国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见

国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见（精选6篇）

篇1：国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见

【发布单位】国务院

【发布文号】国发〔2013〕33号 【发布日期】2013-08-09 【生效日期】2013-08-09 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】国务院

国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见

国发〔2013〕33号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

铁路是国家重要的基础设施和民生工程，是资源节约型、环境友好型运输方式。改革铁路投融资体制，加快推进铁路建设，对于加快工业化和城镇化进程、带动相关产业发展、拉动投资合理增长、优化交通运输结构、降低社会物流成本、方便人民群众安全出行，都具有不可替代的重要作用。近年来，我国铁路发展取得了显著成就，但与经济社会发展需要、其他交通方式和国外先进水平相比，铁路仍然是综合交通运输体系的薄弱环节，发展相对滞后。当前，铁路管理体制进行了重大改革，实现了政企分开，为深化铁路投融资体制改革，更好地发挥政府和市场的作用，促进铁路持续发展创造了良好条件。

面对铁路发展的新形势新要求，综合考虑铁路建设项目储备、前期工作和施工力量等条件，应加快“十二五”铁路建设，争取超额完成2013年投资计划，切实做好明后两年建设安排。优先建设中西部和贫困地区铁路及相关设施，大力推动扶贫攻坚，促进区域协调发展，积极稳妥推进城镇化，顺应群众改善生产生活条件、增加收入的迫切期盼。为确保在建项目顺利推进，投产项目如期完工，新开项目抓紧实施，全面实现“十二五”铁路规划发展目标，现提出以下意见：

一、推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金。按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路，完善铁路发展规划，全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。“十二五”后三年，继续发行政府支持的铁路建设债券，并创新铁路债券发行品种和方式。（发展改革委、财政部、交通运输部、人民银行、银监会、工商总局、铁路局、中国铁路总公司负责）

二、不断完善铁路运价机制，稳步理顺铁路价格关系。坚持铁路运价改革市场化取向，按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，分步理顺价格水平，并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。创造条件，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。（发展改革委负责）

三、建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排，为社会资本进入铁路创造条件。对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资和紧急救援等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损，要建立健全核算制度，形成合理的补贴机制。在理顺铁路运价、建立公益性运输核算制度之前，为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题，考虑到铁路运输公益性因素，中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴。（财政部、铁路局、中国铁路总公司负责）

四、加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。中国铁路总公司作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用。参照《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度。创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。符合划拨用地目录的建设用地使用权可继续划拨；开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转让的，应当依法办理出让手续。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。（国土资源部、住房城乡建设部、财政部负责）

五、强化企业经营管理，努力提高资产收益水平。中国铁路总公司要坚持企业化、市场化运作，推进现代企业制度建设，改善经营、增收节支，依托干线铁路陆续开通、运力大幅增长等有利条件，千方百计扩大市场份额，依托运输主业开展物流等增值服务，力争客运年均增长10%以上、货运实现稳步增长。建立完善成本核算体系、绩效考核体系，有效控制建设和运营成本，提高经营效益。要在抓紧清理资产的基础上，全面开展资产评估工作，摸清底数，盘活存量，优化增量，增强企业自我发展能力。要抓紧实现建设项目投产运行，做好站点设施和运营设备的配套，充分发挥铁路网络整体效益，提高增量资产收益。（中国铁路总公司、财政部、铁路局负责）

六、加快项目前期工作，形成铁路建设合力。中国铁路总公司、地方政府等项目业主要加强组织领导，密切协调配合，加大工作力度，切实做好建设方案、资金筹措和社会稳定风险分析等前期工作。中国铁路总公司要会同有关部门加强施工监管和运营管理，确保工程质量和运行安全。发展改革、国土资源、环境保护等部门要加强沟通协调，建立联动机制，加快项目审核，加快中西部地区和贫困地区铁路建设，确保“十二五”规划确定的铁路重点项目及时开工，按合理工期推进。银行等金融机构要根据自身承受能力继续积极支持铁路重点项目建设。中国铁路总公司继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策，国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行。（中国铁路总公司、发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、人民银行、税务总局、银监会负责）

国务院

2013年8月9日

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

篇2：国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见

2013-08-25 作者：王碧纯

来源: 证券市场红周刊(北京)

国务院发布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，被业内人士看作是中国铁路改革的一次里程碑式突破。此次《意见》共提出六项具体措施，其中完善铁路运价机制、“以地养路”模式和四类铁路经营权、所有权向地方政府、社会资本放开，成为了市场关注的焦点。

铁路建设投资加速

根据中国铁路总公司近期发布的数据可以看出，因今年上半年建设资金不足，1~7月份全国铁路固定资产投资仅完成了2617.45亿元，而依照2013年年初时全年规划6500亿元来看，有近4000亿投资需要在下半年余下的5个月内实施，资金问题成为实现全年规则目标必须要解决的难点。从本次《意见》发布的内容和时间来看，国务院正是针对当前铁路基建投资资金紧张、建设速度明显放缓的背景下及时推出《意见》，其目的不仅要确保完成今年预定规划目标，更主要的是要顺利完成“十二五”铁路建设总体规划。

根据铁路建设“十二五”规划要求，到2015年，全国铁路营业里程将达到12万公里，而在2012年时，铁路里程只达到了9.8万公里，加上今年规划要新增的5300公里，余下两年时间内平均每年要完工8300公里以上才能完成规划要求。但因资金的不足，今年很多铁路项目开工后即停工，如贵广高铁、郑万铁路等，为确保在建项目的顺利推进、投产项目的如期完工、新开项目的抓紧实施和全面实现“十二五”铁路规划发展目标，国务院本次召开的会议不仅明确要求超额完成今年的规划任务，更通过《意见》从六个方面进行体制改革，确保铁路建设资金的落实，通过增加铁路的盈利能力、拓宽铁路投融资渠道，放松行业管制、推进铁路市场化的目的，打消市场对于铁路基建放缓的担忧。

打破旧的“不可持续”的融资模式 从中国铁路总公司发布的数据看，2.84万亿的“旧债”再加上每年超过千亿的利息已成为当前中国铁路总公司头顶的悬河，而国家要求的铁路“十二五”规划必须实现的目标更让中国铁路总公司左右为难，在国内经济增速明显放缓的背景下，通过银行一条渠道去融资的模式已不能满足建设资金的需求，扩宽融资渠道、吸引“新鲜血液”入场已成为当务之急，而此次《意见》的发布恰恰就是要通过改革的方式来拓宽中国铁路总公司的投融资渠道。

首先是向地方政府和社会资金放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发行铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路；其次是研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获得稳定合理的回报；再者就是继续发行政府支持的铁路建设债券，并创新铁路债券发行品种和方式。而在这几项变革中，四类铁路所有权、经营权向社会资金放开在外界眼中具有非常诱人的吸引力，这不仅能促进铁路投资成倍增长，市场化的运营方式将给投资者带来很大想像力。业内人士指出，在大都市圈模式下，今后城际轨道和都市圈铁路的建设或将取代高铁成为下一轮铁路建设增长点，经营权的放开对民资应具有一定的吸引力。

“以地养路”模式或有局限性

在此次《意见》中，除了扩宽铁路投融资体系外，其余五项措施都直指铁路盈利能力。其中提到的“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用”也是《意见》稿中的一个亮点。

从中国铁路总公司拥有的资产看，其目前拥有丰富的土地资源，且各地车站也都集中在城市的市中心。《意见》提出了开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转让的，可依法办理出让手续。对此，许多业内人士表示，本次“以地养路”模式借鉴了香港地铁的“以地养路”经营方式（香港地铁是目前世界上惟一实现盈利的轨道交通项目），此项改革措施的出台有助于改变铁路总公司的盈利能力，而随着相关土地开发建设成果的实现，未来一定会带来丰厚的收入，继而减缓中国铁路总公司的负债压力。

不过，记者采访的一位交通行业匿名分析师仍表示担忧，认为这种经营模式虽然会带动铁路沿线周边的土地开发，能够带来一定的资金保障，但由于城市轨道交通与铁路交通运营环境的不同，其结果会有天壤之别。香港地铁之所以能够实现盈利，主要原因在于香港主要是城市地铁线路，路线周边的环境都是繁华地段，土地价格的上涨肯定会为地铁线路带来资金，而内地整个铁路线路则需要经过一些经济发展较慢的郊区和一些落后的中西部地区，“以地养路”模式能为铁路建设到底会带来多少资金还有待商榷，“以地养路”的模式只是适用于一些城际铁路以及市内的城轨等线路。

