政府预算会计定义

2024-04-14

政府预算会计定义（通用8篇）

篇1：政府预算会计定义

非政府组织的定义、特征与分类

 非政府组织的定义与特征  非政府组织与相关概念  为什么我国用社会组织  我国非政府组织的分类

非政府组织是西方社会市场失灵、政府失灵后寻找到的称之为“第三种机制”的资源配置方式。

 王名：第三部门、公民社会、NGO、非营利组织，指的都是同一类的社会组织，即独立于政府和企业市场体系之外的非营利的、公益导向的社会部门。

 褚松燕：非政府组织指的是以促进发展为目的、以社会为取向、以影响公共政策为手段的非公共部门。

 萨拉蒙：凡是具备组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性特点的组织，就是非营利组织，而在此基础上，如果一个组织再具有非宗教性（活动不是为了吸引更多的信徒）和非政治性（不倦入推举候选人之类的政治活动）特征，那么，该组织就是非政府组织了。

 王绍光：非政府组织还应当具备一个特征，即公益性。也就是说，非政府组织关注的是与公共福利相关的问题。如性别平等、医疗卫生、农业发展、环保等。

政府组织的特征组织性

——具有正式的内部制度、负责人和经常性活动。非政府性

——以民间形式出现，在体制上独立于政府。非营利性

——组织的资产是公益或互益资产。组织不能把赚取利润当作主要目的，而且所获得的利润不能用于组织所有者和管理者的分配。自愿性

——参加者都是自愿的，组织是自治的。非政党性

——不以取得政权为组织目标，也不参加公职候选人的推举。非宗教性

——不以传教活动、发展信徒为目的，其活动不涉及公众的宗教信仰。

篇2：政府预算会计定义

什么是会计职业判断昵?近期，一些学者在这方面进行了有益的探索，但到目前为止，尚没有形成公认的定义。比较常见的论述丰要有：

1、会计职业判断是会计人员按照会计准则．制度的要求，根据企业理财环境和经营特点，利用自己的专业知识和职业经验对日常会计事项的处理和财务报表的编制应采取的原则、方法、程序等方面进行判断与选择的过程。

2、会计职业判断是指会计人员履行法定职责时，基于会计规范、职业经验和具体会计环境中的会计重要性水平，对会计事项专业处理的恰当性进行独立辨别的行为过程。

3、会计职业判断是会计人员在会计理论指导下，在会计制度提供的会计政策范围内根据以往的经验所作的判断，是多个会计原则下的权衡与选择。

4、会计职业判断是指会计工作人员根据会计法律，法规、或规章的规定，在其允许范围内对所发生的会计事项作出的符合会计核算要求的判定过程。

5、会计人员的职业判断能力是指会计人员面I临不确定情况，依据一定的职业规则和自身的经验，对某一事项所作出分析、选择和决策的能力。

6，会计职业判断是指会计人员根据会计法律、法规和规章等会计标准，充分考虑企业现实与未来的理财环境和经营特点，运用自身专业知识和职业经验，通过识别、计算、分析、比较等方法，对不确定性会计事项所作的裁决与断定的思维过程。

篇3：论政府会计“资产”的定义

20世纪80年代, 在新公共管理运动的推动下, 西方国家的政府会计加快了变革速度。新公共管理运动的核心理念是“公共治理”, 而“公共治理”的四大目标是受托责任、信息透明、法律规章确定性与公共资源可预见性、关系人参与。四大目标使政府会计的会计目标、会计核算基础、会计主体、会计科目、政府财务报告等等均受到来自企业会计深刻而全面的影响, 而政府会计中“资产”的定义也几乎是完全借鉴企业会计关于资产的定义。

西方国家企业会计“资产”的定义在20世纪经历了产生与发展的过程。1922年佩斯在《会计理论》中将资源、资产、财产等同于一个概念, 并指出各类资产具有同一特征———对特定企业有价值。1929年坎宁在《会计工作中的经济学》中提出:一项资产是任何用货币或任何可转换为货币的未来服务。在未来服务中的利益性的权益是按法律或公平原则由某人或一群人获得, 此种服务成为一项资产仅仅由于某一个人或一群人在运用它。1953年《会计名词公报第1号———回顾与摘要》中提出:资产是代表借方余额的某一东西……上述余额或代表一项财产权利, 或为已获得的价值, 或是产生财产权的耗费。以上三种定义都是处于探索阶段的定义, 表述含糊, 大都只抓住了资产的表征, 采用罗列资产的特征来进行定义。1962年美国注册会计师协会 (AICPA) 会计研究部的斯普罗斯和莫立茨在合著的《试论企业广泛适用的会计原则》中提到:资产代表一个企业由于现在和过去的交易而获得的未来经济利益的权利。这一定义已经相当接近目前国际财务报告准则关于资产的定义, 即资产是由过去的交易或事项形成并由企业控制、预期会带来未来经济利益流入企业的资源。企业会计对“资产”定义的逐步成熟反映了市场经济发展的要求与企业管理水平的提高, 为政府借鉴企业管理经验与技术做好了铺垫。

1985年, 美国财务会计准则委员会 (FASB) 在第6号概念公告中提出了关于资产的定义:资产是特定主体由于已发生的交易和事项的结果而取得或能控制的可能的未来经济利益。1999年, 英国会计准则委员会颁布的财务报告原则公告指出:资产是由于已发生的交易和事项的结果而使一个主体能够控制的未来经济利益的权利或使用权。英国的资产定义关注的是资产的各种财产权, 这一定义很符合当前的“会计是反映各经济主体之间产权关系与关系变化”的观点。而美国“资产”的定义更多的关注于“未来经济利益”, 并未关注“财产权利”。澳大利亚借鉴了国际财务报告准则中关于资产的定义:资产是指因过去的交易或事项产生的受主体控制的未来经济利益。“控制”一词别有深意, 其中暗含对资源的各种权利。加拿大“资产”的定义与澳大利亚的基本一致。这里特别要提到的是国际公共部门会计准则中“资产”的定义:资产是指因过去的交易或事项产生的受主体控制的, 预期会导致未来经济利益流入与服务潜能增加。“服务潜能”是为了适应政府活动的性质与特征而添加的。

二、西方国家政府会计“资产”定义的启示

西方国家政府会计“资产”定义从无到有, 是“边际革命”相关理论、“新公共管理运动理念”等在预算管理上的反映, 也是企业管理技术与方法在政府管理上的应用, 给我们也带来了一些启示。首先, 政府会计“资产”的核算扩大了政府的受托责任。在很长的时期内, 许多西方国家的议会努力地控制政府的收入与支出, 政府的受托责任主要是保证收支的合法性。随着西方市场经济的发展, 议会监督的视线延伸到了政府会计中的“资产”, 而定义政府会计“资产”是实现有效核算与监督的前提。

其次, 政府会计“资产”定义进一步从会计法律制度的角度解释了政府活动的合法性。尽管早在19世纪末, 政府活动的合法性已经在经济理论上得到充分解释, 但政府会计“资产”的定义只有得到法律制度的认可后, 才可以与私人经济被平等地放置在市场经济框架下看待。

再次, 政府会计“资产”定义有助于明确政府资源的产权, 减少政府资源的浪费与流失。在政府资产被列入政府会计核算之前, 政府资源产权不明, 政府资源经常遭受侵蚀。政府资源并不都属于公共产权资源, 其中有不少是私人产权, 比如退休基金中的资产等。政府会计“资产”定义的产生也意味着“负债”、“基金余额”概念的产生, “负债”与“基金余额”概念明确了政府资源产权是由公共产权与私人产权组成的。

最后, 政府会计“资产”定义有助于提高政府资源使用效率。对政府会计“资产”的定义及其分类、确认、计量、折旧等提高了政府资产的管理水平与政府资源使用效率。

三、我国政府会计“资产”定义的局限性与修正

1. 我国政府会计“资产”定义的局限性。

我国政府会计一直较重视预算收支活动, 但未重视对资产的核算。1950年颁布的《各级人民政府暂行总预算会计制度》规定的五个会计要素包括资产、负债、资产负债共同类、岁入、岁出。1953年修订的预算会计要素是:金库存款、预算支出、预算收入、往来款项、预算执行结果。从1966~1989年, 预算会计要素包括资金来源、资金运用、资金结存。以上各种会计要素的规定与我国当时政府资源紧缺、政府资源大部分应用于国营企业经营、公共产权等因素有关。目前, 我国政府会计“资产”因《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则 (试行) 》三套不同制度 (或准则) 而存在三种不同的定义。

《财政总预算会计制度》规定:“资产是一级财政掌管或控制的能以货币计量的经济资源。”定义中的“掌管”说明一些财政资源并非受财政部门控制, 而具有代管性质, 比如财政性存款。从定义上区分“掌管”与“控制”是没有实际意义的, 因为在规范公共财政体制下政府资源的产权并不属于财政部门, 而在不规范的公共财政体制下, 政府资源的实际控制权属于具体主管部门, 在“人治”的体制下这些资源的产权甚至属于主管官员。该定义没有解释政府资产合理、合法的来源, 这与我国公共财政体制建设的要求极不相符。定义的范围也有局限性, 并未包括固定资产 (尤其是土地) , 既不利于上级政府对下级政府的监督与管理, 也不利于人大监督政府履行受托责任的情况。资产定义的过于简单、资产分类的单一不利于财政部门对政府资产的监督与管理。

