浅析环评机构的法律伦理定位

2022-09-10

一、引言

自“十二大”以来, 环保部着重在环境影响评价制度上面做重点工作, 推进环境影响评价机制改革, 其中之一就是环评机构“红顶”问题。在环保部门的官方文件当中多次见到“环评中介”的字样, 以此我们可以看出环境影响评价机构的“中介”社会属性。一个机构的性质分析、定位, 不是一个属性可以盖全的, 一个机构的设置也不是一种属性就能解释清楚的。对环境影响评价机构的研究应该以多种角度来予以考查, 准确界定环评机构的法律地位, 对于整体推进环境影响评价的制度完善具有重要作用。

二、环评机构的法律定位

1、社会中介组织

1) 社会中介组织的含义

中介组织是指依法设立, 在政府市场间以及主体相互之间从事经济运行中间服务的社会组织。[1]这是目前以经济法主义为研究角度所做的关于社会中介组织比较可靠的研究论述, 我们也能够从市场主体方面窥探环境影响评价机构的“市场主体”地位。处于政府与市场主体之间, 在经济活动中充当“桥梁”。根据对市场中介组织的语义辨析, 我们认为, 市场中介组织在社会体系中处于一种桥梁沟通的位置, 社会体系构筑在“国家-市场中介组织-市场”这一框架体系下, 具有以下特征:

1社会性, 亦称非政府性、民间性。

2中介性, 亦称双向性, 市场中介组织因其纽带、媒介功能而得名。[2]

3非营利性, 也称之为“公益性”。社会中介组织是在一定限度内可以参与资金牟利活动, 鉴于其主要功能在于承接社会公益服务, 其财产职能在组织依法吊销之后才能分配。

2) 社会中介组织的功能

从社会中介组织产生的历史背景来看, 其起源于市场经济当中的“市场失灵”和“政府失灵”。社会市场主义过分追逐私人利益和短期利益, 从而导致产生了各种恶性竞争、垄断、公共物品提供短缺等诸多问题。政府也不能再把自己局限于“守夜人”的角色。为了增加公共福祉、限制个人恶性私利, 积极介入经济生活。初始政府介入经济生活也不是一帆风顺、效果显著。政府本身行政权力的劣根性和权利寻租现象的突出从而导致“政府失灵”。在这种大的历史背景下, 市场中介组织应运而生。生而为解决政府过宽过度监管市场活动而出现的监管不力问题, 承接政府社会部分公共服务职能。同时作为一个团体, 有它自己的利益诉求。加强与政府之间的沟通、交流, 并且在一定程度上制约政府权力。在西方世界, 社会中介组织也已经被珍视为政府和市场之外的第三体系。所承担的都是政府部门和市场主体不愿做的、不能做的和不宜做的事情。

2、做出环境影响评价报告的机构

环境影响评价是方法与制度。主要是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估, 提出预防或者减轻环境影响的对策, 进行监测并且做出报告。环境影响评价机构法律定位之分析。

1) 环境影响评价机构定位为社会中介组织。鉴于社会中介组织理论对其定义、内涵、功能和作用的考查, 从这个角度来看, 环境影响评价机构的本质属性已经比较清晰。从过去生态环境破坏之后再进行治理的环境保护模式也已经转换到事前环境生态影响评价, 把生态环境影响评价前置。

政府在自身职务功能改革过程中, 逐渐剥离环境影响评价的审批职能。而对建设项目的环境影响评价机制要求仍在, 在这种情况下, 环境影响评价机构的设置就顺理成章。承接政府的一部分社会服务职能, 减少环境影响评价制度中的政府“权力寻租”, 还原市场对环境影响评价制度的社会心理需求。因此, 平等、公平、公正、专业便成为环评机构的基本要求。与政府所承担的社会职能不同, 环评中介机构所承担的这部分社会服务职能更多具备市场属性。环评机构按照行业规则依法给予合理、专业的环评报告, 环评报告能否通过政府部门设置的标准成为建设项目能否开动的首要条件之一。处于政府和建设项目单位这一市场主体中间, 连接了政府与市场主体, “中介”属性显露无疑。

2) 环评机构定位为做出环评报告的专门机构。环评机构的业务范围能够在一定程度上反映自身属性, 按照法律法规的规定做出符合环境保护的中立、科学的环境影响评价报告, 从业务属性来看环评机构的法律定位, 虽不能完整显示他的法律本质属性, 但也为我们探究环评机构的法律属性提供一种研究模式, 提供另外一种思考方向, 于研究有益。

三、环评机构法律定位之我见;“经济法主体中的中介服务机构”

1、突出环评机构经济法主体的地位

1) 环评机构本质上是受建设项目施工方委托做出环境影响评价报告。2) 因环评的重大社会影响, 关乎多数人的环境利益, 法律规范便要求环境评估中立、公正、公开, 具备社会公法属性。环评机构不仅仅只是做出环境影响评价报告的市场服务机构, 同时因环境影响评价的社会影响关乎大多数人的利益的公共性, 使得环评机构自府身具备了“公共服务的行政职能属性”。

2、突出环评机构的中介机构性质

在整个环境影响评价机制内, 环评机构处于环评报告委托方即建设项目或者城市规划方和政府环保部门之间, 处于环评机制链条的中间环节。

3、明确环评机构的服务性质

作为市场主体的环评机构, 其生存的基本要素除了办公场所、职工, 那就是业务, 也就是从业务而得来的经费利润。业务量的多少决定了环评机构自身的发展, 无论是规模还是专业化。从委托做环评报告角度, 具备市场服务机构性质的。以营利为目的的同时兼具社会属性。

4、明确责任

作为经济法主体下的社会中介组织, 在其法律责任之中, 大致可以分为两方面:

1) 行业责任

环评机构的责任主要位于行业规则之下。众多环境影响评价机构在自我参与市场活动, 与其他环评机构进行竞争的同时可以在有利于整个环评行业发展、防止恶性竞争的基础之上, 成立环境影响评价协会。比如收集环评市场信息, 传递国家环评法律法规、政府政策。同时, 环评协会也承担环评行业的规范运行责任。制定环评行业的业务规范, 与国家政策法律法规协调, 符合行业自我发展规律, 促进环评行业有序竞争。最明显的一个就是可以制定行业准入规范, 对违反行业规范的环评机构给予一定程度的业务限制和业务整改。

2) 法律责任

环评机构的法律责任主要位于法律法规之下。环评责任内容主要分为处罚一般的法律责任:比如环评机构在接受环境评价委托之后对环评文件不负责任、弄虚作假, 环评文件失实等。对此等情况一般规定授予环境影响评价资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书。对构成犯罪的, 依法追求其刑事责任。

四、结语

在理论上确定环评机构的法律地位有利于对其进行科学的立法规制和保护, 以利于在实践中更好发挥环评机构的作用, 促进环境生态保护与经济可持续发展协调统一。

摘要：在新时期经济发展要与环境生态保护协调的大背景下, 环境生态保护被列入到“十三五”发展规划当中, 保护环境的要求也被列入到政府官员晋级考核指标。提高环境治理的力度, 以提高环境质量为核心, 实行最严格的环境保护制度, 环评作为环境保护的第一层保护制度, 环评机构在环评过程中起到了非常重要的作用。那么下一步:如何界定环境影响评价机构的法律地位成了关键的基础性文题。环评机构应当是具备一般社会中介组织的基本特征, 并因其环境保护的作用而具备公益性质。

关键词：环境影响评价机构,社会中介组织,环境保护制度,公益性质