政府特许经营

2024-05-24

政府特许经营（精选十篇）

政府特许经营篇1

关键词：政府特许经营,特许人,受许人,新垄断

1政府特许经营的特征分析

特许经营作为一种经营方式, 在实践中得到了迅速发展。近年来实业界和理论界均普遍重视特许经营, 研究成果大量涌现, 形成一股研究潮流。但仔细研究发现, 学者主要将研究目光汇聚于商业特许经营, 而忽略了对政府特许经营的研究。本文将主要针对政府特许经营加以分析和讨论。

政府特许经营是特许人经特定程序许可而获得的可由自己支配的特殊公共资源、经营特定方式授权被特许人, 并在经济中予以应用的一种特殊经营方式, 它所包含的业务范围极其广泛。所以, 政府在选择特许经营者的过程中, 应该强调并关注以下三个方面:一是政府应该代表公众选择有实力、能力与社会责任感的个人或组织对选定的特许经营范畴进行经营;二是政府在个人或组织进行特许经营的同时不应置身事外, 应该进行一定的监督和管理;三是政府特许经营具有一定的风险性和社会责任性, 政府应该在一定程度上选择适当介入, 借以维持特许经营项目的健康发展。

2政府特许经营存在的问题和漏洞

2.1 政府特许经营的主体不清晰、内涵不清楚、范畴难界定

在目前特许经营体系下, 政府的责任通常有直接承担和间接承担两类方式, 根据不同的政府责任承担方式将“特许经营”分别划分为竞争性特许经营和专营式特许经营两类模式[1]。竞争性特许经营是指政府为保障服务、提高效率, 直接承担服务责任, 从而通过引入市场化机制, 从而使企业获得自己的商业回报;专营式特许经营则是指政府间接承担服务责任, 政府由参与者彻底变成监督者, 而这种模式的根本特征是彻底的企业化。正因为政府责任的不同划分, 导致了对政府特许经营主体的混淆, 从而致使经营主体的不清晰。

政府特许经营权是一种中间性权利划分, 从不同的角度看, 政府特许经营权具有不同的组织内涵。从制度经济学的角度看, 政府特许经营权是一种介于政府组织和纯市场之间的中间性体制组织;从创新经济学的角度看, 政府特许经营权又是一个创新系统;从政府特许经营的内容来看, 主要是指在涉及到公共服务方面进行特许经营, 一方面涉及到公众的公共生活和安全, 另一方面介入企业竞争又会涉及到一定的垄断性。因而, 从不同的角度看来, 政府特许经营权有不同的内涵, 难以界定清楚[2]。

2.2 政府特许经营的监管不易落实

政府特许经营的监管包含四个方面:一是政府部门对项目实施的监管, 即特许人对受许人的监管;二是项目部门对政府部门政策执行和贯彻程度的监管, 即受许人对特许人的监管;三是受许人和特许人双方对合同的监管;四则是公众对政府部门职责履行和对项目部门政策贯彻的监督, 即为公众监管。

单一的经营主体不能有效地控制和充分利用各类资源, 单纯的经济行为也不能有效地处理相关事务, 须有政府或准政府机构进行有效协调与管理, 若无则会造成监管的严重缺失。很多政府部门并没有意识到其监管的重要性, 经常放弃对项目的监管或者犯下很多其他类似错误, 诸如不决策或决策延误等, 从而导致了项目公司的不良垄断行为, 在一定程度上损害了社会公众的权益, 给社会公众的生活带来了一些不便利的影响;企业通过竞争获得政府特许经营权之后, 受生产技术复杂性、市场需求多重性、未来不确定性等诸多因素的限制, 政府与企业签订的特许经营合同的内容显然是不完备的, 从而会导致逆向选择与道德风险问题;政府和企业组织签订特许经营权合同之后, 由于合同双方交易信用难以确保, 在发生责任纠纷时又任意推诿;公众对于特许经营还完全停留在被动接受阶段, 连基本的知情权都无法保障, 建议权就更不用说了。由此可以看出, 政府特许经营在这四个层面上都存在较为严重的缺失现象。

2.3 政府特许经营易造成市场“新垄断”的出现

政府特许经营在一定程度上带有一定的自然垄断性。特许经营资源一旦投入运营则会造成特许经营者对该项经营的垄断或者局部垄断, 即使存在无能的管理也能生存下来, 而普通企业则不能。因而, 政府特许经营可以理解为将竞争对手 (或潜在竞争对手) 拒之门外的壁垒, 其他企业一旦选择进入同一市场必将处于竞争劣势, 导致亏损甚至倒闭。究其原因, 一方面, 企业参与政府特许经营的唯一动力就是利润, 而政府特许经营所涉及项目本身具有很强的社会公益性, 二者之间存在矛盾;另一方面, 政府对公共资源特许经营的监管可以有效地预防和抑制新垄断的产生, 但政府监管的缺失, 极大地损害了公共资源本应含有的公共属性, 在一定程度上造成了“新垄断”局面的形成[3]。

2.4 法律、法规缺乏, 制度体系不完善

我国有关特许经营的法律、法规、政策规定相互之间不协调、不配套, 甚至前后不衔接。就特许经营者的选择来说, 《中华人民共和国行政许可法》《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》《中华人民共和国政府采购法》等不同法律的规定对特许经营者具有不同的选择, 从而存在一定的混乱, 造成特许经营者的无所适从。从而, 法律、法规的缺乏, 制度体系的不完善在推进我国政府特许经营过程中存在一定的障碍。

3优化政府特许经营的路径思考

3.1 明确政府特许经营内涵和范畴

城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业实施特许经营有共性的一面:市场化程度相对比较高, 经营性比较强, 一般可以通过市场机制得到补偿;能够通过特许经营的方式, 达到投资主体多元化和提高运行效率的目的[4]。以上行业也具有各自的特点, 供水、供气行业老企业多, 产权制度改革时, 职工的安置和解决社会保障是关键;污水处理、垃圾处理行业中多是新企业, 历史包袱小, 但是收费如何到位是关键;供热行业目前基本仍是福利制, 改革收费制度是关键;公共交通因运营方式所决定, 特许经营有不同的方式, 如企业特许权、区域特许权、线路特许权。在实施特许经营时, 应该认真分类研究和指导, 明确政府特许经营的内涵和范畴, 清晰政府特许经营的主体。

3.2 加强对政府特许经营的监管力度, 处理好政府、企业与公众之间的关系

政府特许经营必然要求政府建立相应的市场监管体系, 尤其是要有专门的监管机构来实施严格的过程监管、完善的民主制度来保障公众参与和监督。不同的市场化模式需要与其相应的法律、政治、经济、监管来支撑, 同时不同的市场化模式下将演变出不同的资产模式、不同的责任承担和政府监管模式。因此, 处理好政府、企业和公众之间的关系显得尤为重要, 具体说来, 三者之间应该做到特许人对受许人的监督、受许人对特许人的授权范围和执行过程的监督以及公众监督。

3.3 处理好政府特许经营中出现的“新垄断”现象

传统的管理体制和经营机制明显不利于特许经营的实现, 解决这一问题的核心是明晰产权, 避免产权的空心化, 实现所有权、经营权和管理权的分离, 在产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业经营管理制度下, 有效的协调自然保护与资源开发的矛盾, 促使政府特许经营有效把自然垄断性质的基础设施领域引入市场竞争。具体实施过程中, 政府部门可根据自然垄断的程度的不同, 对其进行“结构性分离”, 将不同的环节或项目分离出来, 自然垄断性较强的环节由政府管制, 自然垄断性较弱的环节实行特许经营竞标[5,6,7]。在政府特许经营权授予之前完善合同内容, 特别是定价机制和监管机制, 促使政府和特许经营企业之间达成一个合理的定价和调节机制。

在特许经营执行过程中, 相关政府部门要加强对项目运行的有效监管。为了使特许经营权在治理自然垄断问题上发挥积极作用, 政府必须在竞标和执行过程中充当更重要的角色, 确保竞标阶段的有效竞争。政府必须规定质量和监控特许经营权所有者的绩效, 能以公正、有效的方式实施强制性的资产转移, 提供特许经营权所有者忠于所签合同的激励, 同时能够在合同期内惩罚特许经营权所有者的机会主义行为, 从而有效预防和抑制“新垄断”行为的产生。

4结语

政府特许经营作为公共事业范围内广泛被应用的一种商业形式, 是社会化高度发展的产物, 它以彻底的契约关系重新构筑社会资源、企业、社会公众之间的关系, 有效地提高市场效率和达到投资主体多元化。所以, 应该大力发展政府特许经营, 健全政府特许经营的相关法律、法规, 在执行现代企业经营管理制度下, 树立政府特许经营的典型, 创造良好的特许经营的宏观环境。在此基础上, 才能既拉动经济协调增长, 又能够较大幅度地提高社会就业率, 保护弱势群体的利益, 提高项目部门的竞争力, 抑制“新垄断”局面的生成。针对中国目前的经济发展和企业管理水平, 政府应该采取倾斜政策, 采用政府推进模式, 促进政府特许经营的发展。

参考文献

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[2]李凯, 陈宝清, 孙万真.特许经营体系的组织性质:属性与内涵[J].技术经济与管理研究, 2006 (6) .

[3]柯永建, 王守清, 姚彩君.基础设施特许经营中的“新垄断”问题分析[J].商业研究, 2007 (5) .

[4]建设部.市政公用事业特许经营管理办法[Z].2004.

[5]陈素云.政府特许经营权及其确认与计量[J].研究与创新, 2008 (5) .

[6]方世建, 汤静.我国特许经营发展中存在的问题及对策[J].经济纵横, 2007 (5) .

企业经营与政府行为的关系篇2

企业与政府之间的关系，是我国经济体制改革过程中必须正确处理的一个关键问题。它关系到我国企业能否真正成为市场主体，社会主义市场经济体制能否完善，经济能否实现健康、持续发展等重大改革课题，因此一直受到经济理论界和企业界的关注。本文所涉及的政企关系并不仅仅是政府与国有企业的关系，而是包含了所有性质的企业与政府之间的关系。

1.我国政企关系的新变化

1.1 政企关系类型日趋多样化

当前世界各国政府与企业关系大体上有三种：第一种是“警察与司机关系”，政府与企业没有隶属关系，政府只需要告诉企业什麽是不该做，企业其余事情政府一律不过问不干涉。这种政企业关系在欧美发达国家比较普遍。第二种是“手足关系”，即政府与企业之间相互依赖，官商一体。日本的政企关系属于该种类型。第三种是“父子关系”，企业隶属于政府，不是独立的市场主体政府对企业的一切活动都拥有决定权。改革开放前中国的政企关系大致属于这种类型。

我国经过近20年的改革，政企关系有了很大的变化，不再是原来的纯粹的“父子关系”，而是在逐步向包括上述三种类型的混合型政企关系过渡：政府与部分国有企业之间、一些乡镇政府与其所辖的乡镇企业之间依然保持着“父子关系”；政府与民营企业、三资企业之间是监督与被监督的“交通警与司机”的关系；一些地方政府与其所办的企业、部分乡镇政府与乡镇企业之间则形成了利害相关、生死与共的“手足关系”，政府与企业一体，政府企具有了业化倾向。

