阳光救助民生救助体系

第一篇：阳光救助民生救助体系

阳光民生救助信息平台暨电子监察系统建议书

社会救助工作，承担着社会保障的兜底重任。多年来这项工作一直处于多头管理、条块分割的状态，重复救助，遗漏救助，人情救助的问题难以避免。

区/县每年都有数千万的救助资金发放，救助款项关乎困难群众生活，关乎民生，关乎社会稳定，关乎社会和谐，关乎党在群众中的形象和影响力。随着科学发展，社会的进步，贫富差距的加大，社会救助款项俨然成为了困难群众瞩目的生活保障，同时使得社会各界、媒体对救助工作愈加关注。

2011年1月19日，国务院总理温家宝19日主持召开国务院常务会议，决定春节前为城乡困难群众发放生活补贴。会议决定，2011年春节前，按照城市低保对象每人150元，农村低保和五保对象每人100元，享受国家抚恤补助的优抚对象和新中国成立前入党的农村老党员、未享受离退休待遇的城镇老党员每人180元的标准，发放一次性生活补贴。补贴以现金形式发放，需要补助资金104亿元，全部由中央财政负担，将有8600多万群众受惠。

会议要求，各地区、各有关部门要高度重视，加强组织领导和督促检查，结合实际制定实施方案，确保补贴在春节前发放到困难群众手中。要抓紧建立低保和失业保险金标准的正常调整机制，切实保障城乡困难群众的基本生活。

山东省近几年居民最低工资标准跟随着最低生活保障依次提高：

2011年3月1日，调整后最低工资标准 1100元、950元、800元

2010年5月1日，调整后最低工资标准 920元、760元、600元

2008年1月1日，调整后最低工资标准 760元、620元、500元

2006年10月1日，调整后最低工资标准 610元、540元、480元、430元、390元

随着工资生活标准的提高，救助水平也是随着提高，救助资金也相继增大，政府拥有几十个救助部门，上百种救助款项，如此庞大的救助资金如何监管，如此分散的救助部门如何确保国家救助资金的合理利用? 综上国情，行政部门面对着一系列问题：

1、谁最穷?

2、谁最需要救助?

3、救助资金先给谁?

4、如何避免人情化救助、避免重复救助、确保应救尽救?

如何把社会救助这种好事办好，阳光民生救助信息平台暨电子监察系统，借助现代科技手段，用制度说话，以体制管理，把民生工作置于阳光下，真正让困难群众享受到了社会进步的阳光。

第二篇：社会救助体系建设报告

关于如何建立健全社会救助体系的调研报告

摘 要：围绕完善城乡社会救助体系建设，从精确化管理、制度上衔接、城乡一体化三个方面入手，就如何建立健全社会救助体系，保障困难群众的生活权益展开了深入细致的调研。

关键词：社会救助 困难群众 生活权益

社会救助体系，是指国家为保障城乡贫困人口的基本生活并帮助解决各种特殊困难而建立的相关法律法规、规章制度，以及为保证这些政策法规顺利实施的管理体制、运行机制、工作网络、物质条件和技术支撑等要素有机结合而形成的统一整体。目前，我县的社会救助体系是以城乡居民最低生活保障、农村五保供养、城市生活无着流浪乞讨人员救助和灾民救助为基础，以教育、医疗等专项救助为支柱，各种救助项目有机衔接、相互协调，各类优惠政策全面整合、相互配套。近几年来，我县的社会救助制度在国家大环境的影响下在不断完善，整体功能在不断增强，城乡社会救助体系基本建立。但是，受长期民政管理模式僵硬化、各项社会保障制度不健全、城乡一体化进程缓慢等因素的影响，我县的社会救助体系还需进一步的完善。该体系还需进一步实现救助项目法定化、覆盖范围全民化、施救标准科学化、操作程序规范化、监督管理民主化、工作手段现代化、服务方式社会化。