《行政单位会计制度》规定:“资产是行政单位占有或使用的, 能以货币计量的经济资源, 包括流动资产与固定资产。”这明显借鉴了企业会计关于“资产”的定义, 但该定义也存在不少问题, 比如未对行政事业单位资产的合理、合法的来源进行解释, 资产缺乏明确确认标准。定义的范围有限, 流动资产主要指现金、银行存款、暂存款、库存材料, 固定资产主要指房屋、建筑物、专用设备、一般设备、文物和陈列品、图书、其他固定资产等。而国际公共部门会计准则将资产划分为金融资产与非金融资产, 非金融资产分为实物资产与无形资产, 这无疑更符合目前经济发展的实际情况。简单化的资产核算制度不利于行政单位履行职能, 也弱化了人大、财政部门、上级主管部门对政府资产的监督与管理。

《事业单位会计准则 (试行) 》规定:“资产是事业单位占有或者使用的, 能以货币计量的经济资源, 包括各种财产、债权和其他权利, 分为流动资产、对外投资、固定资产、无形资产。”这一定义最接近企业资产的定义, 但同样未解释资产合理、合法的来源。由此可见, 以上三种定义都没有解释政府会计资产的实质———提高政府未来收益或服务潜能。

2. 我国政府会计“资产”定义的修正。

1998年我国政府正式提出公共财政体制的建设要求, 而现行政府会计“资产”的三种定义产生于1997~1998年的预算会计改革实践, 借鉴了当时我国企业会计准则关于资产的定义。而1997~1998年的预算会计改革缺乏前瞻性, 不能适应从1998年至今的一系列公共财政体制建设的需要。政府会计“资产”定义的各种局限性反映了预算会计改革的滞后性, 这种滞后阻碍了公共财政体制的进一步改革。我国预算会计进行再次改革实属必然, 且必须在市场经济与公共财政体制框架下进行改革。关于如何定义我国政府资产, 理论界有一种观点认为:“资产是指由过去的交易或事项引起的, 由政府控制的可以向政府提供服务潜力或未来经济利益的经济资源” (贝洪俊, 2004年) 。其实, 该观点就是《国际公共部门会计准则》中“资产”定义的引入。当然, 也有观点反对这种定义中提及的“未来经济利益”, 认为“未来经济利益”对企业是正确的, 但对政府单位却未必正确。因为“政府单位经济资源的支用并不能给它带来未来的经济利益” (李建发, 1999) 。

笔者认为, 我国政府会计“资产”的定义应借鉴国际公共部门会计准则中“资产”的定义。首先, 经济理论已经解释了公共产品是有价值的, 政府活动虽然不能简单、直接地被等视为私人经济活动, 但同样适用市场等价交换与效率原则;其次, 市场经济体制与公共财政体制的建设必然要求预算管理的民主性与法律性, 政府会计概念框架也必须具备民主性与法律性, 政府会计“资产”与其他会计要素的定义必须解释政府资产来源的合法性, 反映政府资产多元化产权结构, 会计法律制度、政治程序的设计要以保护各种产权为目的;最后, 随着经济全球一体化进程的加快, 采用国际公共部门会计准则中“资产”的定义有利于政府会计的国际协调与趋同, 为建立一个良好的政府会计概念框架及制定我国政府会计准则做好准备。

我国政府会计“资产”定义的修正不是对国际会计准则资产定义的简单引入, 而是包括资产定义、资产分类、资产确认、资产计量等一系列内容的改革, 还包括其他会计概念的修正以及预算管理体制的修正, 甚至包括政治程序与其他法律制度改革。在注重与国际会计准则协调与趋同的同时, 我国政府会计“资产”定义的修正应更多地关注国情的差异, 在分类、确认、计量等具体规定方面坚持修正的渐进性。

摘要：加强对政府资产的核算与监督是深化公共财政体制改革的需要, 要达到这一目的, 必须对政府资产进行明确的界定。本文阐述了西方国家政府会计中“资产”定义的产生与发展过程, 并对我国目前政府会计中“资产”定义的局限性进行剖析, 提出了修正建议。

关键词：资产,政府会计,公共财政

参考文献

[1].贝洪俊.新公共管理与政府会计改革.杭州:浙江大学出版社, 2004

[2].财政部会计司.政府会计研究报告.大连:东北财经大学出版社, 2005

[3].财政部会计司.积极开展会计国际协调完善我国会计准则体系.大连:东北财经大学出版社, 2004

[4].李建发.政府会计论.厦门:厦门大学出版社, 1999

篇4：重新定义政府投资企业的法律关系

因此1979年即以“搞活企业”为核心实行经济体制改革。至今改革已经走过了30多年的风雨历程，政府设立企业的模式已经从计划经济体制下的行政拨款、拨款改贷款(即“拨改贷”)，最后确定为政府投资；为保证企业成为具备完全法律资格的市场经济体制下的民商事主体，政府控制国有企业的经济方式也已经发生了本质转变。中国的国有企业改制取得了举世瞩目的成就。

但是在现实中，随着市场经济体制的进一步发展，公有制企业财产权利的法律关系不顺畅的问题，再三表现出来。比如，目前的“国家投资”事实上并不是中央政府的统一投资，而是从中央政府、省级政府、地区级政府甚至县级政府都有投资，但是在法律上这些投资一律被定为“国家统一的所有权”，这就从根本上埋下了上下级政府之间法律操控企业的矛盾。

还比如，政府与外资设立企业，以及这些企业再投资设立子公司性质的企业，依据“国家所有权”的立法和流行法理，其所有权问题更加无法清理。在这些公有制企业中，国家(政府)是在行使着所有权吗?不同级别的政府又是怎样操控企业的?这些基本的财产权利问题，中国法律上的规定和现实的做法完全无法对应。目前，公有制企业的资产中，法律上灰色空间甚至黑色空间仍然非常大，其中的不当操作，与法律支配秩序无法科学化当然有着内在的联系，是社会诟病的所在。

在这30多年的改革开放中，中国国有企业的财产权利法律关系问题，一直是中国经济体制改革中最为艰辛和存有争议最多的领域。从搞活企业、放权让利到利改税，从承包租赁制到现代企业改制，中国国有企业财产权利制度建设一步步地从最初的盲目无序不断走向规范和理性。

虽然改革实践与“统一国家所有权”的旧法律观渐行渐远，但是改革实践发展了，相关的法律意识形态却没有任何的发展。

用“股权—所有权”结构确立“国家”与企业之间的关系

本来，在政府以及投资方式设立企业、以投资方式操控企业成为获得公认的改革措施之后，以民商法的投资关系的科学原理来处理政府与其投资的企业之间的财产权利关系，应该在认识上没有任何问题。但现实问题是，不但立法者而且社会的主流意识形态对这个重大问题上的认识，还是保留着计划经济时代“国家统一所有权”的观念。必须正确理解公有制的法律实现方式，以“股权—所有权”的逻辑结构来确立“国家”与企业之间的关系，确定企业的法人所有权，以及不同级别的公法法人对各自财产的所有权。

“股权—所有权”结构，不仅仅在国外是普遍的，在中国现在也是普遍的。比如，南方航空(集团)公司(以下简称“南航”)，中国航空运输的大型骨干企业，于1997年7月在海外上市后公司总股本33.7亿股，其中，中国方面组建的该公司控股公司南方航空(集团)公司持有的股权占65.2％，外资股占34.8％。南航自己作为投资人，还与美国洛克希德、香港和记黄埔成立广州飞机维修工程有限公司，同时还投资航空食品、饭店、旅游、饭店等多家公司，以及实际管理河南南阳、湖南衡阳等机场公司。

国家拥有股权，掌握对企业运营的操纵权而不是对企业财产的具体支配权，照样可以实现公有制。重要的是，通过“股权一所有权”的逻辑结构来规范国家与投资企业之间的法律关系，其本质是要通过投资关系彻底替代过去在计划经济体制下建立的国家与企业之间的行政关系。这是一个根本的转变。

过去国家并不是用投资的手段，而是用行政命令和拨款的方式设立企业，因此国家与企业之间的关系是行政关系，企业是国家或者政府的行政附属物，国家完全依靠行政手段来操纵企业，使得企业越搞越失去灵活性。改革以来付出的各种努力，都是要解决让企业真正成为独立自主的法人的问题。但是，由于对企业与国家之间关系的认识没有根本的转变，企业对政府的附属地位没有根本的转变。而“股权—所有权”的逻辑结构能够将企业真正从政府附属物的地位中解放出来。

闭目塞听的做法造成了严重的现实问题

中国在1995年实行“分税制”的同时，即对公有制企业按照投资人的实际情形实行明确的区分，即，一方面不再坚持“统一国家投资”的政策，政府作为投资人被划分为明确的级别；另一方面，国企也被区分为央企和地方企业。为落实这种改革措施，中央政府和地方政府都成立了自己的“国资委”，各自向自己设立的企业派出董事、监事等高级管理人员。而国企也普遍地开始了自己的投资，依据民商法原理设立自己的子公司等。这样，事实上，“统一国家所有权”也已经不存在了。但是此后历次制定的法律对此似乎视而不见。

