或者适用法律确有错误的案件，或者在办理案件中违反法定程序而造成处理错误的案件。

追究过错、错案责任的范围由本规定第六条、第七条、第八条具体规定。

第三条

执法人员在办理案件中造成过错、错案的，各级烟草专卖行政机关必须追究法律责任、纪律责任。

第四条

追究过错、错案责任应当坚持实事求是、有错必纠的原则，以事实为依据，以法律为准绳，准确认定过错、错案性质及责任人员。

第五条

追究过错、错案责任实行责任与处分相适应，惩戒与教育相结合的原则。

第二章 过错、错案范围

第六条

徇私枉法、徇情枉法，对明知是无违法行为、或有轻微违法行为的人而使他受到处罚或加重处罚，对明知是有违法行为的人而故意包庇、隐瞒或给以减轻责任不使他受到处罚，制造冤、假、错案的，必须依法追究责任。

过错错案的违法事实，既可以是全部的违法事实，也可以是部分违法事实或者情节。

第七条

违反行政法律、法规、法定程序，造成案件处理错误，具有下列情形之一的，应当追究责任：

（一）刑讯逼供或者使用暴力、欺骗手等段获取当事人、证人、诉讼人证据证言的；

（二）隐瞒事实真相，伪造、隐匿、毁灭证据或者妨害作证、帮助当事人毁灭、伪造证据的；

（三）违法对当事人、证人、诉讼参与人采取强制措施，侵犯当事人、证人、诉讼参与人诉讼权利的；

（四）违法对当事人、证人、犯罪嫌疑人财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施或者私自挪用、处理上述财产，侵犯公民、法人和其他组织财产权的；