铁路运价机制破冰

在此次《意见》中，不断完善铁路运价机制、稳步理顺铁路价格关系也成为很多投资者关注的焦点。多年来，国家掌控的铁路运价系统一直制约了铁路运输能力。过去十年来，除了大秦线特殊运价没有改变外，普货煤炭运价曾上调过9次，且每次上调比例并不低，最大一次在今年2月，铁路货运价格由平均每吨公里11.51分钱提高到13.01分钱，提升了13%。有研究员测算，铁路货运价格每提高一分钱，则将为中国铁路总公司带来200多亿元的收入。虽然如此，多年来铁路系统盈利能力仍不佳，其主要原因就是客货运价格都是由政府制定，在不同的时间段、不同线路、不同距离采取的都是统一定价，与公路灵活多变的价格相比明显僵化，这并不利于提升铁路运输的竞争力。中国工程院院士王梦恕曾表示“铁路客运亏损主要还是依靠货运来补贴，而铁路运输多年亏损的一个最主要的原因就是价格”。国信证券铁路运输行业分析师郑武表示，此次政府改革铁路运价机制，取消政府定价，改为政府指导价表明政府决定让铁路货运价格市场化，增加铁路货运企业的市场竞争力。

民间资本仍在犹豫

其实，允许民资投入铁路建设并不是件新鲜事，早在2005年7月，铁道部就曾出台过《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，当时提出了“按照平等准入、公平待遇原则，凡是允许外资进入的铁路建设、运输经营及运输装备制造领域，也允许国内非公有资本进入，并适当放宽限制条件”，并在此后的几年还陆续出台了相关鼓励民资进入的政策，但对此，社会资本却反响平平。一位业内人士向记者表示，这其中最关键的问题就在于民企无法掌握话语权，害怕重蹈当年投资山西煤矿的复辙，毕竟民资投入铁路建设领域是要考虑资金的安全性和盈利性，而中国铁路总公司是否愿意放权且放开其中盈利的那一部分项目哪是一个大大的疑问，“大家都在观望，看后续政策”。而历史上有关民资介入铁路建设失败的例子比比皆是，相对于中铁总的“财大气粗”，投入较小的民营企业人微言轻，铁路经营上并没有话语权。以浙江衢常铁路为例，作为铁道部投融资体制改革试点，衢常铁路是国内首次允许民资介入的铁路投资项目。按照当时的规划，全长41公里的衢常铁路总投资6.751亿元。在2005年项目启动初期，浙江民企光宇集团持股34%，但2006年8月，在其总共投资5000多万元后，光宇集团决定不再追加投资，所持股份逐步降至18.88%，直至2007年9月衢常铁路正式通车时全部退出。后来的资料显示，当时衢常铁路作为上海铁路局庞大铁路运输网中的一小段，在铁路的运力调度以及运量安排上，一直受到上海铁路局统一安排在，光宇集团并没有话语权，在经营上处处受制。

篇3：国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见

1 我国铁路投融资体制改革的必要性和紧迫性

今年春运的大面积瘫痪, 虽然是由恶劣天气引起, 但也暴露出在中国经济社会的快速发展中, 交通等基础设施滞后、应对危机能力脆弱的问题。尤其是铁路的投融资体制, 到了必须痛下决心进行改革的时候了。

中国是一个典型的大陆性国家, 经济联系和交往跨度大, 需要有一种强有力的运输方式将整个国家和国民经济联系起来, 同时引导和促进其他运输方式的发展。铁路最显著的特点是载运质量大、运行成本低、能源消耗少, 它除了在大宗、大流量的中长以上距离的客货运输方面具有绝对优势外, 在大流量、高密度的城际中短途旅客运输中也具有很强的竞争优势, 是最适合中国经济地理特征和人们收入水平的区域骨干运输方式。

目前, 铁路的最大问题是跟不上社会经济发展的需要, 大大落后于民航和公路。铁路的运输能力远远不适应国民经济和社会发展的需求, 路网整体运输能力严重不足, 主要干线、部分地区限制型运输矛盾突出, 季节性运输能力十分紧张, 而且还在不断加剧。

据铁道部以往公布的数据显示, 2001年铁路完成的客、货周转量占全社会比重分别为36.3%和54.6%, 而铁路建设一直处于供不应求的状态。根据2004年初国务院常务会议讨论并原则通过的《中长期铁路网规划》的要求, 中国铁路历程要从2003年底的7.3万公里增加到2020年的10万公里, 完成这个目标需要1.5万亿元以上的投资, 平均每年投入在2500亿元左右, 目前每年500亿左右的投资规模远远不能满足资金需求, 投融资改革亟待推出。

2 我国铁路的投融资体制改革取得的成就

铁道部以实施《规划》为契机, 打破了长期以来铁路建设单独依赖国家投资的局面, 根据铁路自身特点, 确定了铁路投融资体制改革的总体思路:政府主导、多元化投资、市场化运作。在实践中实现了三个转变:在投资主体上, 从中央政府投资为主, 转变为政府投资引导, 各类投资机构、境内外企业参与的多元主体投资, 加大与地方政府合作建路的力度;在筹资渠道上, 从中央财政性资金及国内贷款为主, 拓宽到财政投入、企业投资、市场融资、利用外资等多渠道筹资;在融资方式上, 从以银行贷款为主, 扩展到多银行贷款、债券融资、信托计划、票据贴现等多方式融资, 有效降低了资金成本, 2006年铁路建设投资完成1553亿元, 同比增长76%。

可见, 经过几年的努力和实践, 铁路投融资体制改革取得了一定可喜的成效。具体表现在以下几点:

一是研究确立了推进铁路投融资体制改革的实施意见。2004年7月, 国务院制定发布了关于投资体制改革的《决定》。9月, 铁道部研究制定了推进投融资体制改革的实施意见, 正式提出铁路鼓励社会投资、实行投资主体多元化、重组铁路优良资产上市融资、优化铁路债务性融资、进一步扩大利用外资等改革思路。2005年7月, 铁道部又出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》, 全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营4大领域, 鼓励国内非公有资本进入。2006年6月, 铁道部推出《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》, 进一步提出了要通过改革, 建立铁路投融资新体制, 促进铁路体制创新、机制创新、管理创新。

二是与31个省区市签订合作建路协议。铁道部采取走出去和请进来的方式, 先后与31个省区市举行了30多次会谈, 签订了铁路、地方合作建设铁路的协议, 涉及建设项目158个, 总投资约1.4万亿元。

三是广泛开展项目招商引资, 股权融资取得可喜进展。2005年, 铁道部在北京相继举办“中国铁路建设项目推介会”和“中国铁路投融资改革论坛”, 广泛吸引企业、金融界参与铁路投资。3年多来, 地方政府、企业与社会出资人投资铁路建设项目近700亿元。

四是在债务融资方面有效优化债务结构, 降低债务成本。2006年, 成功发行400亿元铁路建设债券, 发行成本创同品种最低。同时, 全面推进邮政储蓄资金、社会保险、商业保险和信托等直接融资方式。截至2006年底, 铁道部共与国家开发银行等11家银行签订了战略合作协议, 有123个铁路大中型建设项目由银行出具了贷款承诺, 金额近9000亿元, 铁路建设有了稳定可靠的资金来源。

五是以合资铁路公司为建设载体, 实现投资主体多元化, 融资方式市场化。2004年至2006年间, 结合新线建设, 由铁路、地方政府、战略投资者新组建的合资铁路公司达到26家, 新建铁路总里程约7000公里。2006年, 完成了新包神、广珠、哈大客运专线、广深港客运专线、胶济客运专线等9家合资铁路公司的组建, 项目总投资1400多亿元。