1.2 政府职能部门与企业的关系日趋突出

以前，每当谈起政府与企业关系，首先想到的就是政府专业经济管理部门与国有企业之间的关系。但是经过近二十年的改革，其他所有制企业迅速发展，乡镇企业、民营企业、三资企业成为中国经济发展重要支柱。政府与企业关系不再局限于专业经济管理部门于国有企业之间的关系，而政府职能部门与包括国有企业在内的企业整体之间的关系日益引起关注。这是因为职能部门与企业之间的关系具有特殊性：首先是职能部门与企业的关系涵盖所有专业领域；其次是职能部门仅仅在某些特定职能上与企业发生关系；第三是职能部门与企业的关系是随机的，非紧密性的；第四是职能部门视企业为均质的，不论企业性质如何，规模多大，都按同等方式平等对待；第五是职能部门与企业的关系多为由法律调整的法律关系，这种关系很难由行政手段调整。因此，职能部门与企业之间的关系是现阶段政企关系中的基本关系，在国有企业改革进展到一定阶段后，职能部门与企业之间的关系将是政府与企业关系的全部内涵。

1.3企业与所在地政府之间的关系重要性增强

随着国有企业改革的深入，国有企业与上级主管政府之间的关系逐步理顺，而越来越多的与所在地政府之间发生关系，如就业、税收、企业社会负担的转移、企业支援地方建设等关系。同时，大型民营企业、三资企业也面临如何与所在地政府打交道、建立良好关系的问题。这些企业绝大部分的日常经济活动都发生在所在地，要受所在地政府约束与管辖。当地政府对企业的态度直接影响着企业的生产经营能否顺利进行，对企业的生存与发展发挥着至关重要的作用；而企业对当地政府的支持也会促进当地的社会经济良性发展。

1.4政企双方在职责上越位与缺位行为同时并存

政府的越位行为表现在与国有企业政企不分、干涉企业经营、乱收费等方面。其缺位行为表现在国有资产出资者缺位、公共服务提供者缺位、市场竞争监督者缺位等行为。企业的越位行为表现是一些国有企业私自处置企业资产导致国有资产流失、强迫企业职工购买企业股份等行为。其缺位行为表现有国有企业没能实现国有资产的保值增值功能、企业不能按国家政策规定保障下岗职工权益、不履行保护环境职责产生严重污染以及偷税漏税等行为。

1.5政企关系的当事主体呈现多元化状态

在社会主义市场经济体制下，政府与企业关系不再仅限于政府与国有企业之间的关系，而是政府与国有企业、乡镇企业、民营企业、三资企业之间的关系；企业与政府之间的关系也不只是企业与专业专业经济管理部门之间的关系，还要处理与政府职能部门的关系，不仅要与主管政府打交道，还要处理好与企业的本部以及各分支机构所在地政府的关系。政企关系主体日益向多元化方向发展。

企业与政府之间的关系所呈现出的上述变化是改革开放的必然结果，是建立社会主义市场经济体制过程中必经的阶段。对于我国的各级政府和各类企业来说，这些变化是新生事物，在处理双方关系过程中必然会出现种种问题，这些问题如果解决不好，会影响良好政企关系的建立，从而影响社会主义市场经济体制的健康运行。

2.政企关系新变化产生的原因

2.1市场经济体制取代计划经济体制

市场经济体制逐步取代

计划经济体制对政府与企业关系的变化带来了两方面的影响。

一方面，为适应市场竞争，企业必须成为市场的主体，成为独立经营、自负盈亏的经济实体，成为能够独立承担民事法律责任的企业法人，从而与在法律上是行政法人的政府具有平等的主体资格，两者之间不再存在行政上的隶属关系。法律上保证的这一平等关系，对政企关系的变化具有重要意义，为建

立新型的政企关系提供了法理上的依据。

另一方面，市场经济体制的建立，必然要求政府职能进行转变以提高效率，适应市场经济的要求。传统体制是下中国政府的经济职能具有明显的弊端。其一是政府的经济职能与其他职能高度集中在一起，缺少必要的独立性；其二是政府的经济职能在很大程度上排斥和取代了市场机能，用经济计划和行政命令排斥和取代了市场机制；其三是强调用政府的经济职能（当然同时也使用其他职能）同时解决宏观和微观两方面的问题，政府的经济计划和宏观管理直接“侵入”到企业的微观经营管理内部。这种状况直接阻碍了中国经济体制和国有企业改革的进展，转换政府职能以越来越成为国有企业深化改革、建立现代企业制度的迫切要求。因此对政府职能进行了转变，经过其主要表现是：（1）部分专业经济管理机构改组为经济实体或行业协会，不再承担政府职能。（2）暂时保留的专业经济管理部门亦将生产经营权大幅度下放给企业，并进行了大规模的机构和人员精简；（3）政府管理方式发生了初步转变，如减少指令性计划和行政命令，强化宏观调控职能等；（4）积极探索建立新的国有资产管理体制和运营机制，实行政府的社会管理职能与国有资产所有者职能分离的新路。政府职能的转变，为政企关系的变化消除了一个直接障碍。

2.2对外开放格局的形成

对外开放政策的制定与实施，引进了外资，也产生了同时产生了几种新新性质的企业：中外合资企业、中外合作企业、外资独资企业。这些企业与我国各级政府在一开始就不存在行政隶属关系，因而为我国原来单一的政府和国有企业之间的关系增添了新的内容，也为政府职能的转变提供了探索的渠道。

2.3所有制改革的进一步深化

我国20 年的经济体制改革，是沿着两条线进行的，一是经济运行机制的改革，确立以市场作为资源配置基础的，国家主要运用经济、法律手段调控宏观经济稳定运行。二是所有制改革，构造适应社会主义市场经济发展的所有制基础。所有制改革取得了重大进展，非公有制经济从无到有，到1997年迅速发展到占经济总量的1/4，涌现出了一些新的公有制实现形式。非国有制经济的壮大与发展，为政企关系的转变提供了巨大的推动力，公有制多种实现形式的出现，也是国有企业与政府的关系出现了纷纭复杂的局面，导致了政企关系新变化的出现。

3.合理的企业与政府关系模式

通过调查，我们发现企业对政企关系的转变前景十分关心，并纷纷提出了自己所希望的政企关系模式。综合起来看，合理的企也与政府关系应该具备以下原则：

3.1主体平等。在市场经济条件下，企业是独立经营自负盈亏的经济实体，是能够独立承担民事责任的企业法人；同样，政府是公共秩序的维护者，是依法行政的行政主体，是能够承担行政行为责任的行政法人。企业法人和行政法人之间不存在行政上的隶属关系，因而从主体资格上看是平等的。法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。

3.2法治原则。行政机关和企业是不同的主体，必然有不同的利益关系，调整这种关系的准则职能是法律。行政机关的活动是维护社会公共利益，必然会影响私人利益，因此，行政活动职能在法定范围内，依照本机关的职责和权限行事，所实行的行政行为必须有充分确凿的证据并且符合法定程序。当行政权力被任意行使侵害企业权益时，企业有权要其行政机关补救或赔偿。企业也必须依法进行经营活动。

3.3权利、义务对等。政府的权利是征收税赋，义务是为纳税人提公共服务；企业的权利是获得政府的公共服务，义务是向政府交纳税赋。

3.4平等保护原则。在职能部门面前，不论国有企业还是非国有企业，都是企业法人，因此，任何企业依法经营都要受到平的保护，任何企业违反法律都将受到相应的处罚。

3.5高效原则。办事效率是行政机关及其公务人员的工作态度和业务能力的表现，是政企关系是否协调的重要标志。政府办事效率搞可以降低企业交易成本，同时推动企业效率的提高。国际经验表明，高效、廉洁的政府是一个国家或地区经济起飞与发展的关键。因此政府的办事效率不仅是政府内部问题而且是关系国计民生的大问题。

5.6经济原则。经济原则适用三种情况：

5.6.1政府机构设置应遵循经济原则。一般来说，要实现政府的公共管理与服务职能，行政机构过小和公务员太少是不够的，但机构庞大人员冗肿也是不行的，因为会导致人浮于事、职责不清的问题，形成政府内部自我服务的恶性膨胀。因此，机构设置应考虑经费问题，尽可能的降低纳税人的负担或把有限的资源更多的应用于科学、教育、卫生等事业上去，造福于民。

5.6.2政府制定或实行某项法规、条例时，应综合对比该项实行所产生的社会效果或经济效益以及带来的负效益，当社会效果大于负效应时才能实施，反之则不应该实施。

5.6.3行政机构及其公务人员在具体实施行政权利过程中，也应坚持经济原则，不给公民、企业及其他组织增加额外负担。

符合以上原则的政企关系，是我国深化改革过程中所应该追求的企业与政府关系。只有建立起这样的关系，我国国有企业改革才有机会重振雄风，非国有经济才能为我国经济腾飞作出更大贡献。

刍议市场经济中我国的政府特许经营篇3

随着我国市场经济的飞速发展，资源稀少和资金短缺与社会发展需求之间的矛盾日益加大。为此，我国政府必须加大力度开发社会的公共资源。而在社会公共资源领域中，进行社会投资主体选择的政府特许经营项目资源占据十分重要位置，并逐渐发展起来。然而，作为政府方面又不想自己投资，特别是发展中国家这种情况更为明显。此外，如果单纯依靠政府来投资和经营管理，进行国有资源的开发或者建设基础设施项目等也经常出现资金不足等问题，在经营管理方面也效率不高。因此，这种情况下应运而生了政府特许权经营方式。

通常为达到区别其他商业特许权的目的才会称之为政府特许权（concession），其主要指使用特许权进行开采国家资源，以及进行政府公共基础设施项目的建设，其中建设公共基础设施的过程中需要经历政府与市场的相互作用。政府会向经营者颁发授权书，从而许可其从事社会公共资源的开发与建设，而企业会在取得政府特许经营权以后，就要承担相应责任，具体包括修建设施、经营管理以及设施的更新改造等，由此产生的费用全部由企业承担，而企业也会在开发和利用资源过程中获利。当政府特许经营权合同期满以后，企业就要把全部设施重新交还给政府相关部门，并保证相关设施能够正常运转。

我国政府特许经营的运作模式及其基本特征

我国作为发展中国家，若想实现经济社会协调可持续发展，要求在各方面都要加大投入力度。要想使市政公用行业更快实现市场化，必须引入竞争机制，并建立政府特许经营制度，从而在市场经济体制下建立起市政公用行业市场体系。要鼓励和吸引社会资金、外国资本通过独资、合资或合作等方式参与到市政公用设施建设中来，从而实现投资结构的多元化。

◎我国政府特许经营的运作模式

关于公共基础设施的特许经营模式有很多，其中最为典型的经营模式就是BOT（Build-operate-transfer，建设-经营-移交的英文缩写）。实践过程中，又由BOT经过灵活演变出现了一些其它经营模式，例如POT（即Purchase-Operate-Transfer），BOO（即Build-Own-Operate），BTO（即Build-transfer-operate），ROT（即Renovate-Operate-Transfer）以及TOT等模式。然而无论何种模式，均要由政府通过特许经营方式向社会进行公开招标，从而择优选择出公用设施建设和经营管理的市场主体，同时与企业签订特许经营协议，给予特许经营许可授权，最终通过市场机制有效解决市政建设和经营过程中资金不足等问题。

◎我国政府特许经营的基本特征

我国政府特许经营主要指政府在规定的特定时间范围内，让企业成为市政公用项目或者相关产品的投资与经营者，并对其进行授权，由其安排项目开发、投融资、设施维护、经营管理等工作，允许在这些项目中获取适当的商业利润，同时由其承担投资与经营风险。当特许期满以后，再按照特许权合约的规定把这些项目重新返还给政府机构。其基本特征包括以下几个方面：

1、契约性

通常情况下城市公用事业的特许经营会以契约方式呈现，在特许经营的合同中需要载明特许经营项目的具体经营内容、经营区域、经营期限、公用设施的权属与处分、以及特许经营权的收回，同时对授权人和被授权人的责任与义务也要加以明确。