这种闭目塞听的做法，造成了严重的现实问题。当然首先的问题是，“国家投资”或者“国家所有权人”的主体不明，现实投资利益关系不清，妨害了公共资产的清理。在国家统一所有权的前提下，不论是哪一级政府的投资，均被称为国家投资，名义上所有权由国家享有，在实际情况中“国家’是虚空的，真正财产控制状态是具体的政府享有控制自己投资企业的全部权利，其中包括中央政府、省、市、县、乡镇政府等，甚至还包括特种行业如邮政、电信、铁路等部门拥有“国家所有权”的情形。因此，在建立企业时，地方政府一方面千方百计地争取中央或者上级政府的投资；但是另一方面，在收益分配时，又想尽办法多分利益；而投资失败时，又互相推卸责任。

不承认地方政府所有权和行业所有权，与现实也发生极大的冲突。多年以前笔者的著述中引用的另一个案例，即京唐港建设的案例，也说明了这一点。在环渤海地区的五个省市之间，存在着严重的原料与市场的争夺，结果造成严重的重复投资和浪费。全国十大钢铁公司中，这一地区占四家；十大石化公司这里有三家。但是北京市基于自己的利益考虑，投资十多亿人民币新建了京唐港，这样北京市的业务转移到了京唐港，而邻近的天津港运力却下降了30％。这种情况说明，“国有企业”之上的“统一国家所有权”是不存在的。存在的，只是地方政府的所有权和行业所有权。

按照法律上的投资关系，即按照发起公司、成立公司的民商法原理，就可以解决上述问题。因为，法律上的投资关系并不把国有企业的投资人看成为一个整体，而是从真实的投资的角度看，把投资人划分为中央政府的投资、省级政府的投资、市县政府的投资等等，并要求这些投资人按照他们投资的份额享受权利和承担风险，并非如一些人所说的那样是分割公有制。

在中央政府和地方政府合资成立公司时，投资的法律关系投资人按照其投资的份额分享股东会和董事会中的权利，以及分享企业整体的权利和义务等。这种投资关系能将企业的权利关系彻底厘清，调动各级政府的投资积极性，促使他们慎重投资、科学投资。各级政府都会关心真正属于自己的利益，从而彻底扭转目前国有企业在名义上属于国家，而实际上分别属于各级政府和政府部门，这些政府或部门只关心自己的利益，让真正的国家财产即中央政府的财产大量流失的不利局面。

篇5：会计职业道德定义

会计职业道德应该是会计职业人员在从事会计工作、履行会计行为时所应遵守的道德标准。其定义的推导如下：

会计职业人员按照所从事会计工作的地位和作用，可分为两大部分：

1.单位内部从事会计核算工作的人员

2.接受外部利益集团委托从事审计的人员

狭义上的会计职业和会计职业人员就是上述第二层涵义。注册会计师协会已于12月26日颁布实施了注册会计师职业应遵循的职业道德规范《中国注册会计师职业道德基本准则》。

一般社会公德在会计工作中的具体体现，引导、制约会计行为，调整会计人员与社会、会计人员与不同利益集团以及会计人员之间关系的社会规范。它贯穿于会计工作的所有领域和整个过程，体现了社会要求与个性发展的统一，着眼于人际关系的调整，以是否合乎情理、善与亚为评价标准，并以社会评价(荣誉)和个人评价(良心)为主要制约手段，则一种通过将外在的要求转化为内在的、即精神上的动力要来起作用的非强制性规范。

篇6：对我国会计要素定义的几点思考

吴祥云

会计要素是会计对象的具体化，是会计基本理论研究的基石，更是会计准则建设的核心。会计要素定义是否科学合理，直接影响着会计实践质量的高低。1993年我们在借鉴国际会计准则和美国会计准则的基础上，结合当时我国的实际情况，在《企业会计准则》中提出了六大会计要素的定义，这对我国基本准则的构建乃至会计实务的指导起了积极的作用，但随着我国市场经济的发展，新的经济业务形式的不断出现和我国具体准则的陆续出台，基本准则中对会计要素的定义越来越显示出其局限性，不利于具体准则的建设和对会计实务的指导，对会计要素定义的修订已是大势所趋。本文试图对此作一探讨。

一、会计要素定义的原则

财务报表要素的定义必须是为确认与计量提供依据，特别是为确认提供理论依据。作为一个基本的会计概念，要素的定义必须置身于整个财务会计概念框架之中，必须符合财务报告的目标和财务会计信息质量特征，要受会计假设、会计对象等的制约。各概念之间必须前后一致，富有严密的逻辑。如果离开了整个概念框架来研究定义，容易顾此失彼、我们认为，会计要素的.定义应遵循以下基本原则：(1)科学性，即会计要素的定义必须体现其本质特征;(2)一致性，即各会计要素的定义要在逻辑上保持一致;(3)通俗性，会计要素的定义要

做到文字通顺，语义流畅，符合汉语的习惯，容易为我国广大会计人员所接受。

二、我国的会计要素体系

会计要素个数不能太多也不能太少。多了，就容易与会计帐户相混淆;少了，就难以覆盖现行会计报表内的所有内容，不具有完整性。我国目前的会计要素体系是由资产、负债、所有者权益、收入、费用和利润等6个会计要素组成。国际会计准则的会计要素体系则是由资产、负债、所有者权益、收入、利得、费用和损失等7个会计要素组成，而美国FASB所定义的会计要素是资产、负债、所有者权益(净资产)、收入、费用、业主投资、业主派得、全面收益、利得和损失10个。不管会计要素有几个，只要其体系严谨、逻辑一致，能满足会计确认与计量的要求，就是一个合理的会计要素体系。从我国的会计要素体系看，按照《企业财务会计报告管理暂行条例(征求意见稿)》、《企业具体会计准则――收入》和《企业会计准则》(基本准则)，收入和费用的定义均是狭义的，排除了利得和损失。这样将导致利润与收入和费用的差额不等，会计要素之间本应存在的勾稽关系受到了破坏，更为严重的是，该会计要素体系无法为投资收益、营业外收入和一些广义费用的确认与计量提供应有的理论依据。解决这一矛盾有两种方案，一是采纳国际会计准则和澳大利亚等国对收入与费用类似的广义定义，让它们涵盖利得和损失的内容;二是增设“利得”和“损失”两个会计要素，删去“利润”这一会计要素。我们认为，从我国目前的情况看，适合采用第一方案。对比基本准则中的“收入”定义和《企业会计具体准则――收入》中的“收入”定义，可以看出，收入准则虽然未包括营业外收入，但已大大地扩展了基本准则的收入外延，如果能对收入准则的收人定义进行修订，则相比于“利得”和“损失”概念，比较容易为我国广大的会计人员所接受。

至于这些会计要素的主语，国际会计准则是采用“企业”，而美国是采用“特定主体”。我们认为，既然是会计基本概念，立足点就应更高，不应只是企业，而应该包括所有类型的企业、非盈利组织，而且会计要素的主语应与会

篇7：政府预算会计定义

引言

在近年的全国经济刺激过程中，地方政府承担了大量的融资建设职能，催生了大量融资需求。但根据现行预算法，地方政府不具有合法举债地位，其融资需求只能通过城投平台实现。由于城投平台自身缺乏现金流产生能力，为了保证融资顺畅、尽可能降低融资成本，发行人通常会以各种方式强调地方政府的支持，以间接说明债务偿还的资金来源于地方财政，从而增强投资者对其偿债的信心。

经过过去几年的信心培育，投资者也基本认可了上述逻辑，尽管没有合法的担保保护，投资者普遍认为以城投债为代表的地方政府债务最终会以财政兜底的方式化解。因此在模糊的地方政府债务界限掩盖下，债务人享受着隐约存在的地方政府信用，而地方财政由于不存在显性的法律偿债约束，也无需过度担心偿还责任，城投平台再融资一直十分顺畅。

但今年下半年，新预算法、43号文、351号文等一系列重磅文件的出台，打破了之前美好的模糊状态，地方政府债务界限的清晰化被迫提上日程：

Ø 2014年8月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过了修改预算法的决定，并公告了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定全文。新预算法将于2015年1月1日实施，将允许地方政府通过发债来筹集资金，赋予地方政府合法举债主体地位。

Ø 2014年10月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的建议》（简称43号文），核心思想是以透明的地方政府债替代城投平台类债务，并将相关债务纳入预算管理。文中强调“明确划清政府与企业界限”、“融资平台不得新增政府债务”。针对存量地方政府债务，43号文件指出“以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府债务存量进行甄别”。对于甄别后确实属于地方政府承担偿还责任的债务，纳入预算管理，地方政府可以通过发行地方政府债券、处置政府资产等方式偿还。而不属于政府应当偿还的部分，要“遵循市场原则处理，减少行政干预”。

Ø 2014年12月，财政部网站又发布了关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知（财预[2014]351号），规定了地方政府存量债务清理和认定口径、以及政府负有偿还责任的债务甄别原则等内容。

在上述文件精神影响下，债券市场相关监管和服务机构先后行动起来，加强对城投类债券的监管和约束：

Ø 据财新网报道，发改委先是于8月初召开关于企业债风险的座谈会。9月26日根据座谈会精神正式下发《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》。43号文下发后，发改委又于10月15日下发《企业债券审核新增注意事项》，为《意见》）制定细则，要求申请发企业债的企业按要求补充相关资料和数据。此后城投企业债发行频率出现比较明显的下滑。

