中国撤乡并镇的探索（精选6篇）
篇1：中国撤乡并镇的探索
中国撤乡并镇的探索
英国《金融时报》中文网特约撰稿人 韩颜明
撤乡并镇工作正在紧锣密鼓地进行。按照相关部分的规划，到2012年中国全国乡镇总数将降低至3万个，相当于上世纪八十年代中期全国乡镇数量的三分之一。
在地方组织体系中，县是一级稳定的地方机构，乡镇却是颇费折腾的环节。千百年来，县的数量、名称、辖治范围基本保持稳定，乡镇作为一项地方制度中的新生事物究竟该以什么样的方式和什么样的规模存在还仍然处于摸索阶段。
乡村的管理
乡镇机构诞生的时间不长，起于晚清末年，在民国时期，设置了乡公所。1949年以来，处于市县和村庄之间的这一级机构成了社会革命的实验田，管辖范围忽大忽小，其存在也忽有忽无，在1958－1982年期间，乡镇一级被人民公社取代，由于人民公社是党政商学兵一体化的组织，因而在公社之上，又设立区一级机构，协助县级组织统辖乡村事务。被过滤广告 1978年农村开始推行土地承包制，原有的人民公社体系解体，乡村地区重新设置乡镇一级机构，据统计，上世纪80年代中期全国共有乡镇9万余个，平均人口不足1万。随着大力发展小城镇政策的出台，在农村地区财富积累极度缺乏的情况下，应对之策就是合并小乡，成立大乡，乡镇数量减少至4.3万余个。
从1993年起，分税制开始实施，乡镇企业在市场经济逐渐深化过程中也由繁荣转为衰落。乡镇管理机构在收入减少，开支增大的情况下，把创收的算盘锁定在包产到户后生活条件有所改善的农民身上，乡提留、村提留，各类罚款、税费层出不穷。九十年代中后期，纯农业地区每个农民及其家庭成员人均承担税费在每人每年200元－300元之间，超过农民全年粮食种植能够获得的纯收入。如果农村家庭中在粮食种植外没有其它收入，将无法缴纳乡镇以及村上的各项费用。这一段时间，农民外出打工潮开始涌现，很多没有条件外出打工的农民不得不卖血谋生，河南、安徽、四川等地爆发的因卖血感染上爱滋病的社会灾难是这一时期乡镇职能错乱的副产品。
这样的情况一直持续到2000年湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平“我向总理讲真话”：“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。至此，农村税费改制被提上日程，并最终演变成农业税在2006年被全面取消。
农村税费改制后，原有的乡镇机构在财政上无力维持，走上了借债运营的路子，乡镇债务迅速膨胀。为了应对乡镇机构的财政危机，减员裁人，合乡并镇提上了日程，至2005年，乡镇总数减少至35473个，比1996年又减少了8千余个，按照相关部门的规划，乡镇一级的最终数量将减少到3万个，乡镇平均人数接近3万人。
皇权不下县
由于乡镇机构在最近十多年中的恶治，并形成一个靠食民利以自肥的庞大利益群体，一些学者开始建议取消乡镇机构，用各种农业协会来代替原来乡镇机构的管理职能。这一类观点往往还援引传统社会中皇权不下县的统治惯例，以此作为取消乡镇机构的理论支持。
所谓“皇权不下县”，即是把县作为政权的末梢组织，广大的农村地区由地方乡绅实行自治管理。这项制度起始于唐宋，终于清末。对“皇权不下县”实施得最为彻底的皇帝是明太祖朱元璋，由于朱元璋早年在社会底层的艰辛生活，对地方官吏为害乡民的感受格外强烈，故在明朝初年，诰令地方官员不得擅离官衙前往县城之外的农村，违者腰斩。在朱元璋看来，一个县官不好生生坐在衙门内听讼断案，而去乡村转悠，是扰民生乱之举。
乡镇机构的设置只有100年多一点的历史，它最早始于清末1908年颁布的《城镇乡地方自治章程》，在此之后，乡镇成为管理乡村地方事务的主要机构。近代以来政权管理权力由县一级向乡镇下沉的原因与人口数量的变化以及现代社会生产生活方式的多样性复杂性相关。
中国的人口总数在两汉时期就已经达到近6000万，其后1000多年时间这个数字成为中国人口总数的上限值。这一情况一直持续到明朝中期，造成这一状况的原因在于当时中国的粮食供给能力。中国传统的粮食作物，在北方主要为粟、麦，南方主要为水稻，这些农作物能够支持的人口数量大致为6000万左右，超过这一数字，马尔萨斯阐述的人口调节机制就会发生作用。
明中期后，原产南美的旱生高产作物玉米、红薯等经由南洋传入中国，原本不适宜种植庄稼的丘陵山地也成为重要的农产品生产地，粮食供给能力大为提高，至明代末年，中国人口已经超过一亿。有清一代，尤其康雍乾嘉四朝，政局稳定，人口增长迅猛，至道光年间，人口总数已达四亿。近代以来，随着西方现代医学的引入，人均寿命和婴幼儿成活率均大幅提高，人口总数继续攀升，至2009年统计数据，全国共有人口13亿3千万。被过滤广告
与人口总数不断增长相比，县级机构的数量较为稳定（历代平均约为1350个），在明中期以前，各县平均人口三、四万人，比目前阶段乡镇平均人口约高一些，与镇管辖的人口平均数相当。
传统社会中“皇权不下县”的管辖办法正是基于这样一个人口数目，以前的县太爷管辖的人口，也就相当于现在的乡镇长，古代皇权社会对县以下的区域采用乡绅治理，大体接近于现代社会乡镇一级允许辖区内的村民自主自治。
乡村的服务功能