一、我县社会救助体系的现状及原因

城市低保自2002年开始启动，现有城市低保家庭1680户3674人，占全县非农业人口的10.17%，覆盖12个乡镇4个社区。农村五保自2005年开始启动，现有五保家庭2007户2007人，其中分散供养对象1984人，集中供养对象23人，五保对象占全县农业总人口的1%，覆盖全县十二个乡镇327个行政村。农村低保自2006年开始启动，现有农村低保家庭6886户10189人，占全县农业人口的5.1%，覆盖12个乡镇，335个行政村。2010年共有重点优抚对象1304人，其中烈士家属122人;因公牺牲军人家属9人;病故军人家属17人;残疾军人421人，老复员军人581人，带病回乡95人，两参人员59人。在实践中存在的主要问题，一是对象的审核难以确定。谁是低保户，谁在绝对贫困线下，这不是可以主观认定的，必须有一个科学的量化标准。在申请者当中，确有小部分人错误的认为这是国家的救助，不需要个人承担任何社会责任，因而通过隐报、瞒报等手段掩盖自己的实际家庭收入，骗取低保资格，这就给我们的工作增加了难度。民政部门必须去伪存真、明确鉴别。低保的主旨是“应保尽保”，即确保那些最需要帮助的群体都能得到帮助。这就需要进行大量的走访取证工作以对申请者的家庭情况进行摸底，其中包括家庭每个成员的健康状况、工作史、经济来源、社会关系等。这项工作面广、量大、难度不小。二是定期随访及资格再确认难以开展。家庭收入不是固定的，故民政部门必须定期跟踪随访低保家庭，以随时了解最新情况，对低保户跟踪随访的间隔时间，根据对象性质的不同分为三个月、六个月、九个月、一年。就业能力强的(30岁左右的人员)低保户每三个月随访一次，而对“三无”人员则是每年一次。实际工作中，许多低保户不能充分理解国家的困难，采用种种手段逃避甚至抵触检查工作，以冒领多领低保。更有部分低保户，在收入达标被取消低保资格后心生不满，认为损害了自己应得的利益，从而对小区工作人员实行人身攻击，阻碍了低保工作的正常有序开展，造成“进保容易退保难”。三是有些部门配合不力，隐性就业显性化不够。低保工作归属民政部门管辖，但又是一项需要全社会配合的系统工程。只有众多部门共同协作，才能使隐性就业显性化，才能清楚核定真正的低保户。但在实际工作中，常常会出现这样的情况：工商部门发了营业执照，却没有回收就业登记证，结果使一些人在稳定就业的同时继续领取低保，且劳动部门仍然将其作为失业人员进行登记;低保户在偏僻地段开了店面，足以维持一家人的生活，但民政部门没有确凿的证据，只能按时发放低保;群众举报某低保户买房，到房管所核实查证时，工作人员却以保护客户的隐私为由拒绝配合……跟踪随访工作的困难，使得基层民政组织被迫将每星期“回报社会”的公益劳动变成了监控手段，但此种手段的有效性是极其有限的。四是人力资源去缺乏，工作效率难以保障。尽管工作由民政部门主管，但实际的核查、入户调查、跟踪随访等工作皆是由居委会及社区来做，县(区)民政部门的职能主要是审核，并不到具体户中走访。但无论是街道还是居委会，其职能都是全方位的、综合性的，并没有专职人员负责此事，故人手严重不足，低保的滚动管理也时常是慢了半拍。另外基层工作人员的素质也是一个大问题。在西方国家，社会救济工作都是由受过专门训练的社会工作者来负责的，因为这需要极强的专业知识特定的理念与技巧。但我们的低保工作者大都没有经过这样的培训，少数人甚至对低保户抱有鄙视心理，这种人力素质急需改善。最低生活保障是每个公民的基本权利，保障的是公民的生存尊严，如若在申请中遭受了侵害，这无疑与政策设计的初衷相违背的。五是由于党的低保政策的诸多优惠，客观上造成了一些人“坐享其成”。出现了一些人“宁愿在家吃低保，不愿外出找工作”的现象。六是对低保申请者的从业情况、家庭收入、家庭经济基础等综合情况难以准确界定。目前对申请低保者普遍采取的审核办法是：被保者本人申请，社区居委会调查核实，县(区)民政部门批准。其中最重要的是小区居委会的把关，然而居委会却没有一套衡量申请人家庭经济状况的严格的标准。因而，现有被保者的“纯度”有待进一步核实。同时，家庭收入的多样化，带来了调查取证难，尤其是隐性就业、弹性就业及隐性收入难掌握;在职职工所在单位提供的工资收入证明的真实性难保证;城市居民邻里交往和了解程度低，提供相关情况难;银行存款、股票及其它有价证券情况调查难等客观实际，也使得这项工作难度极大。七是退出机制反应慢。当前低保工作运行机制中，退出机制反应慢是普遍现象。加上没有最长享受时间的限制，被保者容易产生“进去吃到底”的依赖思想。按照相关规定，低保人员一实现就业，居委会就应向工作单位核实收入，超过标准及时停发。但在实际中，一些低保人员不愿透露自己的工作情况，有的单位对核实工作也不积极配合。

新出台的《救助管理办法》，明确了救助对象的甄别与确定，突出了正在流浪、乞讨的特征。《办法》在救助方式上变强制收容遣送为自愿接受救助，实行“自愿求助，无偿救助”，充分尊重了求助对象个人意愿，在管理模式上 变站内“监所式”为“居所式”;在服务形式上工作人员由管理者变成了服务者，彰显了“人性化管理和服务”特性。但从运作情况看，存在三个突出问题，一是救助对象甄别难。表现在求助人员不愿或无法提供完整情况，核对工作工作量大，短期无法完成，可从救助角度考虑，即使不具备救助条件，救助站也得给予救助。二是救助协作难。三是特殊对象安臵难。《办法》详细规定了受助人员的安臵措施，但在实际工作中有的救助对象说不清地址送不出，有的能说清又无人来接，或送出去无人接收等;送当地社会福利机构安臵，往往无法接收，使按政策安臵往往行不通。四是救助经费十分紧张。由于救助站属财政供养单位，自身无经费来源，囿于地方财力限制，救助管理站往往入不敷出，业务经费和机构经费都十分紧张，很大程度上制约了救助管理工作的开展。

退役士兵安臵事关部队稳定和国防建设。随着市场经济体制的确立和劳动人事制度的改革，退役士兵安臵呈现出“四个矛盾”，即：保底安臵与人事制度改革和机构精减的矛盾、政府指令性计划与企业自主权的矛盾、货币补偿与地方财政承受能力的矛盾、义务与权利的矛盾相互交织等。表现在：一是历史遗留问题难协调。二是新旧体制碰撞。因政策原因，指令性安臵与市场调节冲突，部分单位领导对安臵政策认识有误区，态度消极，出现了拒接或变相拒接退役士兵问题，表现在久托不研究，不落实工作岗位，有的甚至拒接本单位、本系统入伍的子女，上访问题时有发生;有的单位既不接人，也不缴纳安臵转移金，安臵部门难制约。三是部分退役士兵择业期望值过高。部分退役士兵对国家安臵政策和形势认识不到位，认为当兵尽义务，政府安臵天经地义，缺乏正确的择业观和就业观。岗位满意就去，不满意就闹，托着不办理安臵手续。四是安臵管道不畅通。表现在政策不配套，自谋职业和有偿转移安臵正在试行阶段，发展不够平衡，向规模以上企业分配安臵退役士兵的难度较大。

综上，种种现状逼迫我们必须改革，而且是迫不及待的。

二、建立健全社会救助体系，保障困难群众的生活权益。

(一)实现社会救助管理的精确化

民政主管社会行政事务，“人民政府”掐头去尾即是民政。民政作为政府序列中的一个重要部门，怎样把“以人为本，为民解困”的民政宗旨贯彻好，维护好民权、保障好民生、落实好民利，是我们必须思考的问题。面对传统民政工作需要深化、更新，新的民政工作层出不穷;面对群众物质文化生活需求日益增长的新形势，我们必须坚持科学发展观，以人性化的服务理念，找准社会事务管理在和谐社会、和谐昔阳建设中的位臵，选准坐标系，瞄准方位角，确立站立点，寻找最佳结合点和切入点，用精细化管理的理念，理顺社会事务管理，协调好各种矛盾。