Ø 据第一财经报道，交易商协会12月1日发布《关于进一步完善债务融资工具注册发行工作的通知》，总体原则是不新增地方政府债务、募投项目应为具有经营性现金流的非公益性项目，并明确规定要参考审计署、银监会以及财政部的融资平台名单，并以此进行排除。通知发布后至今只有2支城投类中票公告发行，且发行文件中明确该债券不会新增地方政府债务。

Ø 12月8日，为配合43号文精神，中证登发布《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》，核心内容是逐步取消债项未达到AAA的企业债券的质押回购资格，后续是否恢复取决于地方政府存量债务甄别结果，只有纳入地方政府债务范围的企业债才能够恢复回购资格。

以上事件叠加，导致城投债违约风险和流动性优势均命悬“甄别结果”一线。未来甄别结果一旦公开，不同城投债的命运可能呈现天渊之别。为了提前防范风险、寻找投资机会，市场机构纷纷讨论哪些城投债可能纳入政府兜底范围，划分逻辑多种多样。由于上述官方文件至今没有给出一个存量政府债务甄别的明确划分标准，各种分析难免都要加入较强的主观假设和逻辑推演才能得出相对具体的结论。而一旦假设有误，依据相关结论调整仓位就可能导致“错杀宝藏”或“误入陷阱”的风险。我们倾向于认为，截止14年底最终被国务院批复的地方政府债务审计结果本身就是唯一的判定标准。考虑到具体城投债务表现形式的复杂性，以及地方政府债务边界清晰化过程中各方博弈的激烈程度，什么样的债务被纳入审计结果范围，恐怕难以用简单的几条筛选标准清晰界定，甚至不能排除审计结果本身界限就不甚清晰的可能。

因此本文的目的，不是根据我们的主观判断给出划分标准，而是尝试给出一些相对确定的原则性结论，尤其是尝试澄清一些可能存在的理解误区，希望能够帮助投资者在进行主观筛选时“事半功倍”。此外，我们近期也对全部城投企业债的发行文件中提及地方财政偿债保障的内容进行了排查，在本报告中将相关分析结果分享给大家。

43号文与351号文在地方政府债务界定方面的异同

43号文主要规范的是未来地方政府债券的覆盖范围

43号文是规范地方政府债务的纲领性文件，但其中对于存量债务的甄别标准着墨甚少。43号文中谈及存量债务时，核心落脚点是处置，即在已经完成债务性质甄别的前提下，规范承担偿债责任或不承担偿债责任的债务，分别采取何种方式偿还。关于如何甄别，43号文仅提到，“以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。”

43号文主要是侧重于规范未来地方政府债券的融资范围。43号文第二条第二款在谈及建立规范的地方政府举债融资机制时明确，“没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。”这说明未来合法的地方政府债务覆盖的项目首先必须是公益性事业，而公益性事业又分为有收益和无收益两种。其中无收益是明确由地方政府举债的，有收益的则要看情况，确实需要政府举借债务的才可能纳入地方政府债务范围。

而对于非公益性事业，以及有收益但不需政府举债的公益性事业，都不由政府预算承担偿债责任，而是鼓励采用PPP模式商业化融资。根据43号文第二条第三款规定，“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”

关于“公益类”的标准，43号文及351号文都没有明确定义。不过在43号文发布之前，财政部和国务院曾在其他文件中提及过公益类定义，相关定义是否适用于债务甄别仍待明确。另外何为“确需政府举债”的项目，43号文也没有给出明确答案。财政部在《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》财预【2010】412号文中提到：公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。国务院在《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电【2013】20号）中提到：公益性项目包括交通运输（铁路、公路、机场、港口等）、市政建设（地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等）、保障性住房、土地收储整理等。

351号文主要规定的是存量地方政府债务的甄别标准

351号文是专门针对存量债务甄别的文件，明确甄别标准以审计口径为准。351号文对于存量债务的定义是“截至2014 年12 月31 日尚未清偿完毕的地方政府性债务”。另外第七条明确，“填报债务主要包括审计确定的截至2013年6月30日的各笔债务和2013年6月30日后新发生的各笔债务两部分，两者的14年底余额都以政府性债务管理系统数据为准。”

确认为地方政府债务的，还要甄别为四类，其中通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务，说明审计口径内的债务也可能也并非全部都纳入预算管理，这一点与43号文的提法有一定差异。351号文并没有提及公益性概念，只是按照是否有收益覆盖来给已经甄别为地方政府性质的债务分类，文件第十一条明确，“甄别工作由财政部门牵头负责。财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。其中：

（一）通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。

（二）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。

（三）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。

（四）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。”后三类总的来说都是项目收益无法完全覆盖债务偿还的，将分类纳入相应预算。而第一类“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。”

但审计口径的具体标准至今没有明确披露，仅在351号文中作了个别举例。351号文提到义务教育债务属于“项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的”，可甄别为一般债务。土地储备债务属于“项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的”，可甄别为专项债务。此外据《财新》等媒体报道，财政部10月向各省级财政部门下发了一份《地方政府性债务存量债务清理处置办法（征求意见稿）》，在“过渡期措施”部分提到保障性住房、公路、水利、土地储备等领域的在建项目15年仍可采用贷款债务等形式举借政府债务，因此这几类项目有可能属于纳入范围的部分。《征求意见稿》还在“非政府债务处置”的部分举例提到经营性收费公路、城市轨道交通、机场等项目，这些项目融资有可能无法纳入政府性债务。不过由于征求意见稿至今未正式下发，过渡期相关内容也未出现在351号文中，因此这部分标准也未必可靠。

关于存量地方政府债务界限的几点判断

1.存量地方政府债务的甄别标准与未来地方政府债券的覆盖范围未必完全一致

存量债务甄别的唯一标准是是否已纳入审计结果，未必与公益性、盈利性等标准完全对应。正如上文所分析，43号文与351号文的侧重点有所不同，前者主要是规范未来地方政府债券的覆盖范围，而后者才是真正针对存量地方政府债务的甄别，因此对于存量债务而言，351号文是更为直接的依据。而且43号文中也明确了要“以2013年政府性债务审计结果为基础”，与351号文中明确的以审记结果为准的精神是一致的。

考虑到存量债务发生时尚无规范的政府融资指引，很可能当时政府举借或承诺了部分债务的偿还，但相关债务并不符合未来地方政府债券融资需要满足的公益性、无收益或有收益但确需政府主导等条件。但由于之前政府已经做出了各种形式的偿债承诺，有可能已被纳入审计范围。因此存量债务的甄别标准与未来规范的地方政府债覆盖的融资范围很可能并不完全相同。特别是考虑到债务具体表现形式的复杂性，13年审计时各地上报标准也未必完全一致，不排除类似性质的债务，在某地区纳入，在某地区未被纳入的情况。

2.存量债务甄别是按照项目而非主体，简单按照发行人业务性质判断不可取

存量债务应该是以具体债务性质而不是以平台性质划分，募集资金用途比发行人业务性质更重要。351号文明确规定地方政府债务上报要明细到债务信息，而且要填报使用债务资金的项目性质，我们理解是否属于地方政府债务并不是按照平台公司的性质简单分类，而是要通过每一笔债务的资金用途来判断。目前的城投债发行人多数都有一定的盈利资产，但多少也承担一定的公益性项目职能，很难简单通过其业务性质判断债务是否属于地方政府债务。实际上已经有部分发行人明确披露其债务中只有一部分属于地方政府债务，而剩余部分不是。

企业债募集资金用途均明确与项目挂钩，而短融中票多用于补充流动资金或偿还贷款，从这个角度看，企业债被纳入的可能性相对更大。由于企业债募集资金用途必须有具体的项目投向，特别是为了满足发改委的加快和简化审核类标准，13年以来新发企业债发行文件披露的募集资金投向大部分都属于政策鼓励的偏公益性项目方向，可能更有利于为纳入地方政府债务提供证据。而募集资金用途用于“补充流动性资金”的，证明相关债务确需政府偿还的难度较大，被纳入政府债务的可能性就相对较小。

3.13年6月底审计结果已确定，在此之前的存量债务改变属性的可能性不大

根据351号文规定，存量债务分为两部分，分别为13年6月30日前发生的债务和13年6月30日以后至2014年底发生的债务。其中13年6月30日之前发生的债务已经以13年公告审计结果的形式加以确认，按照351号文精神，目前未纳入当时审计结果的债务，未来变更性质可能性很小。

Ø 351号文明确如上报与审计口径不一致，要求退回核实。351号文第八条规定，“财政部门审核汇总各主管部门上报的债务数据，凡与审计结果或审计口径不一致的，应退回债务单位重新核实填报。”虽然第九条给予了一定的争议讨论空间，但要求“争议双方提出解决方案及依据，经同级审计部门出具审计意见后，报同级政府确定。”从该措辞来看，13年6月底以前发生但未在13年审计结果范围内的债务要追加纳入的难度很大。

Ø 各级债务清理结果需要同级审计部门出具审计意见，也说明需要得到审计口径认可。351号文第十六条规定，“地方各级财政部门汇总本地区清理甄别结果，由同级审计部门出具审计意见并经同级政府批准后逐级上报，省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部。各项统计情况随清理甄别结果一同报送。”要求地方审计部门出具意见也说明需要确保填报口径与审计口径一致。