（五）违法实施检查措施或者执行措施，使公私财物、所有人权益造成损失、损害的；

（六）为牟取私利，对依法应当移交司法机关追究刑事责任不移交的，以行政处罚代替刑事处罚的；

（七）没有法定的行政处罚依据实施处罚的；

（八）擅自改变行政处罚种类、幅度的；

（九）进行处罚不使用法定部门规定使用的罚款、没收财务单据的；

（十）将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的；

（十一）利用职务上的便利，索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有的；

（十二）使用或者损毁先行登记保存的财物，对当事人造成损失的；

（十三）玩忽职守，对应当予以制止或处罚的违法行为不予制止、处罚，使公私权益、公共利益和社会秩序遭受损失、损害的；

（十四）其他违反法定程序、规定造成严重后果的。

第八条

玩忽职守，造成过错、错案，使无违法行为的人受到处罚的，必须追究责任。

第九条

对具有下列情形之一，使案件认定发生变化的，不追究执法人员责任：

（一）法律、政策发生变化的；

（二）法律规定不明确或者对事实的性质、适用法律认识、理解不一致的；

（三）因当事人过错或者客观原因使案件事实认定出现偏差的；

（四）执法人员没有故意或者过失的；

（五）经其他有关部门协调、决定的案件；

（六）其他免予追究执法人员责任的情形。

第十条

根据《中华人民共和国赔偿法》有关规定，国家应当承担赔偿责任，但不具有法定或者本规定条件的，不追究个人责任。

第三章 过错、错案责任

第十一条

追究过错、错案责任，应当严格依法准确认定有关当事人的责任。

第十二条

执法人员徇私枉法、徇情枉法、滥用职权造成错案的，必须承担责任。

第十三条

执法人员违反法定程序造成案件错误处理的，由直接责任人员承担责任。经负责的主管人员批准或者许可的，由直接负责的主管人员承担责任，执法人员不承担责任。

第十四条

案件调查人、审理承办人对案件事实、证据负责。

因案件事实、证据认定错误造成错案的，承办人必须承担责任。

第十五条

各级专卖部门负责人或案件复核人、复议人在审核案件中因重大过失使案件认定事实、证据出现错误的，必须承担责任。

上述人员在审核案件中擅自或者授意改变案件事实、证据认定而造成过错、错案的，必须承担责任。

第十六条

各级烟草专卖局局长、副局长因改变案件承办人对案件的正确意见或重大过失造成案件决定错误的，必须承担责任。

第十七条

各级局集体讨论决定的案件有错误的，由各级局承担责任。

各级专卖部门、局集体讨论决定的主持人，违反有关法律、行政法规和《烟草专卖行政处罚程序规定》做出错误决定的，由主持人承担责任。

因案件事实、证据认定错误，导致集体讨论决定案件出现错误的，承办人、审核人、批准人必须承担相应责任。

第十八条

下级烟草专卖局向上级烟草专卖局请示的案件，上级烟草专卖局批复、决定错误的，由上级烟草专卖局的批准人员承担责任。

下级烟草专卖局提供案件事实不真实，证据不确实或隐瞒事实、证据造成错案的，由下级烟草专卖局有关人员承担责任。

第四章 过错、错案责任确认

第十九条

过错、错案由随州市烟草专卖局依照有关法律、规定和发生法律效力的判决、裁定、决定或者对违法事实、后果的认定文书予以确认。

第二十条

追究过错、错案中凡需要对案件事实、证据进行复查的由上级烟草专卖局受理。

凡需要对违反法定程序、法定诉讼程序行为查处的，由监察部门或者上级烟草专卖局指定的部门受理。

监察部门或者上级烟草专卖局指定的部门复查、调查终结后，应当写出复查、调查报告，报送本级烟草专卖局局长会议审查决定。

第二十一条

各级烟草专卖局办理的错案由本级烟草专卖局局长办公会议依照有关法律和《烟草行业行政处分暂行规定》及本条例的规定确认。

经局长、局长办公会议决定的错案，由上一级烟草专卖局确认。

第二十二条

追究过错、错案责任，应当由责任人所在烟草专卖局依照干部人事管理权限和有关规定的程序办理。

第二十三条

上级烟草专卖局有权调查、追究下级烟草专卖局过错、错案责任人的责任或者责成下级烟草专卖局调查、追究错案责任人的责任。下级烟草专卖局应当在要求期限内将调查、追究情况报告上级烟草专卖局。

第二十四条

追究过错、错案的烟草专卖局应当将追究过错、错案的处理决定及时通知被追究人。被追究人有权依照有关规定申请申诉。

复议、复查后发现对执法人员处理错误的，应当及时予以纠正，恢复名誉、消除影响，造成经济损失的，应当予以补偿。

第五章 过错、错案责任追究

第二十五条

追究过错、错案责任包括追究刑事责任、给予行政纪律处分。

第二十六条

对具有本条例第六条规定行为构成犯罪的，应提请司法机关追究刑事责任。

第二十七条

对具有本条例第七条、第八条规定行为的，依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国烟草专卖法》、《烟草行业行政处分暂行规定》给予相应纪律处分；构成犯罪的，应提请司法机关追究刑事责任。

第二十八条

承办人、审核人、批准人或者复议人、复核人对错案共同承担责任的，应当根据具体情况和责任轻重，除依法追究刑事责任外，还应依据《烟草行业行政处分暂行规定》分别给予相应的纪律处分。

第二十九条

执法人员因办理过错、错案、被追究刑事责任的，同时应当给予相应党纪、行政纪律处分。

第三十条

对执法人员错案责任的追究，应纳入执法人员工作实绩考核的内容，作为对执法人员惩戒和调整职务、等级、工资或者辞退的依据。

第三十一条

过错、错案责任人员主动承认、纠正错误，积极挽回损失的，可以从轻、减轻或免予处分。

过错、错案责任人明知办理案件有错误而坚持不予纠正，或者阻碍对错案进行调查、追究的，应当从重处分。

第六章

附 则

第三十二条

下一级烟草专卖局对发生的过错、错案确认并追究责任的，应当向上一级烟草专卖局报告。

第三十三条

篇7：烟草联合执法工作制度

第一条 为确保全市系统烟草专卖行政执法人员公正执法、严格执法、文明执法，树立烟草专卖执法机关的良好形象，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国烟草专卖法》以及《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖行政处罚程序规定》等法律、行政法规和行政规章，制定本制度。