乡镇机构设立的第二个原因来自于现代社会的诸多变化。传统社会中，朝廷对农村民众的要求不多，农村民众对朝廷的要求也同样简单。大体可以归纳为：农村民众对朝廷的义务就是纳粮服役，通常纳粮数量与服役时间都有一定的定制。朝廷对民众的义务主要为司法维护与赈灾济贫。中国大部分农业区都处于亚洲季风带中，季风气候的主要特点就是降水在空间与时间上的严重不均，导致旱涝灾害交替出现。历代朝廷重要的一项任务就是在灾荒年间对受灾民众的救济。季风的影响是中华文明较早走向大一统的重要原因。不能在灾荒年间有效救济受灾百姓的朝廷大多会面临统治上的麻烦，在冷兵器时代，因饥馑而面临死亡的老百姓几乎拥有无坚不摧的能量。
进入现代社会后，统治者对民众的要求大幅提高。国民党和共产党最初都是以革命性政党的面目示人，即要通过改造国民，动员民众，完成全社会的变革，所以从民国开始，统治权力向基层延伸就成为必然。在上世纪五十年代末，国家权力的强行介入走到极致，乡村农民的家庭生活也成为社会革命的对象，大锅饭、公社食堂成为新时期的标杆，文革结束后，计划生育、耕地指标成为政治考核的新项目。同时，在现代社会中，民众对政府提供的社会公共品的要求也提高了，现代生活内容中涵盖的水、电、通讯、交通、公共卫生、环境保护等社会服务必须依赖于公权力的参与才能完成，随着生活水平的提高，对公共福利和基础设施的要求也相应在增长。
由于人口数量的大幅度增长和现代社会组织方式以及生产生活方式的变化，在现代社会中，在县以下设置乡镇一级管理机构就不是一项权宜之计，而是有效与有序管理地方基层事务的必要条件。
篇2：中国撤乡并镇的探索
市人民政府：
为深入贯彻中央、省、市有关加快推进新型城镇化建设的意见，充分发挥新型城镇化对扩大内需、稳增长、调结构的重要引擎作用，增强游仙区科学发展、加快发展的持久动力，区人民政府对照国家民政部设镇标准，拟将太平乡、观太乡、白蝉乡、街子乡、云凤乡、东林乡、梓棉乡七个乡撤乡建镇，并经区委研究、区人大审议、区政协协商同意，现呈请市人民政府审批，并转报省人民政府。
妥否，请批示!
篇3：中国撤乡并镇的探索
一、吕家坪与其周边乡村区划设置调整的安排
麻阳县位于湖南省西部, 是全国5个单一苗族自治县之一, 属省定贫困县。吕家坪镇位于麻阳县的东部, 是一个较大的集镇, 有15个村, 集镇建设面积7.8万平方米, 常住人口6000余人。麻阳县政府基于“以距离的远近和资源互补为主, 以村的经济状况为辅”的区划调整原则, 拟将吕家坪镇对面的黄桑乡并入其内, 把新镇政府设置在吕家坪镇, 黄桑乡政府办公地改为临时办事机构, 并进行村村合并, 村数目将从30个减少至15个, 同时吕家坪居委会和铜矿居委会分别并入吕家坪村和九曲弯村。
二、乡村区划设置调整对经济发展有利面的分析
(一) 有利于实现资源优化配置, 提高规模经济效益
1、规范土地经营方式, 促进土地资源的优化配置。
通过撤乡并镇, 将有助于新镇政府建立一个统一、有序的“自愿、依法、有偿”的土地流转机制。主要表现在:基于农民的利益, 引导土地使用权的流转, 使土地集中到种植农作物能手中, 促进农产品生产基地规模化、科学化;完善土地交易的中介组织, 建立信息咨询、土地评估等服务机构, 促使土地有序、公开、公平地流通。
2、加速农业产业化, 提高规模经济效益。
吕家坪镇与黄桑乡两地农产品均以冰糖橙、无籽西瓜、桃子、花生为主, 其产量及质量较高, 但由于农户分散种植, 经营, 加工、储藏、销售跟不上, 加之农作物价格下降, 生产成本大, 导致农民积极性不高。两地合并后, 将有利于新镇政府制定统一的优惠政策, 鼓励农民承包和经营, 同时加快引进外来资本, 建立农产品加工龙头企业, 按照公司+基地+农户模式, 实现生产、加工、经营一体化, 提高新镇农作物的规模经济效益。
3、建立农民合作经济组织, 提供综合性服务。
通过合并, 更利于新镇政府引导农户成立各种形式的合作组织, 使分散的农户组织起来, 形成一个拥有共同利益、统一对外经营的中介, 在农户与市场之间的各种交易活动中发挥作用。目前吕家坪镇的农贸市场占地面积约1500多平方米, 位于集镇中心, 在S308国道旁边, 可利用其地理优势, 建立各种产品的收集中心和信息、销售渠道的共享中心, 将吕家坪和黄桑各地的农产品生产散户组织起来, 以适当的价格对其产品进行收购, 由此可降低农产品的生产和销售成本, 提高农民的收入。
(二) 有利于当地优势产业和特色经济的构建
1、果业经济。如前所述, 新镇可以整合两地优势水果, 按照公司+基地+农户模式进行优势水果的生产、加工和销售, 实现果业产业化。
2、矿业经济。两地铜矿丰富, 但分布不集中, 开采混乱, 深加工程度低。境内企业内部管理混乱, 加之政府保护力度不够, 私人霸占矿产资源的情形严重, 导致以九曲弯省级铜矿厂为首的8家铜矿企业效益低下, 濒临倒闭。撤乡并镇后, 将有助于新镇政府整合铜矿资源, 实行统一管理:引进先进技术, 对铜矿产品及其金、硅、铁等多种成分进行提炼、深加工, 提高其附加值, 延长其产业链;建立统一销售平台, 降低交易成本, 巩固该镇铜矿业的龙头地位。