3 我国铁路投融资体制改革任重而道远

铁路管理体制改革是一项极其复杂、重大的工程。目前, 铁路发展面临的紧迫任务要求先从深化铁路投融资体制改革寻找突破口, 创造适应社会资本进入的环境与机制, 大力吸引社会各方面资金参与铁路建设与运营, 促进铁路的大发展和运输能力的缓解, 从量变到质变、从局部到整体, 促进和破解铁路管理体制改革难题。

充分发挥政府在铁路发展中的主导作用, 加大国家的支持力度

铁路作为国家重要的基础设施, 承担着公益性运输任务, 长期以来发展滞后, 政府有责任积极扶持。这也是国际上的普遍经验。

发达国家铁路发展历史表明, 对于承担公益性运输的铁路来说, 除了从金融市场上融资外, 都享有国家的财力与政策支持。德国铁路既享受国家无息贷款的优惠, 又有国家无偿补贴的资金投入。法国铁路的投融资是政府与市场两只“手”并用, 一方面依靠社会资金投资, 另一方面也争取国家和地方的财政补贴。英国铁路在投资主体多元化上, 政府投资、补贴、贷款、公共债券、私人投资一个都不少。他山之石, 可以攻玉。发达国家从财力上政策上支持铁路优先发展的做法, 无疑值得我国借鉴。

铁路要加强自身改革, 把投融资体制变革与建立现代企业制度相结合

在铁路投融资体制背后, 隐藏的最大问题是政企不分, 这个问题不解决, 铁路公司化运作的瓶颈就难以消除, 更成为了铁路企业建立现代企业制度的最大障碍, 铁道部行政与经营职能的彻底分离, 监管与经营职能的分立, 这一系列的改革需要向深层次迈进。

建立有利于吸引社会投资铁路的政策

目前, 虽然铁路行业没有投资禁止区域, 在放宽市场准入方面国家也有明确要求, 但由于缺乏具体的、明确、可操作的配套制度和政策措施, 实际推进起来仍存在一些障碍。对一些重要问题如社会投资回报方式、项目建成后的经营方式等都没有做出相应的界定, 如果具体政策不明确、不稳定, 投资者权益得不到有力保障, 吸引社会资本投资铁路仍难有大的突破。

加强铁路监管力度, 维护投资者合法权益

建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束制度、重大投资责任制度等。加强对重大铁路建设项目的审计监督和执法监察。加强铁路行业管理, 建立公正公开、规范有序的市场体系, 规范市场化运作行为, 按照“平等准入、公平待遇”原则, 提供平等的市场环境。在运输资源分配、收入清算、服务质量及安全监督等方面建立一系列的规章制度, 并建立相应的投资保障机制, 为各类投资者创造平等的政策环境。

作为我国为数不多的垄断行业, 改革铁路投融资体制, 促进竞争, 进而加快铁路的发展, 是社会发展的需要, 是促进我国经济又快又好发展的需要, 耽搁不得。随着社会资本大量参与铁路建设与运营, 随着大规模铁路建设的推进, 铁路运输不适应经济和社会发展需求的矛盾将从根本上得到解决, 中国铁路必然能够实现跨越式发展。

参考文献

[1]罗仁坚.我国铁路投融资体制改革研究[J].中国铁路2006.

篇4：国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见

[关键词] 投融资多元化 财务管理体制 改革路径

一、不断深化铁路财务体制改革的必要性

长期以来，我国铁路建设主要由国家投资，资金来源依赖于征收建设基金和向银行贷款，由于投资主体、筹资渠道和融资方式单一，严重制约了铁路建设规模的扩大和融资能力的增强。根据国务院颁发的《中长期铁路网规划》显示，到2020年，全国铁路营业里程将达10万公里，总投资规模约2万亿元，建设规模的不断扩大与建设资金的日益短缺仍将是我国铁路发展长期面临的瓶颈问题。为了满足大规模铁路建设资金的需求，铁道部适时出台了铁路投融资体制改革推进方案，明确提出以扩大合资建路规模、推进铁路企业股改上市、扩大铁路建设债券发行、合理使用银行贷款等改革重点，并在体制改革和市场化运作方面迈出了坚实的步伐。具体而言，一是撤销全路所有铁路分局建制，由整合后的18个铁路局直接管理站段，实现了铁道部—铁路局—站段三级管理体制；二是对新建铁路项目普遍实行了项目法人负责制，由项目法人对建设项目的资金筹措、施工建设、经营管理和还本付息负全责，为铁路建设项目市场化融资创造了条件；三是组建了中国铁路建设投资公司，以独立企业法人的身份，对铁路大中型建设项目行使铁道部出资人代表职能，进一步规范了政府投资行为；四是通过对既有铁路优良资产重组改制实现铁路企业上市，如大秦铁路吸收6家路外战略投资者出资改制、广深铁路股份有限公司以广铁集团优质资产注入发行上市，中铁集装箱运输有限责任公司收购大连铁龙股份有限公司借壳上市。所有这些举措，不仅对于实现铁路投融资多元化、加快现代企业制度建立等提供了切实可行的有效途径，而且对于深化铁路财务体制改革和强化财会监督提出了更新、更高的要求。因此，深化铁路财务体制改革，建立与铁路新型投融资体制相适应的财务管理体系，克服财务管理存在的“决策缺乏科学性、预算管理薄弱、财务监督滞后”等弊端，为铁路跨越式发展提供可靠的资金保障和优质理财服务，是新时期铁路财务部门面临的紧迫研究与实践课题。

二、铁路运输财务体制存在的缺陷与不足

自本世纪初以来，铁路财务管理体制几经改革，打破了客货网一本账、全路吃大锅的内部核算的旧体系，逐步形成了上下分离、客货网分账核算的新体制，为客、货、网三类企业各自成为独立的市场主体和加快建立现代企业制度奠定了基础。但是随着铁路实行投融资体制多元化、专业运输公司改制上市等一系列改革举措的有序进行，铁路运输财务体制与其改革和跨越式发展不相适应的某些缺陷，也逐渐地显现出来。概括起来主要有以下几方面：

1.多层次的财务决策体系尚未形成

现行的铁路运输企业（除按现代企业制度要求改制的专业运输公司以外）并非真正意义上的公司制企业，由于产权关系不清、权责不明、企业法人治理结构尚未形成，加之在财务决策和日常管理中缺乏科学程序和制度，容易导致独断型财务管理模式产生——即所有重要的财务活动均以企业主要负责人个人决策为导向。独断型的财务管理存在诸多弊端，如：财务决策缺乏科学依据和长远目标；企业筹集资金继续沿用向上级“跑靠要”的单一模式；资金使用缺少科学计划和明确方向，容易给国家和企业造成不必要的经济损失。

2.财会监督机制不够健全

所谓财会监督包括财务监督和会计监督，两者都是由于委托代理关系出现而产生的监督。但财务监督本质是由于两权的分离，所有者作为委托人，对经营者所进行的产权监督，主要体现所有者意志；会计监督本质则是由于经济主体的出现，为了满足相关各方利益要求，对其经济活动过程实行的全面监督，强调提供的会计信息真实可靠。但由于铁路运输企业尚未全面完成公司制改造，产权关系不清，代理关系不明，一方面造成财务监督的低效，具体表现是上级单位财务部门通常将财务监督权交给下属单位领导或财会人员，出现代理人自己监督自己的尴尬局面，从而给极少数道德品质低劣的代理人侵吞企业资产提供了可乘之机；另一方面导致会计监督弱化和会计信息失真，一般情况下各级铁路运输企业的会计人员通常是由单位行政领导人任命，换句话说各级会计人员实际上是相应行政领导人的代理人，因而难免会出现以不实财务信息对付上一级委托人的情形。

3.财会信息质量、透明度不高

财务信息失真是国内外企业普遍存在的现象，铁路运输企业也时有发生。造成财会信息控制质量不高的原因是多方面的，既有企业制度本身的原因，由于经营者多权在握，对公司内部人缺乏有效制衡与监督机制所造成的“内部人控制”现象，财会监督流于形式，缺少应有的约束机制、缺乏必要的信息披露透明机制等等;也有企业相关主体受利益驱动的影响，如:少数素质不高的会计人员，往往为一己私利不惜损害公众利益，披露对经营者有利的虚假会计信息。此外，铁路企业产权改革滞后，信息披露透明度不高，也直接影响了财务信息质量。