第二条 本制度所称回避，是指烟草专卖行政执法人员，包括行政处罚、行政许可等案件的承办、审核、审批等执法人员，按照有关规定，不应参加与本人有直接关系或者其他利害关系案件处理的情形。

第三条 行政执法回避制度适用范围：

（一）行政处罚案件的办理；

（二）行政许可案件的办理；

（三）行政复议案件的办理；

（四）群众投诉的查处；

（五）其他具体行政行为。

第四条 烟草专卖行政执法人员在办理行政执法案件时，有下列情形之一的，应当回避。

（1）本人为本案当事人或者与本案当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系的；

（2）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；（3）与本案的代理人有配偶、父母、子女或者同胞兄弟姐妹关系的。

（4）可能影响其公正执法的其他利害关系。

第五条 回避的形式，主要有执法人员申请回避、当事人申请回避、决定回避等。

第六条 符合回避条件的烟草专卖行政执法人员应当以书面形式主动向所在专卖部门负责人提出回避申请，报分管副局长决定。局长或副局长的回避，应报请上一级烟草专卖行政主管部门决定。

第七条 行政相对人在行政执法程序进行中，发现负责案件处理的烟草专卖行政执法人员存在需要回避的情形时，应当在行政执法程序终结之前向当地烟草专卖行政主管部门提出回避申请，行政程序结束后不得提出。

第八条 行政相对人提出回避申请，应当说明理由。回避申请应以书面形式提出。如有证明回避情形存在的证据材料的，应随书面申请一并提出。

如行政相对人提出书面申请有困难的，也可以口头形式提出，烟草专卖行政执法人员应当当场制成笔录，经签字确认后，报本级烟草专卖行政主管部门审查决定。

第九条 行政相对人在烟草专卖行政主管机关做出决定之前，可以撤回申请。

第十条 烟草专卖行政主管部门的法规机构或法制工作人员根据行政相对人提交的回避申请和有关证据，依照本制度第四条的规定对专卖行政执法人员进行审查。审查结果，报分管副局长决定。

第十一条 烟草专卖行政主管部门对行政相对人和行政执法人员提出的回避申请，应当在提出申请的3日内以书面形式作出回避决定。有特殊情况不能完成审查的，可以适当延长决定期限。

第十二条 烟草专卖行政主管部门在没有执法人员自行提出回避或当事人提出回避申请的情况下，根据已经掌握的情况，认为执法人员存在回避情形的，可以作出回避决定。

第十三条 烟草专卖行政主管部门认为回避申请理由成立的，应当决定被申请回避的行政执法人员停止案件的处理。

烟草专卖行政主管部门认为回避申请理由不成立的，应当决定驳回申请。

第十四条 行政执法回避决定、行政执法人员和行政相对人提交的书面回避申请及口头申请记录等，由作出决定的烟草专卖行政主管部门法规机构或法制工作人员统一备案。

第十五条 申请或被申请回避的行政执法人员在主管部门作出回避决定之前，不得擅自停止对案件调查处理工作。

第十六条 需回避的执法人员不得参加相关的执法调查、讨论、审核、处理决定、送达程序，不得询问该执法工作，不得查看有关案卷，也不得以任何形式施加影响。

第十七条 行政相对人有证据证明行政执法人员应回避而未回避的，可以口头或者书面向该行政执法人员所在烟草专卖行政主管部门举报。烟草专卖行政主管部门应当及时调查处理，并将处理意见反馈举报人。经查证属实的，烟草专卖行政主管部门应指定其他执法人员对案件进行重新审理。

