中国十大行政法案例

第一篇：中国十大行政法案例

四川法院行政审判十大典型案例

时值修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施一周年之际，四川省高级人民法院发布行政审判十大典型案例，以促进社会各界和广大群众进一步了解新修行政诉讼法，提高全民的法治观念，增强对人民法院行政审判工作的理解和支持。同时，也是对行政机关的善意提示，以促进行政机关进一步提升依法行政水平，从源头上预防和减少行政纠纷的发生，促进社会的和谐稳定。

一、四川省川粮米业股份有限公司诉德阳市食品药品监督管理局行政处罚决定案

(一)基本案情

2013年1月4日，四川省川粮米业股份有限公司(以下简称川粮米业)以4050元/吨的价格从东海县平明镇汇盟米业有限公司购进120吨苏北香米。2014年5月26日，德阳市食品药品监督管理局(以下简称德阳市食药监局)对川粮米业进行监督检查时，发现川粮米业在未办理食品流通许可证的情况下，于 2013年4月22日将其中的30吨苏北香米以3860元/吨的价格直接销售给了昌良公司，销售的货值金额为115800元。2014年11月18日，德阳市食药监局作出(德)食行罚[2014]16号行政处罚决定书，认定川粮米业未经许可从事食品流通的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十九条的规定，决定对其处以货值金额1.5倍，即人民币173700元的罚款。川粮米业不服，向德阳市旌阳区人民法院提起行政诉讼。

(二)裁判结果

一审法院判决维持了被诉行政处罚决定。川粮米业不服上诉，四川省德阳市中级人民法院二审认为，本案的争议焦点主要是川粮米业是否未经加工直接销售苏北香米。行政机关作出行政处罚首先要事实清楚，证据确实充分。本案中，德阳市食药监局的行政处罚认定川粮米业销售未经加工的苏北香米，所提供的证据中，仅凭川粮米业的业务人员在发货明细表上手写的“苏北香米直接销售30吨，加工销售58吨”和川粮米业的情况说明中“苏北香米是我公司于2013年1月购入作原粮使用，由于销售疲软未能如期加工销售完”的内容作出。但该情况说明也载明“购入作原粮使用”，而未对川粮米业相关人员调查，也未对购买方重庆昌良公司核实苏北香米的生产厂家、包装袋等主要事实进行调查。在德阳市食药监局听证时，川粮米业提出销售的苏北香米经过加工、仓储、生产，德阳市食药监局对此也未予调查核实，德阳市食药监局认定直接销售无充分证据。而川粮米业的内部调拨移库单载明30吨苏北香米是4月19日出库，同月22日发给重庆昌良公司，与川粮米业陈述的加工生产程序和购入作原粮使用一致，也与川粮米业所提供的重庆南岸区公证处的公证书所载明的该批苏北香米的生产商是川粮米业的询问笔录和包装袋照片的证据相互印证。大米的生产、加工程序，生产厂家和原产地是否可以不一致，是否允许翻袋、除尘、抛光等事实，德阳市食药监局也未提供证据证明。在诉讼中，德阳市食药监局申请二审法院对本案相关证据进行调查取证，更进一步印证作出行政处罚时，德阳市食药监局的证据不够充分。故德阳市食药监局作出行政处罚的主要证据不足。四川省德阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款

(二)项、第七十条

(一)项的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：

一、撤销德阳市旌阳区人民法院(2015)旌行初字第18号行政判决;

二、撤销德阳市食品药品监督管理局(德)食行罚[2014]16号行政处罚决定。

(三)典型意义食品药品安全与人民群众的健康紧密相关，依法应当严格监督管理，对于食品药品领域的违法行为应当严厉查处。但是监督管理应当依法进行，行政机关作出行政行为应当认定案件事实并有相应的证据证明。法院审理行政案件，需审查被诉行政行为所认定的事实是否属实，证据是否确实充分。判断主要证据是否充足，需结合司法实践和行政管理实际情况来具体判断，要达到清楚且具有说服力的程度。本案涉及对当事人权益影响较大的处罚，应遵循更严格的证明标准。本案中，德阳市食药监局对有无经过加工生产的事实未进行调查，不能形成完整锁链，不能排除川粮米业提供证据证明苏北香米系其加工生产的事实。诉讼中，德阳市食药监局申请二审法院对本案相关证据进行调查取证，更进一步印证作出行政处罚时证据不够充分。行政处罚决定主要证据不足的，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条

(一)项之规定予以撤销。人民法院经合法性审查后判决行政机关败诉，能够倒逼行政机关强化依法行政意识，改进履行职权的薄弱环节。本案典型意义在于起到了镜鉴之效，要求行政机关规范执法行为，尤其要强化证据意识。

二、熊濛濛诉双流县规划建设局、双流县房产管理局、双流县胜利镇人民政府规划行政强制案

(一)基本案情熊濛濛于2012年开始在其位于双流县胜利镇牧马山易城的房屋上进行违章搭建，双流县规划建设局(以下简称双流规划局)从2012年3月至2013年12月多次向其发送《责令限期拆除违法建设决定书》、《强制拆除违法建设决定书》、《责令限期拆除违法建设公告》等文书，并予公告和催告。逾期后熊濛濛并未将违法建设拆除完毕。双流规划局遂组织四川省世纪名流建筑拆迁有限公司对熊濛濛的房屋搭建部分实施强制拆除。双流县房产管理局、双流县胜利镇人民政府均派员在场。拆除行为致使房屋主体部分受损。经鉴定结论为，双流规划局在实施强制拆除行为时因拆除方法不符合《建筑拆除工程安全技术规范》(JGJ147-2004)第4.1.3条规定，造成房屋当前程度损害，其产生的结构性损害现象，均能进行修复，该损害与熊濛濛的搭建行为无直接因果关系。

(二)裁判结果成都市龙泉驿区人民法院经审理认为，熊濛濛修建的构(建)筑物位于双流县，双流规划局具有对其作出强制拆除违法建设决定和依法实施强制拆除的法定职权。熊濛濛的房屋存在未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的事实。双流规划局在告知、公告和催告之后决定强制拆除违法建设的程序合法。但强制拆除行为的实施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人遭受最小的侵害。双流规划局在实施强制拆除行为时因拆除方法不符合拆除安全技术规范的规定，且这种拆除方法是造成房屋损害的原因。故双流规划局实施的强制拆除行为不必要地增加了熊濛濛的损失，给熊濛濛造成了过度的不利影响，属于明显不当。遂判决：

一、确认双流规划局于2013年12月13日对双流县胜利镇牧马山易城41栋房屋实施的强制拆除行为违法;

二、驳回熊濛濛对双流县房产管理局的诉讼请求;

三、驳回熊濛濛对双流县胜利镇人民政府的诉讼请求。熊濛濛不服，提起上诉。四川省成都市中级人民法院经审理认为，熊濛濛违法建设事实成立，双流规划局在实施强制拆除之前，已经依照法定程序进行了告知、责令自行拆除、催告、公告等行为。但双流规划局在实施拆除时方法不当而造成熊濛濛房屋损害，该行政强制行为显然不当，鉴于该行为不具有可撤销内容，故一审判决确认该行为违法并无不当。另外，本案中并无证据证明被上诉人双流房管局和被上诉人胜利镇政府共同实施了强制拆除行为，故熊濛濛起诉要求确认以上二行政机关实施强制拆除行为违法的诉讼请求亦不能成立，遂判决驳回上诉，维持原判。

(三)典型意义行政机关实施行政强制时应当遵循最小侵害原则，秉承最低限度主义。对违法的建筑物、构筑物，既要依法拆除，又要在拆除过程中注重保障相对人合法权益，避免造成损失扩大的情形。换言之，强制拆除行为的实施，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人遭受最小的侵害。本案中因行政机关实施强制拆除时未严格按照安全技术规范的要求，确定科学、合理的拆除方法，其后果自然是对相对人房屋合法部分带来财产性损失，给其造成过度的不利影响，属于明显不当。因此，人民法院对该行为给出了否定评价，旨在提示行政机关应当以人为本地文明执法、科学执法。

三、四川天虎保安服务有限公司诉成都市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政确认案

(一)基本案情2014年1月25日，四川天虎保安服务有限公司(以下简称天虎公司)与成都心意诚科技产业服务有限公司(以下简称心意诚公司)签订《保安服务合同书》，为心意诚公司提供保安服务。合同书约定，天虎公司派驻心意诚公司保安人员的工作范围为：

1、科创中心、展业大厦、华西项目、青教项目的安全防范工作、所有进出通道门卫工作、周边及停车场的安全保卫工作;

2、保安人员未经双方许可，不可参与甲方任何收费工作及未约定事宜。同时约定，心意诚公司不能安排保安人员去做与保安工作职责无关的工作，违反约定造成损失由心意诚公司承担全部责任。2014年2月1日，陈炜仁与天虎公司签订《劳动合同》成为该公司职工，并被派遣到心意诚公司从事安保服务工作。2014年4月9日9时40分左右，陈炜仁在为心意诚公司取送邮件途中发生交通事故受伤。成都市人力资源和社会保障局(以下简称成都市人社局)认为陈炜仁受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第五项之规定，于2015年5月22日作出[2015]15-265号认定工伤决定，认定陈炜仁所受伤害属于工伤。天虎公司不服该工伤认定，遂向法院提起诉讼。

(二)裁判结果四川省成都市中级人民法院二审认为，根据《工伤保险条例》第十八条的规定，工伤认定的主体在劳动者与其存在劳动关系的用人单位之间。劳务派遣工和实际用工企业之间不存在劳动关系。本案中天虎公司与陈炜仁签订了《劳动合同》将工作内容约定为“服务”，对“服务”的具体工作内容未作约定。之后天虎公司将陈炜仁派遣至实际用工单位心意诚公司工作，心意诚公司的《门岗、巡逻岗工作安排》第一项“门岗工作安排”，其中第七条已经明确规定门岗工作包括“负责信件收发，并做好记录”。陈炜仁需要遵守用工企业的规章制度并为其提供劳动，工作期间进行的邮件收发工作系接受心意诚公司安排进行劳动，该工作内容不能认为已经超出了陈炜仁与天虎公司约定的工作范围。根据《中华人民共和国劳动合同法》相关法条规定“用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定，向劳动者及时足额支付劳动报酬”。陈炜仁从事保安工作，在天虎公司处领取劳动报酬，从未在心意诚公司处因从事邮件收发工作领取额外的报酬，不应当认定陈炜仁与心意诚公司之间就此建立了事实劳动关系。劳务派遣中认定工伤仅是为保障职工权益而确定工伤保险责任主体，并非劳务派遣这一复杂三方关系的最终权利义务归责，认定劳动者与实际用工企业不建立新的事实劳动关系并不影响实质公平正义的实现。劳务派遣单位与实际用工企业之间存在“劳务租赁关系”，双方对各自权利义务均有约定。本案中，天虎公司如认为心意诚公司违反合同约定，亦可根据合同约定或法律规定，向合同相对方主张权利。同样天虎公司与心意诚公司之间的约定并不影响成都市人社局在本案中对工伤认定的作出。四川省成都市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第

(二)项的规定，判决：

一、撤销成都市龙泉驿区人民法院(2015)龙泉行初字第177号行政判决书;

二、驳回四川天虎保安服务有限公司的诉讼请求。

(三)典型意义劳务派遣作为一种新型的用工关系，与之相应工伤认定中也存在一些新的变化。行政机关应当从立法本意出发，通过对劳务派遣关系中三方法律关系的判断，结合个案的具体情况，作出工伤认定。建立工伤保险制度的目的之一在于保障工伤职工的救治权与经济补偿权。职工在遭受事故伤害或者患职业病以后，首要权利在于得到及时、有效的抢救，故工伤认定应当尽快确定承担工伤保险责任的主体，使职工在遭受事故伤害之后所需费用得到足额保障。本案中相关证据不能充分证明陈炜仁与实际用工单位心意诚公司存在新的事实劳动关系。为此成都市人社局为了保障职工尽快获得救助与补偿而依法作出的行政行为，人民法院应予以支持。

四、陈启明等13人诉峨眉山市交通运输局交通行政行为案

(一)基本案情 2014年5月13日，峨眉山市城市客运管理办公室(以下简称峨眉客管办，诉讼时其包括出租汽车客运在内的道路运输经营管理职权由峨眉山市交通运输局承继，故由后者作被告)作出峨客管[2014]3号《峨眉山市城市客运管理办公室关于到期出租车经营权重新配置有关事项的通知》(以下简称《通知》)，在其第一部分实施内容中的第五项经营模式部分规定：出租车收费项目及标准实行半承包模式经营。即由现有车辆实际经营者与公司签订承包合同，由承包经营者自主经营、自负盈亏，自行承担安全和经营风险。根据公司的管理成本及承担的连带责任，承包费(管理费)1000元/月·车，并按每年5%递增，经营期内最高不得超过1200元∕/月·车，经营收入全部归承包经营者所有，但涉及车辆入户、维修、油耗、年检审、保险、税收以及驾驶员工资福利等与车辆和经营相关的费用由承包经营者承担。作为出租车实际经营者的陈启明等13人不服，诉至人民法院，请求撤销《通知》中经营模式部分的内容。峨眉交通局认为该《通知》是行政指导行为，没有行政强制力和实际拘束力，因此不具有可诉性。

(二)裁判结果乐山市市中区人民法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第

(四)项规定，不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。不具有强制力的行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理过程中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为。当事人可以自行决定是否选择实施行政指导行为，违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。本案中，《通知》中经营模式部分明确、具体规定了实行半承包模式经营、承包费(管理费)等内容。从文义上理解，该内容没有任何示范、倡导、咨询、建议、训导等指导性含义。同时，作为出租车实际经营者陈启明等人也实际按照该部分规定的半承包模式经营、交纳承包费(管理费)，如果不按照该部分规定执行，陈启明等人是不能正常承包经营的。因此，对峨眉交通局认为《通知》的经营模式部分属于不具有强制力的行政指导行为的主张不予支持，且其没有提交《通知》中关于经营模式部分符合法律、法规、规章等规定的依据。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第

(二)项第

1、2目的规定，判决：撤销《通知》第一部分实施内容中的第五项经营模式部分。一审宣判后，当事人未上诉。

(三)典型意义行政指导行为不具有当事人必须履行的法律效果，行政管理相对人可以选择按行政指导行为去做，也可以选择不按行政指导行为去做，违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。但行政机关在实践中也存在分不清“指导”与“强制”的区别，以不具有强制力的行政指导行为之名过度干预市场经济的情况。本案中，峨眉客管办在《通知》中“经营模式”部分要求经营者与出租车公司采取半承包模式签订承包合同，并规定了具体的承包费(管理费)，原告也按照《通知》的规定向第三人缴纳了承包费(管理费)。《通知》的该部分内容实际已经不仅仅是“倡导性、示范性”的规定，而是影响到本该由作为市场主体的经营者与出租车公司通过合同自主决定经营模式与承包费的自由，已不属于“不具有强制力的行政指导行为”，因此并非不可诉。且其亦没有事实与法律上的依据，依法应予撤销。

五、陈勇诉泸州市公安局交通警察支队道路交通行政处罚案

(一)基本案情2014年7月23日8时许，陈勇在泸州市江阳区刺园路一段驾驶无号牌通胜牌电动三轮车时，被泸州市公安局交通警察支队(以下简称泸州交警支队)执勤民警拦下检查。经查，该车未办理行驶证，陈勇也未取得机动车驾驶证。2014年7月24日，泸州交警支队委托四川菲斯特司法鉴定所对陈勇驾驶的通胜牌电动车的属性进行鉴定。经鉴定机构检测，该电动三轮车为摩托车类的正三轮轻便摩托车。泸州交警支队于2014年8月2日对陈勇进行处罚前告知，告知拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，陈勇明确表示暂不提出陈述和申辩。同日，泸州交警支队对陈勇未取得机动车驾驶证驾驶机动车的违法行为作出行政处罚决定，决定给予陈勇罚款壹仟元的行政处罚。陈勇在处罚当日缴纳了罚款壹仟元。后陈勇认为其驾驶的电动三轮车不属于机动车，泸州交警支队对其作出的行政处罚决定没有事实和法律依据，为此提起诉讼，请求撤销泸州交警支队的行政处罚决定。

(二)裁判结果泸州市江阳区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，泸州交警支队作为泸州市公安局的交通管理部门，具有在本行政区域内对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为作出相应行政处罚的法定职权。本案中，陈勇驾驶的电动三轮车为动力装置驱动的车辆，不具有非机动车的种类属性。根据《中华人民共和国道路交通安全法》关于“机动车”与“非机动车”的定义以及国家标准，泸州交警支队对陈勇驾驶的电动三轮车属于机动车的认定正确。2014年11月，一审法院依据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》，对泸州交警支队就陈勇未取得机动车驾驶证违法驾驶机动车作出的行政处罚决定这一具体行政行为予以维持。四川省泸州市中级人民法院二审认为，本案中的鉴定机构具有司法鉴定许可证，鉴定业务范围包括机动车技术性能鉴定，其作出的鉴定意见可以采信。故陈勇主张其驾驶的电动三轮车属非机动车，没有事实依据和法律依据。同时，行政强制措施与行政处罚是两个相互独立的行政行为，陈勇以行政强制措施违法为由，主张行政处罚行为违法，该主张不能成立。故2015年3月，二审法院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》判决驳回上诉，维持原判。

(三)典型意义本案中，陈勇驾驶的电动三轮车是否属于机动车是泸州交警支队进行行政强制和行政处罚的前提条件。鉴定机构在其业务范围内出具的鉴定意见是人民法院作出认定的重要依据。对于作为证据的鉴定意见，特别是涉及科学技术的鉴定意见，人民法院通常进行程序性审查。《中华人民共和国道路交通安全法》对于何为机动车有规定，但在具体的审理过程中，对于特定的事物内涵及外延是否在法律定义范畴内，需要相应的专家、权威机构进行确定。对于行政机关在行政程序中采纳的具有法定资格的鉴定机构依据法定程序作出的鉴定意见，若另一方诉讼当事人未提出充分证据证明有鉴定人不具备鉴定资格、程序严重违法、结论错误、不明确或者内容不完整的情形，人民法院应当依法予以采信。本案中，人民法院依据行政诉讼证据规则最终认定了电动三轮车属于机动车。