2、管制性

一旦城市公用事业实施了特许经营，作为政府部门就只责任对其进行宏观管理，同时根据特许经营合约的规定内容，就合同双方的权利和义务履行情况进行有效监督与管理，从而确保公共产品质量与服务质量，有效维护政府与公众的切实利益。

3、垄断性

一般城市公用事业的投资较大，应该尽力防止重复投资，并通过适当垄断的方式产生规模效应，有效降低公共产品或服务的生产成本与管理费用；政府部门实行特许经营，向企业进行授权，使其在规定期限内经营城市公用产品或者服务，从而形成政府管制之下的适当垄断经营。

4、政府干预性

因为城市公用事业涉及大部分城市居民及其消费群体的切身利益问题，所以作为政府部门需要对授权企业实行行政干预，不能任企业随意经营，要对企业的自主经营权实行干预。

总之，我国的政府特许经营是在社会主义市场经济条件下实行的政府特许经营，其必须符合我国的基本国情及经济发展规律要求。然而，实践运行过程中，也不可避免地存在一些急需解决的问题。

我国政府特许经营现存的主要问题

我国市场经济体制下，市场发育尚不完善，有些市场行为尚不规范，而政府监管体系也需要进一步建立健全，因此，如果把国外政府特许经营这种成熟的市场规范运作及市场监管模式应用在国内，不可避免地会面临一些实际问题。

◎宏观调控机制不完善

城市公用事业及市政基础设施作为城市经济发展的主要载体，可以说同人民群众生活紧密相联，其对于社会公众利益以及公共安全具有直接影响。我国受长期计划经济体制影响较深，政府针对市政公用行业的管理大都使用行政手段，市场经济管理手段和方法使用较少，缺乏经验。不完善的宏观调控机制，必然导致市场竞争混乱，国有资产流失，损害公众利益。

因此，必须完善宏观调控机制，顺利推进市政公用行业的特许经营，有效监管自然垄断业务，维护公众利益，确保公共安全。

◎价格监管机制不彻底

我国在长期的计划经济体制环境下，公用事业始终被看成社会福利性行业，其价格核准也始终是政府决定。而我国在许多公用行业如供水、供气、供暖等方面价格较低，无法体现实际价值。然而，一旦实行公用设施特许经营，其价格及收费标准核准问题势必成为大家关注的焦点。尤其在市场化运作条件下，企业可能高价中标后，再追求利润的最大化，这种情况下监管工作如果做不好，就会出现价格盲目上涨现象，给消费者带来损害。

◎政府信用风险普遍存在

部分地方政府为了吸引资金，可能会向企业承诺固定投资回报，个别政府授予企业经营权限较长；还有部分政府在未研究透彻合同的情况下就签订特许经营协议。实际经营过程中出现问题时，或者政策有变时，只能匆忙终止合同，造成合同纠纷，严重损害政府信誉和形成。

总之，政府特许经营问题很多，必须引起大家的注意。政府在特许经营上要加大监管力度，最大程度地发挥特许经营的优势，防止其生产不利影响。

国内外政府特许经营情况分析

我国政府实施特许经营的时间较短，过去我国市政基础设施建设和运营管理均是政府负责，传统体制下的市政公共基础设施建设资金主要是通过财政融资以及国有银行融资而来，相关机构都是事业性单位。改革开放以来，政府才适应市场经济的发展需求，引进了市场竞争机制，从而彻底改变了过去市政管理一直垄断经营的局面，而在国外和港澳政府在特许经营制度方面实施却较早，拥有很多成熟经验可能学习使用。

◎国外政府特许经营情况

从英国来看，其城市公用事业通常实行完全私有化经营方式，由市场竞争决定优胜劣汰，从而达到降低公用产品价格以及提高公用产品服务质量的目的。然而，政府并非不管公用事业，其不仅有立法约束，同时还设置有“黄金股”，针对重大公用事业项目而言，政府会持有“黄金股”，一旦企业经营行为对社会公共利益造成损害，该“黄金股”就拥有一票否决权。从法国来看，其拥有最成功、最具代表性的公用事业特许经营模式，不仅引入了公用行业的市场竞争机制，同时政府对于行业准入及公用企业合同化监管等方面也实行较好。

◎港澳政府特许经营情况

从上世纪八十年代开始，我国港澳地区政府特许经营开始继续在公共事业领域实行，特别是澳门供水和香港巴士专营等项目应用较好。政府会委派董事在专营公司，直接监督票价情况，同时负责审批企业重大的经营计划等。因港澳地区政府在特许经营方面实行较早，已掌握相对完善的运作管理模式。究其成功原因，主要是政府和企业之间关系处理较妥当，他们可以按照约定合作要求和谐运营，在保证市民获得完善公共服务的同时，也使企业能够合理营利。

作为我国政府，应该吸引国内外的成功经验，制定切实可行的政策措施，使我国政府特许经营机制能够有效开展。

我国政府特许经营的规范化思路

◎我国政府特许经营的规范化途径

我国政府特许经营的规范化，应该从国家立法、地方立法和市场经济理念几个方面实行。要营造对改革发展有利的法律和舆论环境，不断完善政府特许经营建设与管理相关的法律法规。按照市场经济发展理念，建立科学合理的价格调整机制，采取公开招标方式吸引投资，既要让企业能够通过提高生产效率、降低生产成本取得合理收益，也要给群众真正带来实惠，维护群众的利益。

◎我国政府特许经营的规范化要素

我国政府特许经营的规范化要求必须控制好授权主体、行业范围和经济利益。例如城市公用事业特许经营实施后，对于原来的交通、环保、水务、建设等部门，在管理城市公用事业方面，其角色会发展改变，由原来的行业主管变成以行业规划调整和以法律为基本依据的合同监督管理，其主要功能是就城市公用事业规划、投融资建设等方面实行宏观管理。这就要求政府部门必须提高工作水准，切实做好相关工作。

结语

我国政府特许经营是一项长期的工作，社会主义市场经济条件下，我国应吸取国内外政府特许经营的成功经验，认真查找现有不足，采取有力措施解决发展中的一些实际问题。真正发挥政府特许经营的作用，取得良好的收益。

政府特许经营协议法律问题研究篇4

特许经营是指特许人和被特许人之间达成的协议关系,特许人以合同形式约定提供在某些领域和技术方面的特有权,并且提供给被特许人自有或者专有的特许权,而被特许人利用这种特许权进行经营活动,以期望获取一定的利益。国际特许经营协会将特许经营协议定义为:特许经营是特许人将所有的或者专有的商号专利权等知识产权、经营模式、技术等以契约的形式授予受许人,受许人自己投资或者经营以获得利益。

特许经营包括政府特许经营和商业特许经营。两者具有相似之处,例如,两者都通过协议方式确定权利义务以及违约后的法律责任等。但是,政府特许经营侧重于政府授予个人从事某种事务,具有一定程度的公法性。商业特许经营侧重于特许权的授予,使用于商标、商号等商业领域,具有私法性。两者具体区别如下表:

政府特许经营,又叫公用事业特许经营,本质含义是指公私部门进行的有关公共资源利用、开发和建设的合作。主要是指对有关的市政建设和基础设施领域,政府通过签订契约或者其他方式明确双方的权利义务关系,旨在授予一定企业或者私人对某个公共产品或者服务进行经营,以实现公共利益,同时又能实现有限的私人利益,从而达到“双赢”的一种制度。政府特许经营是特许经营制度中民营化的一种特殊方式,不管从参与主体、经营范围和争议解决方式等方面都有着特殊的地方,但是这种政府参与的特许经营凭借自身特有的优势在各国的公用事业建设中脱颖而出。其中最为典型的是BOT模式。

BOT模式是指政府与私人主体签订协议,规定允许私人主体在一定期限内建设公共基础设施,并且可以获得相应的收益,但是在特许期限届满后,私人必须无偿的将该项目交由政府管理。BOT这种以政府和私人签订契约的方式的特许经营模式,不同于政府单方的行政行为。政府为实现公共利益通过法律或者政策等授予私人某些领域的特许权,这是单纯的行政行为,而BOT这种私人参与并且通过合同来约束私人和政府行为的方式具有特殊性,要区别对待。通过合同方式的特许经营模式在实践中被大量的使用,并且逐渐成为政府特许经营模式的主导型发展方式。

二、我国政府特许经营制度实践中的问题

政府和经营者签订政府特许经营协议,打破政府垄断公用事业领域的局面,既能高效率的实现公共利益,又能使私人实现一部分的利益,实现了政府利益、经营者利益、公众利益的“三赢”。所以,政府特许经营制度极大地促进了公共利益的商品经济的发展。实际上,政府特许经营也是一把双刃剑。理论上,政府特许经营协议是政府和经营者意思一致的集中体现,政府也是特许经营权的实施主体和合同一方的参与人。然而,政府在协议中还有一定的特权。实践中,我国政府特许经营制度的运行过程中存在以下问题:

1、政府特经营协议的法律属性厘定不清

政府和私人签订的这个协议不能等同于一般的民事合同,也不能简单地认定为行政合同,传统行政合同是政府的行政行为,体现政府的意志,而政府特许经营协议体现一定的私人意思。学界有三种说法:“行政合同说”、“民事合同说”和“经济合同说”。

“行政合同说”认为政府特许经营合同是行政合同,是从它的缔结合同主体、内容和目的上进行判断的。首先,政府拥有行政优益权,因此,合同主体地位不平等。其次,政府特许经营协议的内容不遵循民事合同的“法无禁止皆自由”的原则,而是遵循着“法无规定皆禁止”的原则。政府特许经营协议的内容必须在法律法规明确规定的范围内进行。最后,政府特许经营协议的目的是实现和维护社会公共利益。

“民事合同说”认为政府特许经营协议是私法契约。首先,他们认为,政府特许经营协议双方当事人法律地位平等。因为,权利义务不对等不能等于地位不平等,探究契约的起源可以发现,政府特许经营协议作为契约的一种,自然无法离开契约的自由、平等的实质内容。其次,政府特许经营协议双方当事人意思表示具有一致性。政府特许经营协议必须以行政主体和行政相对人的合意为前提,这种合意不同于政府单方决议。而且,政府特许经营协议双方当事人可以相互选择和某些情况下的相互妥协。最后,政府特许经营协议的缔结过程也遵循公开、竞争的原则。

此外,一些学者另辟蹊径,提出了“经济合同说”。他们把政府特许经营协议经济合同,即商事合同。他们认为政府特许经营协议体现了公共政策要求和公共利益,这体现了经济法精神,因此,可以视为经济合同。

2、政府滥用行政优益权

为了维护公共利益,行政优益权的存在是必要的。但是,一味的夸大政府权力,缺少对政府权力的有效制约,势必会对协议相对方不公平。“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不变的一条经验”。因此,有必要对行政优益权加以限制。滥用行政优益权会导致政府出现信用危机。首先,公用事业建设过程中,往往会出现各种风险,例如政治风险、商业风险、法律风险等。实践中,风险出现时,会出现政府推卸责任的情况。其次,政府违反补贴承诺引发争议。现实中,会出现补贴承诺不兑现,经营者诉求无门的现象。最后,政府特许经营中,有些产品和服务由政府定价。不透明、不完善的定价机制会严重损害政府信誉。

3、政府特许经营协议签订、履行程序不规范

政府特许经营协议签订、履行程序的不规范会出现以下后果:政府对公共利益保护存在量和质的认识错误,维护公共利益的初衷没有真正实现;政府为了提高政府政绩水平目光短浅,私人利益趁虚而入;政府对市场把握常常不准确,政府经营决策常常会出现失误;政府和经营者信息沟通不畅通导致经营者做出错误决策从而使特许经营的意义的大打折扣;另外,情势变更也会影响特许经营协议目的的实现。