第十八条 符合需要回避条件的烟草专卖行政执法人员，在执法过程中，凡出现下列情节的，对行政执法人员应依法依纪予以处理：

（一）明知本人或近亲属与执法行为事项的当事人有利害关系，而未申请回避，并参与办案工作的；

（二）作出行政执法人员回避的决定后，或者行政执法人员主动申请回避并得到批准后，行政执法人员仍以各种手段参与甚至干扰行政执法的。

（三）明知本人或近亲属与执法行为事项的当事人有利害关系，却故意隐瞒实情，不主动申请回避，并利用职务之便，为行政相对人弄虚作假，使案件处理有失公正、合理或由此引起行政诉讼败诉的；

篇8：烟草专卖执法行政合作探讨

一、行政合作与烟草专卖执法行政合作理论

行政合作理论认为, 行政机关与行政相对方的关系不应定位于管理者与被管理者这种不平等关系, 和谐的行政过程应当是执法者与相对方相互合作的过程。只有行政执法真正地做到了合作, 行政主体与行政相对方的“博弈”才能成为一种于双方都有益的正和“博弈”, 行政执法中的各种关系才能理顺。以往人们提到的所谓服务行政, 虽然对我国行政执法水平提高不无裨益, 但是, 它似乎有失空洞而缺乏可操作性。 行政主体及其工作人员因为不能从相对方那里获得有效信息而无从服务。 而行政合作理念, 不仅仅是形而上的抽象物, 其重要价值在于, 在行政合作理念指导下, 行政执法的具体制度可以进行重新设计、构建, 从而使行政执法双方能够进行充分的信息交流, 进而使行政执法过程和谐而顺畅, 减少目前行政执法过程中出现的一些阻滞现象。

烟草专卖执法行政合作针对烟草专卖执法中现实的对抗关系、非合作关系。在这种现实关系中, 只有烟草专卖机关的积极性、管理措施和执法手段, 而且执法成本居高不下;烟草零售户消极服从, 并想方设法规避管制。烟草专卖机关执法只考虑国家利益, 不考虑或较少考虑零售户的利益。烟草专卖执法行政合作理论认为, 烟草专卖执法应该是一个烟草专卖机关与零售户、进而与消费者互信互动的合作过程, 合作的现实基础是各方利益的同质性。通过行政合作, 使烟草专卖机关、烟草经营户、消费者形成一个利益共同体, 共同防御、抵制和打击假烟私烟, 共同建设良好的烟草流通市场秩序, 实现一个利益共同体的三个利益主体的利益共赢局面。

二、烟草专卖执法行政合作的理论基础

在烟草专卖实践中, 行政合作可以体现在各个环节和方面, 在烟草专卖内部关系中, 有烟草专卖执法人员与烟草销售人员 (销售经理) 的合作问题;在烟草专卖外部关系中, 有烟草专卖执法机关与其他行政执法机关 (公安、工商、质检等) 、烟草专卖执法机关与烟草零售户之间的合作问题。在这些合作关系中, 更迫切、更根本的合作关系应该是烟草专卖执法机关与烟草零售户之间的合作, 这就是我们所谓的烟草专卖执法行政合作。具体地说, 烟草专卖执法行政合作就是烟草专卖执法机关与烟草零售户共同行动的活动。其特点在于: (1) 烟草专卖执法合作的双方是烟草专卖执法机关和烟草零售户 (包括潜在的烟草零售户) ; (2) 合作的基础是国家利益和个人利益。 (3) 合作的具体目标是实现国家利益和个人利益的双赢局面, 维护良好的烟草经营秩序, 体现国家利益至上、消费者利益至上的价值观;合作的中期目标是培养烟草零售户守法经营、诚信经营的经营理念、经营习惯, 提高其经营能力和水平;合作的长远目标是培养烟草专卖执法人员和烟草零售户的合作精神, 诚实守信的美德, 参与公共事务讨论、协商的能力和责任心, 以及转变执法理念、建立服务政府、诚信政府和责任政府。 (4) 合作的方式包括沟通、讨论、协商、承诺 (协议) 、自律组织自律、承担责任等。