六、中石化巴中石化销售有限公司诉平昌县规划管理局行政不作为案

(一)基本案情

2011年1月5日，中石化巴中石化销售有限公司(以下简称巴中石化公司)向平昌县经济和商务委员会申请拟在平昌县南河子高速互通出入口引道侧新建加油站一座。平昌县工商行政管理局、平昌县规划和建设局、平昌县国土资源局、平昌县公安消防大队、平昌县安全生产监督管理局、平昌县经济和商务委员会先后在加油站建设申请登记表上签字同意上报并盖章。经平昌县经济和信息化局(平昌县原经济和商务委员会)上报，四川省经济和信息化委员会复函同意巴中石化公司在办理相关批准证书及验收合格文件，取得相关合法手续可开工建设。因拟建平昌县南河子加油站所处位置互通立交未按期建成， 2013年10月21日，四川省经济和信息化委员会同意延长平昌县南河子加油站建设期限一年。2014年6月9日，巴中石化公司向平昌县规划管理局(平昌县原规划和建设局)递交《关于再次要求办理南河子加油站建设项目选址意见书的函》，2014年8月29日，巴中石化公司向平昌县人民政府书面请求协调解决加油站规划选址问题，平昌县人民政府办公室于2014年9月3日将该书面材料及县领导批示转平昌县规划管理局传阅。2014年10月11日，巴中石化公司向平昌县规划管理局递交《关于再次要求办理南河子加油站建设项目选址并出具规划条件的函》，平昌县规划管理局未对巴中石化公司的申请进行书面回复和处理，也未要求巴中石化公司补充提供相关材料。2014年10月20日，巴中石化公司以平昌县规划管理局城市规划行政许可不作为为由提起诉讼。

(二)裁判结果四川省通江县人民法院经审理认为，巴中石化公司申请拟在平昌县高速公路出口南河子修建加油站项目，已向相关部门申请立项并获初步审批，平昌县规划管理局的主要职责是负责平昌县辖区内的城乡规划和审批，规划和审批南河子加油站项目与巴中石化公司有法律上的利害关系，巴中石化公司依法应具有诉讼的主体资格。巴中石化公司在向平昌县规划管理局递交规划许可申请后，申请程序是否合法、提供的材料是否完备、申请的规划许可事项是否在平昌县规划管理局的职责范围内，是否应当准许应当依法在受理行政许可申请之日起二十内作出行政许可决定，并予以书面回复，二十日不能作出决定的，可依法延长十日，但平昌县规划管理局至今未对巴中石化公司申请的规划许可事项作出处理，应属于行政不作为，现巴中石化公司要求平昌县规划管理局对其申请的平昌县南河子加油站项目履行规划职责的主张符合法律规定，依法应予以支持。通江县人民法院判决：平昌县规划管理局在判决生效后二十日内对中石化巴中石化销售有限公司申请的平昌县南河子加油站项目履行建设规划法定职责。平昌县规划管理局不服判决，提起上诉，在上诉期间，平昌县规划管理局对违法行为作出了纠正，经四川省巴中市中级人民法院终审判决，驳回上诉，维持原判。

(三)典型意义法定职责必须为。基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为也是违法行为。个别行政机关及其工作人员的“怠政”、“懒政”现象，会损害人民政府的形象和公信力。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人”。本案中，平昌县规划管理局对巴中石化公司的申请在法定期限内，既未作出任何书面回复和处理，也未要求巴中石化公司补正材料，构成行政不作为。实践中，不少行政相对人在向行政机关多次提出请求，甚至投诉举报无果后，才选择通过诉讼方式寻求救济，致使矛盾不断激化，“官民”关系紧张。到了诉讼中，多数行政机关能发现行政行为存在的问题，并采取相应的补救措施，使行政纠纷得到实质解决。在相对人不撤诉的情况下，行政机关依然要承担败诉后果。

七、欧良海诉泸州市江阳区泰安镇人民政府土地行政强制案

(一)基本案情2008年12月6日，四川省人民政府作出川府土(2008)405号《关于泸州市江阳区2008年第四批乡镇建设用地的批复》，同意将欧良海原所在的集体土地征收为国家所有。泸州市江阳区人民政府履行实施程序。欧良海房屋在上述被征收集体土地范围内，泸州市江阳区泰安镇人民政府在对其依法进行了补偿并签订了货币还房及购买定向限价商品房协议后，于2012年6月20日对其房屋实施强制拆除。欧良海不服，诉至人民法院，请求确认泸州市江阳区泰安镇人民政府强制拆除房屋的行政行为违法。

(二)裁判结果一审法院认为，欧良海作为被拆房屋的权利人，有诉讼主体资格。本案系集体土地征收过程中产生的争议，不应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《四川省城市房屋拆迁管理条例》的规定。被告关于代为倒房的主张，因未提交相关证据予以证明，法院不予支持。我国相关法律未设定集体土地征收过程中的行政强制执行，行政机关无权对被征地房屋实施强制拆除。被告不是县级以上地方人民政府，不具有组织实施集体土地征收相关行为的行政职权，其强制拆除欧良海房屋的行为超越职权。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第

(一)项之规定，判决确认泸州市江阳区泰安镇人民政府于2012年6月20日强制拆除欧良海房屋的行政行为违法。泸州市江阳区泰安镇人民政府上诉后，四川省泸州市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。

(三)典型意义“法无授权即违法”。行政机关在履行行政职责的过程中，必须在法律、法规授权的范围内审慎地行使行政权。行政执法主体及其工作人员所作出的行政行为，超越了法律、法规规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的行政行为，必然是违法行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，虽然行政相对人房屋占用的集体土地被依法征收，并进行了补偿，签订了货币还房及购买定向限价商品房协议，从实体上看行政机关拆除其房屋并未侵害其合法权益。但行政机关在并无强制执行权的情况下，强制行政相对人迁出房屋并将房屋拆除，系超越职权的行为。鉴于其房屋已经被拆除，撤销并无意义，故确认违法。

八、曾仲林诉会理县果元乡南郊村民委员会其他行政行为案

(一)基本案情曾仲林系会理县果元乡南郊村东山组居民。2013年5月，曾仲林曾向乡、村、组申请对自家土坯房进行原拆原建。在相关建房手续尚未办理完毕之前，曾仲林便开始动工修建。因相邻权人顾XX认为原告修建房屋时损坏了双方共同的基础，双方由此产生纠纷。该纠纷经乡村协调未果。后曾仲林在完善相关建房手续时，因相关申请表格的更换，需要相关部门另行签署意见重新审批。2015年4月，曾仲林再次要求南郊村委会签署意见，该村委会以无四邻签字为由拒绝签署意见，并于2015年5月27日作出“在你没处理好同顾XX矛盾纠纷，得到四邻签字之前，暂时不予你申请的宅基地原拆原建许可签字盖章”的决定。曾仲林不服，向四川省会理县人民法院提起行政诉讼,请求撤销该决定。

(二)裁判结果四川省会理县人民法院审理认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第三十六条第一款的规定，村民委员会在一定范围内具有社会公共管理的职能，具有一定的公共权力，在一定范围内具有行政诉讼被告地位。《四川省城乡规划条例》第五十三条第二款规定，在乡、村规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，申请人应当持原有宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍证明、住宅建设方案或者政府提供的通用设计图、村民委员会书面意见等材料向镇、乡人民政府提出申请，由镇、乡人民政府依据乡、村规划审批，核发乡村建设规划许可证。据此，村民委员会对本村内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设具有行政管理的职能，有权以自己的名义实施相应行政行为。因此，南郊村委会是本案适格被告。南郊村委会没有在举证时限内向一审法院提交证据和所依据的规范性文件，应当视为该行政行为没有相应证据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第

(一)项、第

(二)项之规定，判决：撤销南郊村委会于2015年5月27日向曾仲林作出的“在你没处理好同顾XX矛盾纠纷，得到四邻签字之前，暂时不予你申请的宅基地原拆原建许可签字盖章”的决定。南郊村委会不服一审判决，提起上诉。四川省凉山彝族自治州中级人民法院二审驳回上诉，维持原判。

(三)典型意义《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”;第三十六条第一款规定“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”。村民委员会虽然是基层群众性自治组织，不属于法律意义上的行政机关，但因法律、法规赋予其在一定范围内社会公共管理的职能，依法属于法律、法规授权的组织，可以成为行政诉讼中的被告。本案被告没有在举证时限内向一审法院提交作出该行政决定的证据和所依据的规范性文件，应当承担败诉的责任。

九、刘强宗诉四川省民政厅伤残等级行政批复案

(一)基本案情

刘强宗原系军人。1964年6月5日，刘强宗在训练超越障碍时，致胫腓骨骨折，被评定为七级伤残(原三等甲级)。刘强宗退伍后被安排在南部县大坪镇供销社工作。2010年8月，刘强宗向南部县民政局申请调整残疾等级。8月6日，南充市中心医院经诊断，认定刘强宗的右胫腓骨陈旧性骨折(畸形愈合)，右膝关节功能障碍伸展活动受限。根据民政部民发〔2006〕110号《军人残疾等级评定标准(试行)》第六条第十九款之规定，该院建议评定等级为六级。2010年9月7日，南部县民政局核定的申报等级为六级。9月8日，南充市民政局复核等级为六级。后南充市民政局报四川省民政厅审批。2011年3月22日，四川省医学会省级医疗专家小组重新作出鉴定，诊断为：右胫骨向前成角畸形>15，右膝退变较左膝明显。根据《军人残疾等级评定标准(试行)》第八条、第九条第十二款之规定，建议评定八级残疾。经审核，四川省民政厅于2011年6月17日作出354号批复，认定刘强宗的伤残等级为八级。刘强宗认为该厅自行将刘强宗的伤残等级由七级调整到八级的行为违法，遂提起诉讼，请求人民法院依法撤销四川省民政厅作出的354号批复。

(二)裁判结果四川省成都市中级人民法院一审审理认为，《军人抚恤优待条例》第二十四条第二款规定：“现役军人被评定残疾等级后，在服现役期间或者退出现役后残疾情况发生严重恶化，原定残疾等级与残疾情况明显不符，本人(精神病患者由其利害关系人)申请调整残疾等级的，可以重新评定残疾等级。”本案中，省民政厅提供的证据能证明刘强宗因认为其残疾病情恶化，申请民政部门对其残疾等级进行调整的事实。《伤残抚恤管理办法》第九条第二款规定：“省级人民政府民政部门应当对公示的意见进行审核，在《评定、调整伤残等级审批表》上签署审批意见，加盖印章。对符合条件的，由民政部门办理伤残人员证(调整等级的，在证件变更栏处填写新等级)，连同医疗卫生专家小组出具的伤残等级医学鉴定意见(复印件)，于收到材料之日起60个工作日内逐级发给申请人。对不符合条件的，由民政部门填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见(复印件)和申请人提供的材料，于收到材料之日起60个工作日内逐级退还申请人。”本案中，南充市民政局向四川省民政厅报送的申报表内容是将刘强宗的伤残等级由七级调整到六级。省民政厅认为该申请不符合条件，并未填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，并连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见(复印件)和申请人提供的材料，于收到材料之日起60个工作日内逐级退还申请人，而是迳行将刘强宗的伤残等级调整到八级，该行为不符合上述规定，本案民政厅的具体行政行为无法律依据。该院遂于2014年12月5日，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第

(二)项第2目的规定，判决撤销四川省民政厅作出的川民函〔2011〕354号批复中将刘强宗的伤残等级由七级调整为八级的具体行政行为，并责令四川省民政厅在60日内对刘强宗的调残申请重新作出处理。四川省民政厅不服提起上诉，二审程序中申请撤回上诉，四川省高级人民法院裁定准许撤回上诉。

(三)典型意义依法行政的基本含义是指行政主体严格按照法律规定的权限和程序作出行政行为，不得超越职权和滥用职权。对行政管理相对人而言，“法无明文禁止即可为”;对行政主体而言，“法无明文规定不得为”，这是法治社会应当普遍适用的原则。该案例涉及民政部门在伤残者申请将伤残等级调整为较高等级时，是否可以迳行将其伤残等级调整为更低等级的问题。行政机关作出的行政行为必须有明确的法律规范依据，不能在法外行政。根据《军人抚恤优待条例》的规定，刘强宗在被评定残疾等级后，因认为残疾情况发生严重恶化，可以申请重新评定为更高的残疾等级。《伤残抚恤管理办法》亦规定，对申请不符合条件的，由民政部门作出相应处理后，将相关材料逐级退还申请人。这说明，民政部门在认为当事人的申请不符合条件时，并没有迳行降低申请人残疾等级的权力。本案中，民政部门的做法不仅有违正当程序原则，更因为没有法律规范的支撑而对申请人的信赖利益造成了侵犯。

十、徐刚诉成都市成华区人民政府不履行出庭应诉义务案

(一)基本案情徐刚向成都市中级人民法院起诉称：之前，徐刚因认为成华区人民政府拆除房屋的行政行为违法，向人民法院提起行政诉讼。2015年6月16日，成都市武侯区人民法院开庭审理此案，徐刚的诉讼代理人北京京润律师事务所李海霞律师为此从北京飞往成都，徐刚也向单位请假参加庭审，为此共计花费3444.54元。但当日因成华区人民政府行政负责人未出庭，且没有委托相关工作人员出庭应诉，因出庭人员不符合法律规定，合议庭不得不停止当日的庭审活动，并通知另行安排开庭时间。成华区人民政府的上述行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三条的规定，致使徐刚遭受上述经济损失。徐刚为此诉请成都市中级人民法院依法确认成华区人民政府行政负责人不出庭且不委托相关工作人员出庭应诉的行为违法，并判令成华区人民政府支付徐刚的应诉费用3444.54元。

(二)裁判结果成都市中级人民法院经审查认为，徐刚诉请确认成华区人民政府行政负责人不出庭，且不委托相关工作人员出庭应诉的行为违法并向徐刚支付开庭应诉费用3444.54元，不属于行政案件受理范围，徐刚的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第

(四)项、第五十一条第二款之规定，裁定对徐刚的起诉不予立案。徐刚不服提起上诉。四川省高级人民法院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。第四条第一款规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。第八条规定，当事人在行政诉讼中的法律地位平等。从上述规定可知，公民、法人或者其他组织等在行政管理活动中的被管理人对行政行为不服可以依法向人民法院提起行政诉讼。但是，行政机关在行政诉讼活动中，与提起诉讼的行政管理活动中的被管理人处于平等的法律地位，其在诉讼活动中所发生的行为，是作为诉讼当事人参与诉讼的诉讼行为，而非在行政管理过程中行使行政管理职权的行政行为。本案中，成华区人民政府行政负责人或其工作人员参加诉讼活动的行为并不是行政行为。徐刚因认为成华区人民政府行政负责人不出庭且不委托相关工作人员出庭应诉的行为违法，实质是对诉讼当事人的诉讼行为提出的异议，不符合行政诉讼的受案范围。由于起诉行政机关履行诉讼义务的行为不属于行政诉讼的受案范围，所以徐刚一并提出的赔偿请求，系对违反诉讼义务而产生的法律责任的追究，自然也不应通过行政诉讼的方式给予救济，这是因为后者依附于前者而存在所决定的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第

(四)项规定，提起诉讼应当属于人民法院的受案范围，该法第五十一条第二款规定，不符合起诉条件的，人民法院作出不予立案的裁定。一审法院裁定对徐刚的起诉不予立案，该处理结果并无不当。徐刚的上诉理由不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第

(一)项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

(三)典型意义

随着修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》的实施以及立案登记制的深入推行，各级人民法院进一步强化了诉权保护意识，做到有案必立、有诉必理，为人民群众依法维护自身合法权益提供了有效的诉讼救济，使长期困扰行政诉讼发展的“立案难”问题基本得到解决。但是行政机关的行为在法律属性上具有多样性，公民、法人或者其他组织与行政机关之间的纠纷也具有多样性，并非行政机关的所有行为都可以被提起行政诉讼，只有符合法定的受案范围和受案条件的起诉才会被人民法院依法立案受理。本案中起诉人认为成华区人民政府参与行政案件庭审时，行政机关负责人和工作人员未依照行政诉讼法的规定参加诉讼活动，这一行为在法律属性上属于诉讼法所调整的当事人的诉讼行为，而非行政法律规范所调整的行使行政职权的行政行为。对于行政机关的诉讼行为引发的纠纷只能在特定的诉讼程序中加以解决，而不能通过另行提起行政诉讼的方式进行救济。但是，本案的典型意义并不局限于此。行政诉讼中，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，这既是行政机关的法定诉讼权利，更是行政机关应当遵守的法定诉讼义务。被诉行政机关负责人不能出庭应诉的，应当向人民法院书面说明理由，并委托相应的工作人员出庭。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第二款规定，人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。这说明行政机关不遵守法定出庭应诉义务是需要承担相应责任的。当对方当事人因行政机关不履行法定出庭应诉义务而产生了不必要的诉讼费用时，自然应当由行政机关予以承担。有人用微信聊天，有人却在微信中学习，成长。下面是2016年最HOT法律公众号，累计覆盖50万法律人，总有一个适合您!