“细节决定成败”。近几年来，为切实管好社会事务，从中央到地方，运用精细化管理理念，加强了对新形势和群众新需求调查研究，制定和出台了一系列法规政策，规范了民政工作，民政较好地发挥了服务经济建设中心和维护社会稳定功能，起到了稳压器、减震器作用。但精细化管理原理作为一个新学科，人们对他的功效认识程度还仅仅浮在表面，运用其原理指导工作还只局限在部分领导和理论工作者层面，推广普及要走的路程还相当长。实施精细化管理是有效提高行政效率的需要，是有效节约行政成本的需要，是有效避免工作失误的需要，是有效推行办公标准化的需要。通过精细化管理，科学设臵和严密控制各项民政业务流程，尽量缩短必要工作时间，使民政工作者在同样的工作时间内做更多的事情，获得更高的行政效率。这就需要我们建立一套完整的日常监控体系和考核评估体系，随时掌控工作进程，随时评估民政事业发展中的各种失误和不足，针对工作中的薄弱环节进行有效整改，避免失误。只有这样才能使全体民政干部职工清晰地知道自己在发展事业中肩负的责任和所处的位臵，进而拧成一股绳，心往一处想，劲往一处使，一步一个脚印的把预期目标变成现实。

(二)加强社会救助制度建设，实现各项制度的衔接。

一是完善城乡居民最低生活保障制度。要继续完善城市居民最低生活保障制度，建立与经济增长和物价水平相适应的救助标准调整机制;建立健全临时救助制度，帮助群众解决突发性、暂时性困难;完善城市生活无着流浪乞讨人员救助制度，特别要加强对流浪未成年人的救助。要完善农村最低生活保障制度，在健全政策法规和运行机制基础上，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围。落实农村五保供养政策，保障五保供养对象权益。要不断提高扶贫开发水平，加大对农村贫困人口和贫困地区的扶持力度。加大移民扶贫力度。

二是完善城乡医疗救助制度。研究探索医疗救助制度与城镇居民基本医疗保险制度相衔接的有效形式。继续完善农村医疗救助制度，并加强与新型农村合作医疗制度的衔接，资助符合条件的农村五保户、贫困户家庭成员和其他贫困农民参加新型农村合作医疗，对因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费过高、影响家庭基本生活的，再给予适当医疗救助。

三是建立健全保障性住房分配认定制度。切实加强与城建部门的工作联系，建立联席会议制度，互通信函制度等。

四是进一步加强救灾减灾工作。加强电力、交通、通信等基础设施建设，提高抗灾减灾能力;加强应急体系和机制建设，提高预防和处臵突发事件能力;加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力。

五是完善落实优抚政策。要落实有关政策规定，统筹解决退役军人的实际困难。健全抚恤补助、生活待遇自然增长机制。按照政府补助和个人负担相结合、政策照顾和大病救助相结合的原则，逐步建立体现优待优惠的优抚医疗保障制度。推进退役军人安臵改革，多方面帮助退役士兵实现就业。

六是支持慈善事业加快发展。要完善和落实社会捐赠免税减税政策，进一步完善志愿服务扶持政策和激励措施，壮大志愿服务队伍。积极培育发展社会慈善类民间组织，探索建立慈善组织行业自律机制和评估机制，促进慈善组织提高社会公信力。要推动社会捐助活动大众化、经常化、规范化。大力培养公众慈善意识，在全社会树立团结互助、和衷共济、扶贫济困、平等友爱的社会风尚。

此外，还要在社会救助领域加强专业社会工作人才培养和社会工作职业岗位开发，积极应用社会工作方法，提升社会救助管理和服务的科学化、专业化和人性化水平。

(三)继续推进社会救助体系的城乡一体化建设。

城乡一体化是今后民政工作的方向和目标之一，作为民政人，要不遗余力地为推进城乡一体化而努力工作，大胆创新，快速推进，取得实效。特别要在下面四个方面加大力度：

一是思想上要牢固确立城乡一体化的观念。充分认识城乡一体化是加快工业化、城市化进程的需要，是新一轮发展的需要，是均衡国民待遇、共享改革成果的需要，是促进社会稳定的需要，是建设和谐社会的需要。在推进城乡一体化过程中，会出现诸多新的问题，比如工作量增加、资金压力加大、各种矛盾增多等等，我们不能因为碰到问题而因噎废食，应当用新的思想观念来面对实际问题，耐心做好工作。思想指导行动，只有思想端正了，观念确立了，工作才能跟上去，城乡一体化才能不尚空谈，实实在在推进。

二是制度上要构建城乡一体化协调机制。机制体制是推动新一轮发展、实现城乡一体化的动力和活力，必须以改革的手段、创新的举措来推动城乡一体化，无论是领导体制、组织体制、管理体制，还是工作机制、服务机制、用人机制、激励机制等等，都要大胆探索，敢于开拓，勇于创新。近几年来民政工作创新创优成绩不差，作用很大。在推进城乡一体化上，我们也要继续敢想敢干，改革创新。上面有规定的，我们坚决执行;上面没有说法的，我们要大胆探索，积极实践;要学习兄弟县市的、外地的先进经验，为我所用。总之，用改革的精神、创新的手段搞活体制机制，推动民政工作不断向城乡一体化发展。

三是政策上要更多地向农村一头倾斜。我们民政肩负着服务大局、服务民生、服务基层的重要职责，也掌握着代表政府制订某些政策的发言权，掌握着落实政策的执行权。今后我们在制订政策的时候，要多为农村居民着想，多考虑如何推进城乡一体化这个目标，尽可能向农村一头倾斜。比如社会救济方面，对“三无”人员供养、低保、低保边缘、医疗救助;优抚安臵方面，对“三属”抚恤补助;养老方面，对高龄老人补助、居家养老服务等等。每年要随着全市收入水平的提高而提高，我们在确定提高标准的时候，可以考虑农村人员多提高一点，每年多提一点，几年下来，城乡水平就可以基本达到一致了。还有镇(区)福利院建设，有几个镇还没有真正启动;农村社区建设，有些村水平还不高。我们都要从城乡一体化的要求去贯彻、落实、狠抓、抓好这些工作。