4.财会人员管理体制亟待创新

随着铁路各项改革的不断推进，铁路企业财会人员管理体制改革也取得了一些进展，不少企业试行了会计委派制或会计负责人委派制，明确了各级财务负责人由上级主管单位任命或报批备案制，这些对加强和改善铁路企业财会人员管理起到积极作用。但是，这种改革在理论和实践上的步伐仍显滞后，财会人员在企业中的地位和作用不很明确，尤其是财会人员管理体制改革与创新有待深化。

三、新型投融资体制下铁路运输财务管理体制改革路径

实现铁路跨越式发展，必须大力推进投融资体制改革，加快铁路运输企业现代企业制度的建设，推进专业运输公司改制，通过资产重组，资源整合，股份上市等形式，使铁路运输企业成为具有相当经营规模、核心竞争力强、经济效益好的铁路专业运输市场主体。因此，紧密结合铁路运输企业改制的实践，改革和完善铁路运输财务管理体制，笔者认为，应从以下几方面入手：

1.以母子公司财务管理体制为依据，构筑铁路企业新型的财务管理体系

现代企业集团型公司模式比较适合铁路运输企业组织形式的构架，按现代企业集团母子公司框架改组铁路局和直管站段，使之成为有限责任公司或股份有限公司。在企业法人治理结构基本形成的前提下，按照母公司（集团公司或路局）、子公司（直管站段）层级设置相应财务管理机构，实行集中与分散相结合的财务管理模式，逐步建立科学的财务决策体系,形成企业内（股东会—董事会—总经理）外（母公司—子公司）多级财务决策机制，从而避免企业财务决策由领导者个人拍板的做法。

2.按公司制要求构建内部监督体系，不断完善外部监督机制

依据铁路管理体制改革实施方案，积极稳妥地推进铁路运输企业的公司制改造，按公司制要求构建铁路运输企业内部财务监督体系:首先，必须明确公司制企业内部各权力制衡机构相应财务监督权利，即股东大会行使所有权财务监督，监督的对象是企业的董事会;董事会行使法人财产权的财务监督,监督的对象是企业的经营者;而经营者行使的是经营权财务监督,监督的对象是企业中层管理人员;监事会则是公司的监督机构,代表股东大会对董事和经理的财务活动进行全面监督。其次,充分发挥监事会、财务总监(总会计师）、内部审计三个监督机构的作用,真正形成以监事会为中心、三位一体的内部财务监督体系。再次,建立和健全企业外部监督机制，积极依靠经济监督部门,如财政、税收、银行等对企业会计核算情况实施跟踪检查和监督，定期聘请会计师事务所等中介机构进行审计监督，建立起有效的内外监督机制。

3.强化财务约束机制，提高会计信息质量水平

铁路运输企业提供真实、可靠的财务信息不仅为企业债权人提供投资决策的依据，同时也为企业经营者提供原始管理数据。因此，必须通过建立企业内外约束机制予以实施。第一，建立企业内部约束机制。依据《企业会计制度》和会计准则要求，完善内部会计制度，严格会计核算程序，提高会计信息质量。第二，强化外部约束机制。依靠社会监督和政府监督营造良好的会计环境，规范注册会计师执业行为，尽可能减少人为因素造成的会计信息失真。第三，明确企业领导人作为会计行为责任主体应承担的责任。依照《会计法》规定提高企业领导人责任风险意识，有利于强化其法律责任，防范其利用职权强行指使会计人员作弊，从源头上杜绝做假现象的发生。

4.加快财会人员管理体制改革，全面推行会计人员委派制

深化铁路运输企业财会人员管理体制改革，必须解决好以下关系问题：首先正确认识现代企业会计职能的嬗变。随着社会经济的快速发展，传统的“大会计”概念将分解为管理会计与财务会计已成为必然。管理会计代表的是企业利益,它通过对财务会计所提供的信息进行综合、加工、整理等活动，为企业经营决策提供科学依据，并直接参与企业的经营管理，履行的是管理职能，应纳入企业内部会计范畴；财务会计代表的是外部利益，它以会计准则和会计制度为依据，通过对企业资金运动的客观反应，为投资者、债权人、社会公众、政府部门等提供会计信息，也为管理会计提供直接的资料来源，财务会计属于外部会计，其人员只能由外部委派，以保证会计信息按照客观公正的要求披露。因此，笔者建议：将管理会计从铁路企业财务部门分离出来，并入相应的经营管理部门；将财务会计从现行的所属机构人员编制及隶属关系中分离出来，由集团公司或路局实行全员委派。同时强调对主要会计人员如总会计师、会计主管等的任命或委派，應由所有者或上级单位领导人决定，以中介立场对铁路运输企业实施监督，客观公正地行使会计监管职能。其次，集团公司（路局）应设立专门会计委派中心，除统一负责向下属企业派驻会计人员外，还应对其管辖的会计人员进行登记、考核、培训、注册、推荐以及薪金福利发放等日常管理工作。

5.建立会计人员诚信激励机制，不断提升铁路会计人员素质

会计人员的业务素质和职业道德水平的高低，直接影响会计信息的质量和会计监督的有效实施。加强会计队伍自身建设，首先，必须启动会计诚信激励机制，把会计人员执行会计制度情况和诚信表现纳入业绩考核范围,促使会计人员自觉遵守会计法规，营造诚实、守信的社会道德氛围。其次，不断提升会计人员素质：一是树立强烈的责任感，以公正立场行使会计职权，真正成为国家财会法律和制度的忠实维护者；二是提高会计人员专业知识和技术水平，鼓励和支持会计人员参加多种形式的专业教育，促使其知识理论水平和业务技能不断更新提高；三是加强会计人员职业化管理，完善会计从业制度，严格确定从业任职资格的条件，实行定期执业资格考试和持证上岗的职业制度；四是抓好会计基础工作建设，建立会计人员岗位责任制，严格执行内部审计制度，对会计报表和日常核算进行深入细致的审计，以确保财务信息的真实性和可靠性。

综上所述，改革铁路投融资体制，实现铁路跨越式发展，必须不断地探讨铁路运输企业财务管理体制改革与创新，提高铁路会计人员素质水平，最终建立与现代企业制度相适应的财务管理体制，从而为铁路管理体制的整体改革打下坚实基础。

参考文献:

[1]徐丹杰郝丽:管理会计在企业应用中的探讨[J].中国总会计师，2006（8）

[2]唐跃工陈穗莎:跨越式发展模式下铁路运输企业财务管理体制改革路径分析[J].铁道物资科学管理，2004（6）

篇5：国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见

加强农村电力管理意见的通知

国发[1999]2号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国务院同意国家经贸委《关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理的意见》，现转发给你们，请认真贯彻执行。

加快农村电力体制改革与发展，加强农村电力管理，是党中央、国务院发展农村经济、提高农民生活水平、促进农村电气化事业的重大措施，对开拓农村市场、解决农民生活用能、保护生态环境、加强农村精神文明建设具有重要的现实意义和深远的历史意义。

这项改革涉及面广，工作任务重，各地区、各部门以及电力企业要结合实际，加强领导，认真组织，用三年时间完成农村电力体制改革任务。国家经贸委作为电力主管部门，要加强组织、指导和检查，以保证改革的顺利进行。

中华人民共和国国务院 一九九九年一月四日 关于加快农村电力体制改革 加强农村电力管理的意见

（国家经贸委 一九九八年十二月十八日）

按照党中央、国务院的部署，为加快农村电力体制改革、加强农村电力管理，使农村电网建设与改造落到实处，进一步减轻农民负担，促进农村经济发展，现提出以下意见。

一、加快农电体制改革和加强农电管理的必要性

实行改革开放以来，我国农村电力事业迅速发展，为农村经济发展做出了巨大贡献。但长期以来，农电管理也存在着一些亟待解决的问题，主要是：农村电力体制不能适应农村电力发展需要；落后的农村电网严重制约了农村经济的进一步发展；农电管理事权不明、责任不清，农村电力市场混乱；农电职工队伍庞大，人员过多；农村电价奇高，农民不堪重负。这些问题必须通过深化改革和加快发展来解决。

