公共资源交易领域出现违规出借挂靠资质、围标串标等违法违纪行为的原因分析及对策建议专题

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篇1：公共资源交易领域出现违规出借挂靠资质、围标串标等违法违纪行为的原因分析及对策建议专题

公共资源交易领域出现违规出借挂靠资质、围标串标等违法违纪行为的原因分析及对策建议

近年来，尽管各有关部门高度重视招投标工作，采取一系列措施推进公共资源交易工作健康有序运行，但随着市场经济的不断发展，公共资源交易领域还是出现了一些新情况、新问题。诸如出借挂靠资质、围标串标等现象时有发生，不仅严重损害了国家和社会公共利益，扰乱了建筑市场秩序，影响了工程质量和投资效益，而且极易导致商业贿赂，助长腐败现象的蔓延，引发经济犯罪，危害性很大。为维护招投标当事人的合法权益，促进廉政建设，根据有关法律法规，结合招投标过程实际，就公共资源交易领域出借挂靠资质、围标串标的问题的形成原因和如何治理做浅显的探讨。

一、公共资源交易领域违规出借挂靠资质、围标串标等违法行为的表现形式

(一)出借挂靠资质行为的表现形式

出借挂靠资质是指一些低资质、无资质的单位、甚至个人通过借用、挂靠高资质的单位获取投标资质参与投标。其主要表现形式有：一个投标人挂靠、租借多个企业资质集中参加一个标段的投标；有的投标人将通过资格预审的所有潜在投标人的投标权买断后获取中标；有的投标人租借多个企业资质集中参加一个标段的资格预审，通过资格预审后将投标权利卖出；一些高资质的单位因标段太小，本身无兴趣参与投标，而将资质借与他人投标，从中收取管理费用。

(二)围标、串标行为的表现形式

围标、串标是指招标人与投标人之间或投标人相互之间采用不正当手段，对招投标事项进行串通，以排挤竞争对手或损害招标人利益，从中谋取中标的行为。

围标、串标的表现形式多种多样，比较典型的有以下几种形式：

一类是投标人与招标人串通。如一些招标人设法将公开招标变为邀请招标，由内定的中标人，找几家投标人“陪标”，完成招标程序以套取中标；又如一些招标人在公开招标情况下，为使某一特定投标人中标，在资格预审文件、招标文件、评标办法中设臵有利于内定中标人的资格条件，限制排斥其他投标人；再如一些招标人向投标人泄露标底或共同商定标底，唆使投标人约定压低投标报价，中标后，在项目实施过程中利用设计变更、现场签证再给投标人额外补偿，为低价中标、高价结算留有空间。

二类是投标人相互串通。部分投标单位形成联盟，采取轮流坐庄、多家陪标的方式串通投标；有的结成利益共同体，达成利益分配协议，约定由中标人给付陪标人一定比例的报酬；有的低价中标后，故意放弃，然后和递补的第二名分享标价差；有的采取法人代表未签字，或投标文件份数不符，或报价漏项、重复计价等办法，故意制造无效投标；部分投标单位在投标报价中采取约定集中抬高或者压低投标报价，以控制评标均价，获取高分。

三类是投标人与招标代理机构串通。有的招标代理机构受招标人的授意，在招标人与投标人之间，协助招标人串通投标人投标；一些不法招标代理机构为了非法经济利益，与投标人勾结，相互串通，出卖业主利益，从中谋取中标。