四是资金上要为城乡一体化提供保障。民政工作城乡一体化不是一句空话，要实现这个目标，除了在思想上、工作上、体制上努力之外，需要实实在在的资金投入。资金从哪里来?我认为主渠道还是要靠财政增加投入，建议政府在财政预算中要考虑这个问题，每年增加财政预算。但是，也不能单靠财政，我们自己也要想办法，多渠道筹措资金，比如进一步发展福彩、慈善事业;还可以用市场化的手段，经营民政资源，吸纳社会资金，借助各方面力量，共同来推动民政事业向城乡一体化方向发展。

第三篇：浅析新型社会救助体系探索

论文关键词:新型社会救助 制度安排体系 管理运行体系 制度保障体系

论文摘要:社会救助是社会保障体系中最基础的制度安排，它是社会成员生存保障的最后一道防线，若这一制度存在缺漏，将使部分社会成员在遭遇生活困难时陷入绝境。在新的国际国内环境下，原有的社会救助凸显出了诸多不适，完善社会救助体系，建立一个牢固的社会安全网，已成为了市场经济转型的迫切需求。将新型社会救助制度分为制度安排体系、管理运行体系和制度保障体系等三大部分进行探索，对新型社会救助的保障项目重新进行了设想，在其运行和监督方面提出了相关政策建议，最后提出了大力发展非政府救助的主张。

根据民政部 2008年第三季度统计季报，我国享受城市最低生活保障人数 2 272.8万人，农村享受最低生活保障人数 3 857.7万人 ，五保供养 144.8万人传统救济 58.1万人次 ，临时救济 753.1万人次 ，总计达到7 086.5万救助对象，庞大的困难群体呼唤完善的社会救助体系。当前我国社会救助的内容主要有城乡最低生活保障制度、农村五保户制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助、农村扶贫以及灾害救济等，许多专项救助制度还未完全展开，现有的社会救助覆盖面较窄，救助水平低，管理和运行上也有诸多不畅，完善社会救助体系的工作迫在眉睫。从当前我国构建和谐社会的要求以及社会保障体系内在的发展趋势看，新型的社会救助制度的目标应从单一的生活救助向综合社会救助转变，从生存性社会救助向改善生活、提供就业援助的发展型社会救助转变，从二元分割的制度安排向城乡统筹的社会救助转变。

一、 新型社会救助的制度安排体系

党的十七大提出了完善城乡社会救助体系的伟大目标，将我 国社会救助 的发展推 向了一个新的台阶。目前我国对新型的社会救助体系内容逐渐定型，并在有序展开。其总体目标是：到 2010年，即国家“十一五”规划末，在全国建立以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房 、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，政府责任明确，社会广泛参与，运转协调，资金落实，管理规范，网络健全，与经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡的社会救助体系，切实保障困难群众的基本生活，促进社会稳定和经济社会和谐发展。其制度内容主要有：首先是针对城乡贫困人口的基本生活救助，以及当前我国针对农村 “三无”人员的五保供养。其次是各项专项救助，包括医疗救助、住房救助、教育救助以及法律援助，最后是临时、应急救助，包括城市流浪乞讨人员救助、自然灾害救助以及临时救助。此外还有补充社会救助的内容，由于其救助主体的特殊性，文章将在文末专门论述。

具体来说，在城乡居民最低生活保障方面，要依照《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》确实实现动态管理下的应保尽保，逐步提高保障水平，要根据当地的物品价格和人民生活水平的改善进行适当的调整，规范低保的申请、评议、审批程序，实行社会化的发放方式 ，做到公平、公正 、公开。在农村五保和农村孤儿的救助方面，要依据《农村五保供养工作条例》和民政部等发布的《关于孤儿救助工作的意见》加大养老院、孤儿院等基础设施建设，加大政府的资金支持力度，完善管理制度，切实保障老年人的衣、食、住、医、葬，以及孤残儿童的生活、教育、医疗、就业等方面权益。

在医疗救助方面，要进一步拓宽医疗救助试点，扩大医疗救助的范围，进一步完善手续，规范操作，加大资金投人 ，提高救助水平。在教育救助方面，要进一步贯彻落实“两免一补”政策 ，积极发挥“希望工程”、“春蕾计划”等专项活动的作用，对家庭经济困难的学生要完善救助对策，在高等教育中继续完善“奖贷助补减”福利体系，确保不使一名学生因家庭经济困难而辍学。在住房救助方面要完善廉租房制度，构建多层次的住房保障体系，多渠道筹集资金，同时加强对廉租房制度落实情况的监督、检查。在司法援助方面应按照《法律援助条例》，建立法律援助经费保障机制，组织法律援助队伍，对符合法律援助条件的城乡困难群众无偿提供法律服务。

在临时救助方面，要建立健全自然灾害应急救助预案，建立抗灾救灾协调机构，提高灾情监测、预警和灾后重建能力。对城市生活无着的流浪乞讨人员要协调民政、卫生、交通、公安、城管等部门共同做好救助工作。在社会成员突发意外灾害时要做好临时救济工作，同时发挥工会、妇联以及社会慈善力量给予家庭出现意外困难者临时救助。详细情况见表 1。

二、新型社会救助的管理和运行体系

一项社会政策要取得良好的社会效果，仅有完善的制度设计还只是万里长征走完了第一步，如何设计一套政令畅通、管理可行、高效快捷的管理和运行体系是社会政策得以实现初衷的关键，对于社会救助制度亦是如此。

首先，要建立“政府主导，民政主管，部门协作 ，社会参与”的部门管理体制。当前我国的社会救助系统呈现出“多龙治水”的局面，财政部门负责社会救助资金的预算安排、使用监督，卫生部门、建设部门、教育部门、司法部门分别负责各专项社会救助，公安、交通、城管、卫生、民政等部门共同负责城市生活无着的流浪乞讨人员，各级工会、共青团、妇联、残联 、慈善总会、红十字协会也在社会救助中发挥着重要作用，多头的管理体制浪费了现有资源，造成重复救助或救助资源分配不均等现象，不仅不利于各部门的协调配合，同时也降低了行政管理的效率，使社会救助的功能发挥大打折扣。因此，确立“政府主导，民政主管，部门协作 ，社会参与”的管理原则 ，组建部门协调委员会，将建设部门、卫生部门、教育部门、司法部门等有机的统一到一起 ，必将使社会救助发挥出最大效益。

