滥用职权罪若干问题探析——以张某滥用职权罪为例

一、案情简介

张某, 男, 1961年出生, 案发前系嘉善县住房和城乡规划建设局 (即原来的嘉善县建设局) 副局长, 张某自1989年9月至2007年6月, 在嘉善县发改局工作, 其中2005年至2007年6月任副局长, 分管投资和重点建设;2007年6月至案发前, 担任嘉善县住房与城乡建设局任副局长。

2003年上海某置业发展有限公司通过竞拍获得了嘉善施家路地块用于住宅小区开发 (后因上海某置业发展有限公司发生股份转让、公司重组等事由, 该地块实际上是由新组建成立的嘉善某置业有限公司进行开发建设) 。施家路地块为带方案出让地块, 在地块出让和城市规划设计条件和要求中都对该地块的规划设计方案作出了规定, 并且在2006年4月13日, 嘉善县城市规划与建筑设计方案评审委员会召开了第四十四次会议。会上明确要求“沿罗星路不得设置商业店铺, 如确需沿该路设置物业管理用房的应按规定比例设置。”但在实际建设中, 嘉善某置业有限公司违反规划要求, 将沿罗星路的物业配套用房改为沿街商业店铺后非法获利, 张某对此并没有制止, 特别是张某在明知其岳母张某某以低价购买了沿罗星路商业店铺后, 徇私舞弊滥用职权, 没有按职责要求将嘉善某置业有限公司的违规行为移交相关部门进行处罚。另外, 张某还利用职务之便为他人谋利, 并先后多次非法收受他人所送贿赂, 此文略去。

2012年8月28日, 海盐县人民检察院以张某涉嫌滥用职权罪、受贿罪向海盐县人民法院提起公诉。

二、分歧意见

本案中, 针对张某是否构成滥用职权罪, 张某及其辩护律师主要有以下几点辩护意见:

(一)

其次由于刑法规定的渎职罪罪名较多, 立法机关中将原物业配套用房违法改建成商业用房的情况不知情, 所分管的部门对此亦未汇报过该情况, 故其不存在故意不履行职责的情形, 更不存在“徇私舞弊”的主观恶意, 其行为不应认定为滥用职权犯罪。

(二)