第二篇：行政法】行政法十大典型案例(六)——乔占祥诉铁道部案

行政法】行政法十大典型案例

(六)——乔占祥诉铁道部案

作者 : 未法

【案情简介】

国家计委(现国家发展与改革委员会)依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》(铁财函〖2000〗253号)，于2000年11月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》(计价格〖2000〗1960号)，批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮;允许部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在2000年12月同意由铁道部颁发铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价(计办价格〖2000〗931号)。

铁道部依据国家计委的上述《批复》，发出《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》，通知规定：节前(1月13日至22日)自广州(集团)公司、北京铁路局、上海铁路局始发、节后(1月26日至2月17日)为成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分直通客车票价上浮，其中新型空调列车上浮20%，其他列车上浮30%。除夕、正月初

一、初二不上浮。儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。

河北省石家庄市居民乔占祥 购买了2001年1月17日2069次从石家庄到磁县的车票，2001年1月22日2069次从石家庄到邯郸的车票。第一张车票比涨价前多支出了5元票价，第二张车票比涨价前多支出了4元票价。据此，乔占祥认为铁道部关于2001年部分旅客列车涨价的通知侵害了其合法权益，于2001年1月18日根据行政复议法的规定，就不服铁道部的《通知》向铁道部申请行政复议， 尔后，在铁道部作出维持涨价通知的复议决定后，并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，法院受理此案，并作出判决;乔占祥对一审判决不服又向北京市高级人民法院提出上诉，二审法院作出了维持判决。 【复议诉讼过程】

一、复议及复议申请情况

(一)复议当事人

1、复议申请人：乔占祥，系河北三和时代律师事务所律师。

2、被申请人：中华人民共和国铁道部;

3、第三人：北京铁路局、广州铁路局、上海铁路局。

(二)复议请求

1、撤销被申请人于2001年1月4日公布的2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为;

2、审查被申请人作出上述行政行为的依据——国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导有关的问题的批复不合法，并予以撤销。

(三)主要理由

1、火车票价不是市场调节价，而是政府定价，被申请人没有权力上浮票价;

2、依照《价格法》第18条的规定，火车票价是重要的公用事业价格和重要的公益服务价格，属于政府定价的范围。 依据《价格法》第20条的规定，火车票价应当按照规定经国务院批准。未经国务院批准，被申请人擅自上浮票价是违法的;

3、依据《价格法》第23条的规定，制定关系群众切身利益的公益性服务价格、公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。而被申请人没有依法举行听证会。

二、复议决定情况 [1][2][3][4]

[5][6][7]

[8]

[9][10]

(一)事实与理由

1、申请人没有提供在2001年春运期间乘坐上海铁路局、广州铁路(集团)公司票价上浮列车的证据;

2、国家计委已报请国务院同意，才下发了批复;

3、铁道部按《价格法》第22条的规定，作了调查研究和论证工作，听取了社会各界和消费者的意见和建议。

(二)复议决定内容

维持铁道部关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。

三、诉讼情况

(一)诉讼当事人

1、原告：乔占祥，系河北三河时代律师事务所律师。

2、被告：中华人民共和国铁道部。

3、第三人：北京铁路局、上海铁路局、广州铁路(集团)公司。

(二)诉讼请求

1、判决撤销被告作出的铁复议〖2000〗1号行政复议决定书，并责令被告依法履行行政复议法第26条规定的审查及转送的法定职责;

2、判决撤销被告作出的《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。

(三)原告理由

1、被告向第三人等有关铁路局发出的通知侵犯了我及广大旅客的合法权益;

2、被告的通知缺乏法律依据，不仅内容失当，而且程序违法：第一，依据铁路法第25条、价格法第20条的规定，制定火车票价应当经国务院批准，但被告决定于2001年春运期间部分旅客列车票价上浮未经国务院批准，只是有国家计委的批复;第二，依据价格法第23条的规定，国家计委应当召开火车票价上浮的价格听证会，但被告未提供此次票价上浮举行听证会的有关文件、资料及事实根据。

3、在申请复议时，一并提出了国家计委批复的不合法性，请求予以审查，但复议决定书却未予审查，属于不履行法定职责。

(四)被告答辩意见

1、请求裁定驳回对《通知》的起诉。理由为《通知》是针对不特定的对象发布的，且是可以反复适用的抽象行政行为，故依法不能提起行政诉讼。

2、请求裁定驳回对《复议决定》的起诉。理由为《复议决定》是维持《通知》的行为，依据《行政诉讼法》有关规定，原告不能对维持原行政行为的复议行为诉讼。

(3)请求依法支持《通知》行为。理由为计委的《批复》是经过国务院审判的，其批复内容未超越权限，不符合转送条件。被告依据该批复作出的《通知》是合法的，未侵害原告的权益，且该通知与原告也没有法律上的利害关系。

(五)第三人陈述意见

北京铁路局以被诉行为没有强制力、是抽象行政行为，且乔占祥不具有原告资格、没有诉权等为由，请求判决驳回原告诉讼请求。

上海铁路局以《通知》合法合理为由请求判决维持;第三人按照《通知》实施涨价的行为属于铁路运输企业经营行为，其合法权益应予法律保护。

广州铁路(集团)公司以《通知》合法为由请求判决维持;第三人的铁路运输经营行为合法，应予保护。

【诉讼争点】

本案中主要争论的法律问题是：

一、铁道部涨价通知的性质。即铁道部的涨价通知是具体行政行为还是抽象行政行为?如果属于抽[11][12]象行政行为的范畴，则它并不属于行政复议和行政诉讼的范围，如果属于具体行政行为，则属于行政复议和行政诉讼的范围。这是本案的根本性争议。

二、申请人资格和原告资格。即铁道部的涨价通知并不是针对某个个人作出的，在本案中并不是针对乔占祥作出的，其是否具有行政复议中的申请人资格和行政诉讼中的原告资格? 【思考讨论题】

本案涉及的法律问题除上述诉讼中的争点外，主要还有以下几个：

一、行政复议和行政诉讼的对象。即本案涉及为什么涨价、怎么涨价和涨价的法律程序三个问题，这三个问题是否都是行政复议机关和人民法院审查的对象?

二、作为具体行政行为依据的抽象行政行为的转送问题。即行政复议机关在行政复议过程中，如果认为作为具体行政行为依据的抽象行政行为是合法的，能否不进行转送?

三、法院判决的类型。即在本案中，法院应当作出何种类型的判决，是维持具体行政行为，还是驳回原告诉讼请求，抑或是其他类型的判决?

【法理分析】

一、本案发生的社会背景

“乔占祥诉铁道部2001年春运涨价案”正逢2001年春运期间， 并由于涉及面非常广泛，曾在社会上引起了极其广泛的影响，甚至轰动。新闻媒体以职业的敏感对此事给予了极大的关注，进行了充分的报道。目前在国内有着广泛社会影响和引导作用的《南方周末》、《北京青年报》、中央电视台、中央人民广播电台等媒体都作了充分、详细的跟踪报道。乘坐火车的旅客在火车上也极其兴奋地谈论着这一与自己切身利益有着密切关系的案件，并预测着这一案件的发展。

这一案件之所以能够引起如此广泛的社会影响，受到社会各界的广泛关注，特别是学界的研究对象和研究内容，作为“铁老大”的老大的铁道部能够如此慎重地处理此事，我认为，其社会背景主要是;

第一，这一案件的涉及面极其广泛。在具有农耕文明传统、浓厚儒教文化背景、特别讲究人情世故、注重亲情的中国及中国人的心目中，“每逢佳节倍思亲”是挥之不去的情结。而在诸多佳节中，“春节”又是佳节中的“佳节”，是与父母、亲人、朋友、同学等等与一切和自己有感情的人相逢的最佳时节。在春节期间，任何一个中国人如果与父母及其他亲人身处异地，一定会尽最大可能、克服一切困难，长途奔袭，日夜兼程，与父母、亲人、朋友团聚哪怕是短短数日，也心甘情愿。因此，在春节期间，中国实际上是在进行着一次人口大转移，在东西南北中工作的人无不奔赴其他四面八方。而在这种人口大转移过程中，虽然交通工具形式多样，包括飞机、汽车、轮船、火车，等等，但是，由于中国地域辽阔，虽然中国火车的速度比其他国家要慢的多，但因为火车更适宜于长途运输，因此，绝大多数人出行选择的仍然是乘坐火车。据统计，2001年春运期间，乘坐火车的旅客达到数千万人;一节车厢定员为108人，而有的车厢乘坐旅客居然达到447人。可见，火车票涨价涉及到数千万的利益，并通过这数千万人又影响到他们的亲人、朋友的认识和情感。

第二，喜气洋洋的心情受到一定影响。春节是所有中国人的节日，是全民最喜气洋洋、最放松、最兴奋的日子，象“过年”一样或者象“过大年”一样是中国人形容喜悦心情的最好、最恰当的表述。而恰是在人们最高兴、心情最好的时候，却传来火车票涨价的“坏消息”。两者反差巨大，无异于在人们极端兴奋的心情上浇了一盆凉水。同时，人们感觉铁路部门似乎又是在利用大家回家省亲的机会大捞一把。

第三，对垄断行业的服务普遍存在的极端不满心理。在由计划经济体制向市场经济体制转变过程中，或者因历史原因，或者因资源，或者因必要，还存在着一些垄断行业、垄断企业。这些垄断行业、垄断企业，利用自己居于垄断地位的优势，或者不断提高价格，或者以种种理由和借口收取极不合理的费用，而在服务质量上却不见提高，服务态度上丝毫不见改善，反而态度无礼、粗暴，时时、处处表现出强势，到了令国人极其反感程度。电信行业屡屡被诉，而消费者在强大的电信行业面前却基本上处于无能为力的地步。如今，铁路行业也利用人们回家省亲的机会，提高价格，同时，多年的改革开放并没

[13]有让“铁老大”放下架子，提高服务质量，寻找出路走出困境，而只是通过在节假日涨价的手段来解除自己面临的困境。

第四，铁路行业不思进取，而连续涨价。 自1993年开始经国务院批准，节前出广东省、节后进广东省的旅客，以及春运期间在广东省内旅行的旅客，每票上浮30元开始，1994年、1995年连续涨价，并且扩大涨价范围。 只是因为1995年涨价幅度和范围过大，造成铁路客流大幅下降，而在1996年、1997年、1998年三年的春运期间，没有再涨价。而在1999年、2000年和2001年又连续三年涨价。 面对春运期间旅客人数大幅度上涨，本来是铁路系统求之不得的“发财”机会，但却没有采取积极应对措施，只会一味地涨价。

第五，铁路票价上涨的受害者主要是农民工。城市开放以后，大批的农民到城市谋生，对中国社会的稳定和发展作出了积极的贡献：(1)为城市的建设和发展作出了巨大的贡献;(2)农民工得到一定数量的金钱，为农村的建设和发展，改善和提高农民的物质生活，有着积极的意义;(3)农民工大部分属于青年人，这些人到城市以后，一定程度上接受了城市文明，对他们的精神文明和人的素质整体的提高也有着积极意义;(4)新中国建立以后，由于实行“剪刀差”的政策，中国社会实际上形成了城乡二元结构的格局，我国的城乡差别巨大，并呈现越来越大的趋势，城乡矛盾突出，而农民工进城务工，一定程度上缩小了城乡差别，稳定了我国的社会秩序。但另一方面，农民工毕竟属于弱势群体，他们的合法利益的保护成为一个比较突出的社会问题。在工作中和日常生活里，这些人已经处处受到城里人的不公平对待，而在经历了千辛万苦，挣到一点有限的金钱之后，在回家的路上又要被铁路行业“宰”上一刀，莫不唤起人们的万分同情。

我认为，这一案件能够引起社会各界反思之处甚多。政治家、社会学家、经济学家，等等，都可以从各自的角度去研究、思考许多问题。作为法律研究者，也可以通过这一案件研究相关的法律问题。许多学者也对这一案件在电视台、广播电台、报纸上发表了自己的见解和看法，据了解，铁道部为处理此案曾召开了若干次讨论会，探讨其中的有关法律问题。但是，学者对这一案件中的许多问题，目前还没有比较统一的看法。因此，探讨这一案件中所蕴涵的法律问题，我认为，既有理论上的意义，也有着实践意义。

二、铁道部《通知》的性质

本案争议的焦点是，铁道部《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》是抽象行政行为还是具体行政行为?这一争议也是其他争议的基础。这一争议的意义在于：如果铁道部的《通知》属于具体行政行为，该行政复议和行政诉讼即具有存在的前提;反之，如果铁道部的《通知》属于抽象行政行为，那么，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，该复议及其诉讼即不具有存在的前提。

(一)对铁道部《通知》性质的不同见解

关于铁道部《通知》的性质，即是具体行政行为还是抽象行政行为的问题，存在着不同的见解，主要有：

第一，认为铁道部的《通知》是抽象行政行为。大多数行政法学者及铁道部持这种观点。其主要理由是：(1)按照最高人民法院的司法解释，所谓抽象行政行为，其特点是针对不特定对象、能反复适用的行为。 而铁道部的《通知》，并不针对特定的对象，具有普遍约束力，能够反复适用，因而属于抽象行政行为。因此，申请人乔占祥提出的请求不符合《行政复议法》第6条的规定。 (2)最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第24条规定：“行政机关同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”如果原告乔占祥就铁道部春运客票涨价行为向法院提起行政诉讼，法院需要通知几千万乘坐涨价列车的旅客参加诉讼，不合情理和法理。(3)铁道部的《通知》并不是针对某一个特定的旅客作出的，而是针对所有的乘坐列车的不特定的旅客作出的，对不同的乘坐涨价列车的旅客都予以适用。

第二，认为铁道部的《通知》是具体行政行为。少部分学者持这一观点。主要理由是：(1)铁道部的

[14]

[15]

[16]

[17]

[18][19]

[20]

[21]《通知》直接发生了执行效力，即导致了客票涨价的行为后果;(2)铁道部的《通知》只适用于2001年春节前后特定时期;(3)铁道部的《通知》通过铁路局就得到了实施，没有中间环节;(4)铁道部明确规定了客票上浮的范围、时间和幅度。

(二)关于具体行政行为和抽象行政行为的区分

全国人大常委会于1999年4月29日通过的《行政复议法》第1条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法;第2条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。行政诉讼法第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼;第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。可见，只有具体行政行为才是行政复议和行政诉讼的对象，抽象行政行为并不是行政复议和行政诉讼的对象。因此，就一个行政机关的行政行为而言，其是否是具体行政行为，是决定其是否属于行政复议机关和法院受理范围的决定性因素。

关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，在学理上相对比较容易说清楚。

通说认为，所谓具体行政行为，是指行政主体对特定的对象，就特定的事项作出的处理决定。具体行政行为与抽象行政行为相比，具有特定性和直接性，对于特定对象的权利义务直接发生影响。

最高法院1991年对行政诉讼法的司法解释(即115条)中的第1条曾经对具体行政行为作了如下定义：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。这一定义可以分解如下：

(1)进行具体行政行为的主体。按照最高法院这一司法解释的规定，主体有五个：即行政机关、行政机关工作人员、法律法规授权组织、行政机关委托的组织、行政机关委托的个人。

行政机关能够以自己的名义实施具体行政行为，因此行政机关是作出具体行政行为的主体。

行政机关工作人员不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此，行政机关工作人员不是作出具体行政行为的主体。同时，在《国家公务员暂行条例》实施以后，继续称“行政机关工作人员”也是不恰当的。

《行政诉讼法》第2条的规定也存在这一问题。第2条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提其诉讼。”其中也认为行政机关工作人员作出的具体行政行为具有可诉性。这是不确切的。

法律法规授权组织能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其是作出具体行政行为的主体。

行政机关委托的组织不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其不是作出具体行政行为的主体。

行政机关委托的个人也不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其也不是作出具体行政行为的主体。同时，行政机关能否将行政管理职权委托给个人是一个值得探讨的问题。根据行政处罚法的规定，行政机关是不能够将行政处罚权委托给个人的，在行政处罚以外的其他领域中，行政机关是否能够将自己的行政职权委托给个人呢?法律中没有明确规定，我认为，从行政机关的严肃性和权威性看，行政机关是不能够将自己的行政管理职权委托给个人的。因此，无论从什么方面说，行政机关委托的个人都不是实施具体行政行为的主体。

(2)具体行政行为的内容：行使行政职权。这一表述方法将超越职权、无权限的情况排除在外，而恰巧它们是司法审查的重要内容。 我认为，比较准确的表述方法应当是，“行政机关在行政管理过程中实施的行为。”

(3)具体行政行为的对象：包括了两个两个特定性：即具体行政行为的“具体”表现为：针对特定的公民、法人或者其他组织和特定的事项。

(4)具体行政行为是单方行为。在行政行为的分类中，单方行为与双方行为、多方行为是根据一

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[23]

[24]

[25]类标准进行的分类，而具体行政行为与抽象行政行为是根据一类标准进行的分类。因此，能否认为具体行政行为仅限于单方行为?双方行为或者多方行为就不是具体行政行为?