其次，合理分担中央与地方政府的社会救助财政责任。从国际经验来看，社会救助经费的分担通常有三种方式，即中央财政全部负担、地方政府编制预算中央政府予以补贴、全部由地方政府负担。考虑到我国是一个区域发展不平衡的大国，实行中央政府主导下的地方分责制应当是比较合理的。中央政府承担过大的份额，会直接影响重大国家项目的实施;而地方政府负担过重，又不利于地方政府积极性的发挥。所以，可以采取先中央后地方的分担原则 ，在全国范围内，实行中央财政统一管辖，分区拨付资金的体制;而“老、少、边、穷”地区则由地方政府负担中央财政之外的次要责任;特殊情况下，再由中央政府承担补充性责任。这样 ，就可以应对目前被救助对象的贫困普遍存在与各地区间经济发展严重失衡的两难选择。

最后，要加快社会救助信息管理系统建设。信息系统的搭建似乎是社会救助系统中一个微不足道部分，其实不然，社会救助是一项复杂细致、量大面宽的工作，靠传统的人工操作已经不能适应需要，使用网络化管理效率高，质量好，还可以减少管理成本，提高透明度，能方便快捷公布有关信息，提供及时准确的查询服务，也有利于社会监督，减少腐败和差错。因此，逐步建立社会救助信息管理和服务网络，不断改善社会救助工作手段，及时、准确、动态地掌握社会救助信息，提高社会救助工作效率，实现社会救助管理服务的规范化、现代化、信息化应该是构建高效社会救助体系不错的选择。

三、新型社会救助的保障体系

许多躬身一线的理论工作者们，往往会惊诧于一项制度或政策理论与现实的巨大差别，寻根溯源，他们总能深深感触到一项制度只有在设计、实施和监督各部分环环相扣的情况下才会向着预期方向发展，否则将会事倍功半。建构一套严密的社会救助实施保障机制，将会对社会救助起到纠错纠偏、后备支援的重要作用，是社会救助制度建设不可缺少的环节。

第一 ，要加快社会救助立法，实现社会救助的规范化、法制化。从发达国家经验看，社会救助体系是维护社会稳定，促进社会发展 的必备体系，而完善的社会救助法律体系在社会救助中起着先导性的作用，要充分发挥新型社会救助体系在社会保障中的突出作用 ，就必须尽快推动《社会救助法》以及相关法律的出台，对社会救助的实施主体、对象、标准、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面进行规范 ，使救助工作有法可依、有章可循，从而保证社会救助做到公开、公平 、公正，更好地发挥社会救助工作的社会效益。

在立法中要强调建立救助制度的实施机制，如受助人员登记办法，社会救助资金发放办法等，同时也要对社会救助实施过程的监督机制进行规范，包括对社会救助机构及其从业人员的监督，对救助资金与实物管理的监督 ，对社会救助的公正度进行监督，对社会救助的效益进行监督等等。只有在制度设计、实施管理和监督上做好立法衔接，社会救助制度的实施才会顺利进行。

第二，多渠道筹集社会救助资金。拓展资金渠道，确保资金来源，是社会救助体系建设的一项最重要、也是最困难的工作。做好这项工作，首先要稳定和丰富资金来源。在财政拨款方面，各地要切实发挥财政主渠道的作用 ，按照建立公共财政的要求 ，加大财政支出结构和力度，将社会救助所需资金列入同级财政预算，并根据经济社会发展水平的提升逐年增加。同时要发挥社会捐助的辅助力量 ，要推进社会捐助经常化 、制度化 ，引导、鼓励和组织社会力量参与社会救助，充分发挥个人、企事业单位、民问组织等各方面作用，为社会救助提供必要的补充。其次要规范资金发放机制。尽量减少中间环节，坚持公开透明，确保救助资金足额、及时、顺畅地发放到困难群众手中。另外要严格资金管理过程。社会救助资金要坚持和健全专项预算 、专户管理、专款专用制度，以确保资金安全，杜绝贪污浪费。

第三，建立健全社会救助服务体系。社会救助的服务体系是社会救助工作的最终端，起着一线战士的作用。要构建良好的社会救助服务体系，首先要 以各级乡镇政府 ，街道办事处为依托，办好救助站或救助所，形成广覆盖的社会救助组织网络，另外要加强社会救助服务的人员队伍建设，吸引专门的社会工作者，尤其是大中专院校的专业人才充实到社会救助工作中。另外还要形成统一领导 ，统一管理的行政管理体制避免多头申报、多头救助、遗漏等现象的发生，增强救助款物使用的科学性、针对性和有效性，实现救助效能最大化。

第四，完善社会救助体系监督机制。社会救助的监督机制是确保社会救助制度良好运行，杜绝不良现象发生的必备机制，只有做好监督工作，社会救助才会向着健康、可持续的方向发展。主要包括对受助人员的确认和社会救助资金的管理上。对于受助人员的确认来说，要坚持公开透明的原则，完善社会救助公示制度，开设反馈渠道，广泛接受媒体、舆论等各界社会监督。在资金的管理上，要严格按照基金管理的相关规定来使用资金，在发放中要尽量减少中间环节，防止社会救助资金的截留，流出现象的发生，杜绝腐败，完善执行部门的自我监督，如实记录每一笔经费的运作，同时对其资金账目实行全程审计，确保资金如实发放，使社会救助资金确实起到维护社会成员基本权益的作用。

四、大力发展慈善组织等类型的补充社会救助力量

救助工作的社会化已成为国际惯例，它代表着现代社会保障的发展方向。因此，政府应积极支持社会力量参与救助事业，创造条件开发社会救助资源，推进非政府组织和社会成员之间的社会互助，形成以政府为主导、以非政府组织为补充的、多层次立体式的社会救助体系。