张某辩护律师认为开发商擅自将物业配套用房改建成商业用房的违规行为不属于被告人张某所分管的职责范围。

(三) 张某辩护律师认为开发商的违法行为并未给国家造成经济损失, 故张某的行为不构成滥用职权罪。

三、案件评析

(一) 是否存在故意不履行职责的情形以及徇私舞弊的主观恶意

滥用职权罪主观方面表现为故意, 包括直接故意和间接故意, 即行为人明知自己滥用职权的行为会致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失, 希望或者放任这种结果发生。在侦查阶段时, 张某就辩称对嘉善某置业有限公司在小区建设过程中将原为物业配套用房违法改建成商业用房的情况不知情, 所分管的部门对此亦未汇报过该情况, 那么, 事实真是这样吗?在办案实践中, 直接判断行为人主观方面是否具有故意比较难, 一般需结合行为人的客观方面表现来进行判断。对此, 侦查机关调取了施家路地块立项、规划设计、开发验收等方面的大量的书证、证人证言。根据调查取证查实:张某自2001年起曾先后担任嘉善县发展计划局投资科科长、县审批办证中心发展局窗口负责人、县招投标办公室副主任、重点工程管理办公室主任、嘉善县发展和改革局副局长、嘉善县住房和城乡规划建设局副局长。2003年9月30日, 嘉善县国土资源局制定发布了国有土地使用权挂牌出让须知, 对施家路地块挂牌出让事宜作了周知, 明确要求施家路地块的建筑设计应按嘉善县城市规划与建筑设计方案评审委员会论证的方案实施, 规划指标不允许突破沿街的公建、地下停车场不允许变动。同年10月9日, 嘉善县建设局发布城市规划设计条件和要求 (施家路地块) , 再次明确施家路地块公建配套项目应配置总建筑面积7‰物业管理用房及按照县规评委 (即规划与建筑设计方案评审委员会) 评审的方案组织设计。2004年3月, 作为该地块开发商的上海某置业发展有限公司通过竞拍后与嘉善县国土资源局签订了成交确认书及《国有土地使用权出让合同》。2004年3月, 上海某置业发展有限公司申请要求改变城市规划设计条件和要求, 同年4月8日, 嘉善县国土局对该申请正式书面答复, 再次明确沿街商业部分按照县规评委通过的建筑设计方案及立面要求实施, 沿罗星路不得建造商业店铺等内容。后因发生股份转让、公司重组等事由, 该地块由组建成立的嘉善某置业有限公司进行开发建设。2004年3月25日, 嘉善某置业有限公司向嘉善县发展计划局提出了《关于要求施家路地块的立项的申请》, 同月30日, 时任嘉善县发展计划局投资科科长的张某审核签发了“关于同意施家路地块开发项目立项的批复”, 批复同意施家路地块开发项目立项, 同时要求嘉善某置业有限公司接文后, 按县城总体规划的有关要求, 编制设计, 报经县规评委审定后, 报嘉善县发展计划局组织审查。这里补充说明一点:嘉善县发展计划局投资科的主要职责是建设项目审批和设计方案审查, 此时张某正是嘉善县发展计划局投资科科长。

2005年4月13日, 张某亲自参加了嘉善县规评委第四十四次会议, 该会议对嘉善县世纪经典小区 (即施家路地块) 等项目的建筑设计方案进行了评审, 明确了“沿罗星路不得设置商业店铺, 如确需沿该路设置物业管理用房的应按规定比例设置”。紧接着, 在2005年9月13日, 嘉善县发展和改革局 (即原嘉善县发展计划局) 召开了由县建设局、国土局、城建处、质监站、嘉善某置业有限公司等单位部门参加的嘉善县世纪经典商住项目初步设计会审会议, 并于同月23日形成会议纪要, 纪要内容包括:总平布置、沿街立面结构均按地块拍卖设计方案和规评委审定设计方案实施等内容。此时的张某已经担任嘉善县发展和改革局副局长, 而作为规划设计方案审查的投资科是其分管的科室之一。

后嘉善某置业有限公司在开发完工后, 把沿罗星路原为物业配套用房违法改建成商业用房并予以全部出售, 面积达1187.84平方米。并且, 在开发商出售该批商铺时, 开发商的董事长周某曾经找到过张某, 提出将其中一间商铺低价售予张某, 张某表示同意, 事后张某本人虽然没有购买, 但是介绍自己的岳母以低于市场价购买了沿罗星路的一间商业店铺。

上述这些证据表明, 张某前期参与了施家路地块开发项目立项等工作, 此后又参加了嘉善县世纪经典小区 (即施家路地块) 等项目的建筑设计方案的评审, 在开发商把沿罗星路原为配套用房违法改建成商业用房并予以全部出售后, 又介绍其亲属从开发商处以明显低于市场价购买了沿罗星路其中一间商业店铺, 上述行为足以证实张某对沿罗星路不得建造商业店铺、商铺系违法建筑这一情况系明知、并且具有徇私舞弊的主观恶意的事实。

(二) 是否属于职权的“滥用”

滥用职权罪客观方面表现为滥用职权, 致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。滥用职权的行为主要表现为以下几种情况:一是超越职权, 擅自决定或处理没有具体决定、处理权限的事项;二是玩弄职权, 随心所欲地对事项作出决定或者处理;三是故意不履行应当履行的职责, 或者说任意放弃职责;四是以权谋私、假公济私, 不正确地履行职责。