4.13年中到14年底的新增债务尚未有定论，但各方激烈博弈下，实际可纳入的债务数量未必非常乐观

由于13年审计结果的截止时间是2013年6月底，2013年7月1日至2014年12月31日共计一年半时间内的债务数据并没有审计结果可以参照。而由于审计口径和地方政府债务系统的纳入标准并无明确定义，因此13年中到14年底的新增债务仍有协商空间。但这其中有两个问题需要注意，一是各相关利益方在债务甄别界限上利益诉求不一致，二是地方上报结果与最终财政部和国务院认可的结果会有差距。

Ø 财政部倾向于尽快明确地方政府债务边界，一旦确定不能更改。对于13年6月以后新增的债务严格把关，不容忍“抢搭末班车”行为。财政部作为地方政府债务最终的偿债责任承担者，对于哪些存量债务纳入地方债务范围具有最大话语权。地方政府虽然有上报的权利，但最终是否认可仍然取决于财政部。由于过去多年地方政府的大量债务融资都是在预算软约束的情况下发生，财政部很难无限量地接受地方债务全部纳入预算。近期发改委和交易商协会收紧城投债发债标准，甚至要求地方政府出具新发债券不会新增地方政府债务的说明，都从侧面反映了新增平台债务纳入预算的难度极大。而常州市天宁区人民政府和乌鲁木齐政府在很短的时间内推翻之前为14天宁债和14乌国投债纳入政府债务做出的承诺，应该也与地方财政相关承诺未经过财政部批准有关。

Ø 地方政府需要将之前承诺偿还的债务上报，但同时会担心存量债务过多影响未来新增债务额度：为了避免出现存量债务偿债争端，地方政府有义务将之前做过各类承诺的债务上报，但新增过多也面临被上级政府问责的风险，而且如果存量债务过多导致债务率过高，将影响当地政府2015年新发地方政府债的额度。Ø 融资平台倾向于多报债务以减轻自身经营压力，但也担心融资功能丧失而面临被关停并转的命运：城投平台一方面希望债务更多地划为政府债务，以减轻平台后续经营压力。但另一方面，如果把债务大部划定为政府债务，城投平台作为政府融资工具的意义也不再存在，未来可能会面临被撤并的风险。

由于存量地方政府债务的认定涉及多方博弈，很多市场认为应该属于地方政府的债务可能并没有包含在13年6月的审计结果范围内。虽然最近一年半的新增债务还有协商空间，但考虑到博弈的复杂性以及财政部的最终决定权，实际可以纳入的债务数量也未必非常乐观。用中金分类的城投债券余额与13年6月底的审计结果相比较，简单计算三类加总的审计债券余额（不含地方政府债）占中金统计城投类债券余额的比例只有73%，企业债、中票、短融的占比分别为77%、68%和67%。而如果仅考虑政府负有偿还责任的债务，总占比只有34%，企业债、中票、短融的占比分别为40%、20%、23%。而且我们的分类标准是比较保守的，比如高速公路、铁路等现金流相对充裕的行业都没有包含在内，如果按照WIND等其他机构的分类标准，这个比例还会更低。

近期财新一篇名为《好资产愈加稀缺银行业年底存贷比奇异扩张》的文章提到，多位江苏银行业人士认为，审计署近18万亿元的地方债务规模，实在是太小了。“没有财政兜底的项目、类平台项目等，审计都不统计。”对于地方负债过高的江苏省而言，审计出的债务规模，最多是实际规模的三分之一。另外根据第一财经报道，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁12月14日在三亚财经国际论坛上表示，“实际的地方债和上报的地方债有巨大的差距。”其在地方调研时走访的十几个城市称，上报比例只有10-30%。

5.2015年1月5日财政部主动披露全部地方政府债务明细的可能性很小，但个券陆续披露的可能性大

截至14年底的债务明细需于15年1月5日前上报财政部，但国务院审批还需要一段时间。根据351号文要求，“地方各级财政部门汇总本地区清理甄别结果，由同级审计部门出具审计意见并经同级政府批准后逐级上报，省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部。”另外根据43号文要求，“地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。”因此考虑到上报国务院审批的流程，最终名单不会在1月5日马上确定。而且即使名单确定，我们认为财政部马上向公众全面披露存量债务明细的可能性很小。不过从近期各监管机构配合43号文的动作来看，由于债券发行和回购资格等开始与地方政府债务甄别结果挂钩，可能会导致个券属性被陆续披露。

Ø 交易商协会要求新发债补充存量债务说明，需承诺发行人不在13年审计名单、13年6月起未新增地方政府债务等事项，相当于变相披露其存量债务不在地方政府债务范围内。如前文提及，交易商协会12月1日下发通知对城投平台新发债券进行规范。该通知下发后新发的14沪北高新CP002在发行文件中明确披露，“发行人不在国家审计署2013 年全国政府性债务审计涉及的7170 家融资平台公司名单范围内。发行人2013 年6 月后各类新增债务不纳入审计署及财政部新增地方政府性债务统计范畴内。发行人举借债务符合国发[2014]43 号等相关政策文件要求，发行人举借债务不会增加政府债务规模。”这实际上意味着，发行人的三支存量债券14沪北高新CP001、14沪北高新CP002和14沪北高新MTN1均未纳入政府债务范围。未来城投类发行人如想获得协会主管的债券品种发行资格，都需要进行类似披露，从而使得相关债券性质得到变相证实。

Ø 由于中登将企业债回购资格与地方政府债务甄别结果挂钩，为明确相关债券回购资格，可能也会有部分债券披露其地方政府债务属性。如前文提及，12月8日中证登发布通知逐步取消债项未达到AAA的企业债券的质押回购资格，后续是否恢复取决于地方政府存量债务甄别结果，只有纳入地方政府债务范围的企业债才能够恢复回购资格。为了避免错杀全部企业债，相关债券可能也会陆续披露其甄别结果。

基于发行文件的城投企业债债务性质排查

排查样本选择

排查范围集中在企业债。如前文所述，考虑到存量地方政府债务甄别标准应该是针对项目而非针对主体，而在几类债券品种中，企业债的募集资金用途与项目挂钩是最紧密的，判断会相对容易一些，被纳入地方政府债务的概率也相对较高。另外由于跨市场企业债还涉及交易所质押资格的问题，投资者更关心存量企业债是否纳入政府债务。企业债中仅考察城投行业个券，分类标准采用中金内部行业分类。关于城投的分类，一直没有一个非常明确具体的官方标准。而由于城投的业务性质多种多样，现金流情况也千差万别，各机构关于城投的划分标准也各不相同。中金对于城投的划分标准是相对保守的，基本上只有相关项目投资明显无法产生足够现金流覆盖其债务融资，从而显著依赖地方政府偿债的，我们才会认定为城投企业。而高速公路等现金流较为充裕的企业，虽然债务负担也较重，但考虑到自身周转和利用其现金流进行外部融资的能力较强，我们都没有将其纳入城投行业。也就是说，我们在行业分类时更多的考虑了企业自身现金流对债务的覆盖能力及募集资金的公益性质，因此可能与43号文对于政府债务的公益性定义更接近。此外更重要的是，我们可以对划分为城投行业的企业债按照所属区域和行政级别进行统计，从而方便将统计结果与评级报告披露的该区域政府债务中的地方政府债券余额进行比较。经统计，我们本次共排查了1505支存量城投企业债样本。

排查方法和结果

由于13年审计口径和具体债务明细并未披露，我们只能从发行文件和后续跟踪评级报告等公开资料中寻求蛛丝马迹。根据我们的排查，有83支企业债纳入政府债务的可能性较高，在全部样本中占比仅5%左右。我们按照确信程度由高到低将83支个券分为以下几类：

1.跟踪评级报告中明确披露该债券纳入政府债务：共11支债券，这类债券的确定性最强，只要信息披露真实，应该都可以纳入政府债务。

Ø 09衡阳城投（0980159）、12衡城投（1280228）：在13年跟踪评级报告中直接披露,“两期合计33亿元企业债券纳入衡阳市本级政府直接债务。”

Ø 10常德城投债（1080104）：在14年跟踪评级报告中披露,“公司有15 亿元“10常德城投债”及16.77 亿元银行借款纳入常德市政府债务。”

Ø 11鑫泰债（1180034）、12鑫泰债（1280229）：在14年跟踪评级报告中披露“根据高新区财政局提供的高新区地方政府债务余额及综合财力统计表，截至2013 年末，高新区政府的地方政府债务为35.33 亿元，包括泰州鑫泰于2011 年2 月发行的7 年期12 亿元的公司债券和2012 年8 月发行的6 年期10 亿元的公司债券、泰州鑫泰8.4 亿元银行借款、泰州高教园区建设发展有限公司2.2 亿元银行借款、泰州鑫盛投资公司2.1 亿元银行借款和泰州城南污水处理有限公司0.63 亿元银行借款。”

Ø 09汾湖债（0980144）：14年跟踪评级报告中披露，“截至2013年底，汾湖高新区直接债务余额12.52亿元，其中2.52亿元为由财政承担偿还责任的融资平台公司借款，10亿元为由财政承担偿还责任的融资平台债券，为公司发行的10亿元“09汾湖债”。”