烟草专卖执法行政合作的指导思想是科学发展观和以人为本思想。科学发展观是指导发展的科学理论, 它明确回答了怎样发展, 发展的内涵、要求等问题;特别是明确回答了为什么发展, 发展的方向、目的等更为根本的问题。科学发展观的本质和核心是“以人为本”。以人为本, 就是以人民群众的需要为本, 它的着眼点和最终目的, 不仅是物, 更是人①。以人为本的要义有两个方面, 一是“以人的全面发展为目标”, 二是“让发展的成果惠及全体人民”。烟草专卖执法行政合作就是要通过烟草专卖机关与烟草零售户的合作, 既实现国家利益, 同时也提高零售户的经营水平和利益, 建立良好的烟草市场秩序, 保障广大消费者的利益, 实现国家利益、零售户利益、消费者利益的兼顾和统一。因此, 烟草专卖行政合作是科学发展观和以人为本理论的活生生的具体实践。

烟草专卖执法行政合作的哲学基础是马克思主义的总体性哲学和主体间性理论。其民法理论基础就是平等协商、诚实守信理念;其行政法理论基础就是行政主体与行政相对人之间权利平衡的平衡论;其行政学理论基础就是治理理论、善治理论②。

烟草专卖执法行政合作在性质定位上属于烟草专卖执法方式的选择和执法理念的转变, 它将过去僵硬的、粗暴的 (俗称打打杀杀) 执法方式转变为柔软的、对话的执法方式, 以取得相对人的理解和主动配合。更重要的是, 这种执法理念和执法方式不仅是人性化的、以人为本的, 即将相对人当人对待, 而不是当作物或工具看待, 同时还蕴涵着要将相对人当作自己人、共同体成员看待, 消除执法主体与相对人之间天然的敌对、不信任的情绪, 从而实现思想、情感和行为上的真正合作。

一般意义上的行政执法合作与烟草专卖执法行政合作在本质上是一致的, 都是行政执法过程中行政主体与行政相对人的合作。其区别在于: (1) 执法主体不同。一般意义上的行政执法主体是国家行政机关;烟草专卖执法主体是烟草专卖机关, 属于法律法规授权的组织。 (2) 典型性不同。一般意义上的行政执法合作属于典型的行政执法中的合作, 合作仅限于行政自由裁量权领域;而烟草专卖关系属于经济领域中的行政垄断关系, 合作可以涉及烟草专卖活动的全过程。 (3) 针对的关系的性质不同。一般意义上的行政执法合作针对的是不平等的行政管理关系;而烟草专卖执法行政合作针对的是非典型的行政管理关系, 实质上是一种平等的民事关系。 (4) 程序不同。一般意义上的行政执法合作程序必须有法律法规的明确规定;而烟草专卖执法行政合作程序的自由度要大得多, 只要能保证国家利益、经营户利益、消费者利益, 烟草专卖机关为此采取的任何程序和手段, 都是合法的和正当的。