一方面要大力提倡社会互帮互助。互帮互助是中华民族的优良传统，在建设新型社会保障体系的过程中仍要继续发挥这种传统的巨大作用。具体到社会救助制度过程中，首先 ，政府要秉持社会保障公平、正义 、共享的理念，进一步加大通过税收等手段调节居民收入分配的力度，以缩小社会贫富差距，筹集社会救助资源，缓解救助压力。其次，要发挥工会、共青团、妇联 、残联等群众团体和组织在社会帮困工作中的作用 ，多方面、多途径解决特殊群体的困难，有效整合社会救助资源，最终形成政府主导、社会互动的多层次的，有机统一的救助机制。

另一方面还要重视和发挥非政府组织在社会救助中的作用。这是政府救助资源的补充，也是当前社会救助体系建设的薄弱环节，然而其在社会救助中起到的巨大作用却是绝不容我们忽视的，这一点已经在2008年的汶川大地震中向我们充分展示了其力量，所以要大力培育非政府社会公益组织、非营利组织、慈善机构、群众组织、社区组织、自愿团体以及热心公益事业的企业、家庭和个人在内的全社会力量，朝着国家主导的多元救助模式发展。政府要积极扶持社会公益组织的发展，要为它们的发展壮大提供良好的法律政策环境和社会文化环境。另外要大力发展社会志愿者队伍，吸纳大中专院校的专业人才，完善社区公共服务网络，提倡开展社会互助，为困难群体提供更多的关怀和救助。这样，不但可以减轻政府救助的负担，还可以弥补政府救助在社会救助中的某些不足，实现优势互补，使困难群体的生活状况得以更好地改善。

完善的理论纲领是实践工作取得良好效果的先导，面对各种政策环境，我们要掌握区别对待、分类指导，整体规划、分步推进的建制方法，充分整合和利用现有的各种社会救助资源，做好部门协调、理顺行政管理体制的工作，相信，城乡一体化、组织网络化、保障制度化、救助多元化的新型社会救助体系必将早日实现。

参考文献：

[1]杨衍银.大力推进城乡社会救助体系建设，切实保障困难群众基本生活[J].社会福利，2004(9).

[2]长子中.建立健全覆盖城乡的社会救助体系[J].北方经济，2008(11).

[3]李学举.关于社会救助体系建设工作[J].社会福利2004(9)

第四篇：强社会救助体系建设的调研

加强社会救助体系建设，安排好困难群众的基本生活，有效解决他们生产生活中面临的困难，是各级党委、政府执政为民、解决民生的一项重要职责，是贯彻落实十七大精神和“三个代表”重要思想的具体体现，是实现全面建设小康社会战略目标的需要，是落实宪法赋予公民的基本权利的要求，是更好地维护社会稳定的重要保证，必须站在讲政治的高度，充分认识这项工作的重要性。

一、我县城乡社会救助工作的基本情况

城乡低保。截止2009年3月底，我县城镇低保对象有9595户19835人，2008累计保障人数203470人，累计发放保障金2457.5万元，累计月人均补差达到120.78元;农村低保对象有17290 户51385 人，2008累计保障人数458041人，累计发放农村低保金1778 万元,累计月人均补差水平为39 元，全部通过“一折(卡通)”实现社会化发放。

城乡医疗救助。2008年城乡困难群众医疗救助3.61万人，累计支出医疗救助金815.66万元。其中城镇医疗救助22751人次累计支出医疗救助金354.46万元，年人均救助水平达到157.50元。农村贫困医疗救助13438人次,支持参加新型农村合作医疗保险39260人,发放农村医疗救助金461.2万元, 年人均救助水平达到115.70元有效缓解了困难群众就医难。

五保供养。截止2008年12月底，全县五保供养3260人，集中供养率达到26%，集中供养人均月标准280元，分散供养每人月标准100元，新建中心敬老院4所，新增床位280张。

临时生活救助。救助因灾、因病困难群众12.8万人次，发放生活救助金2818万元。

其他救助。一是争取中国扶贫基金会救助孤儿416名，每年1200元，连续资助3年;二是2008年共救助因灾滞留和流浪乞讨人员1782人，其中未成年人329人，老年人284人，其它人员1169人。

二、我县城乡社会救助工作的主要做法及成效

几年来，我县始终不断探索和完善社会救助体系建设，逐步扩大社会救助覆盖面和适度提高救助标准，取得了较好的效果，切实保障了城乡困难群众的基本生活。根据调研社会救助工作的主要做法和取得的成效：一是规范城乡居民最低生活保障。出台了一系列城乡困难群众最低生活保障的政策、文件，规范了城乡低保的评定和档案资料管理，建立了城乡低保渐退承诺机制;二是建立城乡医疗救助制度，切实解决困难群众的“看病难”。进一步完善了城乡医疗救助方式，加强与新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险的衔接，探索搭建新型农村合作医疗与医疗救助“一站式”即时结算的服务平台的途径;三是实施五保供养制度，确保农村五保对象生活得到保障。我县全面落实农村五保供养政策，认真做好五保供养对象审核、审批和动态管理工作，做到了应保尽保;五保集中供养率达到26%，切实解决了五保对象的基本生活和就医难的问题;四是全面落实困难群众的生活救助。认真做好受灾和困难群众的生活救助，确保灾民的基本生活，及时地解决了受灾群众的生活生产困难，很好地维护了农村社会的稳定;五是建立经常性社会捐助制度，社会互助效果明显。全县建“爱心慈善超市”53个，2008年共接受社会各界捐助物品19778余件，向困难群众免费发放物品19778件。累计发放物品折合人民币计65万余元，切实把党和政府的关怀送到了困难群众身边;六是广泛宣传，营造了社会救助工作良好的舆论氛围。充分运用各种宣传媒体，广泛宣传同社会救助相关的法律法规、政策文件，营造全社会都来关心困难群体基本生活的氛围。

三、我县城乡社会救助存在的主要问题

(一)社会救助的资源整合不够到位。社会救助的工作原则是“政府主导，民政主管，部门参与”，由于部门参与救助的积极性不够高，社会救助的信息共享不完全到位，以民政社会救助工作为龙头的全社会救助体系尚未真正建立起来，部门参与的社会救助资源未得到有效整合。