Ø 11潍东方债(1180077)：14年跟踪评级报告中披露，“2013 年末高新区地方政府直接债务余额15.37 亿元，其中银行贷款10.37 亿元，债券5.00 亿元，为公司2011 年4 月发行的市政项目建设债券；担保债务余额为9.2 亿元。”

Ø 11准国资债（1180106）：14年跟踪评级报告中披露，“根据旗政府提供的地方政府债务余额及综合财力统计表，截至2013年末，准格尔旗地方政府性债务余额中直接债务余额59.91 亿元，担保债务余额12.01 亿元。准格尔旗地方政府性直接债务中由财政承担全部偿还责任的债券融资20.00亿元，即为公司于2011 年发行的市政项目建设债券。”

Ø 13济宁高新债（1380044）：14年跟踪评级报告中披露，“根据济宁市财政局开发区分局提供的《济宁市高新区地方政府债务余额和综合财力统计表》，截至2013年末，高新区地方政府债务直接债务余额为12.46亿元，其中包含公司发行的12亿元13济宁高新债；担保债务余额为0.65亿元。”

Ø 13珠海汇华债（1380280）：14年跟踪评级报告披露，“2013 年末，港区政府性债务合计88.73 亿元，公司债务全部纳入港区政府债务中。”但未披露具体纳入哪一类债务。

Ø 12五华国投债（1280048）：根据14年跟踪评级报告披露，“截至2013 年末，五华区地方政府直接债务余额为2.15 亿元。同期，五华区地方政府担保债务为270 万元；可能承担一定救助责任的政府债务10 亿元，为2012 年五华国投发行的10亿元市政项目建设债券。”

上述债务中，13珠海汇华债未明确披露属于哪一类债务，而12五华国投债属于可能承担一定救助责任的债务，其余9支债券都属于负有偿还责任的债务。2.跟踪评级报告中未明确披露该债券是否纳入，但披露的政府债务中城投平台债券余额与该区域我们统计到的城投平台债券余额能够对应。这一类共49支债券，虽然存在一定假设，但有较大可能纳入政府债务。

Ø 13弘湘治理债（1380226）：在14年跟踪评级报告中披露,“14白沙投债信用评级报告中显示（13弘湘治理债中有相同显示），截至2013年底，由衡阳市财政承担偿还责任的融资平台债券融资49亿元。”根据我们统计截至13年底，衡阳市有存量的城投债包括13弘湘治理债的16亿和衡阳城投债两期共33亿，合计金额刚好49亿。因此我们推测13弘湘治理债也纳入负有偿还责任债务。

Ø 11滁州债（1180172）、12滁州城投债（1280411）和09滁交基债（098047）：在14年跟踪评级报告中披露“截至,2013年末，滁州市全口径地方政府直接债务余额为152.67 亿元，担保债务为21.38 亿元，其中由财政承担偿债责任的融资平台公司借款和融资债券分别为34.18 亿元和30.00 亿元；滁州市本级政府直接债务余额为50.49 亿元，担保债务为14.51 亿元，其中由财政承担偿债责任的融资平台债券融资债务30.00 亿元”。根据我们统计，截至2013年末，滁州市市级城投有三支债券余额，包括11滁州债、12滁州城投债、09滁交基债，债券余额之和为30亿元。因此我们推测上述三支债券纳入滁州市承担偿还责任的债务。

Ø 12椒江债（1280285）：在14年跟踪评级报告中披露 “截至2013年底，由椒江区财政承担偿还责任的融资平台债券融资10亿元”。而根据我们统计，椒江区13年底平台债券余额仅为12椒江债的10亿元。因此我们推测该债券纳入负有偿还责任的债务。

Ø 07台基投（078056）、09温投债（0980156）、09临海债（0980153）、11路桥公投债（1180023）、11三门债（1180054）、12温国投债（1280292）、12黄岩国投债（1280470）和12玉环交投债（1280315）：根据14台基投债140703信用评级报告披露，“截至2013年底，由台州市财政承担偿还责任的融资平台债券融资98.66亿元”，而台州市及下属区县所发城投债包括07台基投、09温投债、09临海债、11路桥公投债、11三门债、12椒江债、12温国投、12黄岩国资债和12玉环交投13年未到期本金合计90亿元。我们推测上述债券均应包含在负有偿还责任债务中。Ø 11南太湖债（1180028）：14年跟踪评级报告披露，“截至2013 年末，吴兴区政府债务余额为73.12 亿元，全部为直接债务，其中由财政承担偿还责任的融资平台公司借款63.12 亿元，由财政承担偿还责任的融资平台债券融资10.00 亿元。”而根据我们统计，截至13年底，吴兴区仅发行过11南太湖债一支城投债，并且13年底余额为10亿元。

Ø 11如皋交投债（1180016）、13皋投债（1380052）：根据14年跟踪评级报告披露，“截至2013年12月，由如皋市财政承担偿还责任的融资平台债券融资27亿元。”根据我们统计，截至2013年底如皋市共有两支城投平台债券，11如皋交投债、13皋投债余额合计刚好为27亿元，因此推测这两支债券可能包含在负有偿还责任债务中。

Ø 12淮开控债（1280272）、10淮安开发债（1080038）：根据14年跟踪评级报告披露，“截至2013年12月，由淮安开发区财政承担偿还责任的融资平台债券融资24亿元。”而根据我们统计，截至13年底，有余额的淮安开发区所辖城投平台债券只有10淮开控和12淮开控债，合计余额24亿元。所以我们推测上述两支债券可能纳入负有偿还责任的债务。

Ø 09昆创控（098045）、11昆花桥债（1180198）和12昆创控(1280381)：14年跟踪评级报告披露，“截至2013 年末，昆山市地方政府债务余额为57.63 亿元，其中由财政承担偿还责任的融资平台债券融资为53 亿元。”而根据我们统计，13年末昆山市仅有的三支城投券09昆创控债、11昆花桥债、12昆创控余额之和为53亿元，因此推测这三只券纳入了承担偿还责任的政府债务。

Ø 11金城债(118001)、12张公资债(1280418)：14年跟踪评级报告披露，“截至2013年末，由张家港市财政承担偿还责任的融资平台债券融资22亿元。”而据我们统计截至13年底，张家港市地级市城投债只有11金城债和12张公资债，合计余额22亿元，推测上述两支债券可能纳入负有偿还责任债务。

Ø 06长春经开（068024）、09长春城开债（098020）：14年跟踪评级报告显示，“截至2012 年末，长春市地方政府直接债务余额438.63 亿元，主要包括由财政承担偿还责任的融资平台公司借款314.20 亿元，债券融资21.09 亿元（其中：中央代发地方政府债券1.09 亿元，财政承担偿还责任的融资平台公司债券融资20.00 亿元）”。根据我们统计，13年底长春市存量城投债券包括06长春城开和09长春城开债，合计债券余额刚好20亿元，因此这两支债券可能纳入负有偿还责任债务。

Ø 12芜湖新马债（1280392）：14年跟踪评级报告显示，“弋江区政府债务余额主要是政府直接借款和由财政承担全部偿还责任的融资主体公司借款。2013 年末弋江区政府债务余额为13.54 亿元，其中银行贷款5.54 亿元，债券8 亿元。”而根据我们统计，弋江区13年底融资平台债券只有12芜湖新马债，余额刚好8亿元。因此我们推测该债券可能纳入负有偿还责任债务。

Ø 10阜阳城投债（1080029）：14年跟踪评级报告披露，“截至2013年3月末，由财政承担偿还责任的融资平台债券融资10亿元。”而13年3月末，阜阳市只有这一支存量城投债，债券余额刚好10亿元，因此我们推测该债券可能纳入负有偿还责任的债务。

Ø 12开封发投债（1280202）：14年跟踪评级报告显示，“根据开封市财政局提供的资料，2013 年末开封市本级政府直接债务余额为57.08 亿元，其中，由财政承担偿还责任的融资平台公司借款为8.65 亿元、由财政承担偿还责任的融资平台债券融资13 亿元”。与13年底开封市城投债12开封发投余额一致。

Ø 12济小清河债（1280274）、12济城建债（1280074）和09济城建债（098038）：14年跟踪评级报告显示，“截至2013 年末，济南市地方政府直接债务为952.49 亿元，其中，由财政承担偿还责任的融资平台公司借款548.16 亿元，由财政承担偿还责任的融资平台债券融资51.00 亿元；政府担保债务余额为12.57亿元，其中，政府担保的融资平台债券融资2.17 亿元。”负有偿还责任的城投债券余额与09济城建债、12济城建债和12济小清河债合计余额一致，而上述三支债券即为我们统计到的13年末济南市全部存量城投债，因此推测上述三支债券纳入负有偿还责任的债务。

Ø 12渝隆债（1280166）、09渝隆债（098002）：13年跟踪评级报告披露，“九龙坡区政府债务主要是政府直接借款和政府担保的国内金融机构借款。截至2012 末，九龙坡区政府直接债务余额为2.94 亿元，担保债务余额为88.59 亿元，其中政府担保的金融机构借款70.60 亿元，融资平台发行债券18 亿元。”而根据我们统计截至12年底，九龙坡区城投债券余额仅为09渝隆债和12渝隆债合计18亿元。因此推测上述两支债券可能纳入担保责任债务。Ø 11合川城投债（1180003）、11合川农投债（1280079）和13合川工投债（1380218）：根据14年跟踪评级报告披露，“截至2013年底，合川区纳入政府担保债务的融资平台债券融资31亿元。”而截至13年底，合川区的城投存量债券就是11合川城投、12合川农投和13合川公投债，合计发行额刚好31亿元。因此我们推测这三支债券可能纳入担保债务。