3、养殖业经济。两地的家畜养殖多为猪、鸡、鸭、鹅, 但皆以小农户个体经营为主。如吕家坪及黄桑共有3家以家庭养殖为主的种猪养殖基地, 规模小, 数量少, 且都是在国内发生禽流感, 肉价上涨后建立的, 由于种猪购入的市场价格较高, 导致其盈利低下。通过合并, 将有助于政府进行家畜家禽规模化饲养, 可根据家畜家禽的生活特点, 在吕家坪建立种猪和鸡的大规模养殖基地, 在黄桑建立鸭、鹅养殖基地, 进行家畜家禽规模化饲养。同时建立家畜家禽的加工龙头企业, 实现企业+基地+养殖户的产业化发展模式, 以鸭产品的开发为例, 本地饲养的鸭子肉质鲜美、加工方法独特, 在周边各县市都很有名, 可以在新镇建立鸭子加工店, 以新镇便利的交通和现代真空技术的优势, 打造新镇的品牌鸭。
(三) 有利于形成圆型经济区域, 产生“点辐射”效应
吕家坪镇显半圆型面积, 虽然S308线贯穿于镇, 而且每逢五天一次的集市, 人数可达3万人以上, 但是集镇背山面水, 山与水的直线距离不到100米, 线辐射前景不大。河对岸的黄桑乡, 也是呈现一个半圆型面积, 但路上和水上交通都不发达。合并后, 两地一起形成了一个圆型经济区域, 利于产生点辐射效应, 点辐射效应主要体现在资金、技术、人才等流动方面。
1、资金的流动。
合并后, 即辐射初期, 由于新镇的中心区域的资本边际效益较高, 资本由周边地区向新镇的中心区域流动, 加速中心区域现代化进程。而到辐射的中后期, 周边地区资本匮乏的现象将随着周边地区资本的边际效益逐步提高而改善, 资本从中心区域向周边地区逆流, 周边地区的现代化进程加快, 从而实现新镇经济与城镇建设的全面发展。
2、技术的流动。
在辐射过程中技术通常由中心区域向周边地区流动, 但由于技术的可共享性, 从对技术需求的层面上来看, 中心区域和周边落后地区没有太大的差异, 仅是技术配套条件的差异, 技术的边际效益在中心区域可能相对较高, 在周边落后地区可能较低。无论如何, 技术的可共享性有益于新镇的中心区域和落后地区的经济发展和现代化进程, 而且技术流动机制越好, 流动范围越广, 所发挥的作用就越大, 而新镇的城镇化建设正需要先进的技术作后盾。
3、人才的流动。
通过撤乡并镇, 新镇中心区域将产生巨大的商机, 且其相对较高的生活水平将吸引各类人才参与新镇的建设。
(四) 有利于当地新农村建设
新农村建设包括经济、文化、政治、环境等方面的建设, 新农村建设不是把农村变成城市的缩影, 而是把农村好的东西原汁原味地保留下来, 突出乡村特色、地域特色和民族特色。撤乡并镇有利于当地政治、经济、文化及教育全面发展和环境建设。
1、政治建设, 通过合并, 政府可充分发挥民主集中制原则, 培养农民的政治素质, 采用直选的方法, 由村民推举出自己信任的干部管理新镇。
2、经济建设, 可集中优势资源, 建立优势产业与特色经济, 如修建大型具有少数民族特色的农贸市场, 加强与周边地区经济贸易的交流, 发展集镇贸易经济。
3、文化建设, 吕家坪镇和黄桑乡98%以上是苗族, 具有特有的苗族文化底蕴, 合并后新政府可以更好地创建当地苗族文化产业, 也更有利于农村集镇文化产业的建设和发展。
4、教育建设, 合并将加速新镇各类学校的重改, 促进农村教育事业的发展以及科技部的“星火计划”、农业部的“丰收计划”及教育部的“燎原计划”的进一步推广, 这将有利于两地村民整体素质的提高。
(五) 有利于基层政府为农服务职能的发挥
撤乡并镇必然会精简机构和人员, 降低管理成本, 这也意味着将有一支精干高效的干部队伍集中精力指导农村经济、文化和社会事业的发展, 主要在于:建立国内外农产品市场信息服务体系;大力引进先进的农业科学技术, 强化对农民的培训;加强农业基础设施的建设, 解决黄桑供电和供水难等问题;提高农村社会保障水平;加强农村生态环境建设。
三、民族地区撤乡并镇的理性思考
(一) 造成镇政府和乡民双向办事难
民族山区地广人稀, 加之山路崎岖、交通不便, 撤乡并镇以后, 乡民到镇机关办事 (如办各种证件、开证明等) 来往一次就得耗费一天, 极不方便。镇机关人员到村寨办事同样较困难, 笔者到湘西龙山、保靖、永顺县等山区乡镇调研, 乡民们都有同样反映, 甚至有保靖县胡芦乡山寨乡民联名写信要笔者代为向上级反映, 要求停止本地的撤乡并镇。
(二) 对乡行政管理职能造成一定负面影响
撤乡并镇使新镇地域扩大, 将可能引发多种管理弊端:干部的工作量增加, 与村一级的联系减少;地方距镇中心远, 管理的广度和深度受限;合并后如果对原有的公共设施疏于维护和管理, 极易造成原有设施的废弃和破坏。这些不仅会影响该地经济的发展, 而且还会影响当地群众的正常生活, 不利于当地的社会稳定。为了克服以上弊端, 应建立一个临时办事机构协调并镇的过渡是十分必要的。办事机构还应设在以前的黄桑乡政府, 以便对原黄桑乡的基础设施进行建设和维护, 以解决农民办事难的问题。
(三) 对农业技术站产生一定的负面影响
撤乡并镇后, 黄桑乡的农技站将撤消, 吕家坪镇的农业技术站将负责原两个乡镇的农业技术辅导工作, 由于交通原因及地域因素, 一些边远山村无法得到充裕的技术辅导, 不利于边远地区的农村经济产业化。因此, 政府应加大对农技站的财政扶持, 提高技术人员的待遇, 并设立奖励机制, 鼓励和支持农技站技术人员深入边远乡村进行技术服务。同时, 调整新镇农技站人员的知识结构, 培养人员的综合素质。