(二)乡镇社会救助机构、人员、经费不适应工作需要。我县城乡困难居民多，工作难度大，尤其是城乡低保及医疗救助工作既要接受申请、进行调查核实、收集每一个救助对象的有关备案材料、建档造册，还要做好审批及证件、资金的发放等工作，同时还要进行定期核查，加强动态管理，救助对象核定和审批按程序需三个月左右，任务极为繁重。而乡镇社会救助工作专职人员配备不齐，同时缺乏必要的工作经费，不同程度影响到社会救助工作的质量。

(三)敬老院管理护理工作人员待遇落实不到位。敬老院建设是农村五保供养工作发展的必然需要，也是民生工程的重要组成部分，农村敬老院管理和护理人员无经费供给是困扰敬老院建设与发展的重要瓶颈。按照国务院新颁布的《农村五保供养工作条例》，农村五保供养工作经费应列入地方财政预算，为农村五保供养工作和农村敬老院提供必要的工作经费，以保证农村五保供养工作的顺利开展，以稳定敬老院管理和服务人员，使他们能安心为弱势群体服务。

(四)爱心慈善超市运转艰难。一是相关政策扶持力度不够，比如工商税务没有配套的优惠及减免政策。二是捐赠物品单一，难以满足城乡贫困群众的生活需求。三是爱心慈善以社区为依托，组织捐赠和实施贫困弱势群众临时救助，社区公益服务职能未真正发挥出来，严重影响安心慈善超市正常运转。

四、我县城乡社会救助的对策及建议

编制社会救助体系建设总体规划，到2015年，即 “十二五”规划末，在全县建立以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，政府责任明确，社会广泛参与，运转协调、资金落实、管理规范、网络健全，与经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡的社会救助体系，切实保障困难群众的基本生活，促进社会稳定和经济社会协调发展，在具体工作中抓好六项救助制度建设。

一是进一步完善城乡低保制度，切实保障困难群众的基本生活。规范城乡低保范围，实现应保尽保;以适应经济社会发展形势为原则，合理确定低保标准，保障低保家庭的基本生活;做好分类施保工作，结合全省低保信息系统建设项目，加快低保信息化建设。

二是进一步健全灾害应急体系，确保灾民得到及时有效救助。健全灾害管理的应急机制、协调机制、社会动员机制、信息共享机制和监督督查机制;完善自然灾害的应急预案体系，全面加强灾情信息系统建设;提高重大自然灾害的响应能力，确保在重大自然灾害发生后24小时内，灾民的吃、穿、住、饮用水、医疗等救助措施到位;健全灾害管理工作的法律和法规体系。

三是进一步落实五保供养政策，切实做到应保尽保。确保五保供养资金及时足额发放，加强敬老院建设工作，积极探索居家养老、政府购买服务等新方式，提高敬老院管理和服务水平，发动社会力量捐助或提供服务支援五保供养工作，加强督促检查，确保五保供养政策落实。

四是规范城乡医疗救助，帮助困难群众缓解“医疗难”问题。主要围绕与新型合作医疗、城镇居民基本医疗保险等相关医疗救助制度建立无缝隙结算救助平台为目标，进一步方便贫困弱势群体看病就医。

五是进一步完善流浪乞讨人员救助制度，切实维护流浪乞讨人员的合法权益。主要围绕未成年流浪乞讨人员规范建立救助制度。

六是进一步完善社会捐助制度，大力弘扬社会互助新风。落实相关优惠政策，进一步完善经常性社会捐助服务网络，充分发挥公益慈善组织的作用，积极探索“爱心超市”等社会捐助的市场化运作模式。

第五篇：构筑城乡社会救助体系的思考

社会救助制度是社会保障制度体系中最基本也是最基础的制度。建国以来，我国的城乡救助制度经历了救助项目、救助对象由少到多的发展过程，救助政策、救助措施逐步建立和健全，形成了比较完善的城乡社会救助体系。但由于目前正处于经济体制深刻变革和经济结构调整的重要时期，区域之间、城乡之间、行业之间发展不平衡，收入差距逐步扩大，相当一部群众生活还非常困难。以XX为例，现有城市低保对象7万多人，农村特困群众11万多人，五保供养对象1.1万多人，重点优抚对象1.7万多人，每年因灾需救济对象4万多人。还有许多特困学生、失业人员和遭遇重大疾病或特殊困难的家庭，他们在生活、医疗、住房、教育等方面都面临很大的困难。有效解决城乡救助工作中面临的困难和问题，进一步健全完善社会救助体系，切实解决好困难群众生产生活存在的问题，对

城乡救助工作的现状

(一)城市低保做到应保尽保。自90年代中期实施城市居民最低生活保障制度以来，城市绝大部分生活困难群众纳入了城市低保，解决了城市困难居民的基本生活问题。XX市目前已累计保障城镇生活困难居民263.8万人次，累计发放最低生活保障金1.4亿元;保障标准从启动之初的100元提高到目前的130元，在低保对象中，下岗职工、森工农垦企业职工、失地农民占近60%，基本实现了动态管理下的应保尽保，切实保障了城镇困难居民的基本生活。

(二)农村救灾救济工作进一步深化。一是积极实施农村“安身工程”和“灾后重建”。近年来，XX市先后投入资金4000多万元，为10300余户农村住房困难和受灾群众新建住房4万余间，基本解决了农村群众的住房难问题。二是认真开展“三荒救济”，解决了困难群众的基本生活问题。三是进一步完善了农村救灾制度。建立了分级负责、分级负担的救灾工作机制，确保了灾后重建工作的有序开展。四是积极稳妥推行农村低保制度，将农村生活困难群众纳入了农村低保。

(三)优抚对象各项政策全面落实。在乡老复员军人均实行了定期定量补助;落实了革命伤残军人的医疗统筹政策，基本解决了伤残军人治病难的问题;建立了优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，确保了重点优抚对象的生活与当地人民群众的生活水平同步提高。