显然, 本案中张某的行为属于第三种, 即故意不履行应当履行的职责。但是, 要构成职权的“滥用”, 首先必须要属于国家机关工作人员的一般职务权限, 如果行为人实施的行为与其一般的职务权限没有任何关系, 则不属于滥用职权, 那么, 开发商擅自将配套用房改建成商业用房的违规行为的查处是不是张某所分管的职责范围呢?对此侦查机关依法收集了相关证人证言和书证, 比如嘉善县建管局等相关负责人的证人证言, 以及张某在嘉善县建设局担任副局长期间所办理的一些行政处罚案子的立案审批表复印件、行政处罚决定书审批表复印件、嘉善县建设局行政执法责任制关于行政处罚一般程序、内部工作流程等相关书证, 证实了张某作为分管安全法制科的领导, 对各职能部门在执法过程中发现的违法行为处罚时具有审核职责及决定权的事实。

(三) 开发商的违法行为是否给国家造成了经济损失

滥用职权行为要构成犯罪, 必须致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失, 也即“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”是渎职犯罪客观方面的重要特征, 是构成渎职犯罪的必要条件。认定损失结果是查办渎职犯罪案件必不可少的工作, 缺少这个环节, 就丧失了定罪处罚的依据。所谓重大损失, 是指给国家和人民造成的重大物质性损失和非物质性损失。物质性损失一般是指人身伤亡和公私财物的重大损失, 是确认滥用职权犯罪行为的重要依据;非物质性损失是指严重损害国家机关的正常活动和声誉等。

认定是否重大损失, 应根据司法实践和有关规定, 对所造成的物质性和非物质性损失的实际情况, 并按直接责任人员的职权范围全面分析, 以确定应承担责任的大小。依据《中央人民共和国城乡规划法》规定, 未按照建设工程规划许可证的规定进行建设导致不能拆除的, 将没收实物或者违法收入, 可以并处罚款。本案中, 由于张某故意不履行查处职责的行为, 使得开发商本来不能进行销售的商业商铺得以出售, 从中获取了违法收入, 也致使本应没收实物或者违法收入的处罚未能依法予以执行, 因而给国家造成了相应的经济损失, 即本案损失为物质损失。所以, 辩护人认为开发商的违法行为并未给国家造成经济损失的说法不成立。关于损失的具体数额, 侦查机关委托嘉兴市价格认证中心做了鉴定, 依据鉴定报告, 将施家路地块沿罗星路低层商铺 (建筑面积1187.84平方米) 总楼面地价人民币8338000元就低作为应当没收的实物的价值或者违法收入的数额, 从而将其确定为本案中国家直接经济损失的数额, 这一做法最终也得到了法院的认可。

综上所述, 张某作为建设局分管违法建筑行政处罚的领导, 在明知开发商违法建设的情况下, 在其亲属从中获利的私心作用下, 徇私舞弊, 故意不履行应当履行的查处职责, 未按照职责要求将违法行为予以处罚或移交相关部门查处, 造成国家经济损失8338000元的行为符合滥用职权罪的构成要件, 应当以滥用职权罪追究其刑事责任。

四、判决结果

2012年9月28日, 海盐县人民检察院以被告人张某犯滥用职权罪、受贿罪向海盐县人民法院提起公诉。2012年11月14日, 海盐县人民法院作出一审判决, 认定被告人张某身为国家机关工作人员, 在履行职务过程中, 徇私舞弊, 故意放弃履行职责, 造成国家直接经济损失838000元, 其行为已构成滥用职权罪, 判决张某有期徒刑六个月, 另有受贿罪判处其有期徒刑10年3个月, 并处没收财产人民币5万元, 决定执行有期徒刑10年6个月, 并处没收财产人民币5万元。被告人张某表示服从判决, 没有上诉。

摘要：所谓滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权, 违法决定、处理其无权决定、处理的事项, 或者违反规定处理公务, 致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。本文以真实案例入手, 就司法实践中滥用职权罪的认定进行分析探讨, 供大家参考。

关键词：滥用职权罪,犯罪构成,案例评析