加快农村电力体制改革与发展，对开拓农村市场特别是农村家电市场，推动城乡电力一体化管理，促进农村精神文明建设，加快实现广大农民脱贫致富奔“小康”目标都具有重要的现实意义和深远的历史意见。

二、指导思想与原则

农村电力体制改革是一项复杂而艰巨的系统工程，必须规范管理、综合配套，统一规划、分类指导，有序进行、分 步实施。

（一）指导思想

按照建立社会主义市场经济体制的要求，围绕电力为农业、农民、农村经济发展服务的目标，以减轻农民负担、实现农村电气化、开拓农村市场、改善农村生态环境为目的，坚持政企分开，减少中间环节，运用经济、法律、行政等手段，规范乡（镇）电管站和农村电力市场，整顿农村电价，使我国农村电力建设与管理上水平、上台阶，促进农村经济快速、健康发展。

（二）主要原则

１．农电改革与发展要与我国电力工业的改革与发展相适应，与现阶段我国农村经济发展水平相适应。

２．深化农电体制改革与加快农村电网改造相结合，整顿农村电价与规范农村用电秩序相结合，加强农电管理与改善服务相结合。

３．加大各级地方人民政府监督管理农电（包括农村电价）工作的责任，加大各级电力公司经营管理农电的责任。

４．正确处理好政府与电力企业的关系，中央电力企业与地方电力企业的利益关系，电力企业与农民的利益关系。

三、目标与措施

（一）目标

用三年左右时间，理顺并建立符合我国农村经济发展水3 平的农电体制，完成农村电网的建设与改造，规范农村用电秩序，促进农村电气化事业的发展。

——在农电管理体制上，原则上一县一公司（企业实体）并实现县（市）乡（镇）电力一体化管理。

——在农村电网改造上，要使农村电网技术装备水平上一个台阶，损耗降到合理水平，实现安全可靠供电。

——在农村电力营销管理上，逐步实现电力企业销售到户、抄表到户、收费到户、服务到户的“四到户”管理。坚决杜绝“人情电、权力电、关系电”的现象。

——在农村电价管理上，实行农村电价与城市电价的统筹安排，社会公平负担，首先实现城乡居民生活用电同网同价，然后实现其他用电的同网同价。

（二）措施 １．管理体制方面。

（１）按照政企分开的原则，县级管电机构和供电企业实行政企分开，由县经贸委（经委、计经委）行使政府管理职能；供电企业要成为独立核算的实体，行使企业经营职能。存在多家供电企业的，要按出资关系，组建有限责任公司或股份有限公司。

（２）改革乡（镇）电管站的现行管理模式，将乡（镇）电管站改为县级供电企业所属的供电所或营业所，其人、财、物纳入县级供电企业统一管理。乡及乡以下农村集体电力资 产可采取自愿上交、无偿划拨的方式由县级供电企业管理，并由其承担维护管理责任。

（３）对直供直管县供电企业，要逐步改造成为省（区、市）电力公司的子公司，由其承担的乡及乡以下农村电网维护管理费用，可据实从严核入电网供电成本，并通过相应调整目录电价解决。

（４）对趸售县供电企业，原则上应上划由省（区、市）电力公司直接管理；暂时不能上划的，可以在产权关系不变的前提下，由省（区、市）电力公司代管，或者按照建立现代企业制度要求，通过参股入股等方式，逐步改组为有限责任公司或股份有限公司。

（５）对自供自管县供电企业，要按照电力工业的改革方向，因地制宜、因网制宜，根据不同情况进行改革，条件成熟的，可参照直供直管县、趸售县的改革原则和步骤进行改革。

２．营销管理方面。

（１）建立规范的抄表收费制度，全面推行“五统一”（统一电价、统一*、统一抄表、统一核算、统一考核）和“三公开”（电量公开、电价公开、电费公开），实现由县级供电企业的职工（电工）直接抄表到户。农村用户要实行一户一表，并以计量检定机构依法认定的用电计量装置的记录和国家规定的电价交纳电费，有权拒交超过表计电量和国家5 电价外的一切收费。

（２）整顿农村电工队伍，规范服务行为。国家将制定农村电工统一考核标准，对农村电工实行统一考核、择优录用的办法，经过考核符合标准的，一律持证上岗，并纳入县级供电企业的合同管理，考核不合格的，一律不得不录用。

３．农电价格管理方面。

（１）改革现行农村电价的形成机制。逐步改变现行农村电力成本的负担办法，对农电成本实行统一核算、统一定价、社会公平负担的办法。坚决取缔一切不符合国家规定的价外加价和附加收费。

（２）加快城乡用电同网同价的进程。在条件成熟的省（区、市），可以推行一省一价。暂不具备条件的省（区、市），可以在省（区、市）内直供直管县和趸售代管县范围内实行城乡一价，其他县实行一县一价。农村电价与城市电价逐步实现统筹安排、同网同价。

（３）建立电网改造投资偿还机制。直供直管县和趸售代管县农网改造投资的偿还在全省（区、市）电网均摊，自供自管县农网改造投资的偿还在该县电网均摊。

４．电网投资方面。

（１）国家将加大对农村电网建设与改造的投资力度，主要通过国家商业银行（中国农业银行）贷款；同时支持和鼓励供电企业通过合法渠道融资筹集改造资金。各级地方人 民政府也要加大支持农村电网建设与改造的力度。

（２）各级电力企业要加大对农村电网建设资金的投入，以满足农村不断增长的用电需求。今后新建农电设施应纳入电力规划，由电力企业统一建设、统一经营。

（３）国家对直供直管县和趸售代管县的电网改造投资原则上由省（区、市）电力公司负责统借统还；对自供自管县的电网改造投资视具体情况确定贷款方式。

５．加强管理方面。

（１）严格落实农电管理责任制，地方人民政府特别是县级人民政府应对本县农村电价进行有效监管，要采取有效措施控制农村电价水平，减轻农民电费负担。

（２）电力企业要严格执行国家电价政策和规定，对乱加价、乱收费、乱摊派行为要坚决拒绝；严禁代征代收各种不符合国家规定的价外收费。对已公布的违法加价、收费项目，必须立即纠正、停收，如再继续征收，一经查出要公开曝光，并追究领导人的责任。

（３）县级电力企业要加强管理，挖掘内部潜力，降低生产成本，实行减人增效、下岗分流和实施再就业工程。趸售县和自供自管县原则上要在三年内分流一半人员。

（４）要大力采用先进技术和设备改造农村电网，推进和采用低损耗、安全性好、可靠性高的适用技术和设备。

四、组织实施

（一）这次农电体制改革，对我国长期形成的农电体制和市场管理秩序是一次重大调整和变革，涉及面广，影响深远，必须按照精心组织、周密安排、稳妥推进的要求，充分依靠各地政府和电力企业，把工作抓紧抓实抓好，抓出成效。

（二）国家经贸委作为全国电力主管部门全面负责组织、指导、监督和落实农村电力体制改革工作；各省（区、市）人民政府、国家电力公司作为农电改革与发展的具体实施部门，要实行责任制管理；各省（区、市）经贸委（经委、计经委）要会同省（区、市）计委、财政厅（局）、电力局（公司）、水利（水电）厅（局）、物价局等有关部门，按上述总体要求，在１９９９年３月底前提出本省（区、市）农电体制改革方案报国家经贸委，同时抄送国家计委、财政部、国家电力公司，由国家经贸委会同国有计委、财政部、水利部、国家电力公司等有关部门审定组织实施。对实施过程中出现的问题，各省（区、市）人民政府、国家电力公司要及时进行协商、协调，妥善解决，重大问题及时报告国家经贸委。

篇6：国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见

加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，是坚持以人为本、促进社会和谐的必然选择，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的时代抉择，是积极应对气候变化、维护全球生态安全的重大举措。要充分认识加快推进生态文明建设的极端重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持绿水青山就是金山银山，动员全党、全社会积极行动、深入持久地推进生态文明建设，加快形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，开创社会主义生态文明新时代。

一、总体要求

(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，深入贯彻总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院的决策部署，坚持以人为本、依法推进，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化，以健全生态文明制度体系为重点，优化国土空间开发格局，全面促进资源节约利用，加大自然生态系统和环境保护力度，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，弘扬生态文化，倡导绿色生活，加快建设美丽中国，使蓝天常在、青山常在、绿水常在，实现中华民族永续发展。