二、出借挂靠资质、围标串标等行为存在的原因分析 尽管出借挂靠资质、围标串标等行为的表现形式多种多样，但具体分析其存在的原因，不外乎有如下几个方面：

（一）法律法规及相关配套制度不够完善

从现行有关招投标的法律法规来看，存在“三多三少”问题。即：原则规定多、具体细则少；禁止规定多、配套罚则少；部门规定多、适用规范少。特别是随着近年来公共资源交易事业的蓬勃发展和新情况的不断涌现，相关法律法规的滞后性问题更加突出。此外，企业资质管理、企业信用管理、承包合同管理、标后监督管理、工程担保制度等一系列管理制度还不健全，导致各方主体在参与招投标活动的行为极不规范。如限定投标家数，使不法行为有机可乘。有的行业、地区以减少评标工作量为由，规定在资格预审合格的投标申请人过多时，招标人可以从中只选择7家或9家、11家资格预审合格的投标申请人参加投标，甚至可以直接推荐投标人参加投标，这种规定给招标人和投标人创造了围标、串标的便利条件。又如资格预审的标准或条件不统一。招标人在编制资格预审的标准时，根据自己的需要来设定，想要哪一家企业入围，就按照这家企业的标准量身定做，设定排它性条件，最后通过资格预审的单位多数已被某一投标人所控制。再如评标办法的制定不合理。目前通行的评标办法是综合评标法，设臵商务、报价、技术三部分分值，商务、技术由评委打分，报价按投标人报价平均价或平均价上下一定比例为最优报价。投标人为了中标，一要控制最优报价，二要收买评委。这是导致围标、串标产生的直接诱因。

(二)管理体制和市场监管机制不健全

目前招投标行业的管理体制和监督机制还不健全，明显存在缺陷。一是多头监督，主次不分。近几年，各级纪检、监察、财政、审计部门和检察机关积极介入公共资源交易的监督。这些措施，对维护招投标的严肃性、查处违法违纪行为起到了一定作用。但在实践中，参与监督的各部门角度各不相同，没有明确分工，造成职责不明，主次不清，容易使监督流于形式。二是政出多门，监管合力尚未真正形成。对于公共资源交易市场的行政监督，许多职能部门都负有相关职责。但对于各部门在具体行政监督工作中碰到的问题，尤其是涉及本部门监管职能边缘的一些突出问题，相关部门之间的长效沟通、协调机制还没有建立形成，信息闭塞、各自为政，无法共同应对、及时解决面临的许多新情况、新问题，造成监管工作存在盲区、死角。个别建筑企业甚至出现在甲部门亮红灯、在乙部门开绿灯情况，一些违规违法行为得以长期规避监督。三是对合同实施的监督还亟待加强。投标人之所以敢进行围标、串标，其中一个重要原因就是中标后，招标人、监理单位和主管部门对现场的管理力度不够，对中标人投标时的承诺和合同约定缺乏跟踪监督，对中标后擅自更换项目部主要人员、转包和违法分包等行为查处不力。四是对招标人在合同实施过程中，以各种理由随意调整合同价款的行为还没有有效的约束机制和手段。

(三)市场竞争机制失灵和诚信体系缺失

目前招投标行业优胜劣汰的市场竞争机制还没有真正形成，供大于求的市场环境形成了买方市场，使得招标人在招投标过程中拥有绝对的支配权，而投标人面对激烈的市场竞争，千方百计采用各种手段甚至违规行为牟取中标权，致使出借挂靠资质、围标串标行为屡禁不止，愈演愈烈。与此同时，目前，全国性的招投标信用体系尚未建立，无法及时查阅某一投标人的信用情况。这就造成了一个投标人由于围标、串标行为被某行业部门、某地区处罚后，在另外一个行业或另外一个地区照样可以参加投标。在当前社会诚信缺失的市场环境下，部分企业片面注重短期行为而非看重长期效益，忽视诚信建设，加之对失信现象目前没有建立起有效的预防和惩戒体系，个别企业屡屡“闯红灯”也就不足为怪了。

（四）执法不严、惩处不力现象的助涨

由于出借挂靠资质、围标串标等行为存在隐蔽性，给执法监督带来一定难度；加之相关法规对这些违规行为的认定标准和处罚办法规定过粗，缺乏可操作性，即使查实了有关违法违规行为，一些主管部门在处罚时，因考虑到企业的生存和发展，特别是涉及地方大型国有企业时，往往以废标、批评方式进行处理，无震慑作用。因此，在目前有关部门对招投标市场违规违法行为执法不严、惩处不力的环境下，一些市场主体受经济利益的驱动，考虑到违规违法行为所付出的成本远远小于所获得的收益，就以中标为目的不择手段地进行围标、串标等行为。根据《招标投标法》第53条规定，投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，处中标项目金额5‰-10‰的罚款；对单位直接负责的主管人员以及其他直接责任人员处单位罚款数额5%-10%的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其1年至2年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。由此可见，只要情节不是特别严重，围标、串标行为即使被认定，一般情况下对于投标单位和直接责任人的处罚力度并不大，警示教育作用并不明显。