Ø 12郴州债（1280287）、10郴州债（1080004）：据14郴州百福债信用评级报告显示，“截至2014年3月底，由财政承担偿还责任的融资平台公司借款8.96亿元，政府担保的融资平台债券融资36亿元按50%计入政府债务。”而根据我们统计，郴州市截至13年底地级市平台存量债券只有12郴州债16亿元和10郴州债20亿元，我们推测这两支债纳入担保债务。

Ø 13海盐债（1380259）、09盐国资债（098043）：14年跟踪评级报告显示，“截至2013年末，由财政承担全部偿还责任的融资平台债券融资为0，政府担保的融资平台债券融资22亿元。”该担保的融资平台债券融资余额刚好与海盐市城投债券13海盐债和09盐国资债债券合计余额相同。推测上述两支债券可能纳入担保债务。

Ø 11香城建投债（1180181）：14年跟踪评级报告显示，“截至2013年12月，由新都财政承担偿还责任的融资平台债券融资为0，政府担保的融资平台债券融资10亿元”。而13年底新都区城投存量债券仅11香城债，债券余额刚好10亿元，因此推测该债券可能纳入担保债务。

Ø 11临汾投资债（1180030）、13临汾投资债（1380206）：14年跟踪评级报告披露，“根据临汾市财政局提供的资料，截至2013 年末，临汾市市本级政府直接债务余额为3.26 亿元，担保债务余额为42.34 亿元，担保债务中政府担保的融资平台债券融资35.00 亿元。”而13年底临汾市本级城投平台存量债券即为11临汾投资债和13临汾投建债，合计余额刚好35亿元，因此推测上述两支债券可能纳入担保债务。

Ø 12渝南债（1280067）、13綦江东开债（1380049）：14年跟踪评级报告披露，“截至2013年12月，由綦江县财政承担偿还责任的融资平台债券融资0，政府担保的融资平台债券融资20亿元”。13年底，綦江县城投平台存量债券即为12渝南债与13綦江东开债，合计20亿元，因此这两支债券可能纳入担保债务。Ø 10金坛债（1080059）、12金坛债（1280045）和13金坛债（1380188）：14年跟踪评级报告披露，“截至2013年12月，政府担保的融资平台债券融资28亿元。”而2013年末前金坛市存量城投债券三支，10金坛债、12金坛债、13金坛债，合计余额刚好28亿元，因此推测上述三支债券可能纳入担保债务。

上述债券中，13弘湘治理债等32支城投债我们推测应纳入负有偿还责任债务。而11合川城投债等17支城投债我们推测应纳入担保债务。

3.发行文件中虽未直接明确债券纳入政府债务，但有政府出具相关文件支持发行人债务偿还，并且募集资金投向也符合文件规定。合理推测我们认为下列8支债券有较大可能列入政府债务。

Ø 12兴城债01（1280050）、12兴城债02（1280051）：14年跟踪评级报告显示，“双流县人民政府与公司签订了《投资建设与转让收购协议书》，项目范围为“12双流/12兴城债”募投项目。根据该协议，县政府在2011-2018年内“12双流/12兴城债”每年还本或付息日前第十个工作日予以支付当期回购款。双流县人民政府承诺，在协议约定的支付期限内（从2011年开始支付）无条件支付回购资金至公司开立的指定账户，该资金支付不受项目是否回购影响。”我们认为该回购协议落实到上述两支债券的具体本息偿付的现金流，具有一定的政府担保意味，因此可以认为上述两支债券属于政府担保债务。

Ø 14浏阳城建（1180107）：根据发行时评级报告脚注“公司涉及基础设施建设及部分土地开发整理形成的债务纳入了浏阳市地方政府担保债务”。而本期募集资金用途包括6亿元用于浏阳市新城花炮大道建设项目，6亿元用于浏阳市新型城市化路网工程建设项目，3亿元用于浏阳市邹婆桥片区基础设施建设项目。由于募集资金用途均属基建项目，该债券可能纳入了政府担保债务。

Ø 12青岛城投债01（1280015）、12青岛城投债02（1280016）：14年跟踪评级报告提到，“根据青政发【2009】26 号文件发布的《青岛市债务管理暂行办法》，政府直属国有投资公司经同级政府批准，为承办公共基础设施项目建设依法举借的债务，纳入青岛市政府债务预算管理。公司作为青岛市政府主要的投融资主体，为基础设施项目建设举债的债务纳入青岛市政府债务预算管理。”两期募集资金中，13.6亿元用于新疆路高架快速路工程，3.4亿元用于补充营运资金。我们认为新疆路高架快速路工程应属于公共基础设施项目，该工程所涉及债务应纳入政府债务。Ø 14广州地铁债01（1480169）、14广州地铁债02（1480347）、14广州地铁债03（1480443）：发行时评级报告披露，“根据广州市政府“1995 年1 号令”，公司长期债务和部分短期债务全部由广州市政府安排专项资金还本付息，公司实际承担的债务金额不大。”由于三期企业债均属于长期债务，我们认为应纳入政府债务范畴。

上述债务中，12兴城债01、12兴城债02和14浏阳城建债明确纳入政府担保债务。而青岛城投两支债券和广州地铁三支债券并未明确纳入哪一类政府债务，由于提到纳入预算等字眼，我们倾向于认为是纳入了负有偿还责任的债务。

4.根据跟踪评级报告中披露的债券余额或其他表述，我们加入了较强假设，认为以下15支个券存在一定纳入政府债务的可能性，但确定性不高。

Ø 11冀渤海债（1180107）：14年跟踪评级报告披露，“截至2013年底，由财政承担偿还责任的融资平台债券融资10亿元。”而13年底沧州市城投债券包括11冀渤海10亿元和13沧州建投债12亿元，募集资金用途分别为“综合港区后方区域吹填造陆工程”项目和棚户区改造、廉租房等项目，上述项目应都属于“公益性”项目，不过从发行额的对应角度，推测冀渤海纳入的可能性较高。

Ø 09哈城投债（098023）、11哈城投债（1180111）：14年跟踪评级报告显示，“根据哈尔滨市财政局提供的资料，截至2012 年末，哈尔滨全市及市本级直接债务余额分别为132.76亿元和50.44亿元，担保债务余额分别744.47亿元和664.05亿元，其中，全市及市本级的政府担保的融资平台债券融资规模均为35亿元”。该余额与哈尔滨市城投债券09哈城投和11哈城投债合计余额相符。但哈尔滨还有另一家地级市城投发行13哈水投债，此外还有下属区县城投债12合力债和12哈高新债。由于哈城投为哈尔滨市最主要城投，两期债券募集资金均用于重大城市建设项目，并且两期合计发行额与政府债务余额能够对应，我们推测其两只债券纳入担保债务。

Ø 12东台交投债（1280196）、12东台债（1280484）：14年跟踪评级报告披露，“截至13年底，由东台市财政承担偿还责任的融资平台债券融资余额为25 亿元，全部为13年内新增”。根据我们统计，13年底东台市存量城投平台债券只有12东台交投债和12东台债，合计余额25亿元，与评级报告披露的东台市融资平台债券余额能够对应。但上述两支发行日均为12年，其中12东台债发行日为12年12月26日；而13年东台市并没有城投债券发行，我们推测评级报告可能在统计和文字表述存在部分出入。我们仍认为上述两支债券可能纳入负有偿还责任债务。

Ø 13渝双桥债（1380187）：14年跟踪评级报告披露，“截至2013 年末，双桥经开区地方政府债务余额为22.04 亿元，全部为直接债务，其中国内金融机构借款科目下政府承担的融资平台借款12亿元，此外债券融资10亿元。”该债券余额与13年底双桥区存量城投债13渝双桥债的10亿元余额能对应上，但未披露该债券余额为地方政府债还是融资平台债。不过13年底渝双桥的银行借款余额3亿元，低于区政府承担的融资平台借款12亿元。我们推测可能渝双桥的银行借款和城投债均纳入双桥经开区直接负有偿还责任的债务。

Ø 13郴高科债（1380321）、13新天治理债（1380234）：郴高科14年跟踪评级报告披露，“截至2013年底，郴州市本级政府担保的融资平台债券融资69亿元。”该数据与前文提到的14郴州百福债信用评级报告披露的，郴州市本级政府担保的融资平台债券融资36亿元有较大出入。我们注意到，郴高科14年跟踪评级报告的数据来源是公司提供，而14郴州百福债信用评级报告的数据来源是当地财政局，我们倾向于认为后者的数据来源更准确一些，当然有一种可能就是14郴高科跟踪评级报告披露的69亿元可能是全口径的。而根据我们统计，截至13年底，10郴州债、12郴州债以及13郴高科和13新天治理债余额合计刚好69亿元，因此，13郴高科和13新天治理债也有可能纳入政府担保债务。