(四) 对原有的招商引资项目产生的影响
政府的财政投入方向以及出台政策影响投资商的投资决策。吕家坪镇和黄桑乡近几年虽有私人资本和外来资本参与两地的资源开发, 但由于苛刻的政策环境使两地的投资总额大幅度缩水, 以至于到处都是遗弃的施工机器和未完工的工程。政府应该对现有的资源和中断的项目制定出有利的开发和补救措施, 协调投资商与村民的关系。同时, 应改善黄桑的交通, 以官民出资的形式修建公路, 实现村村通公路, 这不仅可以保留原有的服务业和招商引资项目, 还有利于新镇的建设。
(五) 对农村社会保障制度产生的影响
撤乡并镇后, 新镇建设速度的加快, 新镇规模的扩大, 必然加快农村农动力向小集镇的转移。据调查, 因失业当地劳动力转移的约占34%, 因超标生育当地劳动力转移的约占12%, 因灾害当地劳动力转移的约占37%。而社会保障制度改革能否顺应经济发展和社会结构变化的趋势提供相应社会保障, 是农村劳动力转移能否成为农村经济和社会发展积极因素的关键所在。因此, 合并后的新镇应在工作、生育和灾害等方面建立完善的保障制度, 以实现失业人员的再就业、防止人力资源的外流以及吸引外来人才。
(六) 精简机构和人员可能产生的影响
妥善安排被精简人员是乡镇撤并工作成败的关键。两地村干部的人数众多, 镇政府的人数都已经是国家标准的2-3倍。撤乡并镇精简乡镇、村干部的去留动向必然引起整个家庭生活方向的变动, 这些都不利于经济稳定发展。因此要制定完善的干部分流工作计划, 对下岗干部给予经济补贴, 稳定干部情绪, 促进撤乡并镇计划的实施。
摘要：文章以麻阳苗族自治县吕家坪乡、黄桑乡撤乡并镇为例, 分析了民族山区区划调整对当地经济发展产生的影响;并对如何消除负面影响进行了相关探讨。
篇4：中国撤乡并镇的探索
一、教育问题
一是造成了新的上学难。一些偏远农村的学生，原来在本村或邻村上学，现在到教学相对集中的地方上学，由于寄宿能力不足，每天至少步行五六里甚至十多里。牧区牧民居住分散，学校和教学点撤并后，学生上学普遍较远，最远的要到两百多公里外上学。
二是增加了农民负担。一些学生需要在寄宿学校就读。虽然国家有“两免一补”的政策，但伙食费、交通费等开支超出了当地农民的承受能力。在一些地方，由于住宿建设滞后，一些家长只好投亲靠友，或者干脆把孩子“寄养”在学校附近居民家。每月要交上百元的住宿费、生活费，还要给房东“小费”。
三是盲目追求撤并速度，配套设施跟不上，超员及食宿难等现象严重。一些地方撤并后，学校基础设施建没跟不上，导致大额班现象严重，教学质量难以保证。
四是造成中小学生潜在的安全隐患。集中办学以后，安全成为百姓考虑最多的问题。小学生生活能力、自护自救能力差，非寄宿的学生，家长考虑的是孩子上学路上的安全；寄宿的学生，家长考虑的是孩子在学校的安全。
五是造成了新一轮辍学。撤点并校使教育资源得到有效整合，但由于上学难、上学苦、上学负担重等原因，出现了教育资源新的失衡，加剧了贫困家庭子女的显性辍学。
六是造成了家庭教育的“缺席”。由于寄宿制学校的建立，刚刚入学的孩子无法在父母身边完成小学阶段的学习，从小就要经受生活上、心理上、身体上的“煎熬”，造成了普遍的家庭教育“缺席”，教育合力很难形成。
七是出现了不同程度的教育资源浪费。前些年，为了“普九”达标，好多农村都举债修建了漂亮的校舍。然而撤并后，许多学校人去房空，反而造成了资源的闲置和浪费。
二、卫生医疗问题
随着乡镇行政区划调整，乡镇卫生院布局也随之调整，给偏远地区的农牧民就医造成了一定的困难。
一是增加了负担。县卫生局对乡镇卫生院进行技术指导，乡镇政府对其进行行政管理，卫生院发展所需经费也由乡镇负责筹集。乡镇财政给卫生院的经费一般都是定额包干，其余只能自己解决。这样，卫生院市场化运作趋势明显，且由于合并后人多包袱重和提供疾病预防保健等功能的退化，使乡镇卫生院具有较强的逐利动机，一些乡镇医院演变成了个体诊所。在调研中我们发现，有的乡镇医院存在非法加价牟取暴利的问题，个别品种加价率达到100％～300％，超过国家规定限价的数倍乃至数十倍，严重侵害了农牧民利益，有的农牧民因病致贫、因病返贫。
二是医疗可及性差。在晋北原平西山上的一些农村，最远的村子距离乡卫生院约40多公里，坐车要4个多小时。一些村子的病人要想到医院看病半夜3点就需起床赶路赶车。晋北宁武县某村赵勇今年春耕时，被自家骡子在肚上踢了一蹄，当时就疼痛难忍，七八个村人用一副简易担架抬着赵勇小跑七八里，到了交通稍好的村里，雇了辆农用三轮车没等颠簸到乡镇医院就死了。
三是部分偏远地区农民重新面临缺医少药的问题。由于对乡镇卫生院的财政补助大大减少，各类医疗机构之间竞争激烈，使医疗资源向一些具有竞争优势的大医院集中。处于劣势的乡镇卫生院出现了人员和服务对象的流失，南于缺少设备更新的能力，最终陷入倒闭的边缘。在上述偏僻地区，医疗资源从人口稀少的山区流向平原地区，从小城镇流向中心镇或城区，很多农民重新面临缺医少药的问题。