三、对策建议

目前，在公共资源交易活动中的出借挂靠资质、围标串标情况屡禁不止，已对招投标制度和市场带来了严重的危害，若不采取措施及时根治，必将严重扰乱正常的市场秩序，破坏公开、公平、公正的市场准则，造成大量的人力、物力、财力的浪费。

尽管在目前短时间内，彻底根治这些违法行为难度很大。但是我们可以遏制和打击这些行为，净化市场，保护合法企业的正当权益。招标过程中，出现围标串标等行为的根源在于企业或个人排斥公平公开的竞争关系。对此，一定要坚持公开、公正和公平的原则，打破地区限制和行业垄断，降低企业参加招标投标工作的准入门槛，保证全国各地的企业参与招投标竞争，增加围标串标的难度和成本，从而逐步从根本上杜绝围标串标行为。

(一)健全相关法律法规

在贯彻落实国家已经出台的有关法律法规的同时，地方应加快地方性法规的立法步伐，并制定相应的实施办法和有关配套政策，以明确公共资源交易活动的有关制度和程序，规范各方活动参与人的行为。尤其要研究制定出借挂靠资质、围标串标等行为的具体认定标准，并将其列入招标文件废标条款中。

（二）改革创新交易体制

一是推行“一委一办一中心”的公共资源交易管理体制，整合政府行政资源，将公共资源交易中的“决策”、“执行”，“监管”三权分设，打破行政部门在公共资源交易过程中集“运动员”和“裁判员”于一身的格局。二是建立公共资源交易活动统一平台，为公共资源交易活动提供场所、信息和咨询服务的非营利性单位，并接受行政主管部门的监督和指导。凡需进行招投标的项目，都应进入平台进行招标投标活动统一规范运作。

（三）建立电子交易平台

建设公共资源交易电子招标平台有利于构建统一的招标投标市场体系，增强招标管理工作的透明性和公开性；大大降低招投标成本，有效减轻招投标各方的费用负担，增加经济效益和社会效益；同时能有效地防止招标投标过程中的暗箱操作，有效减少围标、串标行为的发生。通过统一的电子招标平台，招投标项目从发售招标文件、投标答疑、踏勘现场直至开标前，潜在投标人的名单始终处于完全保密状态。潜在投标人如有疑问，一律无记名通过电子邮件在网上提出，招标人在网上公布答疑文件，由潜在投标人从网上获取；完善的质疑与投诉处理流程，企业对招投标工作进行有效监管、及时处理招投标活动中存在的问题，提供重要的处理通道；电子招标平台还可通过企业各级监管部门数据库的建设，有效解决各部门评标专家信息不能共享的难题。

（四）加大行业监管力度

一是理顺招投标监督管理体系。把分散于各政府部门的招标管理职能进行整合，集中统一负责综合管理和监督招投标工作。二是切实加强招投标活动的过程监管。进一步完善招投标信息公开制度，必须将招投标全过程信息公开，接受社会监督。加强工程项目中标后监管。对中标项目施工现场应实行动态跟踪检（抽）查，主要检查工程承包合同执行情况，中标单位现场到位人员与投标承诺的人员是否一致，检查工程款的支付和流向。尤其是对中标价明显偏低的项目要进行重点跟踪监督，严格控制设计变更，防止恶意低价竞标、标后高价结算。对发现存在挂靠及围标、串标行为的，应及时依法处理，并予以公开曝光，以儆效尤。

（五）加快诚信体系建设

加强诚信体系建设，是提高投标人诚信度和中标人履约情况的有效手段。建立招投标从业单位信用数据库，主要包括信用信息征集、信用管理评价、信用信息数据库支撑、信用信息查询，有关行政监督部门应及时将投标人的失信行为收集、统计，充分发挥行业自律的作用。凡是有商业贿赂行为和因串通投标、串通围标被有关部门查处，或中标后不按合同履约的单位或个人均记入信用档案，作为资格审查、评标阶段对投标人进行信用评价的重要依据和对投标人是否符合市场准入的评判依据之一。同时，构建信用奖惩机制，优化信用环境。制定信用奖惩标准，构建失信惩戒机制，对有失信行为的投标企业、评标专家及相关责任人依法给予行政处罚、经济制裁，提高其失信成本，使失信者得不偿失；对守信用的企业和个人可在招标投标、企业评先、资质晋升等方面予以优先、便利或一定形式的嘉奖，让守信者受益，使信用环境不断得到优化。