Ø 11渝华信债（1180002）：14年跟踪评级报告披露，“截至2013年12月31日，由江津区财政承担偿还责任的融资平台债券融资6亿元”。该额度与11渝华信债余额一致，但公司12年还发行过另一支企业债12渝江津债，余额13亿元。11渝华信债和12渝江津债募集资金用途分别为市政道路建设和“江津区粉房湾长江大桥及引道工程”建设，从募集资金用途上，两者应均属于“公益性”用途。不过从债券余额对应关系来讲，11渝华信纳入政府负有偿还责任债务的可能性更高一些。

Ø 13大冶城投债（1380370）：14年跟踪评级报告显示，“截至2013 年末，大冶市地方政府债务余额为46亿元，全部为政府负有偿还责任债务，主要为由财政承担偿还责任的融资平台公司借款和债券融资。2013 年，大冶市地方债务中披露对不特定对象负有10亿元的债务”。评级报告中未披露“对不特定对象负有债务”的具体性质，不过大冶市政府债务分类包括金融机构、国际金融组织、外国政府、机关、其它单位、个人、不特定对象、国有企业（非融资平台公司），我们推测该不特定对象可能为平台债务，并且该笔债务金额刚好与13大冶城投债余额对应。我们推测13大冶城投债可能纳入负有偿还责任债务。

Ø 12绍袍江债（1280375）：14年跟踪评级报告披露，“截至13年末，袍江经济技术开发区债务余额表中债券融资中10亿”，债券融资科目下面包括两个子科目中央代发地方政府债券还是由财政承担偿还责任的融资平台债券融资，但未注明该10亿属于哪一类。根据我们统计，袍江开发区截至2013年末城投债余额刚好为12绍袍江债的10亿元，推测可能是将12绍袍江债纳入了政府承担偿还责任债务范畴。

Ø 12肥建设MTN1、14合肥建投债（1480170）、14合建投MTN1：14年合肥建投债评级报告披露，“合肥市财政局将公司每年还本付息金额、城市基础设施项目资本金以及投入资金占用成本纳入当年财政预算。”该文字明确提到了还本付息金额，但是未明确是否包含所有债务以及具体到哪支债券。我们推测上述几只债券有可能纳入合肥市政府债务。

Ø 12阜新债:14阜新债评级报告披露, “截至13年底,阜新市债务中债券融资合计23.43亿元,其中分为两类,中央代发政府债券和由财政承担偿还责任的融资平台债券融资,其中第一类11.43亿元。”评级报告未直接披露第二类数额,但根据报表勾稽关系,我们推测由财政承担偿还责任的融资平台债券应为12亿元。与阜新市13年存量城投平台债券12阜新债余额一致,因此12阜新债可能纳入负有偿还责任的债务。

Ø 09合肥鑫城债（0980131）、12鑫城债（1280117）：14年跟踪评级报告披露，“根据合政【2009】124 号文，新站开发区债务纳入合肥市市本级的政府债务中，为新站开发区债务的偿还提供了保障。”如果开发区所发城投属于开发区债务的话，上述两支债券可能纳入合肥市政府债务。但需要注意的是，这两支城投债未比纳入开发区的政府债务。

上述15支个券中，11冀渤海债、12东台交投债、12东台债、13渝双桥债、11渝华信债、12绍袍江债、12阜新债等7支债券可能纳入负有偿还责任的债务，而09哈城投债、11哈城投债、13郴高科债、13新天治理债等4支债券可能纳入担保债务，其余4支债券在发行文件中并未披露可能的债务性质。结合以上分析，我们有以下几点说明和结论:

第一，上述个券挑选的论据主要是发行文件和评级报告披露信息，这一排查准确性的先决条件是发行文件和跟踪评级报告披露信息的准确性和真实性。

第二，最后筛选出的个券合计83支，其中纳入政府债务可能性较高的只有前三类的68支，而这68支债券还包括政府负有担保责任和可能负有一定救助责任的债务，其中政府负有偿还责任的只有46支（即审计口径第一类）。而351号文仅对负有偿还责任的存量债务甄别清理进行了明确规定，而且其中可以通过PPP模式转化为一般企业债的，不纳入政府债务。因此从上述排查结果看，只有上述46支债券可能存在较大的溢价机会。

第三，上述83支债券中有58支具有交易所发行且主体评级在AA及以上，其中属于我们较确定的前三类的有48支，可能属于政府负有偿还责任债务的有31支。这些债券如果债务性质得以确认，将恢复质押回购资格。此外，还有12支交易所上市个券目前主体评级在AA-及以下，虽然目前不具有回购资格，但债务性质确定后有望获得评级上调，从而有获得回购资格的可能性。

篇8：政府国际公关的定义和运作原理

政府国际公关是公共关系实务的一种重要类型。公共关系一般是指一个组织与其各类公众之间,为了取得一定的相互理解、相互支持而发生的各种信息交流,以提高组织信誉,塑造组织形象。公共关系是组织通过各种传播媒介向公众宣传、解释和沟通的过程。具体到政府国际公关,是指一国政府在与他国公众的交往中,通过国际各种信息传播活动,增进本国政府与他国公众之间的了解和信任,维护和发展本国政府的良好国际形象的一种公共关系,是“一个国家的政府系统运用传播手段协调其与特定的国际公众关系的活动”。

政府国际公关的主体是主权国家的政府机关,客体则是国际公众,包括外国政府、国际组织和国外的一般公众等,都可以成为政府国际公关的对象。这些客体存在着政治制度、文化价值观、语言文字系统、宗教信仰等多个方面的巨大差异,而且具有数量多、分布广、成分复杂的鲜明特点,这些都对一国政府国际公关提出了严峻的挑战。随着社会政治的民主化、市场经济的国际化以及传播技术的现代化,能否有效利用政府国际公关来塑造和传播政府的良好形象,使政府在国际公众中具有崇高的威信和强大的感召力,已成为关系到一国政府生死存亡的重大问题。

政府国际公关是特殊的公共关系,应根据公共关系的一般原理和政府公关的特征,同时考虑到政府的职能和属性及其国际公关客体的特殊性、差异性和复杂性,遵循一些基本原则,才可能进行政府国际公关运作,有效提高国家形象。具体包括:

国家利益至上

国家利益是国家间互动最重要的驱动因素。国家利益至上原则是处理国与国之间关系的首要原则,也是核心原则,是任何国家在处理国际事务时都应遵循的基本准则。因此,作为政府公务员的政府国际公关人员,在从事国际公关活动时,不仅要确保能使本国在国际公众中树立良好形象,还必须忠于国家、忠于人民、忠于政府,始终在坚持相互尊重、平等互利的基础上把国家利益摆在最高位置,以维护、巩固和发展国家利益为最高的行为准则。相反,任何有损于国家利益的行为和方式,不但与政府国际公关的终极目标背道而驰,而且也不可能真正塑造良好的国家形象,因此必须坚决予以杜绝。

真实公开透明

真实公开是公共关系生存和发展的基础,公开化、透明化是公众对政府部门工作的基本要求。塑造良好国家形象的过程具有长期性、复杂性和艰巨性的特点,绝非一日之功,不能急于求成。因此,政府在从事国际公关活动时,除了涉及国家机密的信息外,传递给国际公众的信息必须保证真实可靠和准确无误。散布、传播虚假信息或许能收到一时功效,但从长远来看,它对一国国家形象所造成的损害是难以弥补的。如美国布什政府为铲除萨达姆政权,曾千方百计让全世界相信萨达姆和“基地”组织有勾结,以赢得国内外舆论的支持,然后悍然发动伊拉克战争,将萨达姆送上了绞刑架。2008年3月,在伊战五周年之际,美国国防部解密备忘录却首次承认“前伊拉克总统萨达姆和‘基地’组织并无关系”。由此,美国遭到世界大多数国家的强烈谴责。可见,政府在从事国际公关活动时,必须坚持信息真实公开的原则。

遵守国际惯例

政府国际公关是一种跨国界、跨文化的活动,要求遵循统一的国际法和国际惯例。1961年,国际公关协会制定了《国际公关协会准则》;1965年,国际公关协会又在雅典通过了《国际公共关系道德准则》。这两个文件对国际公关人员的行为规范、道德准则等提出了一些原则性的要求,如注重信息的真实性,尊重和维护人类尊严,对社会和公众利益负责,尊重《联合国人权宣言》的道德原则与规定等。此外,国际公共关系领域还存在一些不成文的惯例,如平等竞争、保守机密等。这些惯例也是政府在开展国际公关过程中必须遵守的重要原则。

尊重多样文明

从本质上讲,政府国际公关是一种跨文化传播管理。正如美国《公共关系手册》所言:“对外关系的交流,十有八九不是出于利益的冲突,而是语言、文化、传统等方面的隔阂。”人类社会是一个由不同类型文明所构成的共同体。文明的多样性,决定了不同的文明之间既有内容的差异,也有形式的差异,还有发展水平的差异。对不同国家的公众,还需要照顾其民族文化、宗教信仰等特点,即要坚持国际性与民族性的统一原则。政府国际公关,特别是在他国境内开展国际公关活动,必须了解和熟悉他国的公关环境,包括政治、法律、经济、社会、历史、文化、资源、人口等环境因素,这些环境因素对国际公关活动具有重要的影响。只有善于在求同存异的基础上开展沟通与合作,才能使国际公关实现积极效果。

遵守国际礼仪

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