三、完善我国政府特许经营协议制度的措施

1、理清政府特许经营协议的法律属性

政府特许经营协议性质不确定,解决问题的途径就无法确定,当合同出现问题时,政府和企业就不知所措了。政府特许经营协议是把私法领域的合同观念运用到公法领域的创新。

笔者认同上述“行政合同说”。因为协议的主体是政府、被政府许可的经营者,这种特殊的关系使得他们之间的关系不完全平等。目前,政府特权没有得到应有的法律规制。因此,有必要对政府特许经营协议进行立法规范。目前,“行政合同说”虽然是大势所趋,但是该说在我国法律实践中还没有得到确立,把政府特许经营合同定义为行政合同,是解决其它一系列问题的前提条件。

2、制约政府行使行政优益权

“一切有权力的人都容易滥用权力”,防止权力滥用最好的方式就是将权力装进制度的笼子里。政府行使行政优益权应遵循公开、公平、公正原则、诚实信用原则、信赖保护原则和利益平衡原则。在遵循上述原则的基础之上,适时通过立法方式明确列举行政优益权行使的范围和边界。首先,行政优益权的设定主体应当是国家权力机关,并且以法律形式加以确定。其次,设定行政优益权要符合一定的标准。例如,保障公民人生权利和民主权利标准、市场调节的可行性、必要性标准、社会公共利益标准和立法权、司法权监督标准等。最后,行政优益权的设定要遵守立法程序。

3、规范政府特许经营协议的签订、履行程序

首先,政府特许经营协议书面化。以书面形式明确双方权利义务有利于协议双方积极履行协议内容。其次,政府特许经营协议缔结程序严格化。这就要求政府在招、投标过程中要依法办事。第三,特许经营协议的撤销、变更或者宣布无效的程序法定化。第四,建立和完善公众参与制度,例如,协议订立阶段的听证会制度、协议履行阶段的公众评审制度和投诉制度等。第五,加强信息公开力度,除涉及个人隐私、商业秘密和国家秘密外,特许经营协议中其它相关信息都应当及时公开。最后,完善监督和监管制度。一方面,政府应当对政府特许经营协议履行情况进行必要的监管;另一方面,通过立法手段,建立和完善事中监督和事后监督制度。对经营者的监督可以采取价格监督和质量监督方式。对政府的监督则可以逐步采用司法监督方式。

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政府物业经营管理的难点与解决对策篇5

摘要：依据国务院对政府后勤服务改革的相关要求，我国各级政府部门以及政府住宅区应当实施物业管理。然而在这项管理制度的具体实施过程当中，由于政府单位住宅区存在基础设施落后、居民观念陈旧、管理能力水平比较以及经费不足等问题，使得政府物业经营管理上面临很多难题。基于此，本文通过对这些问题的深入分析，从而提出相应的解决对策。

关键词：政府；物业经营管理；难点；对策

一、政府单位实施物业管理的难点

（一）基础设施落后

伴随着我国政府在住房制度建设与改革上的逐步深入，使得政府单位在住宅区的建设上有了长足的进步，比如人均居住面积比往年就增加了近30%。然而大部分政府单位住宅区依然。具体来讲，主要表现在三个方面：首先是水电管线老化严重，无法满足居民的日常用水用电的需求；其次是小区道路破损严重，甚至部分路段存在年久失修的问题，严重妨碍了居民的日常出行；最后是住宅区维修资金扩发，使得在居民漏水以及环境整改、供电设施更新上，没有足够的资金来解决这些问题。

（二）政府单位物业管理意识水平比较低物业管理作为市场化运作的手段之一，而随着我国从计划经济向市场经济体制转变，这也就使得政府单位在物业管理上也开始引入市场化运作手段。但是由于管理者受到传统管理理念的影响，使得其在管理手段、管理内容上不能够实现创新。同时，随着我国居民的生活水平的不断提升，使得其对物业管理水平也提出了新的要求。而这也是我国政府单位在物业管理上最需要加强的环节。除此之外，居民对于物业管理认识存在偏见。比如大部分居民对于物业管理都停留在政府要全权负责小区的基础设施维修、环境清洁等工作，而除了居民个人只要承担水电费用。

（三）政府物业管理体系不完善

根据我国建设部所颁布实施的《加强政府住宅维修管理通知》中，就对政府公有住宅物业管理制度进行了明确的规定。比如《通知》中规定政府住宅可以运用政府物业部门引导、业主自治的方式，来将政府物业管理与企业市场化管理模式进行融合，以此来增强政府物业管理体系的管理水平与作用发发挥。然而，在我国政府公有住房在对传统物业管理体系进行改革以后，由于管理人员大都出身于政府后勤部门，而且很多都缺乏专业的物业管理知识。从而使得其在政府公有住宅在物业管理水平上受到管理人员职业素养的负面影响，最终无法满足居民的物业管理需求。

（四）缺乏充足的物业管理经费

充足的管理经费是有效保障政府物业管理部门维持日常运作的关键，同时也是完善住宅区基础设施的重要推动力。然而，由于当前我国在政府公有住房物业管理经费的收取与使用上还处于探索研究阶段，从而使得很多物业费用没有可参考的收费项目，进而其在物业费用收取上困难重重。管理费用没有具体指标、费用收取无法可依，这些都严重阻碍了政府公有住宅物业管理的可持续发展。

二、完善政府物业管理的解决对策

（一）加大物业管理宣传力度，提升居民认识水平

首先要在政府公有住宅加大物业管理宣传力度，从而使得居民以及管理组合都可以正确的意识到良好物业管理对住宅区以及政府单位物业经营管理水平提升的重要意义。同时，伴随着我国公有住房体系的不断发展，使得政府不可能再向其提供免费的物业服务，而这也就要求政府机关大院以及住宅区就要遵循市场化运作原则，向用户提供有偿服务；其次是要从住房制度深化改革角度上，在业主出售房屋时，要在各项服务项目上制定出相应的管理规范以及收费标准，从而使得住户可以逐渐的适应这种有偿的物业管理模式；再次是要增强政府物业管理部门要有效提升管理人员的职业素养，从容使得物业管理部门可以从传统的后勤服务工作模式向市场化的服务型工作方式转变，以此来为社区的广大住户提供更为优质的物业管理服务。

（二）加强物业经营水平，进一步补充运营经费政府后勤服务部门应当从现代化物业管理角度上，多样化的来提升政府共有住在的物业经营收益，从而来有效的对物业管理经费进行补充。例如可以将闲置房屋进行出租，或者在后期服务部门中设立中介、配送等附加服务项目，从而实现既为本社区居民提供便捷的生活服务，而且也能够为本社区物业管理提供额外的运营经费。

（三）拓展运营资金筹集渠道，解决欠费问题

由于当前国内大部分政府共有住宅的基础设施落后、标准比较低，从而使得实施市场化的物业管理制度的政府管理部门在对现有资金进行预算以后，发现现有资金难以满足整社区水电管、道路以及其他基础设施的维修问题。所以说，当前物业管理部门应当依据当前社区的运行情况，来发起居民们可以自愿为社区物业管理经费进行筹集，从而有效解决小区物业管理上的经费紧缺问题，从而顺利解决书店路线维修以及基础设施更新等问题。另外政府物业单位还要创建出更多的现代化公共设施和物业管理资金的合理分配制度，以此来提升经费的利用率。比如社区内的各项体育设施以及水电等生活基础设施的维修都要从物业的公共维修资金中指出，从而提升整个资金的利用率。

（四）创建物业管理企业来负责政府共有住宅的物业管理工作

依据我国建设部的《物业管理规范》的相关要求，在政府公有住宅中进行物业管理，应当规划为一种市场化的企业经营行为。具体来讲，政府公有住宅物业管理资质必须要按照企业资金来进行确认，从而政府公有住宅物业管理部门可以按照市场需求来向用户收取服务费。总而言之，政府住宅要想实施市场化的物业管理，必须要创建出由企业型的物业管理公司来承担相应的管理工作。比如我国各级政府所实施的》物业管理条例》当中就对政府公有住宅的物业管理作出，可以通过聘请或则组织政府与企业合作型的物业管理公司，从而完成对住宅区的有效物业管理。

（五）加大对物业管理人员培训力度，提升职业素养由于我国政府公有住宅不论是在基础设施建设上，还是在其他物业管理上，其费用以及建设都是由政府主管部门负责的。这样的工作环境就直接造成物业管理人员在工作模式上过于行政化和官方化，从而不利于新型的政府单位物业管理工作的顺利开展。因此，增强对物业管理人员培训力度，全面提高其职业素养，才是有效提高政府单位物业管理的水平。具体来讲，可以从三个方面着手：首先是要物业管理中的中级以及高级管理人员要求具有建设部所颁布实施的上岗证，并且3年上岗率要达到50%；其次是普通的物业管理人员，应当自觉地进行岗位知识学习，并且在参加相应的学习与考试，来获得相关职位的上岗证，而整个物业管理人员的上岗率应当高于60￥；最后是要运用多样化的手段来鼓励职工参与到培训活动中来，并且经常组织居民走进物业管理、物业管理者走进居民家中等相互交流的活动，从而不仅可以便于物业管理者了解到居民的诉求，而且也便于居民对物业工作的了解。除此之外，运用培训以及制定工作流程、标准以及规范的方式，来培养出职工良好的工作方法与态度，这样才可以提高整个小区物业管理水平与服务意识。

（六）多样化筹集物业管理费用

通常来讲，政府单位物业管理费用，应当由居民个人承担。但是由于政府公有住宅是经历政府全权负责的免费物业服务模式向市场化运作的有偿服务转变的特殊物业管理问题，这也就要求物业管理部门应当从实际情况出发，分多个步骤来解决物业管理费用问题。充足的物业管理费用，不但能够有效的促进物业管理工作的顺畅开展，而且也可以解决因经费不足所造成的各种利益矛盾问题。这里需要注意的是，如果物业管理部门并不能及时的补充物业管理费用，可以向政府部门申请补贴，从而实现政府单位物业管理公司的自给自足，以此来促进其可持续发展。

结语

总而言之，随着我国住房制度的不断完善，尤其是公有住房管理制度的深化改革，使得政府单位物业管理部门所面临的新问题、新挑战不断增多。基于此，本文通过对这些存在的问题的分析，来从多个方面提出相应的解决措施，以此来为促进我国共有住房的物业管理水平的提升提供一定的理论参考。

参考文献

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政府特许经营篇6

【关键词】政府还贷；高速公路；经营资金管理；问题与对策

政府还贷高速公路是县级及以上的地方政府交通主管部分通过向个人或者企业有偿集资或者贷款形式所建设的公路叫做政府还贷公路。与经营性公路相比，政府还贷公路不以营利为目的，不缴纳营业税，收取的费用大都用于公路养护、集资款与贷款偿还方面。政府部门要加强还贷高速公路的资金管理，紧随经济新常态步伐，满足国家财务改革客观需求，充分发挥高速公路多样化作用，要综合分析主客观影响因素，客观分析政府还贷高速公路经营资金管理现状，通过不同采取有效的措施有效解决存在的问题，优化资金管理方式，提高其利用率。