所谓单方行为，即行政机关单方意思表示体现的行为，双方行为是行政机关与对方共同意思表示体现的行为，而多方行为是多方主体意思表示体现的行为。如前所述，具体行政行为的“具体”是指针对一类社会关系和特定的公民、法人或者其他组织，那么，双方行为和多方行为能否是针对一类社会关系和特定的公民、法人或者其他组织?我认为完全是可能的。

最高法院新司法解释(即98条)没有对具体行政行为下明确的定义，回避了这一敏感的问题。其第2条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”

关于抽象行政行为，通说认为，是指行政机关制订的具有普遍约束力的规范性文件。最高法院的新的司法解释将抽象行政行为界定为“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。可见，抽象行政行为的基本特征是，“对象的不特定性”、“反复适用性”、“规范性”。

关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，通说认为有以下四个：

第一，调整范围不同。抽象行政行为一般调整不特定的多数人以及多件事项，但是，具体行政行为仅仅针对特定的人和事。

第二，能否反复适用不同。抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，执行规范性文件不仅适用一次，在有同样条件的情况下，会反复适用，即规范性文件在其效力期间内，一直有调整和约束力;具体行政行为仅仅对于本次事项的处理有效，对于其他事项则不适用。

第三，影响相对人权利义务的方式不同。具体行政行为对于相对人的权利义务直接作出决定，直接影响相对人的权利义务;抽象行政行为一般表现为规范，并不直接导致相对人权利义务的变化，只有通过具体行政行为的实施活动，才能实现抽象行政行为的目标和作用。

第四，行为程序不同。抽象行政行为与具体行政行为遵循不同的程序和规则，受不同程序规则的影响。抽象行政行为程序接近于立法程序，一般要求有征求意见程序以及公布程序;具体行政行为则强调调查程序以及听证程序。

如前所述，在理论上，将具体行政行为与抽象行政行为作出区分是相对比较容易的，而在现实生活中，要将具体行政行为与抽象行政行为作出明确的区分则是比较困难的。本案即属于这种情况。

我认为，在实践中，区分具体行政行为与抽象行政行为，有以下几个问题需要注意：

第一，对象的特定性与不特定性问题。 具体行政行为与抽象行政行为都是针对特定的对象作出的，而并不是具体行政行为有特定的对象，抽象行政行为没有特定的对象，事实上，两者都有特定的对象。它们区别在于，利益的联系性是否是直接的。如果某人与行政机关作出的某个行为有直接的利益上的关系(法律上的利害关系)，该行为无论是针对谁作出的，该行为均是具体行政行为，而如果没有人与行政机关作出的行为有直接的利益上的关系(法律上的利害关系)，该行为就是抽象行政行为。可见，针对一个法律关系作出的行为即是具体行政行为，针对一类法律关系作出的行为即是抽象行政行为。

第二，相对人的范围问题。相对人是行政法学上的概念，而非行政法规范上的概念。在行政法学上讨论相对人的概念，就存在两个范围的相对人概念：一个是行政机关行政行为所直接指向的对象;另一个就是虽不是行政机关行政行为直接指向的对象，但其合法利益受到行政行为影响的对象。就行政复议和行政诉讼的主体资格而论，属于第一个范围的相对人具有原告主体资格，这是不言而喻的;属于第二个范围的相对人是否具有原告主体资格呢?根据行政复议法关于行政复议申请人资格的规定，以及行政诉讼法关于原告资格的规定，也是不言而喻的。

第二个范围的相对人与行政机关的行政行为之间形式上表现为一种间接的关系，而实际上表现一种直接的法律上的利害关系。但是，有的学者比较多地考虑到，第二个范围的相对人与行政行为之间的间接性，往往认为行政行为并非直接针对这一部分相对人作出的。根据行政复议法和行政诉讼法所规定的行政复议申请人资格和行政诉讼原告资格，并不是考虑行政行为与相对人的直接性，而是考虑利益上的

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[27]

[28]直接性，即是否具有直接的法律上的利害关系。

第三，反复适用性问题。规范性是反复适用的前提，而是否具有“反复适用性”是区分具体行政行为和抽象行政行为的主要标志。因为抽象行政行为是为调整一类社会关系而制定的规则，符合这类社会关系的行为均依据该规则进行处理，因此，具有“反复适用性”的特征;而具体行政行为是针对某一个社会关系作出的处理，只适用于这一个社会关系，因此，不具有“反复适用性”的特征。

(三)铁道部的《通知》属于具体行政行为

我认为，铁道部的《通知》属于具体行政行为，也就属于行政复议的对象和行政诉讼的对象。

第一，铁路运输企业的性质及铁路运输价格的确定。铁路运输企业的性质是以赢利为目的的企业，而不是福利性质的机构，也不是铁路运输管理机关。因此，其与铁路主管部门(铁道部)之间的关系是一种被管理者与管理者之间的关系，而不是行政机关内部之间的关系。

目前，我国的铁路运输企业处于相对垄断的状况，其虽然与汽车运输企业、航空运输企业之间存在着竞争关系，但是，无论是在货运方面，还是在客运方面，铁路运输企业无可争议地处于“老大”的地位。同时，在铁路运输内部，目前还没有引入竞争机制，例如，还不允许集体经济、私营经济，或者合资经济、外国独资经济的介入。这样，铁路运输企业事实上处于垄断的地位。由于这种垄断的地位，就可能形成垄断价格，因而损害消费者的正当的经济利益。正因为如此，为了保护消费者的正当的经济利益，需要对垄断者其中包括铁路运输企业的价格进行限制，或者说由政府去确定这些垄断企业的价格。

垄断企业以外的其他企业所生产的产品的价格，因为不存在垄断的情形，完全由市场通过竞争决定产品的价格，也就不需要由政府去加以确定产品的价格，定价权属于企业的经营自主权。在这种情况下，由于企业对产品的定价而发生的争议，属于企业与消费者之间的一般民事争议。企业的定价要充分考虑到产品的质量，以及消费者的选择;而消费者在选择产品时，完全本着自愿的原则，既可以选择这一产品，也可以不选择这一产品。在没有其他情况下，消费者如果选择了这一价格的产品，是消费者自己的行为。

但是，垄断企业的产品的定价属于例外，因而需要由政府按照一定的法律程序定价。政府的定价就可能产生两个方面的法律问题：

1、垄断企业认为政府的定价没有考虑到企业的成本而偏低，损害了企业的利益，对政府所确定的价格表示不满，或者允许一部分垄断企业涨价，而不允许另一部分企业涨价，没有被允许涨价企业的则可能对政府的定价表示不满。

2、消费者认为政府的定价没有考虑到消费者的承受能力，片面地考虑到了垄断企业的成本或者不正当的成本，损害了消费者的利益，而对政府的定价表示不满。

在本案中，铁道部的《通知》就是允许一部分铁路运输企业在春运期间涨价，实际上是对铁路运输企业在春运期间的定价行为。换言之，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业在春运期间的客票价格的定价行为，而不是直接针对旅客乘坐火车的行为作出的规定。因此，符合具体行政行为的法律特征：

(1)《通知》对象的特定性。如前所述，具体行政行为和抽象行政行为都具有特定的对象，从广义上说，它们的对象都是特定的，都具有“对象特定性”的特征。但是，抽象行政行为是针对一类社会关系作出的规定，对象是一类性质的社会关系而非特定的人，这个不特定人的范围是难以确定的;而具体行政行为是针对一个社会关系作出的处理决定，对象是一个社会关系而特定的人，这个特定的人可能可以举出他的姓名，也可能不能举出他的姓名，但它们的范围是能够确定的。在本案中，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业作出的，即《通知》的对象是铁路运输企业，因此，其对象是特定的。

(2)《通知》不具有反复适用性。《通知》中明确规定了特定的铁路运输企业在特定的期间里的特定列车的涨价幅度。《通知》中规定允许涨价的铁路运输企业只能在特定的期间里特定的列车涨价。没有允许涨价的铁路运输企业不得涨价;特定的期间以外的时间里不得涨价;非指定的列车不得涨价。特别是《通知》指明了2001年春运期间的涨价，其他年份就不得按照这一《通知》的规定涨价。

(3)《通知》不具有规范性。《通知》不是就一类社会关系作出的规定，因此，它的规定非常具体、明确。

有学者将《通知》理解为抽象行政行为，其主要理由是，《通知》是针对广大旅客的，而旅客又是不确定的范围，《通知》对所有的旅客均予以适用，具有反复适用性。我认为，通知》的对象是非常明确的，就是针对铁路运输企业在春运期间的列车价格进行的定价行为。

(三)申请人资格和原告资格

根据上面的分析，铁道部的《通知》属具体行政行为，又涉及财产权的损害问题，属于《行政复议法》规定的受理范围和《行政诉讼法》规定的受案范围。根据《通知》可能侵犯的主体的利益，具有申请人资格和原告资格者有以下四个：

1、《通知》允许三个铁路局属下的列车在春运期间进行涨价，而不允许其他铁路局属下的列车在春运期间涨价。这样，铁道部《通知》不允许涨价的铁路运输企业的利益就可能受到损害，在法律上这些企业对铁道部的《通知》不服，就可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

2、《通知》允许三个铁路局属下的列车在春运期间涨价，就可能损害乘坐这三个铁路局属下列车的旅客的利益，乘坐这些涨价列车的旅客如果对铁道部的《通知》不服，就可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

3、如果《通知》中允许涨价的铁路局认为，铁道部的《通知》所允许的涨价幅度不够而损害它们的合法利益，它们也有资格获得法律救济。

4、如果《通知》要求铁路运输企业在春运期间降价，则可能损害铁路运输企业的利益，在法律上也应当为这些企业提供救济措施。当然，这种情况在本案中没有出现。随着改革的深化，这种情况是完全有可能出现的。

在本案中，不被允许涨价的铁路运输企业没有对铁道部的《通知》表示不服，被允许涨价的铁路运输企业没有对铁道部的《通知》所允许的涨价幅度表示不服，而是乘坐被允许涨价的列车的旅客对允许涨价的行为不服。

如前所述，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业在春运期间的票价作出的定价行为，而不是直接针对广大旅客乘坐列车作出的处理决定。那么，旅客与铁道部《通知》之间的法律关系是通过什么因素而得到衔接的呢?或者说，旅客是如何获得申请人资格或者原告资格的呢?

铁道部的《通知》影响到所有可能乘坐被允许涨价的列车的人的利益。但是，这些人在此时并不具备申请人资格或者原告资格，因为他们的实际利益并没有受到损害。当某人在购买了被允许涨价的列车的车票，实际支付了比涨价前多的票价时，他的实际利益才造成了损害。也就是说，当某人实际成为旅客时，铁道部的《通知》才对他的利益产生了直接的影响，换言之，他与铁道部的《通知》之间产生了直接的法律上的利害关系。

旅客从铁路运输企业购买车票，是一种民事法律行为，他与铁路运输企业之间是一种民事法律关系。若铁路运输企业是非垄断性企业，具有定价权，那么，旅客购买涨价的车票，是自己的选择，因此而发生的纠纷是一种民事纠纷，通过民事诉讼予以解决。

从一个方面说，旅客在实际知道春运期间部分列车要涨价，而仍在汽车、飞机、火车等交通工具中选择了火车，也是自愿选择的结果，与铁路运输企业之间的买卖合同是自愿接受的，铁路运输企业并没有强迫的含义。因此，对铁路运输企业的涨价行为不服，虽然可以提起诉讼，但只能提起民事诉讼。同时，因是自愿接受的行为，他的诉讼请求也将得不到法院的支持。但另一方面，在春运的特定时期，在中国幅原辽阔的情况下，在目前的初级阶段，乘坐火车只能是大多数人出行的第一选择或者唯一选择。对于火车票的涨价，人们只能忍痛接受。同时，乘坐涨价火车的旅客当然也有权提出这样的问题：火车票涨价是否合法?

在本案中，乔占祥在申请行政复议时，没有举出证据证明其购买了三个铁路局春运期间的涨价车票，从而证明其与《通知》之间存在法律上的利害关系。依据《行政复议法》的规定，申请人在申请复议时，应当提供事实根据。 而乔占祥在申请复议时，并没有提供事实根据。因此，复议机关可以不符合申请行政复议的条件为由，不予受理。但在本案中，铁道部为慎重起见，一再要求乔占祥提供事实根据。乔占祥提供了两张北京铁路局的涨价车票：一张是2001年1月17日2069次从石家庄到磁

[29][30]县的车票;另一张是2001年1月22日2069次从石家庄到邯郸的车票。

乔占祥在没有举出乘坐广州铁路局和上海铁路局涨价列车的情况下，在复议申请书和行政起诉状中，将它们也列为第三人是没有任何根据的。铁道部作出的《行政复议决定书》中也将这两个铁路局列为第三人同样也是错误的。

(四)行政复议和行政诉讼的内容

1、根据《中华人民共和国铁路法》的规定，铁道部经国务院批准，有权决定列车的价格。对铁道部的《通知》人们主要质疑的是两个问题：一是在春运期间列车应不应该涨价?二是铁道部的《通知》是否合法?

关于在春运期间，部分列车应不应该涨价的问题，铁道部提出了诸多理由证明应该涨价; 乔占祥在行政复议申请书和行政起诉状中则提出了一些不应该涨价的理由，并认为这是任意行政行为。我认为，在春运期间列车是否应该涨价，在平时列车是否应该降价，都是铁路运输企业和铁路主管部门的判断，这是《铁路法》赋予铁路主管部门的自由裁量权。根据《行政复议法》的规定，相对人认为涨价不合理，有权申请行政复议。 但是，根据《行政诉讼法》的规定，相对人认为涨价不合理，则不得提起行政诉讼。

关于铁道部《通知》的合法性问题，由于《通知》的内容不存在合法性问题，而只存在合理性问题，法院不能进行审查，那么，法院所能够进行审查的只是《通知》的程序是否合法的问题。关于这一问题，相对人有权申请行政复议或者提起行政诉讼。

2、铁道部《通知》的合法性问题

我认为，铁道部的《通知》在程序上是不合法的。理由是：

第一，没有按照《铁路法》规定，由国务院进行批准。《铁路法》第25条规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”在本案中，铁道部关于春运期间的涨价《通知》是根据国家计委的批复作出的，而没有经过国务院的批准。铁道部认为，其《通知》在批准程序上是合法的，主要理由是：

根据国务院1996年2月26日国阅【1996】43号文关于“为了适应目前市场多元化及全国铁路网建设、运营条件各不相同的具体情况，请国家计委会同国家经贸委、铁道部等有关部门，尽快研究提出较为灵活的铁路运价管理新体制，赋予铁道部在局部范围内运价上下浮动的权力”的指示，铁道部于1998年10月30日报送了《关于请求下放铁路客票价格定价权限的函》(铁财函【1998】305号)，1999年国家计委征得国家经贸委、财政部、铁道部同意并会签后，向国务院上报了《关于部分旅客列车实行政府指导价的请示》(计价格【1999】1862号)。经过国务院批准和授权，国家计委依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》(铁财函【2000】253号)，于2000年11月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》(计价格【2000】1960号)，批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮;因素部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在2000年12月同意由铁道部颁布铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价(计办价格【2000】931号)。在此基础上，铁道部依据国家计委的《批复》，发出了有关在春运期间部分列车客票涨价的《通知》。

问题一：国家计委《关于部分旅客列车实行政府指导价的请示》(计价格【1999】1862号)有无获得国务院的批准?首先，必须明确什么是“批准”。根据宪法的规定，国务院实行总理负责制，经国务院总理授权，国务院副总理、国务委员可以负责某一方面的工作。因此，这一批准必须是国务院总理作出的，或者是由国务院副总理、国务委员作出的。同时，由于旅客列车涨价涉及到几千万旅客的利益问题，而旅客列车降价又涉及到铁路运输企业的经济效益，可以说属于国务院工作中的重大问题，根据宪法和国务院组织法的规定，应当召开国务院全体会议或者常务会议先进行讨论，然后再由总理或者副总理、国务委员作出。在本案中，关于部分旅客列车实行政府指导价的问题，国务院没有举行

[31][32]

[33]全体会议或者常务会议，甚至没有国务院总理、副总理、国务委员的明确批示。可见，不能说，国家计委的请示已经得到了国务院的批准。所谓国家计委根据国务院的批准而作出的批复的效力也就不存在。

问题二：国务院能否下放批准权?如前所述，《铁路法》第25条明确规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”我认为，拟订票价的机关与批准票价的机关分离，是《铁路法》第25条的核心。之所以要作出这种分离式的规定，其原因也在于，旅客列车票价涉及到社会比较多的人的利益，关系到社会秩序的稳定，如果任由铁路主管部门自己拟订票价，又由自己作最终的决定，旅客的经济利益就可能受到侵犯。《铁路法》是由全国人大常委会制定的法律，该法律明确规定国务院的职责是批准铁路主管部门拟订的票价。那么，国务院能否将法律规定的职责授权其他国家机关特别是授权利害关系机关履行呢?我认为，这是不妥当的。因此，即使国务院召开全体会议或者常务会议授权国家计委或者铁道部决定部分旅客列车的政府指导价，国务院的决定也是与《铁路法》的规定不相一致的，是无效的。

2、关于《价格法》中的听证会问题。《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”

乔占祥认为，铁道部没有举行听证会而涨价在程序上是违法的。

乔占祥在复议申请书中认为，“被申请人决定票价上浮方案没有依法实行听证会制度，其涨价没有必要性”。在起诉书中也认为，“但被告未提供此次票价上浮举行价格听证会的有关文件、资料及事实根据。因此，被告通知2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮在程序上是违法的。”

而铁道部认为，它们在这次涨价过程中的做法是符合《价格法》第23条的规定的。

第一，对于铁路运价调整是否属于听证范围，《价格法》没有作出明确规定。

第二，建立听证会制度在我国是一个新事物，涉及问题十分复杂。因此，《价格法》第32条规定的是应当建立听证会制度，而不是应当召开听证会。《价格法》实施两年多来，国家有关部门一直在进行研究和探讨，但迄今尚未制定颁布有关听证会具体实施办法，对于听证范围如何确定，参加听证的人选特别是消费者代表如何产生，以及听证程序、听证会效力等问题都没有具体的可操作性的规定。

第三，为了既体现依法治国精神，又按照实事求是的原则贯彻落实《铁路法》、《价格法》的具体规定，国家计委和铁道部组织召开了具有听证会作用的论证会，听取运输企业和一定程度上代表消费者利益的地方物价部门的意见。另外，铁道部还组织各铁路局广泛开展客流调查，听取广大旅客对春运票价上浮的意见和要求。

关于《价格法》第23条所规定的听证会的问题，我认为：

第一，按照《价格法》第23条的规定，举行听证会的法律责任在于政府的价格主管部门。在本案中，政府的价格主管部门是国家计委，即国家计委负有举行关于旅客列车票价上浮的听证会。而国家计委并没有举行听证会，即擅自批准铁道部关于在春运期间部分旅客列车票价上浮的方案，因此，是国家计委的行为违法，而不是铁道部违法。乔占祥认为铁道部没有举行听证会而导致程序违法的说法是错误的。

《价格法》第23条规定由政府的价格主管部门举行听证会，但是对于听证会举行的程序没有作出明确具体的规定。我认为，在就价格问题需要举行听证会问题上，应当先由认为需要作价格变化的政府部门或者企业向政府价格主管部门提出申请，再由政府价格主管部门举行听证会。在本案中，铁道部向国家计委提出了要求在春运期间部分旅客列车价格上浮的报告，国家计委应当举行听证会，以确定是否需要涨价，即铁道部方案的合理性。但是，国家计委没有举行听证会，这是其失职的表现。