(二)基本原则

坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针。在资源开发与节约中，把节约放在优先位置，以最少的资源消耗支撑经济社会持续发展；在环境保护与发展中，把保护放在优先位置，在发展中保护、在保护中发展；在生态建设与修复中，以自然恢复为主，与人工修复相结合。

坚持把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径。经济社会发展必须建立在资源得到高效循环利用、生态环境受到严格保护的基础上，与生态文明建设相协调，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式。

坚持把深化改革和创新驱动作为基本动力。充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，不断深化制度改革和科技创新，建立系统完整的生态文明制度体系，强化科技创新引领作用，为生态文明建设注入强大动力。

坚持把培育生态文化作为重要支撑。将生态文明纳入社会主义核心价值体系，加强生态文化的宣传教育，倡导勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，提高全社会生态文明意识。

坚持把重点突破和整体推进作为工作方式。既立足当前，着力解决对经济社会可持续发展制约性强、群众反映强烈的突出问题，打好生态文明建设攻坚战；又着眼长远，加强顶层设计与鼓励基层探索相结合，持之以恒全面推进生态文明建设。

(三)主要目标

到2020年，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成，经济发展质量和效益显著提高，生态文明主流价值观在全社会得到推行，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。

——国土空间开发格局进一步优化。经济、人口布局向均衡方向发展，陆海空间开发强度、城市空间规模得到有效控制，城乡结构和空间布局明显优化。

——资源利用更加高效。单位国内生产总值二氧化碳排放强度比2005年下降40%-45%，能源消耗强度持续下降，资源产出率大幅提高，用水总量力争控制在6700亿立方米以内，万元工业增加值用水量降低到65立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。

——生态环境质量总体改善。主要污染物排放总量继续减少，大气环境质量、重点流域和近岸海域水环境质量得到改善，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，饮用水安全保障水平持续提升，土壤环境质量总体保持稳定，环境风险得到有效控制。森林覆盖率达到23%以上，草原综合植被覆盖度达到56%，湿地面积不低于8亿亩，50%以上可治理沙化土地得到治理，自然岸线保有率不低于35%，生物多样性丧失速度得到基本控制，全国生态系统稳定性明显增强。

——生态文明重大制度基本确立。基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系，自然资源资产产权和用途管制、生态保护红线、生态保护补偿、生态环境保护管理体制等关键制度建设取得决定性成果。

二、强化主体功能定位，优化国土空间开发格局

国土是生态文明建设的空间载体。要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。

(四)积极实施主体功能区战略。全面落实主体功能区规划，健全财政、投资、产业、土地、人口、环境等配套政策和各有侧重的绩效考核评价体系。推进市县落实主体功能定位，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。区域规划编制、重大项目布局必须符合主体功能定位。对不同主体功能区的产业项目实行差别化市场准入政策，明确禁止开发区域、限制开发区域准入事项，明确优化开发区域、重点开发区域禁止和限制发展的产业。编制实施全国国土规划纲要，加快推进国土综合整治。构建平衡适宜的城乡建设空间体系，适当增加生活空间、生态用地，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间。

(五)大力推进绿色城镇化。认真落实《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，根据资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化宏观布局，严格控制特大城市规模，增强中小城市承载能力，促进大中小城市和小城镇协调发展。尊重自然格局，依托现有山水脉络、气象条件等，合理布局城镇各类空间，尽量减少对自然的干扰和损害。保护自然景观，传承历史文化，提倡城镇形态多样性，保持特色风貌，防止“千城一面”。科学确定城镇开发强度，提高城镇土地利用效率、建成区人口密度，划定城镇开发边界，从严供给城市建设用地，推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变。严格新城、新区设立条件和程序。强化城镇化过程中的节能理念，大力发展绿色建筑和低碳、便捷的交通体系，推进绿色生态城区建设，提高城镇供排水、防涝、雨水收集利用、供热、供气、环境等基础设施建设水平。所有县城和重点镇都要具备污水、垃圾处理能力，提高建设、运行、管理水平。加强城乡规划“三区四线”(禁建区、限建区和适建区，绿线、蓝线、紫线和黄线)管理，维护城乡规划的权威性、严肃性，杜绝大拆大建。

(六)加快美丽乡村建设。完善县域村庄规划，强化规划的科学性和约束力。加强农村基础设施建设，强化山水林田路综合治理，加快农村危旧房改造，支持农村环境集中连片整治，开展农村垃圾专项治理，加大农村污水处理和改厕力度。加快转变农业发展方式，推进农业结构调整，大力发展农业循环经济，治理农业污染，提升农产品质量安全水平。依托乡村生态资源，在保护生态环境的前提下，加快发展乡村旅游休闲业。引导农民在房前屋后、道路两旁植树护绿。加强农村精神文明建设，以环境整治和民风建设为重点，扎实推进文明村镇创建。

(七)加强海洋资源科学开发和生态环境保护。根据海洋资源环境承载力，科学编制海洋功能区划，确定不同海域主体功能。坚持“点上开发、面上保护”，控制海洋开发强度，在适宜开发的海洋区域，加快调整经济结构和产业布局，积极发展海洋战略性新兴产业，严格生态环境评价，提高资源集约节约利用和综合开发水平，最大程度减少对海域生态环境的影响。严格控制陆源污染物排海总量，建立并实施重点海域排污总量控制制度，加强海洋环境治理、海域海岛综合整治、生态保护修复，有效保护重要、敏感和脆弱海洋生态系统。加强船舶港口污染控制，积极治理船舶污染，增强港口码头污染防治能力。控制发展海水养殖，科学养护海洋渔业资源。开展海洋资源和生态环境综合评估。实施严格的围填海总量控制制度、自然岸线控制制度，建立陆海统筹、区域联动的海洋生态环境保护修复机制。

三、推动技术创新和结构调整，提高发展质量和效益

从根本上缓解经济发展与资源环境之间的矛盾，必须构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构，加快推动生产方式绿色化，大幅提高经济绿色化程度，有效降低发展的资源环境代价。

(八)推动科技创新。结合深化科技体制改革，建立符合生态文明建设领域科研活动特点的管理制度和运行机制。加强重大科学技术问题研究，开展能源节约、资源循环利用、新能源开发、污染治理、生态修复等领域关键技术攻关，在基础研究和前沿技术研发方面取得突破。强化企业技术创新主体地位，充分发挥市场对绿色产业发展方向和技术路线选择的决定性作用。完善技术创新体系，提高综合集成创新能力，加强工艺创新与试验。支持生态文明领域工程技术类研究中心、实验室和实验基地建设，完善科技创新成果转化机制，形成一批成果转化平台、中介服务机构，加快成熟适用技术的示范和推广。加强生态文明基础研究、试验研发、工程应用和市场服务等科技人才队伍建设。

(九)调整优化产业结构。推动战略性新兴产业和先进制造业健康发展，采用先进适用节能低碳环保技术改造提升传统产业，发展壮大服务业，合理布局建设基础设施和基础产业。积极化解产能严重过剩矛盾，加强预警调控，适时调整产能严重过剩行业名单，严禁核准产能严重过剩行业新增产能项目。加快淘汰落后产能，逐步提高淘汰标准，禁止落后产能向中西部地区转移。做好化解产能过剩和淘汰落后产能企业职工安置工作。推动要素资源全球配置，鼓励优势产业走出去，提高参与国际分工的水平。调整能源结构，推动传统能源安全绿色开发和清洁低碳利用，发展清洁能源、可再生能源，不断提高非化石能源在能源消费结构中的比重。

(十)发展绿色产业。大力发展节能环保产业，以推广节能环保产品拉动消费需求，以增强节能环保工程技术能力拉动投资增长，以完善政策机制释放市场潜在需求，推动节能环保技术、装备和服务水平显著提升，加快培育新的经济增长点。实施节能环保产业重大技术装备产业化工程，规划建设产业化示范基地，规范节能环保市场发展，多渠道引导社会资金投入，形成新的支柱产业。加快核电、风电、太阳能光伏发电等新材料、新装备的研发和推广，推进生物质发电、生物质能源、沼气、地热、浅层地温能、海洋能等应用，发展分布式能源，建设智能电网，完善运行管理体系。大力发展节能与新能源汽车，提高创新能力和产业化水平，加强配套基础设施建设，加大推广普及力度。发展有机农业、生态农业，以及特色经济林、林下经济、森林旅游等林产业。