四是疾病预防、保健功能名存实亡。乡镇医院撤并后，在一些偏远山区乡镇，由于经费和交通的原因，孕妇围产保健、儿童接种疫苗等一些最基本的妇幼保健得不到保证，惶论对农民的定期健康检查。食物中毒事件屡屡发生，地方病、传染病发病率有上升趋势。如晋北一些偏僻地区因碘缺乏所致的“大脖子病”相当盛行。内蒙古乌兰察布地区则是因长期食用莜面、黄米面及不良生活习惯引起的——结肠冗长症较多。孩子出生一般都是村里的产婆接生，很少有人去医院，婴儿死亡率和出生缺陷发生率仍然处于较高的状态，严重威胁农村人口整体素质的提高。
三、生产生活问题
一是群众办事难。撤乡并镇后，由于地域扩大，部分偏僻乡村农民到乡政府办事远的要跑100里山路，近的也有几十里，遇上干部和办事人员出差或开会，他们就得跑冤枉路。当地很多农民反映，现在办事难买东西也难。内蒙古商都县A镇与邻近乡镇合并后，面积达到了792平方公里，最远的村子距镇政府直线距离有75公里。该镇党委书记举例介绍，采用“一卡通”发放救灾款，需农民本人到镇上领取，一次救灾款不过70元至80元．而农民来回路费却要30多元。
二是基础工程建设难。撤乡并镇后，由于乡镇财政的原因，农民盼望的修路、架桥、饮水等以公共服务为主的基础工程，如果从上而要不来钱，仅靠乡镇自身财力根本无力实施。由于调整后的乡镇管理范围扩大，管理难度加大，上项目、搞建设，农民参加公益性建设积极性明显下降，导致重点建设难突破，项目难确定。乡镇合并后，小城镇建设重心随之转移，被撤乡镇市场管理、基础设施维护、集镇卫生管理等出现真空，服务功能减弱，人气自然减少，导致商气下滑，资源积聚功能衰落，不少个体经营业主不再固守经营多年的阵地，纷纷收摊走人。
四、社会治安问题
被撤乡镇广播站、文化站等精神文明传播机构因经费等原因大都撤掉了，导致农村精神文明建设处于瘫痪状态。派出所也被撤掉，加之交通、电话联系不方便，使得部分农村的社会治安有些“不安”，表现出一些地方非法宗教活动较为猖獗，流氓恶势力抬头。一些地痞和村霸将农村残留的封建意识上升为一种带有规模性的价值认同，形成农村新的宗派势力。如晋北的管涔山林区，由于当地兴起的小煤窑需要木材，于是大量的木料被非法砍伐。当地林业公安部门前后半年10余次对嫌疑人的抓捕行动都空手而归。一方面是因为公安派出所在百里外，等发现林木被盗，木材早被卖了；另一方面是砍伐者就是一伙村霸，派出所的人来了，群众躲着不敢说，村干部躲着不敢管，嫌疑人就躲在村里，派处所就是查不出来。偏僻的山村，路途较远，乡镇政府很少下来“监督”，加之部分村干部素质偏低，工作方法简单粗暴，引致干群关系紧张，由此引发的群体性事件增多。在晋西北某村，一个65岁的老人原来在撤乡并镇前给报了低保，结果撤并后，管民政的是他得罪过的一位村人的亲戚，死活卡住不给办，说要先给其送五个“羊轱辘”再说低保的事。结果老汉纠集了家族60多人跋涉70余公里上门“兴师问罪”。一些地方种植罂粟现象比较严重。在晋北的一些山村里，罂粟种植比较突出。虽然“拔洋烟”是一些乡政府的“硬任务”，但一想到大山、密林、深沟，“硬任务”也成了“软任务”。
五、结论
篇5：关于撤乡并镇的若干思考
湖北省秭归县司法局归州司法所所长 向培年
湖北省秭归县归州镇人民政府 谭家荣
撤并乡镇是中央推进乡镇机构改革转变政府职能，减轻农民负担的重大举措，是构建和谐社会、破除城乡二元结构的根本途径，是使生产关系和上层建筑适应农村生产力和经济不断发展、降低管理费用减轻国家财政和农民负担的需要，是改变机关作风提高办事效率、整合资源的需要。
适应三峡建设的需要,湖北省秭归县归州镇于1995年撤乡并镇，撤销香溪镇、屈原镇合并成归州镇,现已十多年，其成效显著，值得借鉴与思考。
一、撤乡并镇带来的巨大变化
湖北省秭归县归州镇地处长江西陵峡北岸，秭归县腹地，毗邻兴山县及神农架林区，长江与香溪河交汇于此，是伟大爱国诗人屈原的诞生地和魂归之地，也是美人王昭君出塞之地。东距三峡大坝32公里。全镇国土面积128平方公里，耕地面积15203亩，辖12个村（居）委会，69个村（居）民小组，29990人。历为长江中上游的交通要镇，鄂西山区的商贸重镇和闻名遐尔的“中国脐橙之乡”。
1、新镇建设
1997年归州镇捆绑三个乡镇移民迁建经费2.8亿元着手新建新集镇，归州镇新集镇于2002年6月15日竣工落成。
归州镇新集镇由九龙路、归乡路、桔源路三条平行主干道东西贯穿，其他次干道及竖向梯道南北联通，集镇建成4000吨/日自来水厂一座，新建3000m3/D污水处理厂一座、20T/D垃圾填埋场一座。铺设电力管线19.39公里，通讯光缆18.3公里，开通程控电话3100门，建通讯基站8座，中小学、邮政、电信、卫生院、文化体育广播服务中心、供电所、幼儿园、影剧院等生活服务设施一应俱全。55个单位、7500人从古城归州全部迁入新镇。公共绿化7.2万平方米，新建柑桔批发市场、小商品市场、建材市场、客运市场共四大市场。
归州新镇以其规划起点高、建筑效果好、功能设施完备，中心区位、交通枢纽、平湖旅游、历史文化等特点突出和“乡土味、文化型、生态镇”的独特风貌和丰富历史文化内涵，成为三峡库区一道靓丽风景，2004年荣获湖北省城镇规划建设管理“楚天杯”荣誉称号，曾被多家媒体誉为“坝上库首第一镇”。