一、政府还贷高速公路经营资金管理现状

政府还贷性高速公路收取的车辆通行费用属于国家行政事业性收费，必须纳入到国家财政专户中管理。资金的流入流出需要根据财政国库集中的统一规定进行。主要包括了公路日常管理资金、通行费用的收入、养公路养护的资金以及三产收入资金的管理与使用。其中公路日常管理资金的应用范围包括定额管理商品与服务、个人与家庭补助支出、工资福利支出。此部分资金会归纳到预算管理中，在车辆通行费用中财政部门作出统一支出与安排。车辆通行费用全额上缴到省级财政部，属于是基金收入，根据收支两条线的模式管理。通行费用收入是高速公路养护与日常管理资金的来源，同时也是政府还贷的资金来源。通行费用涉及到的范围比较广、金额大，需要对其进行控制与管理。公路养护资金可以分成养护专项资金与小修保养资金，前者一般应用于基本建设支出预算当中，后者通常是在服务支出与项目管理商品中安排支出。三产收入是服务设施经营权、广告经营权的收入，例如加油站、餐厅自营收入、沿线广告收入、出包收入、出租收入、服务区经营权转让收入等。高速公路管理处的产业部门管理此部分的收入。根据收费公路条例固定，三产收入应该归纳为时收费公路权益转让的收入中，主要应用到公路日常维护、改扩建、大中修、新建中。

二、政府还贷经营资金管理策略分析

1.做好预算管理工作，提高预算管理水准

（1）对收入预算的管理。高速公路管理收费的部分需要参照上年度车辆种类、车流量以及不同类型车辆占总车流量的比例、同比增加率等因素估算出本年度的车辆通行费用收入目标，将具体收费指标、标准落实到高速公路的每个收费站点，甚至班组。根据收费公路管理的相关条例，公路三产收也是国有资产有偿收入的一部分，应该符合单位预算、统一核算与管理的要求，将三产收入全额归属单位预算管理中，围绕国有资产权益维护等多个方面实行全面预算管理。

（2）对支出预算的管理。管理支出预算过程中，应该重视预算的编制。单位财务部门要根据财政部基本要求，合理安排与部署预算编制工作。各个收费站点要详细统计业务用车行使的里程、用水量、用电量等，参照执行价格计算公路日常维护的基本支出。高速公路养护部门要根据预算年度的计划，细化公路养护的项目。单位财务部门需要分解出预算指标，将其分配到各个部门与项目中，明确支出的进度，制定使用资金的具体计划书。有关部门与站区必须严格按照资金使用计划执行，根据资金使用审批程序，在保证公路正常运行的基础上科学控制支出标准与范围，减少资金浪费。根据ABC管理方法重点控制管理薄弱、潜力较大的支出项目。此外，养护部门要严格控制促设备材料采购、监理、设计等工序。在小修保养工程中也需要进行分段招标，在提高养护标准的同时缩减养护成本。

2.完善资金管理制度，注重资金内部控制。

政府还贷高速公路因为涉及的环节较多、金融巨大、范围较广，资金风险问题较大。相关部门需要做好资金管理制度的建设工作，优化完善资金管理制度，资金审批制度、支出流程制度等，完善公招招投标制度、预算编制执行细条例、集体决策制度等，把资金管理掌控在能够承受的范围中，分离不相容岗位，比如，执行与监督岗位、业务办理与会计记录岗位。还要动态控制内部授权审批，借助集体决策及审批制度，科学监控大额资金使用、重大项目决策等工作，要按照金额大小，资金管理的重要性，明确授权批准层次，加强单据管理，报销的单据必须完全符合财务会计的规定，需要会计、负责人、报销人签字。专人负责管理预留银行印鉴以及空白凭证。

3.提高收费公路的设置门槛，健全资金管理模式。

针对政府还贷高度公路经济资金管理方面存在的问题，政府部门必须以社会市场为导向，适当提高收费公路设置门槛，严格控制收费公路设置，高速公路之外的收费里程，优化调整相关规定，对原来中西部经批准二级公路进行收费，不得对新建和改建技术等级为二级以下（含二级）的公路收费等，为实现只对高度公路收费的目标做好铺垫，要提高独立收费桥隧设置标准。比如，统一调整原二车道800米、四车道500米标准，提高到1000米以上。此外，要健全资金管理模式，完善高速公路资金结算方式，将全部资金（除三产收入除外）纳入到国库支付系统，减少授权支付额度、资金使用频次。收费站点不设置银行账户或者财务部门，采用小额备用金方式，配备报账员管理收费站点的经费。在车辆通行费用方面，做好收费票据与收费票款结算的控制与管理以及三方核对工作等，尽可能避免出现漏收现象。

4.加强收费公路监管

在加强收费公路监管方面，政府部门要优化完善收费公路方面的收支纳入预算管理，提高对收费公路资金利用率，动态监管公路技术状态、通行服务水平等，要借助特许经营协议明确经营者的权利与义务，使其特许经营行为更加规范化，避免出现不合理的收益，提高公路服务整体质量。在此基础上，政府部门要根据高速公路运营情况，采取合理化的措施，比如，收费公路养护应急保通、治理超限超载措施，降低其出现病害的几率，延长其使用寿命，优化自身乃至经营者的服务职能，制定“科学、合理”的收费公路信息公开制度，将收费公路相关信息向社会公示的主体、内容、形式及相关责任落到实处，避免形式化，采用联网收费、电子不停车收费等方法，尽可能减少收费站，提高高速公路的通行效率、服务水平。

三、结束语

不管是经营性高速公路还是政府还贷性高速公路，资金均是管理单位运行的关键。为了保障政府还贷性高速公路的正常运行，需要明确高速公路经营性资金的现状，运用科学合理的措施加强资金的控制与管理，保证资金运行的良性循环，促进高速公路相关管理单位健康发展，确保高速公路在国民经济发展中发挥更大作用。

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激活政府资源做强党报经营篇7

政府关系在报业经营中具有独特而重要的地位。首先, 地方政府及相关部门是党报最主要的订阅群体。无论是各省级党报还是大中城市的城市党报, 零售在发行总量中所占比例很小。一般而言, 在党报的各类订户中, 党委、政府及所属部门的订阅量至少要占到一半的比例。政府对党报的订阅, 有着制度上的保障。在各省市区, 党委、政府对各所属部门订阅党报均有着一定数量的要求, 并通过财政开支予以保障。据光明日报报道, 日前举行的全国党报党刊发行工作视频会议上, 财政部表示, 党报党刊发行和印刷收入免征增值税, 推进党报党刊订阅经费实行财政代扣、集订分送等改革, 做到“存量靠财政, 增量靠市场”。

党报最主要的收入来源——广告也离不开地方政府。政府及相关部门掌握着大量的广告资源。随着政府信息公开制度的推广以及各项公共事务操作的透明化、公开化, 与政府及所属部门相关的各类广告大量增加。这成了媒体竞相争夺的广告资源。而党报是对政府广告依赖程度最高的媒体。笔者以宁波市场为例进行了调查。在2010年3月至4月间, 党报《宁波日报》的各类广告中, 政府事务类广告的版面比重大致是30-40%。而同城的都市报《宁波晚报》、《东南商报》、《现代金报》政府事务类广告版面比重均远远低于10%。

政府事务类广告的特殊性, 也增加了党报在政府事务类广告上寻求重点突破、从而实现广告错位竞争的可能性。据了解, 政府事务类广告大多是选择一个媒体投放, 具有排他性。如果党报能够赢得某些政府事务类广告的投放, 那就意味着很有可能是独家占有了这些广告的全部投放渠道。

党报掌握着大量的政府资源, 与政府之间的关系远较其他媒体亲密, 在时政新闻的报道上也具有竞争的相对优势。但在实际经营中, 党报的经营并未与党报掌握的政府资源进行有效对接, 更多是“单打独斗”, 难以对政府事务类广告构成足够的吸引力。因而, 激活政府资源对于当前搞活、做强党报经营也许有着特殊的意义。事实上, 国内一些城市党报已经在这方面进行了积极的探索与尝试, 有的也取得了一定的成效。这种尝试基本上是利用党报在时政新闻报道方面的优势, 寻求新闻与经营一定程度上的联动, 从而增强对政府的吸引力。

从宁波日报近几年的实践来看, 利用政府资源做强党报经营主要有四种创新方式。

其一是新闻性专版广告, 即按新闻报道的基本要求来采访、写作广告版面, 从而大大增加广告性专版的可读性, 增强传播效果。此种方式有个前提, 版面题材需要具备一定的新闻性, 能够吸引读者、至少是部分读者群体的新闻阅读兴趣。在宁波日报, 这种方式一般是以专版的形式出现。比较典型的是宁波市经委与宁波日报的合作。经委主办的工业风云榜、中小企业公共服务平台等有一定新闻价值的重大活动中, 双方签订了专版合作计划。在正常的新闻报道之外, 日报记者帮助策划并采写有一定性可读性和深度的版面内容 (某种程度上相当于增加了新闻专版) , 后者享受日报一定幅度的广告折扣优惠。

其二是新闻性专版发行, 即按新闻专版的要求来采访、写作版面, 版面则按相应的版面价值折算成订报费用。这种方式与前一种方式有相似之处, 区别则是以营销报纸为主要目的和成果。当然, 很多时候订阅报纸对政府部门来说可能并非首要目的, 而党报正是把握准并满足了政府部门的传播意愿, 才较好地实现了扩大发行的目标。据不完全统计, 这种形式的发行量, 已经占到《宁波日报》政府类订报数量的15%以上。不过, 这种方式也可能会带来一定的弊端, 即政府部门的报纸订阅量可能超出了实际需求, 造成部分无效发行。

其三是报道策划性经营, 即根据政府部门的工作内容与重点, 策划长期性主题活动或者是合作主办重大活动, 并予以连续报道或专栏报道, 以获得政府部门在党报发行和广告上的支持。这一合作方式的优点是, 党报在新闻资源配置上予以倾斜, 精心策划一个具有较强新闻价值的主题活动, 并在篇幅、版面位置上予以保障, 确保活动取得较好的社会传播效果, 实现政府部门的传播意图。如宁波日报参与策划了海曙区政府主办的海曙购物节活动, 报道广为市民关注, 也推动该活动得到消费者的积极响应。日报则获得了海曙购物节品牌的媒体使用权, 受到商家青睐, 增加了广告收入。

其四是制度性合作, 利用政府事务类广告唯一性的特点, 加强时政新闻报道合作, 争取成为政府部门的首选合作媒体。这种方式的合作是以高质量的时政新闻报道, 赢得某一政府部门的充分信任, 从而成为某一类型广告的优先发行平台。如某市级部门在与宁波日报多年的新闻合作之后, 依据该系统最近出台的关于项目投资信息公开制度的规定, 选择宁波日报为独家合作媒体。这成为宁波日报政府事务类广告一个重要的增长点。

参考文献

政府特许经营篇8

我国的政府经营土地制度是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的, 有其历史的原因。上世纪80年代中后期成立的国家土地管理局, 负责统管全国城乡地政, 一方面加大耕地保护的力度, 另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但国土局作为副部级机构, 权威不够。在长期计划经济的惯性作用下, 许多地方政府和一些中央政府部门, 不愿实行有偿用地制度, 改革进展缓慢。虽然当时已有研究提出, 应把土地管理职能与土地经营职能分设, 但还只是少数人基于理论分析得出的认识, 而现实中的主要矛盾, 则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下, 凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方, 都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能, 集裁判员 (管理) 与运动员 (经营) 于一身, 可以说是一种历史的必然选择。

1998年政府机构改革, 成立了国土资源部, 土地管理升格了, 各地方换届后新上来的领导干部, 多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱, 城市土地有偿使用制度才在全国推开, 政府经营土地的局面也随之全面形成, 有关职能也越来越强化。