第二，铁道部认为，铁路运输旅客列车票价并不属于《价格法》所规定的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格，因此不属于应当举行听证会的范围。按照铁道部的看法，《价格法》因为没有明确规定铁路运输旅客列车票价的定价属于应当举行听证会的范围，因而不属于应当举行听证会的范围。铁道部的这一理解是不正确的。对一个法律规范含义的理解，应当侧重于对其内涵的认识，只要是“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政

[34]府指导价、政府定价，”都应当属于举行听证会的范围。铁路运输旅客列车票价涉及几千万旅客的经济利益，其社会影响可以说巨大。同时，《价格法》中还有“等”字的表述，也是铁路运输旅客列车票价应当举行听证会的法律根据。

第三，既然称之为“听证会”，就具有特定的含义和特定的形式。 国家计委和铁道部在一定范围内由一定范围的人参加的“论证会”，与听证会是两个不同的概念。首先，举行听证会是一项法律义务，而论证会则不是法律所明确规定的征求意见的形式;其次，在听证会的形式上，政府的价格主管部门主持下，申请改变价格的企业为一方，消费者与其他利害关系人为另一方，双方在平等的基础上，各持己见，进行申辩和争论;再其次，在听证会的程序和双方程序性权利上，与论证会都有所不同;最后，经过听证会的，政府价格部门在确定价格时，应当以听证会的笔录为依据。可见，国家计委、铁道部举行的论证会，在形式和内容上都不属于听证会。

国家计委在没有举行听证会的情况下，即批准了铁道部关于2001年春运期间部分旅客列车涨价的请示，是违反法定程序的。因此，国家计委的批准行为在这个意义说，也是无效的。当然，没有举行听证会，并不是铁道部的过错，因为铁道部并没有举行听证会的法定职责。

总之，铁道部的《通知》在内容上是否适当、合理，行政复议机关可以进行审查，但它不是人民法院的审查对象。人民法院所能够进行审查的，只是《通知》在作出的程序上是否合法。铁道部的《通知》应当由国务院批准之后，才具有法律效力，而国务院没有进行批准，因而，铁道部的《通知》是无效的;同时，铁道部的《通知》应当在国家计委举行听证会后，才能由国务院批准，而国家计委并没有举行听证会，因而也由于违反法定程序而违法。铁道部在举行听证会和批准涨价上均没有过错，但《通知》是以铁道部的名义下发的，该《通知》的效力取决于是否举行了听证会和是否经过了国务院批准。因此，铁道部的《通知》违反了法律程序。

(五)关于抽象行政行为的转送问题

乔占祥在复议申请书中，在就铁道部的《通知》申请行政复议的同时，认为国家计委的《批复》不合法，一并提出了作为该《通知》依据的国家计委的《批复》的审查请求。

1、国家计委的《批复》属国家计委的文件，还是属国务院的文件?从该发布的机关、署名及文件的标号看，《批复》属于国家计委的文件是确定无疑的。国家计委发布的《批复》即使是国务院授权，因为是以国家计委的名义作出的，只能作为是国家计委的文件来认识，而不能看作是国务院的文件。这一认识的意义在于，如果《批复》的国务院的文件，按照《行政复议法》的规定，它就不在行政复议申请权的范围，即相对人即使认为《批复》不合法，也无权向复议机关提出审查请求。

2、国家计委的《批复》是否在行政复议申请权的排除范围之内?按照《行政复议法》的规定，并不是所有的抽象行政行为都纳入了行政复议申请权的范围，而只是一部分抽象行政行为纳入了复议申请权的范围。作为排除的部分包括三种抽象行政行为：(1)国务院的行政法规;(2)国务院制定的行政法规以外的其他抽象行政行为，即国务院制定的除称之为“条例”、“规定”、“办法”的规范性文件;(3)国务院各部门的规章和地方人民政府制定的规章。因此，国务院各部门制定的规章有一定的程序和名称，没有按照规章制定程序和名称称谓的就是规章以外的其他规范性文件，按照《行政复议法》的规定，这一部分规范性文件就属于行政复议的范围。

在本案中，国家计委的《批复》是否是规章?很显然，无论从它的制定程序，还是从它的名称上看，《批复》都不是规章。因此，它属于相对人可以一并申请行政复议的抽象行政行为的范围。

3、《行政复议法》在对于抽象行政行为的态度上与《行政复议条例》相同点在于，作为行政复议机关在审查具体行政行为时，都可以对作为该具体行政行为依据的部分抽象行政行为进行审查;它们的不同点在于，《行政复议条例》不允许申请人在对具体行政行为申请复议的同时一并对作为该具体行政行为依据的部分抽象行政行为申请复议，即没有将部分抽象行政行为纳入申请人的申请权的范围，行政复议机关对在复议过程中对部分抽象行政行为进行审查也只是依职权进行，《行政复议法》将部分抽象行政行为纳入了申请人的申请权范围，即行政复议机关对部分抽象行政行为进行审查，既可能是依职权进行，也可能是依申请人的申请进行。如同申请人对具体行政行为提出复议申请，只要其符合法律规定

[35]的条件，复议机关就应当受理，并进行审查一样，属于行政复议申请权范围的部分抽象行政行为，申请权既然提出了复议申请，复议机关就必须进行审查，并在复议决定中作出判断。

铁道部认为，乔占祥在复议申请中认为国家计委的《批复》是不合法的，而事实上该《批复》是合法的，因此，就不需要对该《批复》的合法性送请有权处理的机关进行处理。同时，在行政复议决定的主文部分，也没有对乔占祥的这一复议请求进行答复。这是铁道部作为行政复议机关的两点不足之处。

我认为，铁道部在行政复议时，应当按照《行政复议法》的规定，将国家计委的《批复》转送有权处理的机关先进行处理，然后再根据有权处理的机关的处理，对铁道部的《通知》的合法性进行审查。国家计委作出的《批复》，谁是有权处理的机关呢?对于有权处理的机关，《行政复议法》也没有作出明确的规定，按照一般的逻辑，应当是它的上级机关，就国家计委而言，有权处理的机关应当是国务院。因此，铁道部应当将国家计委的《批复》转送国务院，由国务院判断该《批复》是否合法。

(六)关于法院的判决

一审法院经过审理作出了驳回原告诉讼请求的判决，一审原告乔占祥对该判决不服，提出上诉，二审法院经过审理，作出了驳回上诉、维持原判决的判决。两审法院的判决说明，它们对该案件事实、性质及法律适用的认识是基本相同的。

法院作出驳回原告诉讼请求判决的依据是：

1、《通知》是具体行政行为，属于法院的受案范围。法院认为，《通知》是针对有关的铁路企业作出并设定和影响有关铁路企业经营权利和义务的行为，故应认定为具体行政行为，对其提起的行政诉讼应当属于人民法院的受案范围。原告作为购票乘客，虽不是该行为所直接指向的相对人，但因有关铁路企业与执行《通知》而实施的经营行为影响到其经济利益，使其与该行为间产生了法律上的利害关系，故其有权就，通知》提起行政诉讼。被告和第三人提《通知》不是具体行政行为，不能对其提起行政诉讼及乔占祥不具备原告资格的意见缺乏法律依据，法院不予支持。

2、被告所作的《复议决定》，因其认定的事实，适用的依据，论述的理由及复议的结论均与原行政行为相一致，没有改变或作出新的行政行为。故应认定该《复议决定》是维持原行政行为的行为。原告对其不服，应以作出原行政行为的行政机关为被告，对原行政行为提起行政诉讼。原告坚持对《通知》和《复议决定》同时提起行政诉讼缺乏法律依据，法院不予支持。原告关于确认被告在复议期间未根据其一并提起的审查申请，将《通知》所依据的计委《批复》转送有关机关审查的行为属于不当履行复议职责的行为的请求，因复议行为不属于本案的审查范围，故该请求法院不予审理。

3、根据《铁路法》第25条、20条，《价格法》第5条等的规定，被告有对全国铁路客运价格调查拟定和管理实施的法定职责。由于铁路客运价格关系广大群众的切身利益，属于国家重要的服务价格，为保证其统一和规范，保证国家和广大群众的利益，客运价格依法纳入了政府定价、政府指导价范畴，其制定和实施均应当经过法定程序申报和批准。被告作出的2001年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关程序作出的，即被告经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授权其批准的权限范围内予以批准，被告依据国家计委的批准文件作出的《通知》的程序未违反有关法律规定。原告认为被告作出的《通知》握经国务院批准，被告未能提供已组织价格听证会的证据，因而应判决定被诉行为违反法定程序的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据。且依据《价格法》第23条的规定，主持价格听证会不属于被告的法定职责，故该诉并不涉及价格听证及其相关问题。原告据认为被告所作《通知》程序违法，要求予以撤消的诉讼请求法院不予支持。

二审法院在驳回上诉、维持原判的判决书的理由部分，在一审法院判决理由的基础上增加了一项理由，即虽然《价格法》第23条规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。”但由于在铁道部制定《通知》时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求铁道部申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据。

我认为，法院的上述判决结论是非常值得商榷的。

第一，法院认定的事实和理由与驳回原告诉讼请求判决适用的条件是相互矛盾的。“驳回原告诉讼请求判决”在原来的行政诉讼法中并不存在，而是由最高法院在关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中新增加的判决类型。最高法院的这一司法解释第56条规定，有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：

(一)起诉被告不作为理由不能成立的;

(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的;

(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的;

(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

本案并不属于最高法院司法解释中所例举的前三种情形，是否属于第四种情形即所谓的“兜底”条款呢?这就需要分析最高法院增加这一判决类型的用意。

如果行政机关的行政行为合法又不存在其他瑕疵，按照行政诉讼法的规定，显然完全可以适用“维持判决”，即维持行政机关的行政行为。我认为，之所以增加驳回原告诉讼请求判决，主要是考虑到在审理过程中，法院经常遇到这样一种情形：行政机关的被诉具体行政行为是合法的，但存在这样或者那样的瑕疵，而这样或者那样的瑕疵并不是法院所有权审理的，或者法院在本案中所能够审理的。在这种情况下，按照行政诉讼法的规定，只能判决维持，而如果判决维持，实际上就是肯定了该行政行为所存在的瑕疵。这就使法院陷入一种两难的处境之中。而“驳回原告诉讼请求判决”，就使法院能够摆脱这样一种两难的处境。如果行政机关的行政行为合法而又不存在瑕疵，法院判决维持;如果行政机关的行政行为合法但存在瑕疵，法院判决驳回原告诉讼请求。

在本案中，一审法院和二审法院都认定铁道部在作出《通知》“是在经过市场调查的基础上又召开了价格咨询会，在向有权机关上报了具体的实施方案，并得到了批准的情况下作出的，应视为履行了必要的正当程序。虽然《价格法》第23条规定应当建立听证会制度，但由于在铁道部制定《通知》时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求铁道部申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据”(二审法院判决书语)。按照一审法院和二审法院的认定，既然铁道部的《通知》是合法的，同时也不存在这样或者那样的瑕疵， 法院就应当适用维持判决，而不应当是驳回原告诉讼请求判决。

第二，如前所分析，《价格法》和《铁路法》都要求铁道部在客运价格上涨时，必须经过国务院的批准，而国务院并不能将这种批准权授予其他国家机关包括国家计委。两审法院认定国务院的答复就是授权，国家计委根据这种所谓的“授权”所作才批复，就是代表国务院所作的批准，在法理上是无法解释的。

第三，《价格法》对几类价格的确定规定了听证制度，要求在确定之前必须举行听证会，而国家计委并没有举行听证，虽然没有举行听证并不是铁道部的责任，但举行听证是铁道部调整价格的一个必经程序和前置阶段。法院认定《价格法》虽然规定了听证但由于实际没有制定听证制度，所以，国家计委没有举行听证、铁道部在没有举行听证的前提下制定《通知》并不构成违法。法院的这种认识显然是在机械地理解法律规范，并不是根据法律规范的本意和精神去予以适用。既然法律要求应当举行听证之后才能调整价格，而铁道部在没有举行听证的情况下，即调整了票价，程序上显然存在着重大违法。

这一程序上的重大违法，虽然在主体上并不是铁道部，但它直接涉及到铁道部《通知》的合法性。铁道部自身在制定《通知》的程序上虽然是合法的，但铁道部《通知》的最终的合法性除取决于其自身的程序上的合法外，还取决于其前置程序的合法。在本案中，铁道部《通知》的前置程序没有经过，显然是违法的。这就必然影响到铁道部《通知》的合法性及其效力。

由于铁道部《通知》的前置程序的违法性，所以决定了铁道部《通知》的违法性，在通常情况下，法院应当适用撤消判决。但又由于铁道部《通知》的内容已经实施，属于不可撤消的行政行为，法院只能适用最高法院司法解释第58条关于“被诉具体行政行为违法，但撤消该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，采用确认判决，即确认铁道部《通知》违法，而不能撤消铁道部的《通知》。 [36]

【注释】

[1] 河北三河时代律师事务所律师。

[2] 截止到目前，包括乔占祥在内共有5人向铁道部申请行政复议。其他4人因各种原因而不了了之。铁道部只对乔占祥的复议申请作出了复议决定。 [3] 1、关于乔占祥的复议请求

乔占祥的复议请求有两个：(1)撤销被申请人于2001年1月4日公布的2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为;(2)审查被申请人作出上述行政行为的依据——国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导有关的问题的批复不合法，并予以撤销。

关于乔占祥的第一个复议请求，如后面要分析的，铁道部的《通知》属于具体行政行为，因乔占祥购买了根据该《通知》而涨价的车票而使自己的合法权益受到了侵犯，与该《通知》之间具有直接的法律上的利害关系，因而有权要求作为行政复议机关的铁道部撤销由铁道部下发的《通知》。

与第一个复议请求相关联的是，作为第三人的北京铁路局根据铁道部的《通知》而对部分旅客列车的票价作了上浮，由于铁道部的《通知》被撤销，部分旅客列车票价上浮就失去了依据，乔占祥有权向第三人提出返还多支出的价款。因为第三人不具备行政诉讼被告的主体资格，乔占祥只能在该诉讼之后，再向法院提起民事诉讼。

关于乔占祥的第二个复议请求，国家计委的《批复》是铁道部《通知》的依据，根据《行政复议法》的规定，相对人如果认为国家计委的《批复》不合法，有权在向复议机关申请复议的同时一并提出审查该《批复》的请求，因此，乔占祥在复议中提出第二个复议请求，是符合《行政复议法》的规定的。

2、关于乔占祥的诉讼请求

乔占祥的诉讼请求也是两个：(1)判决撤销被告作出的铁复议〖2000〗1号行政复议决定书，并责令被告依法履行行政复议法第26条规定的审查及转送的法定职责;(2)判决撤销被告作出的《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》

关于乔占祥的第一个诉讼请求，根据《行政诉讼法》的规定，在复议机关维持原具体行政行为的情况下，相对人不服向法院起诉，诉讼的对象是原具体行政行为，被告是作出原具体行政行为的行政机关。铁道部既是作出原具体行政行为的机关，同时又是复议机关，作出决定的机关与作为复议机关，两者虽然是同一个机关，但身份是不同的。在复议过程中，铁道部维持了由自己作出的《通知》，乔占祥应当要求撤销铁道部作出的原具体行政行为即《通知》，而不是复议决定，即维持《通知》的复议决定。因此，根据《行政诉讼法》的规定，乔占祥的这一复议请求是不能成立的。

乔占祥第一个诉讼请求中的后一个问题，即铁道部作为复议机关没有将国家计委的“批复”转送有权处理的机关进行处理，因而构成失职，要求法院责令铁道部履行法定职责。这一诉讼请求的对象是作为复议机关的铁道部，而不是作为发出《通知》的铁道部。因此，在铁道部维持由其自己发出的《通知》的复议决定情况下，第一个诉讼请求的前半部分，只能以发出《通知》的铁道部为被告;而第一个诉讼请求的后半部分，只能以作出复议决定的铁道部为被告，因而，这是两个不同的诉讼，而不可能在一个诉讼中解决。乔占祥将两个不同的诉讼对象，合作一个诉讼中的被告，在诉讼原理上是说不通的。虽然作为作出原具体行政行为的行政机关是铁道部，进行行政复议的机关也是铁道部，但如前所述，这是两种不同的身份。

乔占祥的第二个诉讼请求是成立的，已如前述。实际上，乔占祥的第一个诉讼请求的前半部分，与第二个诉讼请求是有联系的。根据最高人民法院新的司法解释，如果在复议机关维持原具体行政行为的情况下，在诉讼中，原具体行政行为被法院予以撤销，复议决定也自然无效。

可见，乔占祥的第一个诉讼请求中的前半部分，实际上是多余的;第一个诉讼请求的后半部分的被告确定错误;第二个诉讼请求是可以成立的。

[4] 乔占祥的复议申请书存在的主要问题是：(1)在复议当事人部分，将没有侵犯其合法权益的广州铁路运输集团公司、上海铁路局列为第三人;(2)在事实部分，没有列举证据证明自己的合法权益受到侵犯;(3)复议申请书文字粗糙，缺乏“法言法语”。

[5] 1999年由全国人大常委会通过的《行政复议法》第7条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(1)国务院部门的规定;(2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(3)乡、镇人民政府的规定。乔占祥依据这一规定，在对铁道部的通知申请行政复议的同时，就通知依据的国家计委的批复的合法性问题，请求审查。

[6] 乔占祥的复议申请书中所述的复议理由共有7条，其中一些理由涉及公共利益问题，在目前的行政诉讼中，还不存在公益诉讼，因此，所能够成立的主要是3条。这一诉讼主要可以理解为公益诉讼，因为就乔占祥的个人损失而论，区区只有9元。而据乔自己说，为进行这一诉讼，其除付出了一年多的时间外，还付出了一万余元的费用。当然，无须讳言，乔个人在其中也得到了一定的其他利益，如乔原来仅仅是石家庄市的一名律师，在全国范围内可以说是默默无闻，而在诉讼之后，已经成为闻名全国的律师，目前也已经到北京发展。

[7] 价格法第18条规定，下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：(1)与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格;(2)资源稀缺的少数商品价格;(3)自然垄断经营的商品价格;(4)重要的公用事业价格;(5)重要的公益性服务价格。 [8] 价格法第20条第1款规定，国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价;其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。