2、移民搬迁
归州镇坚持开发性移民安置。撤乡并镇后全镇至2007年底累计安置移民1.38万人。其中，农业安置1.16万人、企业安置166人、投亲靠友663人、自谋职业1277人、社会福利安置86人。在实际工作中坚持移民与安置结合、搬迁与建设结合、补偿与发展结合。全镇累计开发土地1679亩，整理土地7500多亩，调整土地2297亩；移栽柑桔大树1751亩，柑桔品改2323亩；建水池2915个7.80万立方米，架水管6条4670米，修水渠1条2150米；修农村道路15条46公里，维修道路10条40公里；建居民点44个，硬化居民点区间道路1400米。
3、改善交通
归州镇不断转变政府职能，优化社会服务。民生环境实现了历史性的新跨越。撤乡并镇前原有公路 5条，全长62 公里，1997年至2008年全镇通村道路达40条256.6公里，自然村通达95%。通行质量不断提高，先后硬化“卡向路”、“大白路”等8条通村道路43公里。全镇硬化道路105公里，占总里程的41%，2006年11月归州大桥建成通车，归水路和归泄路全线贯通，使临近的水田坝乡、泄滩乡及归州镇连为一体。
4、支柱产业发展
柑橘产业是归州镇的支柱产业，三峡大坝蓄水淹掉8000多亩柑桔园，撤乡并镇后每年坚持新发展优质柑桔1000余亩，改换优良品种1500多亩（2008年实施柑桔品改3500亩），目前，全镇柑桔种植面积竟达2.45万亩，柑桔产量4万吨，占全县柑桔产量的22.6%。柑桔打蜡企业12家，柑桔打蜡销售占总量的95%。2008年，农村经济总收入20026万元，农民人均纯收入达到2640元，比1998年人均收入800元上升了1840元，上升了3倍。
5、新农村建设
归州镇以秭兴公路、归水公路、归泄公路、卡向公路、大白公路为枢纽，建成了香溪、大岭坡、贾家店场镇和转转堡等100多个居民点，结合新农村建设及退耕还林、生态环境保护，鼓励农民将山上的房屋迁建到公路沿线居民点，近年来归州镇农民预制结构楼房户达3500余户，占农民总户数的45%。全镇安装电话2940部，拥有手机5978部。2006年，归州镇及其所辖盐关、贾家店两个村被纳入省市“百镇千村”和“十镇百村”建设示范工程。白果园村、盐关村等5村实施整村推进和扶贫开发，投入资金2000多万元，3个村已经省验收合格，全镇屈原庙、彭家坡等5个村达到了小康水平。
二、撤乡并镇中疑难问题的处理
1、解决机关人员臃肿问题。
撤乡并镇之初，归州镇机关干部由原来的45人一下子增加到138人，七站八所加起来共计200多人。这么多人怎样安置，人员怎样分流确属难题。归州镇采取三种办法将人员分流和安置。一是设立办事处分流人员。全镇按原来撤并前三个乡镇的格局设立归州、香溪、贾家店三个办事处，分流人员56人，办事处设总支书记等若干人，这样即分流了人员，又方便了群众办事。办事处设立了二年时间，随着时机成熟而撤销。二是退养一部分人员。为分流人员，秭归县委、县人民政府出台政策对年满30年工龄的公务人员男达到55周岁，女达到50岁可提前退养、退休，根据工龄给予增加退休工资的优厚待遇，一次性退掉干部10多人，2年时间达20多人。三是分流一部分人员。对工勤人员及政府聘请人员2年时间分流清退了10多人。从1997年开始，归州镇逐步实行乡镇机构改革、税费改革和农村综合配套改革，精简机构，减轻农民负担。到2005年，“七站八所”通过上收和改革只保留财政所，其他单位改革为5个民办非企业性质，农民的农业税和 “三提五统”费用被全部免除。至2008年底，5个民办非企业进一步完善了以钱养事新机制，政府公务员精减为33人；41个行政村（居）合并为12个村（居）；250个组消号合并为69个组。机关在综合配套改革前有公务员36人，工勤人员2人。改革后，县核编40人，其中领导职务为9人，党委委员与政府班子成员全员交叉任职。机关其他工作人员全部竞争上岗，取消工勤人员编制2人，并实行合同化管理，现有在编在职人员35人。财政所核编15人，实有11人，实行全员竞争上岗。延伸驻派单位实行竞争上岗，林业站核编4人，上岗3人；国土资源所核编5人，上岗5人；司法所核编3人，上岗2人。转制事业单位4个16人全部退出事业编制序列，实行合同化管理。撤销党成校，原职工2人，由教育局接收就地安排。在整个农村综合改革工作中精简领导职数4个，减少事业单位编制24人，取消工勤编制2个。
2、解决人民群众就学难问题。
撤乡并镇后人民群众最担心的是上学难问题。合并后的归州镇从教育事业基础工作抓起，从1997年开始将村办小学逐渐合并，政府组织筹措资金2000多万元重新建立归州镇夏明翰中学，归州镇航天希望小学，归州镇大岭坡小学，整修了香溪小学，高姑坪小学，向家湾小学。从1996年开始着手对中小学合理布局，2003年教育网点布局调整到位。全镇1所中学，4所小学，教育资源相对集中，教育规模相对科学。2007年，适龄儿童入学率和巩固率100%，小升初入学率100%，初中生在籍学生巩固率99%，初升高比例91%，学前一年教育率达98%。
3、解决人民群众看病难问题。