四、全面促进资源节约循环高效使用，推动利用方式根本转变

节约资源是破解资源瓶颈约束、保护生态环境的首要之策。要深入推进全社会节能减排，在生产、流通、消费各环节大力发展循环经济，实现各类资源节约高效利用。

(十一)推进节能减排。发挥节能与减排的协同促进作用，全面推动重点领域节能减排。开展重点用能单位节能低碳行动，实施重点产业能效提升计划。严格执行建筑节能标准，加快推进既有建筑节能和供热计量改造，从标准、设计、建设等方面大力推广可再生能源在建筑上的应用，鼓励建筑工业化等建设模式。优先发展公共交通，优化运输方式，推广节能与新能源交通运输装备，发展甩挂运输。鼓励使用高效节能农业生产设备。开展节约型公共机构示范创建活动。强化结构、工程、管理减排，继续削减主要污染物排放总量。

(十二)发展循环经济。按照减量化、再利用、资源化的原则，加快建立循环型工业、农业、服务业体系，提高全社会资源产出率。完善再生资源回收体系，实行垃圾分类回收，开发利用“城市矿产”，推进秸秆等农林废弃物以及建筑垃圾、餐厨废弃物资源化利用，发展再制造和再生利用产品，鼓励纺织品、汽车轮胎等废旧物品回收利用。推进煤矸石、矿渣等大宗固体废弃物综合利用。组织开展循环经济示范行动，大力推广循环经济典型模式。推进产业循环式组合，促进生产和生活系统的循环链接，构建覆盖全社会的资源循环利用体系。

(十三)加强资源节约。节约集约利用水、土地、矿产等资源，加强全过程管理，大幅降低资源消耗强度。加强用水需求管理，以水定需、量水而行，抑制不合理用水需求，促进人口、经济等与水资源相均衡，建设节水型社会。推广高效节水技术和产品，发展节水农业，加强城市节水，推进企业节水改造。积极开发利用再生水、矿井水、空中云水、海水等非常规水源，严控无序调水和人造水景工程，提高水资源安全保障水平。按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的原则，加强土地利用的规划管控、市场调节、标准控制和考核监管，严格土地用途管制，推广应用节地技术和模式。发展绿色矿业，加快推进绿色矿山建设，促进矿产资源高效利用，提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率。

五、加大自然生态系统和环境保护力度，切实改善生态环境质量

良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。要严格源头预防、不欠新账，加快治理突出生态环境问题、多还旧账，让人民群众呼吸新鲜的空气，喝上干净的水，在良好的环境中生产生活。

(十四)保护和修复自然生态系统。加快生态安全屏障建设，形成以青藏高原、黄土高原-川滇、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、近岸近海生态区以及大江大河重要水系为骨架，以其他重点生态功能区为重要支撑，以禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。实施重大生态修复工程，扩大森林、湖泊、湿地面积，提高沙区、草原植被覆盖率，有序实现休养生息。加强森林保护，将天然林资源保护范围扩大到全国；大力开展植树造林和森林经营，稳定和扩大退耕还林范围，加快重点防护林体系建设；完善国有林场和国有林区经营管理体制，深化集体林权制度改革。严格落实禁牧休牧和草畜平衡制度，加快推进基本草原划定和保护工作；加大退牧还草力度，继续实行草原生态保护补助奖励政策；稳定和完善草原承包经营制度。启动湿地生态效益补偿和退耕还湿。加强水生生物保护，开展重要水域增殖放流活动。继续推进京津风沙源治理、黄土高原地区综合治理、石漠化综合治理，开展沙化土地封禁保护试点。加强水土保持，因地制宜推进小流域综合治理。实施地下水保护和超采漏斗区综合治理，逐步实现地下水采补平衡。强化农田生态保护，实施耕地质量保护与提升行动，加大退化、污染、损毁农田改良和修复力度，加强耕地质量调查监测与评价。实施生物多样性保护重大工程，建立监测评估与预警体系，健全国门生物安全查验机制，有效防范物种资源丧失和外来物种入侵，积极参加生物多样性国际公约谈判和履约工作。加强自然保护区建设与管理，对重要生态系统和物种资源实施强制性保护，切实保护珍稀濒危野生动植物、古树名木及自然生境。建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。研究建立江河湖泊生态水量保障机制。加快灾害调查评价、监测预警、防治和应急等防灾减灾体系建设。

(十五)全面推进污染防治。按照以人为本、防治结合、标本兼治、综合施策的原则，建立以保障人体健康为核心、以改善环境质量为目标、以防控环境风险为基线的环境管理体系，健全跨区域污染防治协调机制，加快解决人民群众反映强烈的大气、水、土壤污染等突出环境问题。继续落实大气污染防治行动计划，逐渐消除重污染天气，切实改善大气环境质量。实施水污染防治行动计划，严格饮用水源保护，全面推进涵养区、源头区等水源地环境整治，加强供水全过程管理，确保饮用水安全；加强重点流域、区域、近岸海域水污染防治和良好湖泊生态环境保护，控制和规范淡水养殖，严格入河(湖、海)排污管理；推进地下水污染防治。制定实施土壤污染防治行动计划，优先保护耕地土壤环境，强化工业污染场地治理，开展土壤污染治理与修复试点。加强农业面源污染防治，加大种养业特别是规模化畜禽养殖污染防治力度，科学施用化肥、农药，推广节能环保型炉灶，净化农产品产地和农村居民生活环境。加大城乡环境综合整治力度。推进重金属污染治理。开展矿山地质环境恢复和综合治理，推进尾矿安全、环保存放，妥善处理处置矿渣等大宗固体废物。建立健全化学品、持久性有机污染物、危险废物等环境风险防范与应急管理工作机制。切实加强核设施运行监管，确保核安全万无一失。

(十六)积极应对气候变化。坚持当前长远相互兼顾、减缓适应全面推进，通过节约能源和提高能效，优化能源结构，增加森林、草原、湿地、海洋碳汇等手段，有效控制二氧化碳、甲烷、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等温室气体排放。提高适应气候变化特别是应对极端天气和气候事件能力，加强监测、预警和预防，提高农业、林业、水资源等重点领域和生态脆弱地区适应气候变化的水平。扎实推进低碳省区、城市、城镇、产业园区、社区试点。坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极建设性地参与应对气候变化国际谈判，推动建立公平合理的全球应对气候变化格局。

六、健全生态文明制度体系

加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境。

(十七)健全法律法规。全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容，加强法律法规间的衔接。研究制定节能评估审查、节水、应对气候变化、生态补偿、湿地保护、生物多样性保护、土壤环境保护等方面的法律法规，修订土地管理法、大气污染防治法、水污染防治法、节约能源法、循环经济促进法、矿产资源法、森林法、草原法、野生动物保护法等。

(十八)完善标准体系。加快制定修订一批能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等方面的标准，实施能效和排污强度“领跑者”制度，加快标准升级步伐。提高建筑物、道路、桥梁等建设标准。环境容量较小、生态环境脆弱、环境风险高的地区要执行污染物特别排放限值。鼓励各地区依法制定更加严格的地方标准。建立与国际接轨、适应我国国情的能效和环保标识认证制度。

(十九)健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任。完善自然资源资产用途管制制度，明确各类国土空间开发、利用、保护边界，实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用。严格节能评估审查、水资源论证和取水许可制度。坚持并完善最严格的耕地保护和节约用地制度，强化土地利用总体规划和计划管控，加强土地用途转用许可管理。完善矿产资源规划制度，强化矿产开发准入管理。有序推进国家自然资源资产管理体制改革。

(二十)完善生态环境监管制度。建立严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。完善污染物排放许可证制度，禁止无证排污和超标准、超总量排污。违法排放污染物、造成或可能造成严重污染的，要依法查封扣押排放污染物的设施设备。对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。实行企事业单位污染物排放总量控制制度，适时调整主要污染物指标种类，纳入约束性指标。健全环境影响评价、清洁生产审核、环境信息公开等制度。建立生态保护修复和污染防治区域联动机制。