[9] 铁路法第25条规定，国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟定，报国务院批准。

[10] 铁道部在复议过程及复议决定书中存在的主要问题是：(1)乔占祥在申请行政复议时，没有同时提供证据证明其合法权益受到了铁道部《通知》侵害的事实，铁道部可以以乔占祥不符合《行政复议法》所规定的行政复议申请条件的规定为由，对乔占祥的复议申请不予受理;(2)铁道部在受理以后的很长时间里要求乔占祥举证证明其合法权益受到侵害的事实，而乔占祥一直没有举证，在此情况下，铁道部可以予以驳回乔占祥的复议申请;(3)行政复议的对象是行政机关作出的具体行政行为是否合法和适当，因此，整个行政复议决定应当围绕着这一点而展开，但铁道部的行政复议决定书对铁道部的《通知》的合法性和合理性两个方面论证不够，包括从内容上和程序上的论证;(4)铁道部一方面要求乔占祥举证证明其合法权益受到侵害的事实，而另一方面，在行政复议决定书中对其提供的证据没有予以认定;(5)铁道部的复议决定书没有对乔占祥在复议申请书提出的作为其涨价通知依据的国家计委《批复》不合法性的问题作出答复。

[11] 价格法第22条规定，政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。

[12] 铁道部于2001年3月19日作出了复议决定书，乔占祥于2001年3月26日向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，北京市第一中级人民法院已予以受理。乔占祥的《行政起诉状》存在的主要问题是：(1)与其行政复议申请书中将上海铁路局和广州铁路(集团)公司列为第三人一样，在诉讼中也将它们列为第三人，这是错误的;(2)在铁道部维持原《通知》的情况下，在诉讼请求中要求撤销铁道部的复议决定;(3)乔占祥是对铁道部的复议决定不服，而他的复议申请的时间是2001年1月18日，乔占祥所提交的证据有两个，一个是1月17日的火车票，一个是1月22日的火车票，显然，1月22日的火车票不能作为不服复议决定的证据，而只能通过另一个复议申请予以解决;(4)在理由部分，涉及论证春运期间运输价格的上浮的《通知》的违法性的部分不充分，而有一些为民请命的理由。

[13] 2001年的春运从1月13日开始至2月17日结束。乔占祥于2001年1月18日向铁道部申请行政复议。

[14] 铁道部认为，在铁路运价改革过程中，铁路运价上涨幅度远远低于我国城乡居民收入增长幅度。根据统计年鉴资料，我国城市居民家庭人均可支配收入，1978年为343•4元，1999年上升到5854元，增长16倍;农村居民家庭人均纯收入，1978年为133•6元，1999年上升到2210•3元，增长15•5倍;而铁路客票硬座人公里基本票价，1978年是0•01755元，1999年是0•05861元，仅增长2•3倍。按照这一思维逻辑，假如人均收入上升10%，那么，所有的服务价格都要上升10%才是应该的，否则就是与收入上升不相适应或者不相称。假如人们的收入上升了10%，铁路运输价格上涨10%，已经将人们收入的上升部分取走，其他行业也要将价格上升10%，那么，人们拿什么去支付上涨的部分，人们的生活的提高的标志是什么?

[15] 当年客流量下降的另一个原因是政府采取了一些其他措施，如民工如果回家，春节回来后将不予录用等。

[16] 90年代以来，铁路客运的“龙头”地位实际上逐步让位于公路运输，长途软卧席则面临民航的激烈竞争。铁路客运市场份额由1980年的60•5%下降到1999年的35•8%，下降了24•7个百分点;而公路客运市场份额从1980年的31•97%，上升到54•86%，上升了22•89个百分点，铁路丢失的市场份额几乎都被公路争夺过去。原因是说明呢?铁路部门认为，主要原因是因为公路的运价已经完全放开，由公路运输企业自己决定，而铁路则是由国家决定。因此，国家应当将铁路运输的价格也予以放开或者基本放开。实际上，公路运输在运输市场的份额之所以上升，与公路运输在短途运输中的优势、在时间上的灵活优势，有着很大的关系。而与价格的上升并没有绝对的关系。相反，公路运输份额的上升，与公路运输价格同铁路运输的价格相比较，更为合算更有关系，而不是依靠价格上涨来提高竞争能力。

[17] 铁路运输企业包括铁路主管部门有两个选择：一是提高竞争能力，提高服务质量，利用难得的机遇，来获取最大的利润，二是利用自己的垄断地位通过提高价格获得较高利润。在两个选择中，第一个选择会付出更多的劳动，而第二个选择则非常简单。因此，虽然多年来，都遇到了火车拥挤、铁路运力不足的老问题，但铁路主管部门及铁路运输企业并没有采用更多的积极措施，以解决这一问题。 [18]春运期间铁路运输价格的上涨最早是在广东省实行。90年代初，广东省公路率先放开客运价格，由于汽车运输价格上浮，铁路客运价格不动，导致大批旅客涌向铁路，春运期间铁路客车严重超员，而公路汽车却坐不满旅客。因而，1993年经国务院批准，春运期间在广东省上浮。随着民工跨地区流动规模不断扩大，仅在广东一地实行春运浮动价已经远远不够。1994年春运60天中，南方各主要车站全部旅客爆满，特别是成都、重庆、贵阳、郑州、武昌、广州等上百个车站，日积压旅客近万人到数万人，列车上更是普遍严重超员。1995年春运客票价格浮动范围扩大到上海、北京、成都、郑州、济南、柳州、广州7个铁路局。这一年春运铁路客流总量同比减少1539万人次。

我认为，春运期间列车旅客票价上浮的基本考虑无非是：(1)因为这一期间乘坐火车的人多，即使涨价也不愁没有人坐;(2)运力有限，希望选择其他运输方式;(3)希望不要出行。铁路运输企业作为以赢利为目的的企业，首先希望出行的人越多越好，而肯定不希望人们都不要出行;其次，如前所述，其他运输方式与铁路运输企业有着竞争关系，铁路的“龙头”已经被公路夺去了，铁路运输企业并不是已经“富得流油”而不需要再挣钱了，因此，希望旅客去选择其他运输方式，甚至是逼着旅客去选择其他运输方式，显然并不是铁路运输企业的本意;可见，只能是第一个理由了。

[19] 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第3条规定，行政诉讼法第12条第(1)项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

[20] 行政复议法第6条规定了作为行政复议范围的具体行政行为的类型，共列举了11类具体行政行为。

[21] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第9页;《北京青年报》记者对铁道部有关领导的采访报道。

[22] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第9页。 [23] 我国国家赔偿法规定的行政赔偿的范围也只限于因具体行政行为造成的损害。

[24] 张树义主编：《行政法学》(2000年全国律师资格考试指定用书)，法律出版社2000年6月第1版，第24页;应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年1月第2版，第185～186页。 [25] 甘文著：《行政诉讼法司法解释之评论-理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年5月第1版，第12页。

[26] 参见前引应松年教授和张树义教授主编书。 [27] 参见前引应松年教授和张树义教授主编书。

[28] 通说认为，具体行政行为与抽象行政行为的区分在于，对象是否具有特定性。实际上，任何行政行为都具有特定的对象，没有特定的对象，该行政行为就没有了调整的对象，也就意味着该行政行为没有存在的必要。问题的关键在于，特定的对象指的什么?具体行政行为指向特定的一个社会关系中的特定的相对人;抽象行政行为指向特定的一类社会关系中的不特定的相对人。

[29] 这种认识产生的原因在于，铁路局在目前情况下仍然属于政企不分的状况，作为行政管理机关，它与铁道部之间属于上下级关系，属于行政机关内部之间的关系;作为铁路运输企业，它与铁道部之间属于管理者与被管理者之间的关系，属于行政主体与相对人之间的关系。问题是，在铁道部允许各铁路局涨价这一问题上，各铁路局是什么法律地位?我认为，各铁路局在这一问题上是铁路运输企业的地位。

一方面，铁道部的《通知》是下发给各铁路局的，即《通知》的对象是铁路局。铁道部认为，，铁道部的《通知》是发给所有的铁路局的，而不仅仅是发给可以涨价的铁路局的。实际上，《通知》的含义不仅仅是涨价，它包括了涨价的期间、涨价的幅度、涨价线路和车次，同时包括了不在此期间、线路和车次、幅度内的旅客列车不得涨价的含义。即在春运期间，有的可以涨，有的不可以涨，可以涨的，其涨价幅度是什么。

[30] 根据学者的一般认识，相对人申请行政复议时，应当具备以下条件：(1)符合申请人资格;(2)有明确的被申请人;(3)有具体的复议请求及相应的事实根据;(4)符合法律规定的行政复议的范围及复议机关管辖;(5)其他法律规定的条件。

[31] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第1～7页。

[32] 行政复议与行政诉讼的一个重要不同点，即在于，由于行政复议机关是行政机关，其是作出原具体行政行为的行政机关的上级行政机关，可以行使法律规定的行政自由裁量权，因此，对下级行政机关作出的具体行政行为是否合理有权作出判断;而法院是司法机关，其不能代替行政机关行使行政自由裁量权，因而，法院不能对行政机关的合理性作出判断。铁道部应当在复议决定书中，就涨价的必要性和合理性进行论证。

[33] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第10～13页。 [34] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第12页。

[35] 《中华人民共和国行政处罚法》第五章第三节之第42条、第43条比较详细地规定了行政处罚中的听证程序。同时，我国各地主要是省级人民政府和国务院各部委从各自的需要出发对听证程序作了更为详细的规定。在乔占祥诉铁道部案发生时，我国共有两个法律规定了听证程序，一是《价格法》，二是《行政处罚法》;目前，则已有多个法律规定了听证程序。

[36] 两审法院在判决书中均未指出铁道部的《通知》所存在的瑕疵。

第三篇：2010中国十大实效广告案例

2010中国十大经典广告案例

汉狮影视广告公司 (案例：劲霸男装)

获奖理由：从“入选巴黎卢浮宫的中国男装品牌”到“专注茄克30年”，汉狮协助劲霸男装奠定了茄克第一品牌的地位，2010年品牌价值飙升至148.77亿元。

远山文化传播有限公司 (案例：凡客诚品) 获奖理由：帮助凡客诚品把广告战役从单一互联网媒体扩展到电视和户外媒体，扩增其媒介覆盖范围，巩固其在市场上的核心地位。引发了网络凡客体，品牌提及率居高不下，对凡客诚品的品牌塑造和推广起到巨大作用。

BBDO上海

(案例：相宜本草)

获奖理由：在竞争激烈拥有众多国际品牌的化妆品领域相宜本草异军突起。上海BBDO结合中医本草理论，提出全新概念，塑造充满科技感的本草形象，改变本草传统形象，品牌重获新生，在形象和销售方面大获成功。

优酷网

(案例：中粮悦活甜蜜营销优酷恋爱季剧场)

获奖理由：优酷以悦活U格的“时尚、甜蜜、快乐、健康”的产品调性和品牌形象高度为着眼点，以冠名优酷恋爱季绿色剧场为核心方式，进行全方位的视频平台营销推广。

MEC中国

(案例：smart淘宝网络团购活动)

获奖理由：梅赛德斯-奔驰中国携手尚扬中国，通过和淘宝合作，推出首个汽车网络销售平台，销售奔驰旗下smart。在网上短短几小时内，网络平台的销售量就达到空前的规模。

酷6网

(案例：橙色风暴引燃亚运激情，色彩营销“橙”就方正IT)

获奖理由：酷6网联合方正IT助力广州亚运报道，进行开、闭幕式和42项体育赛事的精彩直播。跨领域合作成为体育赛事中的色彩营销典范，掀起一股别样的亚运“橙色”风暴。

上海智旗品牌营销策划机构

(案例：盘龙云海排毒养颜胶囊)

获奖理由：智旗从品牌形象重塑、媒介策略调整、渠道全面整顿、终端精耕细作四大层面实施“品牌年轻化工程”，最终用一年时间，重归保健排毒产品市场第一品牌。

思美传媒股份有限公司 (案例：老台门黄酒)

获奖理由：将老台门从快消品领域引入社交品营销，摆脱了传统黄酒廉价销售的跑量模式，在酒类奢侈品市场以全新酒中拿下头筹。帮助老台门快速打开市场的同时，销量连年翻番。

BBDO广州 (案例：益达)

获奖理由：一句“你的益达也满了”将益达关爱牙齿，更关心你的理念直递消费者内心，使益达品牌获得了长足发展，成为糖果市场唯一可以与绿箭分庭抗礼的中国品牌。

上海旭尚管理咨询有限公司 (案例：七匹狼)

获奖理由：以深刻全面的洞察力激扬品牌积淀20年的文化内涵;以优秀的整合传播策略和创意执行能力致敬新时代成长奋斗中的中国男人及其卓越精神。通过此次整合传播推广运动，有效传递品牌的核心价值观，极大提升了品牌的美誉度及品牌形象，使品牌的文化内涵更为丰富、饱满，在品牌文化层面遥遥领先于竞争对手，为中国时尚产业广告树立了成功典范及难以超越的时尚标杆。

第四篇：中国十大经典广告的策划案例

1、战“痘”的青春——《益生堂》中国十大策划案例奖

《益生堂》案例2000年在首届中国企业著名策划案评选活动荣获“中国十大策划案”。

益生堂三蛇胆胶囊为除痘保健品。它在97年保健品市场泛滥、普遍销售低潮的环境下脱颖而出，成为华南市场保健品的新星。其年销售额近亿元。

这是一个小预算、大手笔的经典策划案例。其成功之处在于：完整地运用了整合营销策略，通过场调查开始以准确的市场定位推出了广告“战痘的青春”系列，结合巧妙的“投料曝光”、“投保1000万元”公关活动，迅速崛起。其完善的销售管理工程的导入亦为其长久发展奠定了基础。益生堂三蛇胆的广告、公关、促销创意及表现影响深远，仿效者众。

“每粒胶囊必含一粒蛇胆”、“1000万投保产品质量险”及“慰问交警、升国旗”等系列新闻行销的运用，更是石破天惊，在传媒界产生轰动，为保健品市场营销的新发拓展了空间。

2、“肠”治久安——金双歧

《金双歧》荣获2000年中国策划艺术博览会银奖。

金双歧是肠道药，一种新型的微生态制剂，国家一类新药，属处方药。其最大的障碍表现在处方药在otc市场的推广拉力不够，产品营销的问题点在于药品的疗程较长、包装一般等。

此案例的成功之处在于以“安全”为切入点的营销策略。以“安全、有效的肠道用药”作为金双歧2000年5月，由深圳卫生局主办、深圳商报社协办、万泽医药公司贯彻执行的深圳市安全用药科普调查活动，将金双歧的硬广告与用药科普调查宣传有机结合，利用整合传播优势，借助公关事件，赢得了广泛的、持续的报道，系列广告《忠告》与五封信，使产品与消费者、营业员充分沟通，良性互动，在短短的时间里，金双歧在深圳引起极大的影响，知名度大大提升;加上客户的执行力特强(该客户荣获采纳2000年优秀客户奖)，此产品在销量滑坡情形下扭转态势，销量持续上升。

3、30天提高记忆商数18.52——脑灵通

脑灵通为广州轻工研究所研发的健脑保健品，我们对它的策划成功之处在于大胆走出常规的健脑益智产品的做法，走细分市场之路，避开当时强劲的对手(脑轻松)，集中火力攻打考生市场，与对手打贴身战，巧妙地夺取了市场份额。

此整体策划分三个阶段在考生中进行推广：首先以“30天提高记忆商数18.52”为利益承诺点，并借此推出“脑灵通成龙工程”，一举打响脑灵通的知名度。其次，加强产品与考生、考生家长之间的沟通，使产品具有亲和性，使消费者与购买者对产品产生好感。最后，

以证言式、新闻式广告出击，给考生信心，为考生加油!