撤乡并镇后人民群众最担忧的是看病难问题。归州镇为发展卫生事业，随着乡镇行政区划调整，将乡镇卫生院布局进行了调整，捆绑原三个乡镇卫生院的移民补偿资金在新集镇建立了归州镇中心卫生院。归州镇中心卫生院固定资产942.5万元，病床50张，5000元以上医疗设备8台套。卫生院医疗条件和服务质量不断提高，人们的健康意识和健康水平不断加强。
归州镇新型农村合作医疗保险全面覆盖，100％的村卫生室达甲级村卫生室标准，新型农村合作医疗保险制度得到完善和加强，农民参合率逐年上升，2008年参合率达到97%。
4、解决社会治安问题。
撤乡并镇后农村社会治安一度成为一大难题，部分村组社会治安有些“不安”，生产经营、邻里之间、家庭矛盾增加，偷鸡摸狗的事时有发生。从1997年开始归州镇建立社会治安“三级中心”（县、镇、村）、“五级网络”（县、镇、村、组、户）运行机制、“平安中心户长”运行机制和“诉调对接”运行机制，解决治安问题，化解矛盾纠纷于基层。
镇建立以司法所、派出所、法庭为龙头，以治保调解委员会为依托，以平安中心户长为骨干，以义务治安员为基础的“四位一体”的农村治安防控体系，使大量矛盾和纠纷得到消化，从而使归州和谐平安。
三、亟待继续解决的问题
1、边缘地区边缘化问题。
撤乡并镇后归州镇距离最远的村组约15公里，偏远地区出现了行政管理削弱，群众生产、生活成本提高等问题亟待进一步解决。要充分考虑群众的切身利益不受影响，做“减法”不要忘了做“加法”。一是利用国家投入资金和三峡库区移民资金投入，加大基础设施建设，解决大力改善交通条件，公路到组，有条件的入户。二是结合新农村建设，抓住三峡移民库区的发展机遇加大边缘村组改厕、改栏、改灶、改房的力度，彻底改变农村面貌。三是政府组织各单位和部门定期、定时便民服务到村、到组、入户，送政策下乡，办手续上门，真正体现以民为本，小政府大服务的服务型政府。
2、农村债务问题。
撤乡并镇时归州镇村组债务没有得到化解，2003年下半年归州镇锁定村组债务总额390.82万元，债权495.85万元。从债务构成来看，主要由“普九”、公益事业两大债务组成。其中，“普九”债务为108.35万元，村级债务难以偿还，大致有以下原因 ：一是村级债权没有得到维护，农户尾欠款无法收回；二是村里经费主要来自财政转移支付，只够维持运转；三是国家为村级债务的买单只限于“普九”债务，对公益事业债务还没有“说法”。到2008年底国家共为归州镇下拨化解“普九”债务资金91.87万元，虽然一定程度上减轻了各村债务负担，但债务压力依然不轻。全镇村级债务还有近300万元，11个村平均债务不会低于10万元，仅向家湾村就还有54万元。村级债务就像一个发酵的面团，问题会逐渐膨胀。因为村级债务涉及面广，既牵连到村集体，又牵连到农户；既涉及村内，又涉及村外；不仅影响村委会的运转，还影响村干部农民的心态。对村级化债的解决国家应当及时出台明确的化债政策，同时村集体要加强造血功能，主动化债。
3、归州发展问题。
归州镇新镇占地80公顷，近期规划人口1.2万人；远期规划人口1.5万人。归州镇新镇依山临江，平均海拔在182米至280米之间，是按照三峡旅游热线规划设计和建设的，在建造上彰显四大特点。一是归州镇政治、经济、文化中心，秭归县腹地物资集散中心区位特点。二是全县江北、神农架地区的交通枢纽特点。三是长江三峡风景区；野人、昭君、屈原“三人”风景线；神农架、神农溪 “双神”和坝上库首的旅游特点。四是屈原文化、巴楚文化和归州历史文化的特点。房屋造型采用滚龙脊、吊脚楼、马头墙、粉墙黛瓦，建筑布局依山就势，退让闭合、开合收放、错落有致，一切顺其自然，间或点缀亭台、小品、花坛、桥涵、小桥流水。屈子街头的门楼前置设楚图腾巨大青铜凤凰，政府广场置设归州纪事青铜大钟、柑橘之分父---章文才铜像和青铜麒麟。这些恰到好处的科学设置，更加深了归州集镇的历史文化内涵。但目前归州集镇仅有常驻人口5000人，流动人口3000人，没有达到规划的要求，但是归州集镇功能已经辐射到邻近的泄滩、郭家坝、水坝乡镇以及兴山县的峡口镇等四个乡镇，特别是归州大桥的修建使用更加使水田坝、泄滩二个乡镇与归州镇紧密联系在一切，三个乡镇人口近8万人，国土面积500平方公里，适合再次撤乡并镇，按照中央对乡镇改革的要求，在秭归乡镇配套改革过程中，以归州镇为中心合并泄滩、归州、水田坝三个乡镇条件具备。
四、撤乡并镇启示
归州镇撤乡并镇的实践经验说明，对今后如何积极稳妥地推进撤乡并镇工作，加快山区小城镇建设，提高城镇化水平应该做到以下几点：
1、撤乡并镇必须促进地方经济发展。
撤乡并镇是加快山区小城镇建设的有效途径。实现山区经济的快速发展，关键在于培育区域经济增长，培植地方支柱产业，促进地方经济快速发展，推进区域经济的全面发展。归州镇撤乡并镇后，进行政府宏观调控，加快了生产要素的聚集，培植了地方柑橘产业，增强了地方经济增长，壮大了县域经济。
2、撤乡并镇必须符合人民群众的利益。