烟草专卖执法行政合作与烟草专卖严格执法并不矛盾。行政合作是严格执法的基础和必要补充。首先, 任何法律制度都不是完美无缺的, 要使法律规范落到实处、实现立法目的和意图, 必须具备一定的社会基础。在市场经济条件下, 这种社会基础就是人们的诚信意识和合作意识, 否则法律就可能仅仅是文本意义上的法律, 而不是现实意义的法律。其次, 严格执法也必须依赖于相对人的合作, 没有相对人的合作、配合, 严格执法很可能演变为暴力执法、暴力抗法, 不仅加大执法成本, 降低执法效力和执法效益, 而且还必然损害政府形象, 造成制度合法性危机, 进而出现官民关系紧张、社会不稳定。目前, 个别执法领域出现的危机, 是值得我们警惕的。通过行政合作, 使相对人理解法律规定的内容、目的和意义, 以及自己行为与法律规定的关系, 明白行政执法的合法性和合理性, 从而自觉地守法经营并抵制违法的经营行为。这样, 严格执法和守法经营就融为一体, 相对人不再将法律、执法看成自己的身外之物、异己之物、威胁恐惧之物, 而是看成自己的行为规则、生活方式, 融入自己的生活之中, 成为自觉自愿的行为。在烟草专卖执法中, 当烟草零售户将烟草专卖法律规范作为自己的行为方式时, 我们才可以说, 烟草专卖法是现实的法律。而这一切, 有赖于行政合作的实践, 而不是烟草专卖机关单方面的执法活动。

烟草专卖执法行政合作也是烟草专卖领域依法行政的制度创新和执法方式创新。烟草专卖法和相关的法律、法规赋予了烟草专卖机关在烟草专卖管理中的执法权力, 烟草专卖机关应当依照法定权限和程序依法实施管理, 但烟草专卖机关对具体的管理方式和方法具有选择权。也就是说, 烟草专卖机关在现行的法律框架内, 遵循合法、合理、公开、公正、公平、便民、参与等原则, 对具体的执法方式和方法可以进行制度创新。烟草专卖执法行政合作就是烟草专卖执法中的制度创新, 它不仅不违反依法行政原则, 而且是对行政法律制度的完善和补充, 是烟草专卖执法实践的科学总结。

三、烟草专卖执法行政合作的必要性

烟草专卖执法行政合作是烟草市场秩序治理的基础和条件, 是杜绝假烟的机制保障。假烟从流程上可以分为生产、运输和销售环节, 由于利益的诱导, 假烟的生产必然会禁而不绝。对假烟的运输, 可以通过各种行政的、技术的手段进行查处, 但也很难彻底解决。而假烟的生产、运输最终要通过销售实现其获取高额利润的目的, 所以控制销售环节才是解决假烟问题的关键。如果实现了烟草专卖行政合作, 烟草零售户自觉抵制假烟, 贩售假烟丧失了市场基础, 假烟生产和运输也就失去了意义, 从而假烟的查禁也就不再成为难题, 假烟甚至会绝迹, 也就会形成良好的烟草市场秩序。因此, 烟草专卖执法行政合作是烟草专卖执法的“善治”、“根本之治”。

烟草专卖执法行政合作是烟草专卖机关和烟草零售户之间互动的、协调一致的共同行动, 涉及到双方的利益和意愿, 因此双方都要遵守一定的规则和享有一定的权利。在合作关系形成之初, 烟草专卖机关由于拥有优势地位, 掌握更多的信息, 因而成为影响合作关系形成的主导力量, 但同时也承担更多的责任和义务, 如阐释和宣传烟草法律、法规, 制定和解释合作规则, 发布烟草产品销售信息, 帮助建立烟草零售户的自治组织 (自律小组、客户之家) 等。在合作关系确立之后, 更多的是烟草零售户和烟草自治组织的自律活动, 烟草专卖机关主要是检查烟草零售户对合作协议的落实情况, 并提供各种服务, 如提供产品信息, 指导和辅导零售户的经营活动, 帮助零售户解决经营中的困难和问题等。在合作中, 经常运用的方法和手段主要有座谈会、讨论会、听证会等, 以加强沟通和了解, 通过协商甚至是妥协达到协调一致, 通过自律先进评选、举报奖励等手段, 调动零售户和自治组织的积极性和主动性, 从而形成自治、自律、自觉守法经营、诚信经营的氛围和环境。