不到3个月，脑灵通从一个新品牌快速成长为市场的竞争品牌，一段间内使脑灵通成为广州、深圳两地指名购买率最高的健脑产品，销售回款(深圳、广州)倍增。

4、家庭健康一把手——阿净嫂

此前的品牌为“永鲜”和“xx宝”等，品牌特性易被混淆和模仿。产品为冰箱灭菌除臭剂、衣物防蛀、防霉剂等系列家庭用品。当时此类产品的普遍属低档品、关心度低，我们接手后，将其品牌命名为“阿净嫂”，并塑造了一个温柔、聪慧、能干、热爱家庭的女性形象，人格化的诉求，使之成为中国女性心目中的理想化身;同时也巧妙借用了“阿庆嫂”这一戏剧女主角在广大消费者中的高知名度和美誉度，将产品属性与能干、麻利、活泼、亲切、机智等概念紧密结合在一起。

本案例最大的成功在于品牌形象策略的塑造，一个极富亲和力的品牌形象，使消费者与产品有良好有效的沟通，成功成为拓展家庭用品市场的金钥匙。

另外，“阿净嫂诚聘健康大嫂”与下岗女工联系起来，以公关活动为中心的事件行销，引起传媒关注，短期内使产品知名度大增，大嫂的现场促销更是效果斐然。在半然内该品牌成功成为区域市场上的领导性品牌。

5、在伊美堂，女人比樱花更美——伊美堂

1998年，我们帮助一位客户推出了运用日本汉方技术生产中药消斑面膜，专治脸上雀斑、黑点，它就是伊美堂消斑面膜。

本案例成功在于，我们为产品创意了“伊美堂”这一浓郁的东洋气息的名称，辅以着和服的女性形象，并以其侧剪影为商标，贯穿所有平面设计、终端宣传品、电波广告，配合有力的公关、广告、促销活动，运用ars战术，连续出击，形成强劲的整合传播力。使伊美堂中药面膜销量猛增，树立起深圳中药销斑面膜品牌形象。后市场上中药面膜趋之若鹜，纷纷效仿。

6、热爱生命尊重生命善待生命——华西附三院

此案例曾在成都市及各地均引起积极的社会效应和广泛的社会影响。98年各大医院面临医疗体制改革，使医院开始面对激烈的市场竞争。采纳公司在华西附三院成立之际，根据附三院最新医学模式，导入了先进的营销管理，集临床诊疗，预防保健，医学管理和健康文化传播为一体的现代化医院来实现效益。

我们以推行华西健康保健网络会员制为基础，全面在医院导入企业理念、销售系统，公关系统、策划系统、vi系统，培训系统，并对医院人事、办公等规章制度进行整合，全面提升附三院形象和实力，使消费者对附三院人性化服务、医疗服务等有一个全新的、感性的认识，树立了良好的医院风范形象。

附三院改变了“以医生为中心”的医疗体制，导入了以“病人为中心”的系统，以“热爱生命、尊重生命、善待生命”为其理念，完全实现了医院医疗服务一体化的模式，被称为中国21世纪医院代表。

7、没有规矩不成方圆——香港德信行圣马可(皮具)专卖店连锁店手册

这是采纳为香港德信行在珠海建圣马可(皮具)，提供的一套比较完整的连锁店管理手册。我们根据商业管理的一般原则，分组织结构、岗位职责、员工聘用、员工培训、综合理、经营管理、店员为规范管理、商品管理等十二章对如何管理日常店务，考核检查工作绩效等作了条理性的叙述与说明，为专卖店管理者提供基础管理工作的系统蓝本。这是采纳公司五年来提供的最为系统、专业、完整、详细的专卖营销手册。此手册历时一年左右才全部完成，内容详尽，涉及范围广泛，可称为中国连锁管理的典范之作。

8、准确学外语轻松又容易——智能达

复读机产品品牌林立，竞争对手比比皆是。智能达列为第三梯队。如何突破高科技电子产品的宣传难点从而脱颖而出?本案例成功在于，解决了复读机在市场上最大障碍――准确又动人的传播点问题。大多复读机从复读的时长、音质、频响等特点来诉求。智能达首家提出：复读机质量的好坏关键在于“内芯”;提出“智能机芯”的概念并树立“智能机芯”的标准，贯穿整个推广过程中。还塑造了一个专业的可亲的徐老师的形象。以专业的徐老师的形象为载体，以“智能机芯”为利益诉求点，将认知、形象、功能、消费者等有机整合起来。产品推出后，智能达公司一下子脱销3个多月。

9、来自丰田公司的微笑——丰田5s服务概念店

这是一份成功的为获得日本丰田公司经销权的商业计划书。汽车专卖市场一直比较混乱，此商业计划书首家提出了中国第一个完整的5s丰田服务概念店。为经营进出口汽车数年的公司提出了前瞻性的服务新概念。

它集整车销售、零配件供应、维修保养、二手车交易、系统信息反馈于一体，不纯粹从简单的服务上入手，更从人性化、文化价值上深入，立志将深圳丰田5s服务概念店办成丰田汽车在中国以服务为战略的样板店。这种高瞻远瞩的服务概念和市场观念受到日本丰田公司和客户的高度评价。

10、广告策划致胜关键——天健地产天健花园

因其报纸广告，别出心裁，收录于1999―2000年《iai中国广告年鉴》中。本案例成功在于房地产广告策划中很好地把握住了品牌与销售的关系，既树立了品牌又达成了销量。

以“天健花园―居住文化的代表作”作为整合主题，从多角度、多方位来广告诉求，分阶段、分步骤实施。

首先，广告诉求天健花园，处处好风光，不从卖房子本身着手诉求,而是以推广发展商的建筑理念为重点，以发展商的眼光与建筑理念为诉求点，让消费者信任发展商来带动房子

销售。

其次，与竞争楼盘展开对比性诉求，《名画篇》(你为什么不能拥有这些名画?)、《名车篇》(难道天健花园在举行国际名车展?)、《名酒篇》(选择天健花来犒赏自己)等等，使消费者对天健有更深刻的认识。

还从买房人的烦恼讲起，引申到天健花园注重整体规划，整套广告一环连一环，不仅使许多观望的人采取行动，更达到全面树立天健地产的品牌形象，给人留下了至深的印象，天健花园持续热销，比例高达九成。

[龙狮营销策划有限公司是中国一流的专业品牌和营销综合服务机构。以企业营销和经营实战专家领衔，擅长企业渠道建设和品牌营销实战;用系统攻坚战术提升销量和利润;龙狮品牌专家精通国际化品牌和成长性品牌的成功之道，以专业化、实战型的教练技术，为客户提供一流的品牌策划和营销全程服务。龙狮核心团队由营销精英携手4A广告专家组合，善于将品牌与营销服务的标准与客户需求的现实性课题融会贯通，调动企业和外部市场资源，实现客户市场目标。

龙狮的特点是以教练式/实战型的先进理念和实施能力，为客户提供品牌和营销的综合解决之道。

龙狮营销将依赖自身独特的智库理念，以全新的面貌、有效的市场推广方法及整体的营销策略方案，能为您提供：

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电话：020-89883179 89883184 全国咨询热线：400-020-1666

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第五篇：中国十大风投失败案例

亿唐

案例特点：中国互联网行业融资额最大的案例

创业者的教训：钱再多，也得省着花，不然冬天不好过

VC的教训：“海龟”+“概念”的时代牺牲品

在互联网行业，一家公司的诞生和死去很难引人们的注意力，但这家公司无疑是个例外：它是曾经的新贵，高调诞生;它又一事无成，落魄到连域名都被拍卖。这家公司就是亿唐(etang.com)。

1999年，第一次互联网泡沫破灭的前夕，刚刚获得哈佛商学院MBA的唐海松创建了亿唐公司，其“梦幻团队”由5个哈佛MBA和2个芝加哥大学MBA组成的。凭借诱人的创业方案，亿唐从两家著名美国风险投资DFJ、SevinRosen手中拿到两期共5,000万美元左右的融资。直到今天，这也还是中国互联网领域数额最大私募融资案例之一。

亿唐宣称自己不仅仅是互联网公司，也是亿唐是一个"生活时尚集团"，致力于通过网络、零售和无线服务创造和引进国际先进水平的生活时尚产品，全力服务所谓“明黄e代”的18-35岁之间、定义中国经济和文化未来的年轻人。

亿唐网一夜之间横空出世、迅速在各大高校攻城掠地，在全国范围快速“烧钱”：除了在北京、广州、深圳三地建立分公司外，亿唐还广招人手，并在各地进行规模浩大的宣传造势活动。2000年年底，互联网的寒冬突如其来，亿唐钱烧光了大半，仍然无法盈利。从2001年到2003年，亿唐不断通过与专业公司合作，推出了手包、背包、安全套、内衣等生活用品，并在线上线下同时发售，同时还悄然尝试手机无线业务。此后两年，依靠SP业务苟延残喘的亿唐，惟一能给用户留下印象的就是成为CET(

四、六级)考试的官方消息发布网站。

2005年9月，亿唐决定全面推翻以前的发展模式，而向当时风靡一时的Web2.0看齐，推出一个名为hompy.cn的个人虚拟社区网站。随后，除了亿唐邮箱等少数页面保留以外，亿唐将其他全部页面和流量都转向了新网站hompy.cn，风光一时的亿唐网站就这样转型成为一家新的web2.0网站。2006年，亿唐将其最优质的SP资产(牌照资源)贱卖给奇虎公司换得100万美元，试图在hompy.cn上做最后一次的挣扎。不过，hompy.cn在2008已经被关闭亿唐公司也只剩下空壳，昔日的“梦幻团队”在公司烧光钱后也纷纷选择出走。

2009年5月，etang.com域名由于无续费被公开竞拍，最终的竞投人以3.5万美元的价格投得。

亿唐生得伟大，死得却不光荣，只能说是平淡，甚至是凄惨。其它死掉的网站多多少少会有些资产被其他公司收购，在修养生息之后也许还有重出江湖的机会，但亿唐却沦落到域名无人续费而沦为拍卖品的下场。亿唐对中国互联网可以说没有做出任何值得一提的贡献，也许唯一贡献就是提供了一个极其失败的投资案例。它是含着金汤匙出生的贵族，几千万美元的资金换来的只有一声叹息。

尚阳科技

案例特点：中国首轮融资额最大、联合投资人最多的案例

创业者的教训：被市场打败不可怕，被自己内部瓦解才可怕

VC的教训：大公司的高管，不一定做得了创业企业的领军人物 尚阳科技成立于2003年初，自诞生起就笼罩了刺眼的光环。

首先，公司创办人及CEO是网通曾经的COO郑昌幸，管理团队中还有原华为公司副总裁陈硕和网络产品部总经理毛森江，可为出身豪门;

其次，成立之初，公司获得多家知名风险投资机构的5,800万美元首期融资，主要投资人华登投资1,800万美元、DCM投资1,000万美元、Intel Capital投资700万美元、NEA投资500万美元，其他投资人还包括Sycamore Ventures、Morgenthaler Ventures、Jerusalem Venture Partners、住友集团的投资公司Presidio Venture Partners、STAR Venture、日立、伊藤忠、上海联合投资有限公司、等等。

尚阳科技曾被美国知名的RedHerring杂志评选为亚洲100强私人企业之一，其目标是致力于成为通信领域领跑的下一代服务平台(NGSP)提供商，致力于开启“自由沟通无界限”的自由通信新时代。主营业务是固网增值解决方案、宽带无线解决方案和企业通信解决方案等几个领域。当时，电信运营商们也准备在增值业务上大干一把——中国电信的“互联星空”、中国移动的“移动梦网”、中国联通的“联通无限”，这种转型为尚阳科技提供了巨大的发展空间。尽管尚阳拥有几个不错的核心业务，比如UU语信等，但终究没有抓住市场机会。2年多之后，由于公司创建以来经营不善，郑昌幸被迫“下课”，尚阳科技大幅裁员，业务也开始转型，从昔日的设备方案提供商向互联网增值业务提供商转变。在市场中不但跟即时通信领域声名显赫的微软MSN、Skype和Google talk等跨国巨头竞争，还面对国内的QQ、新浪、网易、263等本土企业的即时通信工具的挑战。最终，尚阳科技的业务并未像其名字一样“上扬”，最终美梦破碎，2006就退出市场。

尚阳科技沦落到这个地步，据知情人士透露，是管理上存在问题。一是公司重研发、轻市场，市场抓不住，而研发方面，首期融资用完了，也还没有几件像样的产品;二是公司内部帮派严重，事业部之间各自为政。同时，从高层到员工“成分”极为复杂，有“海龟”也有“土鳖”，有出身国企的也有来自外企的，有来自创业公司的，也有来自全球500强公司的，甚至从华为管理团队带来的旧部，一直留在了深圳，处于失控状态。

华登国际的陈立武在投资领域有丰富的投资经验，郑昌幸等更是明星级别、实战派的管理团队，而十多家知名投资公司的大额注资，足以说明中国通信市场的空间和吸引力。这些积极因素加在一起，更能反衬出这个案例的可惜。

博客网

案例特点：中国互联网web2.0的旗帜

创业者的教训：不要小看巨头们的后发优势

VC的教训：选对跑道，还要选对运动员

方兴东，这个名字在中国互联网界绝对如雷贯耳，他有着“互联网旗手”和“中国博客之父”之称，对于中国互联网Web2.0的发展普及有着无法磨灭的功绩。

2002年，方兴东创建博客网的前身(博客中国)，之后3年内网站始终保持每月超过30%的增长，全球排名一度飙升到60多位。并于2004年获得了盛大创始人陈天桥和软银赛富合伙人羊东的50万美元天使投资。2005年9月，方兴东又从著名风险投资公司Granite Global Ventures、Mobius Venture Capital、软银赛富和Bessemer Venture Partner那里融资1000万美元，并引发了中国Web2.0的投资热潮。其后活跃在中国的VC要是不知道Blog、Podcast、RSS、P2P等术语，不看博客、播客、视频、交友等项目就是落伍的标志。

随后，“博客中国”更名为“博客网”，并宣称要做博客式门户，号称“全球最大中文博客网站”，还喊出了“一年超新浪，两年上市”的目标。于是在短短半年的时间内，博客网的员工就从40多人扩张至400多人，据称60%-70%的资金都用在人员工资上。同时还在视频、游戏、购物、社交等众多项目上大把烧钱，千万美元很快就被挥霍殆尽。博客网至此拉开了持续3年的人事剧烈动荡，高层几乎整体流失，而方兴东本人的CEO职务也被一个决策小组取代。到2006年年底，博客网的员工已经缩减恢复到融资当初的40多个人。

博客网不仅面临资金链断裂、经营难以为继，同时业务上也不断萎缩，用户大量流失。为摆脱困境，2008年，博客网酝酿将旗下博客中国和bokee分拆为两个独立的公司，而分拆之后分别转向高端媒体和SNS。但同年10月博客网又卷入裁员关闭的危机之中，宣布所有员工可以自由离职，也可以留下，但均没有工资，此举被认为与博客网直接宣布解散没有任何区别。

其实，早在博客网融资后不久，新浪就高调推出其博客公测版，到2006年末，以新浪为代表的门户网站的博客力量已完全超越了博客网等新兴垂直网站。随后，博客几乎成为任何一个门户网站标配的配置，门户网站轻而易举地复制了方兴东们辛辛苦苦摸索和开辟出来的道路。再后来，Facebook、校内、51等SNS社交网站开始大出风头，对博客形成了不可低估的冲击。网民的注意力和资本市场对于博客也开始了冷落。

另外，无论是方兴东自己还是熟悉他的人，都一致认为他是个学者或文人，而绝非熟谙管理和战略的商业领袖，没有掌控几百人的团队和千万美元级别资金的能力。博客作为Web2.0时代的一个产品，无疑是互联网发展过程中的一大跨越，引领互联网进入了自媒体时代，博客本身是成功的。但对于博客网，它让投资人的大把美元化为乌有，从引领Web2.0的先驱成为无人问津的弃儿，无疑是失败中的失败。

PPG

案例特点：中国风险投资界最火的案例

创业者的教训：创业的目的之一是赚钱，但不能仅仅是赚钱

VC的教训：尽职调查中，人的本性调查是最难也是最重要的 PPG，2005年10月成立，业务模式是通过互联网售卖衬衫。轻资产、减少流通环节的概念，加上狂轰乱炸的电视、户外广告，迅速让PPG建立起市场领导者的地位，满世界都是“Yes! PPG”的广告语和吴彦祖自信的微笑。

2006年第三季度，PPG获得了TDF和JAFCO Asia(集富亚洲)的第一轮600万美元的联合投资。2007年4月，PPG获得了第二轮千万美元的投资，除了第一轮的TDF和集富亚洲追加投资之外，还引入了KPCB(凯鹏华盈)，KPCB公司是美国最大的风险投资基金，与红杉齐名。在2006年-2007年，电子商务在VC投资圈非常吃香，而PPG更是其中的佼佼者，可谓绝对的明星项目，无数同行都羡慕这几家能有幸投资进去的VC。

2007年底，PPG已经开始被媒体披露出一些问题，比如拖欠货款、货品质量投诉、等，但PPG仍然受到了数家风投机构的追捧，三山投资公司击退其他竞争对手，向PPG投了超过3,000万美元的资金。三山投资宣称选择PPG是因为很看好其市场、模式及团队，并透露PPG已计划于2009年初去美国纳斯达克上市。

2008年，PPG模式出现了VANCL(凡客诚品)、优衫网、CARRIS等几十家家模仿者，PPG不但丢掉了行业老大的地位、官司缠身、高管流散，更传出创始人李亮卷款潜逃一说。李亮称从2008年年中起前往美国筹备美国公司开业事宜，之后一直未在国内现身。

2009年末，一度被誉为“服装业的戴尔”、“轻公司的样板”的商业神话终于还是像肥皂泡那样破碎了。PPG总部早已人去楼空，一片狼藉，贴在墙上的法院执行裁定书则显示PPG已经关门大吉，不少消费者付款后拿不到货物，因而愤怒地将PPG称为“骗骗哥”。而随后，PPG唯一剩下可以称之为“资产”的东西——注册商标“PPG”，在拍卖中无人问津。PPG累计从上述多家家知名VC处获得了5000万美元左右的投资，彻底关门也意味着5,000万美金血本无归。搜狐IT在2009年互联网大会上曾评选出5年来投资最失败网站，PPG名列榜首，成为近几年来中国互联网最大的投资笑话。

事后，有人透露了PPG失败的真正原因：创始人李亮表面上市做电子商务，但配套的物流、仓储都是自己的公司，或间接与他有关，他不停地向这些公司打钱，投资人的钱作为费用变相进入他自己的名下。钱转移光了，李亮也没了。他从一开始就是有预谋、有准备地圈钱，他很聪明、勤奋，执行力也够，但就是出发点不纯。

PPG模式的模仿者之一VANCL的发展状况非常好，可以说，PPG模式的生命力是不容置疑的。一个公司的成功，商业模式这是其中的一部分，而更重要的是执行这个商业模式的操盘手。PPG失败，错的是人而非商业模式。

亚洲互动传媒

案例特点：首家在日本上市的中国内地企业却被勒令退市

创业者的教训：海外上市公司的股民可没有国内股民和VC那么好欺负

VC的教训：既然IPO是最佳退出渠道，上市了就早点儿变现跑路

作为首家在日本东京交易所上市的中国内地企业，亚洲互动传媒有限公司在 2008年9月20日的退市，比起1年前的上市，产生了更大影响力和知名度，构成了近年来中国公司在海外资本市场的最恶劣影响。这个事件的一个重量级的副产品是让主导对其投资的红杉资本中国基金的联合创始人——张帆的黯然离职，甚至远离了VC行业。

2002年，崔建平创办了北京宽视网络技术有限公司(下称“宽视网络”)，开始从事TVPG业务。2004年7月，宽视网络的海外控股公司——亚洲互动传媒在英属百慕大群岛设立。亚洲互动传媒自称是“中国提供跨媒体平台电视节目指南解决方案的领导者”，其销售收入中，以电视广告代理业务为主，TVPG(电视节目指南)和EPG(电子节目指南)为辅。