(二十一)严守资源环境生态红线。树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。合理设定资源消耗“天花板”，加强能源、水、土地等战略性资源管控，强化能源消耗强度控制，做好能源消费总量管理。继续实施水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线管理。划定永久基本农田，严格实施永久保护，对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，落实耕地占补平衡，确保耕地数量不下降、质量不降低。严守环境质量底线，将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线，相应确定污染物排放总量限值和环境风险防控措施。在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态红线，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线，严格自然生态空间征(占)用管理，有效遏制生态系统退化的趋势。探索建立资源环境承载能力监测预警机制，对资源消耗和环境容量接近或超过承载能力的地区，及时采取区域限批等限制性措施。

(二十二)完善经济政策。健全价格、财税、金融等政策，激励、引导各类主体积极投身生态文明建设。深化自然资源及其产品价格改革，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府定价要体现基本需求与非基本需求以及资源利用效率高低的差异，体现生态环境损害成本和修复效益。进一步深化矿产资源有偿使用制度改革，调整矿业权使用费征收标准。加大财政资金投入，统筹有关资金，对资源节约和循环利用、新能源和可再生能源开发利用、环境基础设施建设、生态修复与建设、先进适用技术研发示范等给予支持。将高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围。推动环境保护费改税。加快资源税从价计征改革，清理取消相关收费基金，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间。完善节能环保、新能源、生态建设的税收优惠政策。推广绿色信贷，支持符合条件的项目通过资本市场融资。探索排污权抵押等融资模式。深化环境污染责任保险试点，研究建立巨灾保险制度。

(二十三)推行市场化机制。加快推行合同能源管理、节能低碳产品和有机产品认证、能效标识管理等机制。推进节能发电调度，优先调度可再生能源发电资源，按机组能耗和污染物排放水平依次调用化石类能源发电资源。建立节能量、碳排放权交易制度，深化交易试点，推动建立全国碳排放权交易市场。加快水权交易试点，培育和规范水权市场。全面推进矿业权市场建设。扩大排污权有偿使用和交易试点范围，发展排污权交易市场。积极推进环境污染第三方治理，引入社会力量投入环境污染治理。

(二十四)健全生态保护补偿机制。科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。结合深化财税体制改革，完善转移支付制度，归并和规范现有生态保护补偿渠道，加大对重点生态功能区的转移支付力度，逐步提高其基本公共服务水平。建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。建立独立公正的生态环境损害评估制度。

(二十五)健全政绩考核制度。建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，强化指标约束，不唯经济增长论英雄。完善政绩考核办法，根据区域主体功能定位，实行差别化的考核制度。对限制开发区域、禁止开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县，取消地区生产总值考核；对农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价；对禁止开发的重点生态功能区，重点评价其自然文化资源的原真性、完整性。根据考核评价结果，对生态文明建设成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。

(二十六)完善责任追究制度。建立领导干部任期生态文明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。严格责任追究，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。对推动生态文明建设工作不力的，要及时诫勉谈话；对不顾资源和生态环境盲目决策、造成严重后果的，要严肃追究有关人员的领导责任；对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究有关人员的监管责任。

七、加强生态文明建设统计监测和执法监督

坚持问题导向，针对薄弱环节，加强统计监测、执法监督，为推进生态文明建设提供有力保障。

(二十七)加强统计监测。建立生态文明综合评价指标体系。加快推进对能源、矿产资源、水、大气、森林、草原、湿地、海洋和水土流失、沙化土地、土壤环境、地质环境、温室气体等的统计监测核算能力建设，提升信息化水平，提高准确性、及时性，实现信息共享。加快重点用能单位能源消耗在线监测体系建设。建立循环经济统计指标体系、矿产资源合理开发利用评价指标体系。利用卫星遥感等技术手段，对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测，健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系。提高环境风险防控和突发环境事件应急能力，健全环境与健康调查、监测和风险评估制度。定期开展全国生态状况调查和评估。加大各级政府预算内投资等财政性资金对统计监测等基础能力建设的支持力度。

(二十八)强化执法监督。加强法律监督、行政监察，对各类环境违法违规行为实行“零容忍”，加大查处力度，严厉惩处违法违规行为。强化对浪费能源资源、违法排污、破坏生态环境等行为的执法监察和专项督察。资源环境监管机构独立开展行政执法，禁止领导干部违法违规干预执法活动。健全行政执法与刑事司法的衔接机制，加强基层执法队伍、环境应急处置救援队伍建设。强化对资源开发和交通建设、旅游开发等活动的生态环境监管。

八、加快形成推进生态文明建设的良好社会风尚

生态文明建设关系各行各业、千家万户。要充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，凝聚民心、集中民智、汇集民力，实现生活方式绿色化。

(二十九)提高全民生态文明意识。积极培育生态文化、生态道德，使生态文明成为社会主流价值观，成为社会主义核心价值观的重要内容。从娃娃和青少年抓起，从家庭、学校教育抓起，引导全社会树立生态文明意识。把生态文明教育作为素质教育的重要内容，纳入国民教育体系和干部教育培训体系。将生态文化作为现代公共文化服务体系建设的重要内容，挖掘优秀传统生态文化思想和资源，创作一批文化作品，创建一批教育基地，满足广大人民群众对生态文化的需求。通过典型示范、展览展示、岗位创建等形式，广泛动员全民参与生态文明建设。组织好世界地球日、世界环境日、世界森林日、世界水日、世界海洋日和全国节能宣传周等主题宣传活动。充分发挥新闻媒体作用，树立理性、积极的舆论导向，加强资源环境国情宣传，普及生态文明法律法规、科学知识等，报道先进典型，曝光反面事例，提高公众节约意识、环保意识、生态意识，形成人人、事事、时时崇尚生态文明的社会氛围。

(三十)培育绿色生活方式。倡导勤俭节约的消费观。广泛开展绿色生活行动，推动全民在衣、食、住、行、游等方面加快向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方式转变，坚决抵制和反对各种形式的奢侈浪费、不合理消费。积极引导消费者购买节能与新能源汽车、高能效家电、节水型器具等节能环保低碳产品，减少一次性用品的使用，限制过度包装。大力推广绿色低碳出行，倡导绿色生活和休闲模式，严格限制发展高耗能、高耗水服务业。在餐饮企业、单位食堂、家庭全方位开展反食品浪费行动。党政机关、国有企业要带头厉行勤俭节约。

(三十一)鼓励公众积极参与。完善公众参与制度，及时准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众知情权，维护公众环境权益。健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，构建全民参与的社会行动体系。建立环境公益诉讼制度，对污染环境、破坏生态的行为，有关组织可提起公益诉讼。在建设项目立项、实施、后评价等环节，有序增强公众参与程度。引导生态文明建设领域各类社会组织健康有序发展，发挥民间组织和志愿者的积极作用。

九、切实加强组织领导

健全生态文明建设领导体制和工作机制，勇于探索和创新，推动生态文明建设蓝图逐步成为现实。

(三十二)强化统筹协调。各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责，要建立协调机制，形成有利于推进生态文明建设的工作格局。各有关部门要按照职责分工，密切协调配合，形成生态文明建设的强大合力。

(三十三)探索有效模式。抓紧制定生态文明体制改革总体方案，深入开展生态文明先行示范区建设，研究不同发展阶段、资源环境禀赋、主体功能定位地区生态文明建设的有效模式。各地区要抓住制约本地区生态文明建设的瓶颈，在生态文明制度创新方面积极实践，力争取得重大突破。及时总结有效做法和成功经验，完善政策措施，形成有效模式，加大推广力度。

(三十四)广泛开展国际合作。统筹国内国际两个大局，以全球视野加快推进生态文明建设，树立负责任大国形象，把绿色发展转化为新的综合国力、综合影响力和国际竞争新优势。发扬包容互鉴、合作共赢的精神，加强与世界各国在生态文明领域的对话交流和务实合作，引进先进技术装备和管理经验，促进全球生态安全。加强南南合作，开展绿色援助，对其他发展中国家提供支持和帮助。