与一般行政执法不同的是, 烟草专卖执法的前提是烟草的国家垄断专卖。烟草专卖机关既是烟草行业的垄断经营者, 又是烟草专卖执法主体, 烟草零售业务由烟草专卖机关特许授权个人经营。在烟草专卖机关与烟草零售户之间既存在着一般的民事关系, 也存在着特别的行政关系。烟草零售户经营烟草零售业务必须申领烟草零售许可证, 这种烟草零售经营资格是一种行政性权利还是一种民事性权利, 值得研究。但总的来说, 烟草专卖执法具有特殊性, 更应强调执法中的合作、配合、协商等因素, 而不是强制的、单方决定的作用, 这样才能弥补其法理基础不足的缺陷, 使烟草专卖实现国家利益和烟草零售户通过烟草零售实现的个人利益达到相对的平衡。因此, 烟草专卖机关在烟草专卖执法中应实现从管理者向服务者、合作者的观念和身份的转变, 为烟草专卖执法行政合作奠定坚实的基础。

四、烟草专卖执法行政合作的制度体系

烟草专卖执法行政合作制度体系是指从合作理念的养成、合作关系的建立到合作理念和合作关系的加强和巩固等一系列制度的系统。从主体上可以分为有关烟草专卖机关的行政合作制度、有关烟草零售户的行政合作制度、有关烟草专卖机关与烟草零售户之间合作关系的行政合作制度。

1.有关烟草专卖机关的行政合作制度:

(1) 烟草专卖队伍合作理念教育培养制度; (2) 烟草行业内部专卖合作沟通制度; (3) 烟草专卖执法行政合作理念传播制度; (4) 烟草专卖执法信息发布和传播制度; (5) 烟草专卖执法文书和案卷制度; (6) 烟草专卖执法行政合作目标考核制度; (7) 烟草专卖执法行政合作责任追究制度。

2.有关烟草零售户的行政合作制度:

(1) 烟草零售户承诺书; (2) 烟草零售户合作组织自律制度; (3) 烟草零售户自律小组章程。

3.有关烟草专卖机关与烟草零售户之间合作关系的行政合作制度:

(1) 烟草专卖执法行政合作协议书; (2) 烟草专卖执法沟通和协商制度; (3) 烟草专卖执法指导和辅助制度; (4) 烟草专卖执法行政合作调解制度; (5) 烟草专卖执法举报和奖励制度; (6) 奖励基金管理办法③。

当然, 烟草专卖执法行政合作的研究只是初步的, 合作实践也刚刚开始, 还需要深入探索和不懈地实践。笔者认为, 需要继续研究的问题和完善的制度至少包括: (1) 烟草专卖执法行政合作的理论基础研究; (2) 烟草专卖执法行政合作的利益共同体研究; (3) 烟草专卖执法行政合作与烟草市场秩序治理关系研究; (4) 烟草专卖执法行政合作与其它相关行政法律制度关系研究; (5) 烟草专卖执法行政合作与严格执法、行政自由裁量权关系研究; (6) 烟草专卖执法行政合作的长效机制研究; (7) 自律组织的合法性、职能、运作及自治自律的条件 (场所、费用等) 研究; (8) 烟草专卖机关与自律小组 (自治组织) 的关系的性质、纠纷解决机制、自律小组组长权益保障机制研究; (9) 烟草零售户合作理念的培养和强化机制研究; (10) 烟草专卖执法行政合作目标考核的标准和程序研究; (11) 烟草专卖执法行政合作奖励基金的来源、组织机构、奖励标准和程序研究; (12) 烟草专卖执法行政合作信息系统研究。

参考文献

[1]张静.法团主义.中国社会科学出版社, 2005.

[2]俞可平.民主是个好东西.社会科学文献出版社, 2006.

[3]刘星.服务型政府:理论反思与制度创新.中国政法大学出版社, 2006.

[4][美]罗伯特.阿克塞尔罗德.合作的进化.上海世纪出版集团, 2007.

[5]马伊里.合作困境的组织社会学分析.上海人民出版社, 2008.