2005年月10月，公司获得红杉资本的投资。在红杉资本之后，亚洲互动传媒先后吸纳了包括新加坡野村证券公司(持有公司已发行股份38.89%)、美林日本证券公司(11.88%)、日本最大的广告公司电通(2.70%)、NTT移动通讯公司、日本最大的卫星通信公司JSAT、伊藤忠商事Itochu、等日本著名的金融、广告公司。到上市前，红杉资本占公司总股本的11.56%，张帆亦任亚洲互动传媒的董事。事实上，亚洲传媒是红杉资本中国基金之后在国内主导投资的第一个项目。

2007年4月，亚洲传媒在东京证券交易所上市，按上市时价格计算，这笔投资给张帆带来了近7倍的投资回报。

退市事件的导火索是由于亚洲互动传媒的会计师事务所拒绝为其2007年年报出具审计意见，并暴露出了其CEO崔建平挪用公司资产的丑闻。崔在未得到公司董事会同意情况下，将宽视网络在中国银行的1.069亿人民币的定期存款为第三方企业北京海豚科技发展公司的债务做担保，后者从银行贷款1.03亿元人民币，并有1,800万元已用于偿还海豚科技部分贷款，而剩余资金或将无法收回。

亚洲互动传媒的退市，让11家财务投资人同时失手，失去了退出平台。红杉资本作为该公司的第二大股东，仍持有其9.19%的股份，仅在今年2008年5月卖出了1.34%的股份;而其他十家股东都没有股权转让的历史记录。

亚洲传媒的退市，暴露了VC投资中的三个问题：一是尽职调查，有的VC觉得自己很牛，曾经有过怎样的成功，尽职调查很草率;二是投资以后，监管很重要。公司上市以后，钱竟然还可以随便拿走，这是不可想象的。CEO动用大量资本，是要公司董事会来做出决定的，投资人的不作为，这是不能原谅的错误;第三是中国目前的法律和制度没有给这些敢于挑战法律底线的人以足够的威慑和惩罚，不能给投资人以足够的保护，VC在投资之前一定要明白，所有的法律文件只不过是“君子约定”而已，中国有很多法律真空地带，市场又高度信息不对称，人的本质调查尤为重要，而这又是最难的。

ITAT

案例特点：能让四大国际投行一起为其上市服务的私人企业

创业者的教训：聪明要用到正路上，否则反而会被聪明误

VC的教训：是泡沫总归要破灭，谁也不能担保自己不是最后的接棒者

如果说PPG创造的是一个全新的、互联网上的服装贸易模式的话，那么ITAT是在线下创造了另外一个服装贸易模式。他们的模式虽然不同，但其中有很多相同点：都是做服装买卖、都是商业模式创新、都创建了响当当的品牌、都获得VC/PE的疯狂追逐并获得巨额投资、„„都死得很难看。

2004年9月，ITAT的第一家会员店在深圳开业，之后以“零货款、零租金、零库存”的模式，组成合作“铁三角”——手握一系列服装商标品牌的ITAT、生产过剩又付不起商场“进场费”的中小型服装代工厂、拥有大量闲置物业的地产商，3年多时间，“爆炸式”地在全国300余个城市撒播了近800家店。从2007年初到2008年5月，ITAT门店从240多家扩张到780多家。ITAT号称开店速度世界第

一、是中国服装百货最大连锁机构。

与其独特模式和发展速度相对应的，是投资人的疯狂追捧。

曾任IDGVC深圳首代的刘中青对ITAT非常推崇，甚至以天使投资人身份进入ITAT。2006年11月，由前艺龙网创始人——唐越设立的蓝山中国资本向ITAT投资5000万美金投资，首期2500万美金。其实在此之前，接触ITAT的投资方络绎不绝，赛富、联想、达晨创投、东方富海等都看过ITAT这个项目，蓝山资本和ITAT一时成为私募股权投资市场中的明星。随后，更多的投资方抛来绣球，2007年3月，ITAT完成第二轮融资，除蓝山中国资本外，投资方还有摩根士丹利和Citadel Investment Group Ltd.，三方分别出资3000万、3000万和1000万美金，后来，美林(亚太)有限公司也进入ITAT。ITAT成立仅四年，其估值就被膨胀至千亿以上，着实令人咂舌。

与投资人追捧不同，顾客并不买ITAT的账。ITAT的众多有拼音构成的所谓“国外品牌”很难让顾客认同，比如英国品牌Telundun、意大利品牌Piliya、法国品牌Aomaha、美国品牌Huilingdu、等，服装供货商积压库存的质量顾客根本看不上眼，而偏远地段的闲置物业更是鲜有人光顾。但是，为了应付投资人和投行的调查，ITAT让员工扮成顾客，制造“虚假繁荣”的景象，同时通过内部财务管理软件，大幅虚增销售额。2007年ITAT预计销售额可达42亿，但据知情人透露，真实销售额连10个亿都不到。

另外一个不买ITAT账的是香港联交所。ITAT由四家全球最知名的投行——高盛、美林、德意志银行和摩根士丹利担任起香港上市的承销商，但2008年3月，ITAT在香港联交所的上市聆讯并未通过，联交所对于ITAT的担忧在于其业务模式的可持续性。随后，香港联交所收到一封关于ITAT的匿名信，举报其存在虚增销售数据等不当会计行为。高盛、美林随后宣布终止与ITAT的合作。由此引发了ITAT大规模的地震：裁员、关店、拖欠工资、拖欠货款等一系列问题被挖出，此时，上市对于ITAT及其投资人来说，基本是奢望。随着2009年8月，山东如意集团放弃与ITAT的并购洽谈，ITAT最后一根救命稻草也落空了。

ITAT的案例，是一个典型的“击鼓传花”的游戏，也是一个“皇帝的新装”的翻版故事。从创始人、投资人、投行，大家都清楚ITAT商业模式中的问题和运营中出现的问题，但是大家都心照不宣的指望拉更多的人来拯救自己，不断凭空哄抬公司的估值，一起吹起这个巨大的泡沫，直到香港联交所说了一句很简单、也很真实的话：“他没穿衣服耶!”事情一下子就非常简单了。否则，不知道ITAT和他的投资人会套走多少股民的血汗钱。

分贝网

案例特点：创业者由草根走上圣坛，再沦为阶下囚的创业过山车

创业者的教训：君子爱财，取之有道

VC的教训：每个投资的项目，都是自己的孩子，生下他，就有义务照顾他

说起分贝网，知道的人不会太多;但说起《老鼠爱大米》，不知道的人就很少了。

如同刘谦的魔术，互联网也是一个可以见证奇迹的地方。互联网在中国的历史虽然很短暂，但创造的奇迹和神话一点儿都不少，而分贝网及其创始人郑立无疑是这些神话中最有代表性的一个。他从一个毫不起眼的电脑城打工仔变为重庆IT行业的第一人和“80后”创业成功的偶像;仅仅5个年头之后，他又因为非法经营被刑事诉讼，面临牢狱之灾。他是如何由草根走上圣坛，又为何从偶像沦为阶下囚呢?

2003年6月，在重庆石桥铺电脑城打工的郑立，和朋友一起创建了163888网站，寓意“一路上发发发”。此时网站不过

三、四个人，他们在电脑城附近租了个小房子，吃、住、办公都在一起。随后，他们开发K8录歌软件，163888逐渐成了中国首屈一指的网络歌手聚集地。香香、杨臣刚等网络歌手在他们网站成功推出，《老鼠爱大米》等网络歌曲风靡一时，让163888网站名声大噪，号称“华人第一音乐社区”。

随后，163888受到过众多VC的追逐，2004年10月，IDG VC向分贝网投资200万美元(据悉，最终投资并没有完全到位)，占其20%股权。这也是IDG在重庆投的第一家个人网站。到2006年，网站注册用户达到1200万，163888也获得互联网领域的不少荣誉。同年，163888获得了阿尔卡特VC的600万美元投资，占12%股权。郑立曾做客CCTV《财富故事会》，以“80后”领军人物的姿态讲述自己的财富故事，被媒体广泛报道，这一年，他24岁。

2007年6月，网站启用了新名字和新域名：分贝网(fenbei.com)，但分贝网的赢利模式并未有根本转变，依靠卖空间和收取会员费的赢利模式难以为继续，广告成了分贝网主要的收入来源。

2009年，郑立涉嫌经营色情视频聊天业务被捕，2010年1月，此案开庭审理，郑立当庭认罪。

郑立涉足色情业务的原因尚不知晓，但分贝网日渐衰弱则是不争的事实。公司始终处于亏损状态，新的投资却始终没有到位。有人猜测，郑立仅仅是用视频聊天的收入来改善分贝网的财务报表状况，以期分贝网卖个好价钱。

分贝网经营上处于困境，除了市场竞争激烈、商业模式不清晰之外，创始人团队的不成熟和不完善也有很重要的原因。据郑立早期接触过的一位做“天使投资”的民营老板回忆，他答应可以投资200万，占30%的股份，但提出要另聘CEO，郑立没有答应。在融资之后，郑立也试图聘任职业经理人，但均告失败。其中一位曾任在搜狐任职，但不到两个月就离任，他后来对媒体谈到了“80后”创业者身上有刚愎自用、不培养团队、不看重思想、不注重章法的四大顽疾。

分贝网已经停止运营，创始人郑立已是阶下囚。此次事件影响太大，想重新崛起，几乎是不可能。这样的结果出现，不过我们不禁要问：投资人对分贝网是彻底放弃了吗?他们对创始人不监督了吗?郑立组织48个小姐，分三班倒做色情表演，投资人一点不知吗?投资人曾将分贝网誉为中国的MySpace，并称Facebook在中国没有能力收购分贝网。如今回头看看，这些豪言壮语更具有讽刺意味。

视频网站Mysee

案例特点：草根创业者与成功创业者

创业者的教训：多做实事，少来虚的

VC的教训：不要相信概念，尤其是在中国

Mysee是国内最早进行P2P视频直播研发技术的公司，是集视频直播、点播、互动娱乐、无线增值等服务于一体的宽带视频娱乐服务平台。公司曾联合各大门户网站、电信运营商为国内外50余次的大型活动进行了网络直播。

2003年7月，生于1981年的高燃从清华大学新闻系本科毕业，之后从事了一段时间的财经记者工作;2004年10月，高燃创业做了一家B 2C电子商务网站，并获得了远东控股集团董事长蒋锡培100万元的天使投资，但最终失败。2005年2月，高燃与同在创业的清华同学邓迪合并公司，创立MySee.com，蒋锡培追加100万投资。2006年初，Mysee获得北极光和赛伯乐等机构一共200万美元的投资。2006年10月，Mysee发布声明，称高燃因为个人健康原因，辞去所有MySee相关职务。

让Mysee声名鹊起的并不是“视频”、“Web2.0”跟当时流行的概念，而是公司的融资故事：首先，蒋锡培对互联网领域并不太懂，他最初的100万元投资天使，并没有认真去看高燃给他的三页篇幅的项目计划书，主要是看中了高燃本人才给他的投资。其次，风险投资北极光和赛伯乐的创始人也是鼎鼎大名——邓锋是NetScreen的创始人，朱敏是WebEx的公司创始人，这两家公司都以数十亿美元的价格被并购。这些成功的创业者一致认可、投资的高燃，自然会让人浮想联翩。

但接下来的事情是所有投资人都没有想到的。

MySee烧钱的速度太快了，几十个人，每个月要烧掉100多万，办公室光装修就花去100多万，还要花大量的资金购买视频内容。8个月时间，200万美元的投资款，消耗殆尽。另外，作为创始人和公司总裁，高燃仍然丢不掉自己媒体人的本质。他总是默许媒体夸大事实，融资200万美元变成了融资1000万美元。据投资人说，他时刻最关注的都是自己的知名度和形象，他到处演讲，宣扬创富成就，但只为自己做市场，不为公司做市场。在投资人看来，高燃拿投资人的钱去包装自己，甚至还有其他的用途，但就是没有用来给公司做企业。

钱烧光了，业绩毫无起色，高燃被迫离开了自己创立、但没有话语权的Mysee。

据悉，高燃在离开Mysee之后，不久又创立了狗仔网。值得回味的是，高燃曾经失败并且放弃的B2C电子商务现在正如火如荼，投资人非常追捧;而伴随着ku6网的海外间接上市，视频网站也逐步找到了盈利的方式和资本退出的通道。

炎黄健康传媒

案例特点：投资人与创业者的内乱

创业者的教训：花钱的事谁都会，关键是挣钱

VC的教训：投出去的钱，还是派人看着会比较容易控制点儿

风险投资在中国的最典型成功案例恐怕非2005年7月在美国纳斯达克上市的分众传媒莫属，一方面是公司从创立到上市只有短短的2年半，经历几轮投资之后，让数十家赚得盆满钵满;其次，分众传媒掀起了国内户外传媒的创业、投资、并购的热潮，引领了航煤传媒、华视传媒等公司海外上市的同时，也让众多投资人、创业者深陷其中——炎黄健康传媒(下称“炎黄传媒”)无疑是后者。

2004年，炎黄传媒创立;2006年9月，炎黄健康传媒获得软银赛富500万美元的第一轮风险投资;2007年10月，炎黄传媒获得第二轮3500万美元投资，投资机构包括兰馨亚洲(Orchid Asia)、崇德基金(CRCI)、银瑞达创业投资(Investor AB)、汇丰直接投资(HSBC);2008年1月，分众传媒宣布将向炎黄健康传媒投资500万美元现金，同时还将旗下覆盖中国国内31座城市所有医院和药品连锁店的医疗保健联播网的所有权转让给炎黄传媒，分众传媒获得炎黄传媒20%的股份。

在成功获得第二轮融资后，炎黄传媒开始全国扩张和抢跑，收购了很多地方性的户外媒体公司，甚至不惜以超过竞争对手以几倍的价格抢夺资源。至2007年底，炎黄传媒在全国36个城市共有液晶32800块屏。2008年金融危机爆发，投资者开始要求被投资公司节流过冬，但炎黄传媒的4000万美元融资款已经在快速扩张的圈地中消耗一空。

2008年3月，公司CFO李晓东辞职，继任者张伟未满一月也离职，副总裁李艺也离职;5月左右，副总裁沈叶、人力资源总监夏海涛等离职;6月，公司COO曹黎明、影视总监李欣离职。除了管理层离职外，公司销售骨干也先后离职或被辞退。这些直接导致公司更为严重的赢利危机。分众传媒在发现炎黄传媒的赢利能力有问题、并且管理团队不稳定之后，停止了与炎黄传媒的投资合作。

由于炎黄传媒创始人赵松青与投资人之间有对赌协议，业绩不佳导致对赌失败后，她要降低在公司中的股份，但她拒不执行协议。2008年10月，炎黄传媒投资方与赵松青开始了一出相互弹劾的闹剧。这个时候，正式金融危机对国内经济影响最大的时候，而炎黄传媒的内忧外患，导致收入也急剧下滑，人员从高峰期的上千人变成缩减成几十人。

前几年户外媒体这个行业过度投资，导致出现太多泡沫，即便是行业龙头老大和参照目标——分众传媒，市值已严重缩水。对于炎黄健康传媒，你可以说她还活着，你也可以认为她已经死了。

真功夫餐饮

案例特点：创业者内乱——能共苦不能同甘

创业者的教训：没有永远的兄弟，只有永远的利益

VC的教训：股权结构是否合理是判断项目好坏的重要依据

麦当劳、肯德基在国内大受欢迎，中餐连锁一直愤愤不平，不断有人跳出来挑战洋快餐。从十几年前的“红高粱”到现在很红火的“真功夫”，“红高粱”早已不知所踪，“真功夫”似乎真的有点功夫，连锁店面越来越多了。

跟公司名字一样，2009年8月，“真功夫”的广州总部爆发的一场真功夫表演，在投资界和创业界颇为轰动：共同创始人及公司大股东潘宇海委任其兄潘国良为“副总经理”，并派到总部办公，但遭到“真功夫”实际控制人、董事长蔡达标的拒绝后，引发剧烈争执。

要理清“真功夫”的管理权矛盾，还得从头说起。1994年，蔡达标和好友潘宇海在东莞长安镇开了一间“168蒸品店”，后来逐渐走向全国连锁，并于1997年更名为“双种子”，最终更名为“真功夫”。真功夫的股权结构非常简单，潘宇海占50%，蔡达标及其妻潘敏峰(潘宇海之姐)各占25%。2006年9月，蔡达标和潘敏峰协议离婚，潘敏峰放弃了自己的25%的股权换得子女的抚养权，这样潘宇海与蔡达标两人的股权也由此变成了50:50。

2007年“真功夫”引入了两家风险投资基金：内资的中山联动和外资的今日资本，共注入资金3亿元，各占3%的股份。这样，融资之后，“真功夫”的股权结构变成：蔡、潘各占47%，VC各占3%，董事会共5席，构成为蔡达标、潘宇海、潘敏峰以及VC的派出董事各1名。

引入风险投资之后，公司要谋求上市，那么打造一个现代化公司管理和治理结构的企业是当务之急。但蔡达标在建立现代企业制度的努力触及另一股东潘宇海的利益，“真功夫”在蔡达标的主持下,推行去“家族化”的内部管理改革,以职业经理人替代原来的部分家族管理人员,先后有大批老员工离去。公司还先后从麦当劳、肯德基等餐饮企业共引进约20名中高层管理人员,占据了公司多数的要职，基本上都是由蔡总授职授权,潘宇海显然已经被架空。

根据真功夫董事会章程，高层任免必须经过董事会表决，并有半数以上股东的确认才能生效。很显然，蔡达标获得了两家风险投资方的支持，占到董事会五分之三的席位,基本上决定公司的重要决策。

尽管管理层的矛盾还没有一个最终结果，“真功夫”的业务不断发展，店面不断增加，但创始人、大股东之间的矛盾一天没有得到妥善解决，就有可能在某一天成为一个炸弹，引爆大家的共同利益。

“真功夫”投资人今日资本的徐新曾说国，三个人一起创业,各占三分之一股份,这种模式95%肯定要失败，她建议最好是一个大股东连同几个相对小股东的合作模式。在“真功夫”的案例中，VC投资人暂时通过董事会结构确保蔡达标的实际控制权，但公司会最终成为那成功的5%吗?我们拭目以待。