(四)专项救助工作初见成效。开展了以建立农村医疗救助为重点的专项救助工作。XX市要求各县(市、区)按所辖农业人口不低于0.5元安排经费，作为农村医疗救助资金123万元，目前已建立农村医疗救助基金。市政府和有关部门还出台了对城镇“三无对象”，低保对象，农村贫特困户在上学、就医、住房和用水、电、气、通讯等方面的优惠政策，对困难群众实施综合救助。

城乡社会救助工作存在的问题

(一)思想认识有待提高。有些单位、部门以及部分群众对社会救助工作的重要性认识不足，社会救助工作力度还不够大，措施还不够有力，投入还相对不足，片面地认为社会救助工作是民政等少数部门的事，缺乏主动参与的自觉性;有的救助对象“等、靠、要”思想比较严重，不靠自身的努力走出困境，个别的甚至认为不拿白不拿，稍有困难就找政府。

(二)资金筹集困难。一是由于财政压力过大，加之又要承担社会救助配套资金兜底工作，所以个别区(县)对社会救助资金的投入存在着列而不支，支而不足的问题。二是社会筹资渠道少，规模小。虽然民政、工会、慈善总会等都筹集了一定扶贫帮困资金，但规模小，救助能力有限。

(三)发展不平衡。一是城乡发展不平衡。城市居民最低生活保障制度已实施多年，基本实现了应保尽保;而由于财力等原因农村低保至今未出台。二是经费投入不平衡。近年来中央财政对社会救助的经费不断增加，但一些地方不但增加不了，反而有下降的趋势。三是全市11个县(市、区)由于经济发展的差异，各县(市、区)之间也存在着救助投入、救助标准上的差异。

(四)综合救助工作急需完善。城乡困难群众的救助需求是多方面的，解决温饱问题是最基础的保障，此外，他们还面临着教育难、治病难、住房难等现实问题。据国家有关部门的调查，在贫困地区患病应就诊未就诊的贫困群众达70%，应住院未住院的高达89%，因病致贫和返贫的达50%。在XX市贫困人口中有56%是因病致贫的。加之社会救助工作涉及多个部门，但由于在实际工作中缺乏统一协调配合，造成有的救助对象重复救助，有的则被遗忘。

(五)农村医疗救助困难多。一是投入与实际需求之间矛盾相当突出。据调查，XX近几年来，全市农村贫困群众欠各级各类医疗机构的医疗费用就达2000余万元。二是由于宣传和理解上的偏差，部分群众和医疗机构错误地认为困难群众治病后就可到民政部门报销医疗费，造成上访的群众增多，基层民政工作的压力大。三是中央有关部门虽然出台了农村开展医疗救助的意见，但没有就救助对象、救助条件和救助标准作明确的规定，各县(市、区)推行工作难度大。

城乡社会救助工作的对策和建议

(一)提高认识，完善组织领导体系。城乡社会救助工作是我们党以人为本、立党为公、执政为民的具体体现。在当前和今后一段时期，随着改革的深入，利益关系的调整，各种社会问题和社会矛盾还会不断出现。加强社会救助体系建设，切实解决困难群众生活中面临的各种困难，有利于从源头上解决社会问题和社会矛盾，促进社会公平，维护社会稳定。各级要从讲政治的高度充分认识实施城乡救助工作，关注困难弱势群体是一项实实在在的民心工程，是一项花钱不多但受益颇众的德政工程。要进一步强化政府对救助工作的责任意识，建立社会救助工作目标考核体系，列入政府考核目标，增强刚性约束。

(二)增加投入，完善救助资金筹资体系。开展社会救助工作离不开经费，仅靠政府下拨的资金救助对贫困群众而言只能是杯水车薪，必须发动社会力量，拓展救助资金的筹资渠道。一是要进一步调整财政支出结构，加大对社会救助工作的财政资金投入力度，社会救助所需资金列入同级财政预算。同时，建立强有力的监督约束机制，确保地方救助配套资金的到位。二是要挖掘社会资源，加大宣传力度，广泛动员社会力量参与社会救助工作，建立以经常性救助为基础，临时配套为补充的社会救助体系，变单一投入为多元化投入。

(三)部门联手，完善社会综合救助体系。近年来，随着低保、五保、农村特困户救助、灾民救助制度的建立和完善，城乡困难群众的温饱问题得到了基本解决。由于民政部门的救助主要解决特困群众生存所必需的吃饭、穿衣和灾民的住房问题，对特困群众的住房救助、医疗救助、教育救助则需要多部门联手，各司其责、各尽其能，这样才能构筑社会救助的新平台。一是住房救助。在城镇继续完善廉租房政策，对城镇“三无对象”和低保对象租房实行优惠;在农村由政府和民政部门出资进行危房改造和灾后重建。二是医疗救助。在城市要尽快推行医疗保险制度改革，提高群众医疗保障意识;在农村尽快恢复建立农村合作医疗保险制度，同时制订大病医疗救助机制，切实解决农村困难群众的治病难问题。三是教育救助。要尽快制定出台对城市低保家庭和农村贫特困户子

女就学的减免政策，并加大监督检查力度，确保各项政策的落实。

(四)有机整合，完善社会救助工作的统筹协调体系。一是资源整合。用于社会救助的资金、物资、人力、信息由政府牵头综合协调施惠于被救助者，避免施救中重复与遗漏的现象，提高救助资源共享和使用效率。二是制度整合。要形成以低保制度为基础，其它制度相配套的制度群落，提高社会救助的整体效力。三是政策整合。救助政策实行联动，比如，凡持有低保证的居民，可凭证享受子女教育救助、医疗减免，水电、电讯减免等。这样才能形成救助资源供给稳定，救助政策互动，救助工作运作协调高效。

(五)政策扶持，完善救助工作造血体系。要从根本上改变以前救助工作头痛医头，脚痛医脚的临时性救助局面，各地和各有关部门要制定出台救助对象在生产和经营中的优惠扶持政策，对有条件的救助对象要从文化教育、劳动技能、生产发展、经营服务等方面进行切实可行的帮助和扶持，从而不断提高他们的自身造血功能，使他们适应现代社会发展的需要，从根本上帮助他们脱贫致富。