在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中, 政府经营土地对于城市土地市场化改革, 曾经发挥过正面的推动作用;在工业化和城镇化的浪潮中, 政府经营土地也有积极的贡献。但是随着历史的演进, 其弊端日益突出显现, 已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。

二、政府经营土地之弊

第一, 政府经营土地, 是保护耕地的国策不能得到落实的最主要原因。

保护耕地作为国策, 提出多年了, 实行最严格的土地管理, 也提出多年了, 但耕地并没有保护住, 各地方的城市建设, 均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因是政府经营土地的制度使地方政府严重依赖土地财政和土地金融, 只能靠不断征地、不断卖地, 才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方“发展”就快, 已是公开的秘密。表面看, 这是地方政府行为短期化、不顾长远的发展, 实际上, 这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上, 都只能这样做, 而不可能有别的选择。这种靠大量消耗资源的发展路子, 与中央关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方, 而根子却在制度安排上。制度不改, 保护耕地、节约资源, 只能是一句空洞的口号。多年以来, 土地管理战线的干部、职工为保护耕地付出极大努力, 做了大量工作, 但却收效甚微。与此相应, 国家为保护耕地向土地管理投入了大量的财政资金。我国土地管理的成本之高, 世界少有, 但效果却很差, 个中原因值得认真反思。

第二, 政府经营土地, 导致与民争利, 是社会分配不公的重要原因。

允许政府经营土地, 客观上形成了政府与民争利的局面。民众处于弱势地位, 合法权益很难得到保证。

中央早已经提出, 要统筹城乡发展, 其中一个重要举措是改革现行征地制度, 通过缩小征地范围、提高补偿标准等, 达到增加农民的财产性收入的目的。在市场经济条件下, 农民最大的财产就是相关的土地权利。但长期以来, 农民的土地财产权却不能实现。一方面, 国家征地按农地价格补偿, 使被征地农民不能分享土地增值收益;另一方面, 不允许农村集体建设用地进入市场, 使农民不能凭借土地财产权主动参与工业化、城市化进程。导致这种制度安排的根本原因就是政府经营土地、与民争利, 为了政府的资金需求, 就要对农民的土地财产权利严加限制。征地制度改革的目标任务早已明确, 但进展始终缓慢, 主要原因也在这里。目前, 有关方面把征地制度改革和《土地管理法》修改的重点, 放在解决好被征地农民的安置问题上, 而对于城乡土地市场通开的改革, 则依然谨慎回避, 说到底还是不愿或不敢从根本上触动政府经营土地的制度。按照这一方案, 缩小征地范围的改革目标仍然无法实现, 农民在社会分配关系中的弱势地位, 也就不可能根本改变。

(亿元)

数据来源:历年《国民经济和社会发展统计年鉴》、《国土资源统计年鉴》。

政府经营土地, 使城市里普通市民的利益也受到损害。不允许集体建设用地进入市场, 使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下, 房价虚高, 大大超出了中、低收入人群的支付能力, 自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食, 是普遍的现象, 由此产生严重的民生和社会问题。虽然近年来政府加大了保障性住房的建设力度, 但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地, 依然要靠征地;建设所需的资金, 相当部分还是政府卖地的收入。其结果, 反而会加剧原本已经存在的矛盾。

早在本世纪初, 中央就提出了调整国民收入分配格局的战略任务, 近十几年来逐步加大了收入分配制度改革的力度, 但国民收入分配的格局还是没有根本改变, 政府收入占GDP的比重始终偏高, 这与政府经营土地制度有直接关系。虽然我国税收收入占GDP的比重并不高, 但加上税收以外的收入, 则占GDP的近35%, 甚或更高。政府的非税收入中, 土地出让收入占大头, 2009年的土地出让收入约占当年GDP的5%, 2010年则高达7.3%。政府的收入过高, 严重抑制了居民收入的正常增长, 导致消费需求不足。上世纪80年代初, 我国消费率曾达62%, 之后呈下降趋势, 2005年降为52%, 其中政府消费占14%, 居民消费仅为38%。到2008年, 居民消费降为35.3%, 2010年进一步降为33.8%。

数据来源:历年《国民经济和社会发展统计年鉴》, 2011年为统计公报。

第三, 土地财政和土地金融透支未来, 孕育着政府信用危机和财政、金融风险。

政府出让土地, 用地者 (企业或个人) 要透支未来收益, 才能购买几十年的土地使用权。就是说, 政府出让土地所获得的每一笔收入, 都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此, 政府用土地财政收入搞建设, 本质上是“寅吃卯粮”, 加大了用地企业的市场风险, 降低了用地个人的生活水平。同时, 也隐含了相当大的金融风险。表1为土地出让收入占地方财政收入比重的变化情况, 反映了地方政府对经营土地的依赖程度。

政府用土地向金融机构抵押或质押融资, 近年来越来越流行。这种所谓土地金融, 则是政府直接负债经营, 用未来收益逐步偿还, 本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政, 所谓“地方债”, 绝大多数属于土地金融。有学者研究, 其规模2009年已达11万亿元, 为当年地方本级财政收入的3倍。有的一届政府的负债, 下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足, 于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源, 是政府经营土地的制度, 制度不改, 这种局面仍会呈加剧之势, 难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。

第四, 政府经营土地导致政府行为扭曲失控。

我国经济体制改革的目标取向, 是建立与完善社会主义市场经济体制。在市场经济中, 政府的职能主要是调节、监督、管理与服务。就是说, 政府的主要角色应当是“裁判员”。但是, 政府经营土地的制度, 客观上使政府又成了“运动员”。这种制度安排的弊端, 一是市场秩序混乱、不透明;二是为那些热衷于以权谋私的政府官员提供了方便, 助长了腐败行为的滋生;三是使企业行为也发生扭曲, 不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系, 甚至违法行贿。长此下去, 企业之间也不能平等竞争, 完善的市场经济体制很难真正建立。

政府经营土地制度, 使不同层级政府的职能发生错位, 降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的, 其主要职能是管理。而城市政府, 不论层级大小, 都是直接掌管土地的, 其职能是既有管理, 又有经营。当经营与管理发生矛盾时, 由于经营利益涉及地方发展, 必然导致管理服从经营, 而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控, 有很大的不同, 西方国家主要是政府调控企业和个人, 而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一, 即在于此。

政府经营土地制度, 还使社会对政府行为的监管出现盲点, 政府行为失控, 不能及时得到纠正。例如, 近十几年我国城市的建设与发展, 取得了伟大成绩, 同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出的问题是“楼堂馆所”风起云涌, 严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的, 又是政府办公楼的建设。走遍中国大地, 不管是沿海发达地区, 还是中西部落后地区, 普遍都可以看到, 位置最好、最气派、最豪华的建筑, 不是学校、医院, 而是政府办公大楼, 有的办公大楼甚至还配有高档的休闲、娱乐、健身设施。一个几十人的政府部门, 盖七八千、上万平方米的房子, 已是司空见惯。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等, 也比比皆是。

从表2可以看出, 近十余年, 我国各项固定资产投资中, 办公楼的投资不断增加, 已经超过房地产业的投资增速。2011年全社会固定资产投资增速为23.6%, 房地产业投资增速为27.9%, 而办公楼投资增速为40.7%。根据表2的资料粗算, 十余年间全国沉淀在办公楼建设的资金已超过1.2万亿元。实际上, 许多办公楼投资并未纳入相关统计, 因此真实的建设规模可能还要大。与此相应的是, 许多地方政府工作人员的办公用房、办公条件的配备, 已经处于失控状态。公务员队伍的工作、生活条件, 应当随着经济发展逐步改善, 但也必须加以节制, 不应高于群众的一般水平。现在许多地方却是毫无节制, 随心所欲, 其所体现的执政理念, 与党章所要求的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”, 相去甚远。

为什么会出现这样的问题, 并且没有引起应有的重视?一个重要的原因是这些办公楼建设使用的不是财政拨款, 而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自于土地财政和土地金融, 来自于政府经营土地的制度。由于不是财政拨款, 有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理, 助长了下级政府行为的失控和不正之风的蔓延。客观地看, 在允许政府经营土地的制度下, 地方获取土地收益的具体途径和办法很多, 上级党委和政府监管起来确实十分困难。因此, 根本的解决办法是改革政府经营土地的制度。还应指出, 这个问题蔓延之广, 已不是单纯的经济问题了, 而成为严肃的政治问题。

以上分析充分说明, 政府经营土地的制度, 与中央关于转变发展方式的战略方针, 与保护耕地和自然资源, 促进社会公平、改善民生, 防范金融风险, 完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署, 都存在内在的矛盾, 阻碍着中央方针和任务的贯彻落实。因此, 应当着手对这一制度进行改革, 不宜再拖下去了。

三、改革的条件已经具备, 时机已经成熟

虽然相当多数的人已经对政府经营土地的弊端形成共识, 但对改革的条件是否具备, 改革的时机和改革的步骤如何把握等问题, 人们的认识仍然难以统一。

犹豫不决者的主要顾虑是改革政府经营土地的制度, 必然涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等各方面深层次改革, 可谓牵一发而动全身。如果其他方面不能联动, 可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应, 影响经济社会的发展。

在现行发展方式下, 这种顾虑确实很有道理。问题在于, 中央已经明确了未来的经济社会发展, 要以科学发展为主题, 以转变发展方式为主线。现在几乎每个领域的改革, 都涉及其他领域, 都是牵一发而动全身, 如果都因此而不动, 转变发展方式就无从实现。但如果某一个或某几个领域率先突破, 就可以形成“倒逼”机制, 促进其他领域相继跟进, 最终彻底转变发展方式。笔者认为, 改革政府经营土地制度, 可以成为一个率先突破点。

第一, 经过30多年的发展, 我国政府的财力已经较为雄厚, 政府支出的节约潜力也很大, 因而具备了逐步减少直至最终停止靠出让增量土地获取非税收入的操作空间。我国城市的存量土地中, 也还有相当数量原划拨土地并未纳入有偿使用轨道, 如果纳入, 政府收入还有一定的增收潜力。另外, 在各城市规划区范围内, 都还有不少农村集体建设用地, 允许这些土地进入市场, 有利于城乡统筹发展, 有利于搞活经济。政府的土地收入虽然可能减少, 但其他方面的税收会越来越多, 有利于可持续发展。特别是随着财税体制改革的深化, 逐步建立起财产税 (物业税) 制度, 地方政府就可以从存量土地获取稳定的税源, 最终完全摆脱对增量土地的依赖。

第二, 据相关课题组估算, 2008年我国建设用地总量已占国土面积的3.4%, 超过世界平均水平, 达到了发达国家的水平, 但利用率却很低。例如土地利用最集约的上海, 2006年每平方公里工业用地产出约为20亿美元, 而我国香港1996年工业用地产出是每平方公里30亿美元。近些年上海工业用地产出提高到每平方公里约80亿美元, 而香港已达300亿美元, 日本东京2001年已达每平方公里523亿美元。我国工业用地的容积率, 低的只有0.3, 高的也只有0.6, 而国际平均水平为1。因此, 我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高, 为20%~30%, 甚至更高, 而国际平均在15%以下。差距就是潜力, 今后我国城市的发展, 应侧重于提高存量土地的利用效率。对多数城市而言, 只要土地利用率提高了, 即使不再征地, 仍有很大发展余地。