撤乡并镇必须坚持群众路线，充分尊重群众意愿。撤乡并镇关系到广大人民群众的切身利益，必须始终坚持群众路线，从群众中来，到群众中去，一切工作必须以“群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成"”为标准。在决定撤乡并镇前，要广泛征求社会各界意见，充分尊重群众意愿，不能搞行政命令。在制定撤并方案时，必须请人民群众一起出主意、想办法，把群众的智慧集中起来，把群众的积极性调动起来，并发挥好、保护好。在组织实施过程中，要搞好宣传发动，讲清撤乡并镇的目的意义，对个别不理解的，要做耐心细致的思想工作，争取他们的共识。同时，要按照法定程度，依法开展撤并工作。
3、撤乡并镇必须减员增效。撤乡并镇是降低管理费用，减轻国家财政和农民负担的需要。乡镇进一步适当撤并后，可以进一步减少乡镇财政支出，从而从根本上减轻农民负担，还可以理顺各方面的利益关系，促进农村经济持续发展。
撤乡并镇不是简单的将几个乡镇的人员合拢办公和精简人员，首要的问题是要找到乡镇人员的分流渠道。归州镇采取多种方法和措施，循序渐进，逐步消化机关富裕人员，且无后遗症，确实达到了精简机构，减负增效的效果。
篇6：中国撤乡并镇的探索
化德县过去有3镇7乡，辖93个村委会（党支部），7个社区，总占地面积2568平方公里。撤乡并镇后，变成了2乡3镇，虽然村委会和社区数没有变，但也都根据实际情况重新进行了行政区域划分，乡镇干部通过考试考核重新选拔，竞争上岗，干部人数由过去的439人精减到了现在的296人。93个村党支部书记中，50岁以上的占51%，初中及以下文化程度的占58.7%。随着乡镇机构的撤并，行政区划的增加，人员的并岗分流，农村基层组织建设中出现了乡镇干部管不过来，村干部顶不起来的现象，使农村基层组织建设工作面临着新的任务和考验，如何适应新农村建设的要求，充分发挥乡（镇）、村两级党组织的作用，推动农村经济社会快速健康发展，已成为亟待解决的问题。
一、撤乡并镇后农村基层组织建设存在的问题 从农村基层组织建设的整体情况看，经过几年的集中整顿，组织建设工作取得了重大进展，基层组织建设水平有了明显提高，但与现阶段农村基层组织担负的带领农民全面建设社会主义新农村的新形势新任务相比，仍然存在一些问题，特别是撤乡并镇后表现的尤为突出。一是撤乡并镇后，乡镇行政区划增大了，工作量增大了，乡镇干部减少了，造成了乡、村干部相对接触的少了，督促的也少了，再加上有部分村干部存在“等、靠”心 理，工作主动性差。二是农村干部文化素质普遍偏低，掌握科技能力水平不高，缺乏服务农民所必须的知识和本领，服务群众意识不强，导致带领群众致富的路子不广、办法不多。三是农村党员队伍年龄老化、文化素质低、致富能力弱。四是除自然环境、基础设施等因素外，农民致富渠道少，加之缺少科技致富带头人，实用科技信息服务又不到位，致使农民增收缓慢。五是党员活动阵地利用率普遍低，没有变成党员、群众真正的活动场所，多数地方成了给上级看的摆设，等等。所有这些问题的存在，都是影响村级党组织充分发挥堡垒作用以及制约新农村建设的重要因素。因此，我们要从农村实际出发，切实加以解决。
二、加强农村基层组织建设的对策
（一）选好配强村级班子。一是选好村支部一班人，重点是选好支部书记这个“领头雁”。新农村建设对农村党支部书记提出了更高的要求，不但要政治素质高、思想品质好，公道正派、清政廉洁，还要懂经济、会管理，具有闯市场的能力，而且要思想解放、视野开阔，有创新求实的精神，有自家创业致富和带领农民群众共同致富的本领，有解决复杂问题的能力。特别是乡镇机构撤并后，乡镇管理权限的扩大，事必会有服务不到位的地方，这样村支书既承担着带领群众脱贫致富的重任，又肩负着“中转站”的助手作用，为此我们在选配调整村党支部书记时，结合今年换届选举，要充分发扬民主，把那些年富力强有一定文化、有责任心、有能力、靠得住、有本事、想干事、能干事、干成事的人选进村级组织，让那些文化较低、观念陈旧、年龄偏大、工作方法简单、工作不力的支部书记退下来，并为从岗位上退下来的过去长期担任村支书、主任的村干部发放定额补贴，以解决多年来为农村建设作出过贡献的老书记、老主任老有所养的问题，并以此为动力，带动和吸引能人进入村支部班子。
（二）加强乡村两级基层党员干部的集中学习教育工作。充分利用基层活动阵地，采取多种方式，加大对乡村两级干部的集中培训，重点是加强对干部的农业科技、市场经营和改革政策的培训学习。通过培训学习，强化干部转变思想观念和为民服务意识，努力提高驾驭市场经济和指导农村工作的能力。
（三）强化教育，提高农村党员队伍的整体素质和农民的致富本领。一是严把入口关，在发展党员时除严格按照发展党员“十六字”方针外，还要注意把那些符合条件的致富能手培养成党员，把党员培养成致富能手。二是充分利用党员活动阵地，采取灵活多样的方式，除对农民党员进行时事政治理论培训教育，提高基层党员带领群众调整经济结构、发展农村经济的自觉性和本领，提高政策水平、法制观念和致富能力外，还要开放党员活动室，让群众也走进来，通过农村党组织活动室这块阵地，让他们了解党的政策，沟通思想感情，交流致富 的信息，参加一些党支部组织的有意义的活动，同时对他们也进行一些农村实用技术的培训，从而提高农民致富的本领。三是以民主评议党员为突破口，扩大对认领岗位的党员的评议范围，让村民也参与进来，从而促进党员的自我教育、党性锻炼和无职党员设岗定责活动的升华。