第三, 党的十七届三中全会决定已经明确提出, 要逐步建立城乡统一的土地市场。这就在指导思想上, 为今后的改革指明了方向。在中央精神指引下, 许多地方大胆探索, 积累了宝贵经验。例如佛山的“三旧”改造, 北京的50个“城中村”改造, 成都的灾后重建和统筹城乡发展的试验等, 都在或大或小范围里允许集体建设用地进入市场, 从而突破了现行法律、制度的限制, 为下一步在更大范围和更深层次推进改革, 提供了借鉴。其实, 自20世纪80年代开始, 在乡镇企业“异军突起”的大背景下, 全国有不胜枚举的村镇走上了自主工业化、城镇化的道路, 既改变了农村自身的面貌, 又为国家的现代化事业做出贡献。他们在前进的道路上, 几乎无一例外地遭遇城乡分割的土地制度的阻碍, 也几乎无一例外地突破了现行制度的限制。他们的经历、经验, 为改革现行土地制度提供了丰富多彩的实践样板和案例。近些年, 一些地方政府在中央精神指导下搞的改革试验, 在很大程度上也是对上述农村自发经验的归纳和认可。

总而言之, 改革的物质条件已经具备, 改革的案例与经验已有相当的积累, 最重要的是中央关于改革的指导思想已经十分明确, 因此应适时推出根本性的改革措施。

四、怎样改

近些年, 中央政府相继对土地出让收入的使用作出规定, 例如, 10%用于农业, 10%用于教育, 10%用于水利建设, 10%用于保障房建设等。这些政策的意图之一, 是要减轻城市建设对土地财政的依赖。但是, 由于没有触动政府经营土地的制度, 反而可能刺激地方更加扩张土地财政的规模, 或者采取做大土地出让金成本的办法, 尽量多留资金用于城市建设。特别是现在地方建设对土地金融的依赖程度, 已经远远高于对土地财政的依赖, 而土地金融失控的问题依然得不到解决。

目前有关部门对征地制度改革的设想是, 重点解决好被征地农民的安置问题, 包括住房、社保、就业培训, 并且用留地的办法解决农民的就业问题, 使农民的长远生计有保证。与现行做法相比, 这一改革设想的力度是比较大的, 如能实现, 确实能够使被征地农民分享一部分土地增值收益。但是这一方案仍然不开集体建设用地进入市场的口子, 不能从根本上触动政府经营土地的制度。按此实施, 还是会面临类似规定土地出让金用途而产生的问题, 土地金融的问题也还是不能解决。更令人担心的是, 由于政府继续当“运动员”, 这一改革方案能否切实实施, 恐怕也是个很大的疑问。

笔者认为, 作为下一步改革的大方向应当加以明确的是, 必须对政府经营土地制度有所触动。但对多年形成的利益格局, 也不可能一下子破除, 而要分步实施, 逐步推进。具体说, 除了现在有关方面正在酝酿的改革措施以外, 还有以下措施可以考虑渐次推出。

第一, 改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制, 把土地经营职能从土地管理部门分解出去。参照国有企业改革的经验, 可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会, 作为政府机构, 专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时, 成立国有土地公司等经济组织, 把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作, 或转让, 或出租, 或联营, 或入股, 负保值增值的责任, 并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体, 按照统一的市场规则, 接受政府的调控和监管。作为国有公司, 还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导, 必要时也要服从国家的要求, 承担一定的土地参与宏观调控的责任。当然, 如何分解土地管理与土地经营职能, 还可以有多种方案和设想, 以供决策参考比较。

把经营土地的职能分解出去以后, 各级政府的土地管理部门都专注于管理, 不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”, 避免了与民争利, 可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理职能, 一是严格实施土地利用规划, 加强土地用途管制;二是平等保护各类土地产权, 构建城乡统一的土地市场;三是运用土地政策, 参与宏观调控。至于非经营性的国有土地, 例如划拨供地、低价供地等, 作为土地政策参与宏观调控的手段, 仍由管理部门负责运作。

我国现有城市土地大多属于国家所有, 土地收益也应由国家统一收取和支配。但在一段时期内, 国家在分配土地收益时, 首先要考虑的地方利益格局, 以免引起大的震动;其次也要兼顾全局发展的需要, 对原有的格局作适当调整。

第二, 如果担心完全通开城乡土地市场会引起较大震荡, 可以考虑先部分放开, 逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目, 采用购买、租用、入股等方式, 直接使用集体建设用地, 而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围。其效果, 一方面使广大城乡结合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体, 为农村的发展注入新的活力;另一方面, 也对政府经营土地构成一定的限制。

在过渡期内, 城市规划区内的新增建设用地, 可以征为国有, 但要赋予被征地农民谈判地位, 参照市场价格确定补偿标准, 解决好住房、社保、留地就业等安置问题, 使农民能够较多地分享土地增值收益。同时, 也应该允许地方政府进行在市区里保留集体建设用地的探索和试验。

随着农村集体建设用地进入市场的范围逐步扩大, 可以考虑对农村建设用地征收土地财产税 (地产税、物业税) , 一是可以调节可能出现的新的分配不公现象, 二是可以弥补政府土地出让收益的减少, 建立符合市场经济规律的税收体制。经过逐步过渡, 最终条件成熟以后, 还是要彻底破除城乡樊篱, 把规划区内外也通开, 建立城乡完全统一的建设用地市场。

第三, 我国法律有国有土地出让后的土地使用权可以抵押的规定, 但并无未经出让的土地也可以抵押的规定。按照物权法定的原则和行政许可法的精神, 政府以土地抵押或质押融资, 属违法行为, 但这样的违法行为却长期泛滥。要严格依照法律规定, 立即叫停各级政府的土地融资行为, 并对已经形成的土地金融债务进行清理, 尽量减轻政府经营土地制度的负面影响。严格说来, 这并不能算是真正意义上的改革, 但却是当前迫切需要解决的问题, 因而有必要作为一项重要措施单独提出来。

第四, 把管理土地与经营土地的职能分开及财产税制度建立以后, 还应进一步规范政府土地出让收入的支出。主要改革方向是建立规范化的政府土地基金, 一般情况下的年度支出, 只能动用利息, 不能动用本金。这样才能彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖, 才能从根本上改变外延扩张的增长方式。

第五, 我国目前的土地利用规划, 由政府组织编制、颁布, 并允许政府按照编制程序修改规划。结果是, 相当多数的地方政府在规划颁布实施不久, 就频繁修改规划, 使规划的严肃性和制约作用形同虚设。应当改变这种“软约束”的规划体制, 将各级土地利用规划上升为法律, 由人民代表大会批准颁布, 政府只有实施规划的义务, 没有修改规划的权力。针对目前我国多数城市用地粗放的情况, 应通过规划把城市的边界“圈死”, 也是给政府经营土地加挂一把“锁”, 堵住外延扩张的路子, 促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率, 调整经济结构, 转变发展方式。

参考文献

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[6].王一鸣.坚持宏观调控与市场机制的统一.求是.2011.24

政府特许经营篇9

(一) 负债经营的内涵及原因

1. 负债经营的涵义

负债经营是指企业自有资金无法满足企业的正常营运、扩大经营规模、开创新产品新事业等产生的财务需求时, 通过银行借款, 商业信用和发行债券等形式获取资金, 弥补企业的资金短缺, 使企业资产不断得到补偿、增值和更新的一种现代企业筹资的经营方式。

2. 负债经营的原因

负债经营形成的最主要原因是企业的自有资金不能满足其正常的生产经营和发展扩张的需要。

根据Weston&Brigham的企业金融生命周期理论, 当企业处于创立期时, 资金来源主要是创业者的自有资金, 资本化程度较低。

此阶段企业信用等级较低、盈利能力较弱, 融资能力也较差, 只能依靠自有资金;当企业处于成长期时, 资金来源主要是自有资金、留存利润、商业信贷、银行贷款等, 易存在一定的资金缺口。

此阶段企业信用等级提高, 盈利能力增强, 相较创立期而言, 融资能力有所加强, 但存在发展的不确定性, 不易进入资本市场进行直接融资;在成熟期时, 则包括了以上的全部资金来源, 投资回报趋于平衡, 不易产生资金缺口, 但信用等级高, 易进入资本市场和公开债券市场进行直接融资, 同时间接融资也较为容易;当企业处于衰落期, 则是金融资源撤出, 企业进行并购、股票回购及清盘等, 投资回报开始下降, 信用等级降低, 直接融资和间接融资都较难。

(二) 财务风险的内涵及原因

1. 财务风险的内涵

财务风险是企业在财务风险管理过程中必须面对的一个现实问题, 财务风险是客观存在的, 企业管理者对财务风险只有采取有效措施来降低风险, 而不可能完全消除风险。随着我国社会主义市场经济不断发展, 不少企业为了在激烈的市场竞争中求得生存和发展, 进行盲目扩张出现风险。

2. 财务风险产生的原因

财务风险产生的原因有很多种, 包括内因和外因。内在风险有企业自身经营状况以及财务管理能力等, 外在风险是行业低迷以及国家宏观经济环境变化等。

(三) 负债经营引起的财务风险

负债经营会为企业带来经营杠杆, 同时, 也会引起企业的财务风险。负债经营风险是指企业借入资金给财务成果带来的不确定性。它包括负债经营导致的所有者收益下降的风险, 也包括负债经营可能导致企业财务困难甚至破产的风险。

由于企业负债产生的固定资金成本可以在税前抵扣, 且并不随企业利润水平的变化而变化, 所以适度负债会使普通股每股收益变动率会远远大于息税前利润变动率, 从而产生经营杠杆。

但是, 另一方面, 过度负债也会产生一系列财务风险:

1. 承担到期无法偿还债务的风险

债务资本有固定的到期日, 有固定的利息负担, 是通过抵押、质押等担保方式取得资金, 资本使用上可能会有特别的限制。企业必须要有一定的偿债能力, 保持资产流动性和资产报酬水平, 作为债务清偿的保障, 对企业的财务状况有很高的要求, 否则会给企业带来财务危机, 甚至破产。

2. 承担利率变动的风险

债务筹资有固定的期限, 到期需偿还本金和利息, 不能形成企业的稳定资金, 只能作为补充性资本来源。而且筹集债务需要信用评级, 没有信用基础的企业和新创企业, 很难取得足够的债务资本。并且如果银行利率变动将影响企业的承担利率的能力。

3. 增加企业再筹资的风险

企业如果有了很大的负债规模, 那么这个企业如果再一次进行融资时候会造成企业的再融资风险, 企业再融资能力将会大大削弱。

二、地方政府融资平台的负债经营财务风险

地方政府融资平台是国家《预算法》修订前, 各地方政府为了弥补当地社会民生、市政基础设施建设上巨大的资金缺口而成立的投融资主体。

目前, 我国各地的地方政府融资平台公司都担负着各个地方政府社会民生、市政基础设施等公益或公益性项目建设及为其筹集庞大资金的重担。

其负债经营的财务风险特点是:

(一) 资金结构组成中负债所占比例较高, 偿债压力较大

地方政府融资平台公司因其性质是地方政府出资成立的国有企业, 在评级和金融机构眼中, 它就是地方政府的代表, 政府是其隐形担保, 所以这类公司只要是市级平台, 资产达到一定的规模, 很容易就能得到评级机构的AA以上评级, 较易进入银行间债券、信托市场, 金融机构授信额度也较大。

另一方面, 从目前我国各地的融资平台公司的情况来看, 大部分平台公司是企业法人而不是公司法人, 并且是国有独资公司, 不进行上市融资。从公开报道中可以看到, 2014年11月28日, 上海城投集团作为上海市国资委旗下资产总量最大的企业之一, 改制为上海城投 (集团) 有限公司, 才确立其公司法人的地位。部分企业只是其下属子公司上市, 或利用上市公司进行委托贷款进行融资。同时, 因主要进行基础设施建设, 所以企业的资产规模虽然很庞大, 但是流动性较差, 在建工程、固定资产所占比例巨大。

所以, 平台公司更容易通过银行贷款、委托贷款、发型企业债券、信托等形式筹集资金, 且资金需求较大, 从而导致其负债比例较高, 很多平台公司特别是大量存在的县级平台公司负债率都在70%以上, 甚至高达100%, 偿债压力巨大。

以天津滨海新区建设投资集团有限公司为例, 根据中国银行间市场交易协会网站显示的该公司2014年度短期融资募集说明书披露, 其主要控股子公司有10家, 在这10家中, 2013年12月31日的资产负债率超过50%的共有8家, 超过70%的共有5家, 资产负债率最高的天津海河下游开发有限公司达到85.6%。

(二) 融资平台的政府背景导致经营决策的非市场化

作为地方政府成立的融资平台, 主要作用就是为本地区财政资金无法满足的公益、半公益性建设项目筹集资金, 所以其存在本身就是政府的指令, 主要经营内容也是替政府进行民生项目及市政基础设施建设。

以某市为例, 该市有多个部门下属的平台公司:建设局下的城投集团, 主要为该市进行市政道路桥梁等基础设施建设并进行资金筹措;房管局下的保投集团, 主要为该市进行保障房建设并进行资金筹措;交通局下的裕丰集团, 主要为该市进行国省干道、高速公路建设并进行资金筹措;财政局下的国控公司是该市资产规模最大的平台公司, 也是上述多个公司的母公司, 它是为全市进行统筹资金筹措。

这些平台公司的经营决策多数都是市政府的统筹决策, 每个平台公司每年都有财政部门统筹全市资金缺口而制定的融资定额, 这些资金还将是以统贷统还的形式统筹用于全市的项目建设。平台公司筹集资金后, 按照政府统筹安排项目建设资金缺口投放, 却并不掌握这些资金的实际使用情况。同时, 这些公司大部分经营的是公益性质的项目, 无法产生有效的现金流入。因此, 平台公司无法有效改善其资金结构, 降低负债比例, 只能依靠“借新还旧”的方式偿还到期债务。

(三) 平台公司管理人员不够专业

依托于各级政府部门成立的平台公司, 管理人员很多都是从政府各部门选派的, 部分已经脱离公务员身份, 还有部分并没有脱离公务员身份, 甚至在一些县级融资平台只是与当地部门是“一套人马, 两块牌子”。

比如, 某县财政局下的平台公司, 其法人就是财政局的局长, 工作人员也是财政局的工作人员, 工作地点仍在财政局内, 只是在财政局门口同时又挂了一块“某某县国控公司”的牌子。它们并没有专业的企业管理人员、从事投融资的工作人员。这种现象在全国各地处处可见。因此它们在管理上还类似于行政机关的管理方式, 不符合现代企业制度, 缺乏专业人才, 经营管理还较为落后。

三、地方政府融资平台公司财务风险控制建议

针对地方政府融资平台的特殊性, 现提出以下建议来控制其负债经营引起的财务风险:

(一) 加快融资平台的转型升级

2014年10月, 国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》 (国发〔2014〕43号) 明确提出, 剥离融资平台公司的政府融资职能。2016年1月11日, 财政部发布《对地方政府债务实行限额管理的实施意见》指出, 将取消融资平台公司的政府融资职能, 推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制。在地方债紧逼的情况下, 东部沿海发达地区的政府融资平台已经启动了“转型升级”, 上海城投集团的改制就是顺应国家43号文的要求, 主动求变。

但是中西部很多地方政府的投融资平台还处于发展的初级阶段, 甚至有的平台公司才刚成立不久, 战略定位、产业布局还没有完善, 此类平台公司如何转型升级显得尤为突出。平台公司只有通过转型, 才能解决高负债率的根源。

(二) 建立现代企业制度, 改善经营结构

平台公司应坚持“政企分开, 管理分类”的思路, 学习民营企业的发展, 确立产业发展布局, 建立现代企业制度, 通过机制创新、管理提升来实现价值创造、回报社会的良性发展机制。

政府部门要尽量降低对平台公司经营决策的影响, 针对政府需要承担的社会民生、市政基础设施类项目建设任务, 可以积极运用PPP模式, 鼓励社会资本参与建设, 鼓励混合所有制经营, 政府通过特许经营、购买服务等方式满足城市建设发展需要。

(三) 吸引专业人员进入管理层, 提高人员专业素养

在平台公司转型的同时, 完成管理人员与政府部门的脱钩, 原享有公务员身份的人员只能二选一, 要么离开公司, 要么脱离公务员身份。

同时, 吸引专业管理人员, 提升企业管理水平, 招揽专业投融资人才, 进行专业操作, 提高企业盈利能力。

四、结语

市场经济条件下企业生存、发展都与负债相关。地方政府融资平台要想健康发展, 必须正确对待负债带来的财务风险, 必须顺应经济发展的需要, 加速转型升级, 走真正的市场经济之路。

摘要：地方政府融资平台因其经营性质特殊, 所以相对普通企业来说, 负债经营财务风险更为明显。本文分析了当前政府融资平台的负债经营财务风险的特点, 提出在预算法修订这一新的历史阶段, 在国家明确提出要剥离融资平台的政府融资职能的前提下, 平台公司必须通过转型升级、走真正的市场化道路才能从根本上控制负债经营引起的财务风险, 实现企业的健康发展。

关键词：地方政府融资平台,负债经营财务风险,风险控制

参考文献

[1]吴叶琼.企业负债经营及风险形成因素分析[J].商场现代化, 2010 (8) .

[2]上海城投集团改制为公司法人启幕地方政府融资平台改革[N].澎湃新闻网.2014 (11) .

[3]王海平, 张长喜, 吴建.地方政府投融资平台如何转型[N].21世纪经济报道.2014 (12) .

政府特许经营篇10

长期以来，非经营性政府投资项目多数实行建设单位自行管理的单一模式，这就造成了“缺少专业化管理”，“‘三超’现象普遍”，“较易滋生腐败”三个主要方面的问题。

在Z政府项目的代建中，实现了投资人、使用人、代建人分离的作法。投资人是市发改委代表政府对项目进行投资管理;使用人是学校，提出使用功能需求及参与建设项目的监督管理;代建人是国有建设公司组织实施建设。Z政府项目的代建将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，割断建设单位与使用单位之间的利益关系。

2 比较传统的模式与代建制最大的差别在于以下六种

(1)以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价以及安全等方面人手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束;

(2)建立了三者之间的相互约束的监督机制，在项目施工发包、主要设备材料采购上均能严格执行国家招投标制、合同管理制、施工监理制、项目法人制等制度，有利于从体制上铲除腐败的土壤;

(3)克服了各参建单位的人为影响，基本杜绝超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高了投资效益;

(4)使用单位无需再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力;

(5)投资使用不会偏离，项目建成后，形成资产可定时建帐入库，防止长期耗费或流失。

(6)项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。从这点看，不仅有别于以前的传统模式，同前几年的“交钥匙”工程也有本质差别。所以代建制是从管理体制上根本解决了上述三个问题。

3 项目代建工作中的要点分析

(1)前期工作深度把关。

前期工作的开展深度最能体现专业代建机构的优势，这主要是因为：

(1) 高度重视前期工作，专业单位都深知前期工作越深入，后面的工作就越顺利，风险越小。本项目的代建人就专门成立了由10人组成的前期工作部。

(2) 环境因素以及客观要求。只有专业机构才有必要长期设置这样一个部门，也只有专业机构才有机会长期有项目来培养锻炼这样一个部门。我们有句俗话说“就算是跑文件也是很专业的”。

(3) 熟悉国家基本建设程序。随着基本建设程序的完善，项目前期手续涉及行政管理部门越来越多，计划、规划、国土等20多个部门，如对基本建设程序不熟悉，难免走弯路。

(4) 研究策划是重中之重。传统的建设单位将前期工作理解为是简单的跑手续，其实不然，这是一个研究项目工程如何建设的过程。

(2)投资控制严把关。

(1) 执行限额设计规定。代建人深知加强对设计阶段的管理对于从根本上杜绝建筑工程“三超”现象及对资源的有效节约起到事半功倍的作用。

代建人不仅要求控制好总投资，对重要的分项施工图设计也要求进行限额设计，不能超过初步设计批复的范围。施工图完成后立即组织中介机构进行施工图预算的编制，审核施工图是否超过了概算，如果超过了概算将不能进入下一步工作。严格执行限额设计是Z政府项目代建过程中最成功一面。

(2) 概算、预算控制的手段。在Z政府项目的代建管理中，初步设计概算、招标工程预算、工程量清单是我们进行项目管理的重点，所以工作都是围绕这“两算一单”来开展。具体操作是：

(1)首先严格执行招标工程预算不能超概算这个原则;

(2)如果因种种原因，较招标预算和工程量清单发生变更，需待设计施工图深化编制预算后，报投资人审查认可备案后再施工;

(3)一次成功的为变更。2007年上半年，市委确定Z政府项目改制，学科设置变化，要求实验楼的功能相应调整，要求增加计算机教室、汽车教学车间。当时实验楼已完成主体和电气安装，要进行设计变更，返工量很大。代建单位立即请示投资人，投资人与使用人研究确定了功能调整方案，之后代建人与施工、监理、设计历经十余次调整优化电气施工图及设备基础图，通过这一系列措施，少增加了约90万元的返工费。

(3) 严格执行设计变更的规定。为防止施工单位恶意低价中标再变更设计的现象，在招标时约谈项目经理，重申招标文件并告知变更程序，促使有此打算的施工单位知难而退。施工中将概算、清单都印发施工单位，监理单位，每周例会进行核对，警钟长鸣。预计通过一系列的控制，代建制的实施可使Z政府项目较概算节约投资约3000万元。

(3)使用需求、功能的最后确定。

由于本项目代建人进驻时初步设计已由使用人完成，大的功能已成型，实施代建后主要是对细部的使用功能进行确定。

(1) 许多产品的选样发挥了代建单位专业的优势。如环境工程中，由于实施过多个城市广场的环境工程，了解各种树种在郑州的生长情况，这些专业知识不仅帮助了使用人的功能确定，还优化了设计方案。

(2) 对于大型的设备，如体育馆的电子计分牌，行政办公楼的电梯等，在报经政府采购前都要与使用人和设计院选定功能、色彩及各种技术参数。

(4)识别项目干系人，做了详细的管理计划。

(1) 委托人与使用人是最核心的干系人，他们的所有诉求都要重视，可是他们的诉求很多时时候是矛盾的。所以我们在此也做了很大努力，如定期报送简讯与报表，让委托人、使用人随时掌握工程进展情况;定期组织项目工作会，与委托人、使用人共同研究解决问题，甚至是些很具体的问题。

(2) 施工单位、监理、设计、设备供应商、地勘等参建单位我们视为直接干系人，他们是项目顺利完成的坚实基础，尽量为他们创造好的环境，让他们高效工作。统一工作计划、按时召开周例会是很好的方式沟通。

(3) 另外还有审计、财政等项目干系人的协调，主要是依靠代建人长期从事政府投资项目的经验，熟悉相关职能部门的办事程序、职能分工及相关要求。所以在拨款、政府采购、规划、建管等行政许可方面，发挥了自身的优势，提高了效率，争取了时间。

4 结语

通过Z政府项目代建，针对非经营性政府投资项目一般都存在时间紧，任务重，程序较多，接受审计的特性，还有以下一些建议：

(1)前期还应要保证充足的时间来讨论使用人的细节功能需求。

(2)对网架、音响等有专利性质，设计又不能完成大样的工程，应采取设计总承包方式进行招标，投次人和代建人的变更及投资如何控制上还有待商榷。